第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
第一節、 研究動機與目的
一、 研究動機
由於天然地理環境的條件，加上地緣關係之因素，長時間以來台灣各縣市在 發展的程度以及開發的進度上，台灣東西部城市，甚至是同樣位於東部的花蓮縣 及台東縣來說，無論是縣市與縣市或區域與區域之間，其實都存在著明顯的落 差。例如在基礎交通建設的規劃上，台灣東部相較於西部往往是排在施政進度的 最末班車，這可以從東部鐵路電氣化直至目前僅止於花蓮可以看出。
然而在面對全球化浪潮的壓力與日俱進的今天，這樣一個「未發展」或是「慢 發展」未必為「沒發展」的同義詞，反之這樣的一個地方較為嚴重的問題是在於：
是否能夠在未高度開發的環境中，地方的發展是否能夠尋求、展現出一個「在地 的特色」？地區意象的識別度是否足夠是重點所在？因為一個缺乏可識別特徵的 地區或地方，往往就只能夠淹沒在全球化浪潮之中。
在全球化競爭日益激烈的今日，無論是企業體或是政治體皆無法避免的皆會 捲入滾滾洪流中，今天世界各國皆以促進區域經濟發展及繁榮為目標，戮力的增 加各地方政府的競爭力為首要，如此無非是希望地方政府能夠突破地緣屏障，進 一步的能夠躍升到世界舞台上，與其他國家的城市來媲美，成為一個閃耀的明 珠。台灣的各個縣市政府，無可避免的也是必須朝向這樣的方向邁進，無法獨立 於全球化浪潮外。以下將對全球化對地方發展影響作一概述。
全球化(Globalization)是世界政治、經濟、社會、文化及空間等等要素的跨國 連結(transnational interconnectedness)所發展的過程與影響。這樣的幾個要素伴隨著 資訊科技的普及化，配合網際網路的強大滲透力道和優越的穿透性，連帶使得大 眾生活的型態產生了巨大的變革，進一步的破壞、顛覆傳統之價值觀，競爭的思 維受到翻轉，政治經濟的版圖也不斷的有崩解和重組的狀況發生，例如歐盟(EU)
2
的整合─合作的經驗，這樣的一個國家間連結的組織進一步的帶動了亞太各國以 及美洲地區的各個國家間之經貿合作，分別也產生了許多的組織如亞太經濟合作 會議1(APEC，Asia-Pacific Economic Cooperation)、依北美自由貿易協定(NAFTA，
North American Free Trade Agreement)成立的北美自由貿易區2(NAFTA，North Free Trade Area)等，而世界貿易組織 (WTO，World Trade Organization)的興起，3更讓 世界大多數的主要貿易國開放市場，為了迎接更寬廣的國際競爭的挑戰。自西元
4 美商高盛證券(Goldman Sachs)於 2003 年發表之研究報告(Dream with BRICs)，其中指出巴西、俄 羅斯、印度、中國新興市場的四顆新星。
5 美商高盛證券(Goldman Sachs)於 2005 年所創名詞，預測以下十一國前景看好，分別是孟加拉、
埃及、印尼、伊朗、南韓、墨西哥、奈及利亞、巴基斯坦、土耳其、越南、菲律賓。
6 周志龍，《全球化，台灣國土再結構與制度》，台北：詹氏書局，2003 年。
7 吳松林，〈全球化下的城市競爭策略〉，《研考雙月刊》，第 30 卷 05 期，2006 年 10 月，頁 3-12。
3
(Glocalization)。8「全球在地化」是主要迎接全球化挑戰的軸心，全球化的過程並 非單向的，相反的，全球化在影響全球的同一時間，也參雜了各地區、國家的原 始特色於其中，反向的又再去影響了其他的國家、地區，這種現象稱為「全球在 地化」。其中蘊含的意義是包括有「地方發展全球化」、「全球發展在地化」的雙 向互動關係。「全球化」、「在地化」兩種力量發揮相乘的效果，地方強調無可替 代的特色、差異性的展現為其利基，進一步的地方能朝向全球化的方向發展。「全9 球在地化」使地區與國家疆界之外的地區產生更為密切的連結和連動，地方政府 須強化其領導的能力和角色的扮演，整合、發揮領航者的功能，轉變成為一個「全 球化地方政府」。
因此無論是在台灣或是中國，兩岸政府為因應全球化的變局、擘劃與全球接 軌的能力、落實政策在地化發展執行，兩岸都掀起了一股政府再造工程熱潮。台 灣方面有推動鄉鎮市合併之議題、行政區重劃、中央政府組織機構調整等方面的 立法，中國的部分有 1998 年的國務院所屬機構之改革、2000 年至今的省級機構 之改革、2001 年至今的縣鄉鎮政府之改革，以上無非是希望經由政府再造工程 的完成，能達成建立一個高效率政府的目的，實現一個以滿足人民需求之變遷，
因時制宜的調整政府組織架構、角色及職能的改革主軸。
有鑑於台灣近年來有關「中國研究」部分風潮盛行，相關的政治、法律等等 各方面的研究計畫相當豐富，然而多數研究的面向以及內容的焦點都著眼於中國 東南沿海的各省市，亦或是各個經濟特區的法律規範、計畫經濟上。有感於上述 的研究成果，有其偏重性與侷限性，當中主要探究重點也著重在經濟層面之上，
就內容及項目來看是有所不足。因此，就制度面及政府架構面來做研究主題以及 實務討論上面都有其迫切的必要性。
基於以上之背景，本文企圖是以台灣與中國兩岸之縣級地方政府，就地方政
8 Tim Campbell, “Metropolitan Management Lessons and Challenges in Governing Mega-Cities”, The International Urban Development Association(INTA) 28World Urban Development Congress, 2004年。
9 〈序文〉，《研考雙月刊》，第 31 卷第 05 期，2007 年 10 月。
4
府職能作為類似比較研究動機的開始。縣這一個層級的地方政府在中央政府政策 設定的順序，往往都可能必須遵循著中央一定的模式安排，地方政府面臨的都是 一個先天不足後天失調的困擾，無論是在經濟發展、自我定位、自主財源受制於 中央等相關問題上皆各有其相似處。因此本文所要了解的是兩岸在不同的政治制 度架構之下，對地方政府之控制、介入程度上的強弱，是否影響一個縣級都市的 發展前景。兩岸之地方政府的職能以及角色的扮演上存在有何種相同、相異之處 境。地方政府如何能夠在一個有限的條件之下來突破這樣的困境，台灣與中國兩 岸之間縣級地方政府的發展模式比較有其研究上的意義存在。
二、 研究目的
因後工業化時期全球在產業面鏈結上的分工，加上全球化及 WTO 推動之貿 易自由化的幾種催化劑的影響下，世界各國的政府先後在不同時期受這幾種因素 的影響也益深，並且也因為就政府對政府間競爭越來越激烈的同時，各國的中央 政府無不努力在制度上級架構上推行組織再造運動、政府層級精簡，以求一個「組 織」在內或是在外的革新。政治、經濟、社會、文化各樣的變遷，在今日的社會 相較於過去可能需時數十年甚或上百年的改變，今天可能僅僅只需要短短的彈指 間就已經可以產生極大的改變。
政府層級架構的調整、組織精簡或革新，在日本或是歐洲等西方社會其實從 約三十年前已開始有所變動，台灣中國兩岸之間相對前述的國家，在推動的進度 上是較為落後無疑，但可以見到這十多年來在調整的改造上之進度已有所加快。
基於上述的理由以及研究之動機，本文希望從政策和法規面來切入，並從台灣與 中國兩岸間地方政府之角度來著眼並探討以下的幾個要項：
(一) 中國兩岸的中央政府對於地方政府扮演的角色為何，有何種界定。另外 是地方政府實際上所扮演的角色是否有和前述相異之處。
(二) 縣級地方政府在政府職能的角色扮演上，兩岸的縣級地方政府職能是否 有何相似或相異處。
5
(三) 藉由以上的探討，希望能了解到地方政府受限於相關法律規定、中央要 求、設定、交辦等事項上的衝突，兩岸的地方政府在職能角色遭遇到何 種困境，地方政府就這部分的思維，並從中架構縣級地方政府對於突破 相關困境以求地方發展的省思。