國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文
指導教授：靳菱菱 先生
從地方制度的角度看政府職能─兩岸縣 級政府的比較
研究生：李奇儒 撰
中華民國九十八年六月
謝誌
這短短兩年的研究所生涯似乎在轉眼之間就已經一晃而逝，回首兩年之前，
台東這一個地方大概就只是每年的旅遊勝地，綠島、池上、關山等等都是過去曾 經拜訪過的地方，但是並沒有真正的深入了解這塊土地。但經過這兩年長時間的 和台東的相處，無論是夏季的藍天白雲青山綠水，晴朗冬夜中的點點星光，或是 月圓時分映照海濱公園或都蘭月色等等景象，在這兩年的時光中在在的都留下了 深刻的印象。
兩年的求學過程一路走來，要感謝的人著實不少，在這裡謹向台東大學的全 體師長的辛勤指導，使我在區域發展的各個方面，無論是政治、人文、環境或是 原住民議題等等都能夠有更進一步的深入了解。感謝指導老師 靳菱菱教授對我 的論文指導，使我在論文寫作的過程當中，能夠就爭點的釐清、邏輯建構以及思 慮的建立的種種問題上都能夠清晰的來處理。老師提出的種種批評與建議，在寫 作的過程中也持續的激發了我更多的寫作上的靈感與更廣的思考模式，這也是我 論文能夠如期完成的最大要素。此外要特別感謝恩琦在作業與報告上的種種協 助，沒有你的話很多事情是無法如期完成的。也要謝謝研究所的同班同學曹大 哥、生元、慧雲、柏昇、裕軒、明德、文生、毅名以及其他的學長以及學弟妹，
感謝兩年來無論是出國、各式的餐會、生日會、電玩會、比賽等等的聚會中的陪 伴，為日常學校生活中增添了各項的調味料與有趣元素，也感謝各位的陪伴使得 區域所更為美好且充滿人情味。
這兩年的研究所生涯之中，著實的必須感謝太多太多人的陪伴與幫助，家 人、師長、同學、學長與學弟妹等等，讓我在這一路上充滿微笑與回憶。離開學 校生活後即將邁入的是另外一個階段的開始，希望在這裡與各位一起「開創新生 活新旅程，相信自己努力不懈」共勉之。
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從地方制度的角度看政府職能─兩岸縣級 政府的比較
作者：李奇儒
國立台東大學 區域政策與發展研究所
摘要
本文以「從地方制度的角度看政府職能─兩岸縣級政府的比較」為題，乃因為海 峽兩岸自二十世紀末以來，過往西方中央─地方政府間所面臨到的各種如效率低落、
組織肥大、赤字擴大種種的問題也陸續發生。世界各國自 1980 年代以來，政府的組 織革新運動風起雲湧，就導因於政府的角色在面對全球化的影響下，必須因應各類的 嚴峻挑戰來亟思轉變，這隨後也帶動了中央─地方關係間再結構的調整。例如 1982 年法國通過《地方分權法》；美國於雷根時期也推動「新聯邦主義」；1985 年歐盟國家 簽署了《歐洲地方自治憲章》；1995 年亞洲的日本也通過了《地方分權推進法》等，
因此可從以上的案例來看，這似乎也透露出了政府權力已逐漸由中央集中的態勢，轉 變為中央下放部分權能與地方政府管理的改革趨勢。
兩岸自然也無可避免的無法自外於世界潮流中，勢必是必須朝向一個強化地方政 府職能與功能性上的模式來做修正，以提供地方政府一個權能相符的制度，來面對全 球化的挑戰並提升總體國家的競爭力。一個國家的政府是由中央─地方以及地方─地 方間的垂直與水平的結構所建構而成，一個有強大國際競爭力的國家實有賴各級政府 間的有效配合，因此唯有將地方政府的職能上做組織架構與職能上的改革與提升，方 能帶動國家因應國際局勢的變化的應變能力，才不會造成近日「標準普爾」公佈之競 爭力報告中所言「台灣努力保持長達 9 年的 AA-這個等級的主權評等，受此波經濟衰 退的威脅程度，不僅評等展望轉為負向，標準普爾的最新模擬推演，一旦衰退期延長，
台灣的等級最糟可能大降 5 級，調降到史上未有的 BBB 級，淪為亞洲地區的後段班，
為後來居上的中國大陸超越。」此外測試報告中新增的一項「壓力測試」的結果指出，
台灣排名二十一名，遠落後於香港的第五名與中國的第十八名，這其中的主要原因就 是政府效能不足與執行力不夠。而以上再再的都反映出了政府職能改革的急迫性，因 此從地方制度的角度來研究地方政府的職能實有其必要性在。
關鍵詞：政府職能、地方政府、地方制度、縣政府
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A study of Organizational Functions of County Level Governments from the perspective of Local System: A Comparison study between Taiwan and Mainland China.
Author Chi Ru Li
Abstract
The topic of this research is “A study of Organizational Functions of County Level Governments from the perspective of Local System: A Comparison study between Taiwan and Mainland China”. In the end of 20th century between cross-Straits relations, various kinds of problems such as low administrative efficiency, the extremely crowded organizations, and expansion of the financial deficit that western nations in relations between central governments and county level governments also encountered were continually emerged. Since 1980s among the nations around the world, organizational reform of governments which was occurred eagerly resulted from the role of the government that was influenced internationally and must be transformed to deal with all kinds of severe challenges. Afterwards, it pushed forward the adjustment of reorganization of the relations between central and local governments. For example, France approved the Decentralization Law in 1982.
Besides, the United States set the New Federalism into action in Reagan times.
In 1985, European Union countries signed the European Local Self Government Charter. Japan also adopted the Decentralization Advance Law in 1995. From the above cases to see, it revealed that the governmental power gradually transformed from the centralization to the reform that the central government released part of the power to county level governments for arranging the local administration.
Taiwan and mainland China are inevitable in the international trend and
have to strengthen the functions of local governments to provide the local
governments with a system of equal power and functions to face the global
challenges and improve the overall competitiveness in the country. A national
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government is built up based on the vertical and horizontal framework from central governments to local governments and local governments to local governments. A country filled with global competitiveness relies on the efficient cooperation. As a result, the only efficient way is to reform and develop the organizational framework and the functions of local governments so that the ability to deal with changes of international situations can be promoted. It won’t result in the words revealed from the recent competitiveness report of Standard & Poor's Rating Service. The report said that Taiwan tried hard to keep AA rating of sovereignty for nine years. Due to the threat of recent economic recession, the prospect of the rating of Taiwan turned into being negative. According to the latest simulated deduction from Standard & Poor's Rating Service, once the period of recession is prolonged, the worst situation will be that Taiwan’s rating would be demoted five ratings to become BB in rating that was unprecedented. Taiwan will be submerged as the backward countries in rank in Asia and be outstripped by mainland China which caught up form behind. Besides, the new item in the report regarding the result of pressure measurement pointed out that Taiwan was 21
stin rank and fell far behind Hong Kong in 5
thand 18
thin mainland China. The main reasons are insufficient governmental efficiency and low executive ability.
These circumstances reflect the urgency of the reform of governmental functions. Therefore, researching on the local administrative functions form points of views of local systems is truly required.
Key Words: Governmental function, local government, local system, county-level government
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目次
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究途徑與方法 ... 5
第三節 研究流程與章及安排 ... 6
第四節 資料蒐集方式 ... 9
第五節 研究限制 ... 9
第二章 文獻回顧 ... 11
第一節 地方自治的概念、定義 ... 11
第二節 地方自治權的法律性質 ... 13
第三節 地方自治之權限劃分理論 ... 18
第四節 台灣地方自治區劃的演進 ... 21
第五節 中國地方制度區劃的演進 ... 26
第三章 兩岸地方政府組織 ... 34
第一節 地方政府的涵義與定位 ... 34
第二節 兩岸地方政府組織架構 ... 41
第三節 兩岸縣級政府組織比較探討 ... 62
第四章 兩岸地方政府當前的處境 ... 73
第一節 與地方政府自治權有關之法律困境 ... 73
第二節 中央與地方互動關係方面 ... 77
第三節 兩岸縣級政府的財政 ... 81
第五章 結論與建議─發展的省思 ... 86
參考文獻 ... 91
附錄一 ... 98
附錄二...100
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表目錄
表 3- 1 清領時期台灣行政區劃 ... 42
表 3- 2 日治時期台灣行政區劃 ... 45
表 3- 3 縣〈市〉政府組織額 ... 62
表 3- 4 地方自治團體「自治事項」與「委辦事項」異同之比較 ... 64
圖目錄 圖 2-1：自治階層關係圖...17
圖 3- 1 地方政府定義與意涵 ... 37
圖 3- 2 行政主體之法人分類與行政作為 ... 38
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第一章 緒論
第一節、 研究動機與目的
一、 研究動機
由於天然地理環境的條件，加上地緣關係之因素，長時間以來台灣各縣市在 發展的程度以及開發的進度上，台灣東西部城市，甚至是同樣位於東部的花蓮縣 及台東縣來說，無論是縣市與縣市或區域與區域之間，其實都存在著明顯的落 差。例如在基礎交通建設的規劃上，台灣東部相較於西部往往是排在施政進度的 最末班車，這可以從東部鐵路電氣化直至目前僅止於花蓮可以看出。
然而在面對全球化浪潮的壓力與日俱進的今天，這樣一個「未發展」或是「慢 發展」未必為「沒發展」的同義詞，反之這樣的一個地方較為嚴重的問題是在於：
是否能夠在未高度開發的環境中，地方的發展是否能夠尋求、展現出一個「在地 的特色」？地區意象的識別度是否足夠是重點所在？因為一個缺乏可識別特徵的 地區或地方，往往就只能夠淹沒在全球化浪潮之中。
在全球化競爭日益激烈的今日，無論是企業體或是政治體皆無法避免的皆會 捲入滾滾洪流中，今天世界各國皆以促進區域經濟發展及繁榮為目標，戮力的增 加各地方政府的競爭力為首要，如此無非是希望地方政府能夠突破地緣屏障，進 一步的能夠躍升到世界舞台上，與其他國家的城市來媲美，成為一個閃耀的明 珠。台灣的各個縣市政府，無可避免的也是必須朝向這樣的方向邁進，無法獨立 於全球化浪潮外。以下將對全球化對地方發展影響作一概述。
全球化(Globalization)是世界政治、經濟、社會、文化及空間等等要素的跨國 連結(transnational interconnectedness)所發展的過程與影響。這樣的幾個要素伴隨著 資訊科技的普及化，配合網際網路的強大滲透力道和優越的穿透性，連帶使得大 眾生活的型態產生了巨大的變革，進一步的破壞、顛覆傳統之價值觀，競爭的思 維受到翻轉，政治經濟的版圖也不斷的有崩解和重組的狀況發生，例如歐盟(EU)
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的整合─合作的經驗，這樣的一個國家間連結的組織進一步的帶動了亞太各國以 及美洲地區的各個國家間之經貿合作，分別也產生了許多的組織如亞太經濟合作 會議1(APEC，Asia-Pacific Economic Cooperation)、依北美自由貿易協定(NAFTA，
North American Free Trade Agreement)成立的北美自由貿易區2(NAFTA，North Free Trade Area)等，而世界貿易組織 (WTO，World Trade Organization)的興起，3更讓 世界大多數的主要貿易國開放市場，為了迎接更寬廣的國際競爭的挑戰。自西元 兩千年以降，中國的崛起，帶動了「金磚四國 BRICs」成為了世界經濟的新焦點，
4緊接著又有了「NEXT 11」的說法，5產業的國際分工、文化的跨國交流、全球 流動空間促成了對國際發展需求的一個觸媒。6而這樣的一個全球化的進行，導 致了以固定空間為其領域基礎的國家機關之治理型態，產生了質量上的轉變。這 樣可比喻成一個「以市場機能而連結的世界性資本主義體系」侵蝕了「以國家為 基本單位的競爭性國家體系」之運作，這樣腐蝕後的結果終究是導致了國家機關 的主權瓦解與萎縮，但也增強了地方政府職能的角色，在一個「全球性思考，在 地化行動」 (think globally and act locally) 的思維脈絡之下，各國之中央政府多就 其過往之組織架構與扮演角色上進行一個相當程度的轉型與組織變革的工作，推 動地方再造相關政策，藉以提升地方政府管理全球化變遷的速度與能力、機會與 可能性。7
前述的「全球性思考，在地化行動的」衍生出了全球都市發展的三樣趨勢：
地 方 分 權 化 (Decentralization) 、 政 治 民 主 化 (Democratization) 、 全 球 在 地 化
1 亞太經濟合作會議成立於 1989 年 1 月，目前成員國有 21 個，這些國家的國內生產毛額約占全 球的百分之六十，貿易量約占百分之四十七。
2 北美自由貿易區成立於 1994 年 1 月 1 日，成員國有三分別是美國、加拿大及墨西哥，區內有 四點四五億人口，國民生產毛額約十六兆美元。
3 世界貿易組織成立於 1995 年 1 月 1 日，目前有 152 個成員國，貿易總額約占全球的百分之七 十五。
4 美商高盛證券(Goldman Sachs)於 2003 年發表之研究報告(Dream with BRICs)，其中指出巴西、俄 羅斯、印度、中國新興市場的四顆新星。
5 美商高盛證券(Goldman Sachs)於 2005 年所創名詞，預測以下十一國前景看好，分別是孟加拉、
埃及、印尼、伊朗、南韓、墨西哥、奈及利亞、巴基斯坦、土耳其、越南、菲律賓。
6 周志龍，《全球化，台灣國土再結構與制度》，台北：詹氏書局，2003 年。
7 吳松林，〈全球化下的城市競爭策略〉，《研考雙月刊》，第 30 卷 05 期，2006 年 10 月，頁 3-12。
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(Glocalization)。8「全球在地化」是主要迎接全球化挑戰的軸心，全球化的過程並 非單向的，相反的，全球化在影響全球的同一時間，也參雜了各地區、國家的原 始特色於其中，反向的又再去影響了其他的國家、地區，這種現象稱為「全球在 地化」。其中蘊含的意義是包括有「地方發展全球化」、「全球發展在地化」的雙 向互動關係。「全球化」、「在地化」兩種力量發揮相乘的效果，地方強調無可替 代的特色、差異性的展現為其利基，進一步的地方能朝向全球化的方向發展。「全9 球在地化」使地區與國家疆界之外的地區產生更為密切的連結和連動，地方政府 須強化其領導的能力和角色的扮演，整合、發揮領航者的功能，轉變成為一個「全 球化地方政府」。
因此無論是在台灣或是中國，兩岸政府為因應全球化的變局、擘劃與全球接 軌的能力、落實政策在地化發展執行，兩岸都掀起了一股政府再造工程熱潮。台 灣方面有推動鄉鎮市合併之議題、行政區重劃、中央政府組織機構調整等方面的 立法，中國的部分有 1998 年的國務院所屬機構之改革、2000 年至今的省級機構 之改革、2001 年至今的縣鄉鎮政府之改革，以上無非是希望經由政府再造工程 的完成，能達成建立一個高效率政府的目的，實現一個以滿足人民需求之變遷，
因時制宜的調整政府組織架構、角色及職能的改革主軸。
有鑑於台灣近年來有關「中國研究」部分風潮盛行，相關的政治、法律等等 各方面的研究計畫相當豐富，然而多數研究的面向以及內容的焦點都著眼於中國 東南沿海的各省市，亦或是各個經濟特區的法律規範、計畫經濟上。有感於上述 的研究成果，有其偏重性與侷限性，當中主要探究重點也著重在經濟層面之上，
就內容及項目來看是有所不足。因此，就制度面及政府架構面來做研究主題以及 實務討論上面都有其迫切的必要性。
基於以上之背景，本文企圖是以台灣與中國兩岸之縣級地方政府，就地方政
8 Tim Campbell, “Metropolitan Management Lessons and Challenges in Governing Mega-Cities”, The International Urban Development Association(INTA) 28World Urban Development Congress, 2004年。
9 〈序文〉，《研考雙月刊》，第 31 卷第 05 期，2007 年 10 月。
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府職能作為類似比較研究動機的開始。縣這一個層級的地方政府在中央政府政策 設定的順序，往往都可能必須遵循著中央一定的模式安排，地方政府面臨的都是 一個先天不足後天失調的困擾，無論是在經濟發展、自我定位、自主財源受制於 中央等相關問題上皆各有其相似處。因此本文所要了解的是兩岸在不同的政治制 度架構之下，對地方政府之控制、介入程度上的強弱，是否影響一個縣級都市的 發展前景。兩岸之地方政府的職能以及角色的扮演上存在有何種相同、相異之處 境。地方政府如何能夠在一個有限的條件之下來突破這樣的困境，台灣與中國兩 岸之間縣級地方政府的發展模式比較有其研究上的意義存在。
二、 研究目的
因後工業化時期全球在產業面鏈結上的分工，加上全球化及 WTO 推動之貿 易自由化的幾種催化劑的影響下，世界各國的政府先後在不同時期受這幾種因素 的影響也益深，並且也因為就政府對政府間競爭越來越激烈的同時，各國的中央 政府無不努力在制度上級架構上推行組織再造運動、政府層級精簡，以求一個「組 織」在內或是在外的革新。政治、經濟、社會、文化各樣的變遷，在今日的社會 相較於過去可能需時數十年甚或上百年的改變，今天可能僅僅只需要短短的彈指 間就已經可以產生極大的改變。
政府層級架構的調整、組織精簡或革新，在日本或是歐洲等西方社會其實從 約三十年前已開始有所變動，台灣中國兩岸之間相對前述的國家，在推動的進度 上是較為落後無疑，但可以見到這十多年來在調整的改造上之進度已有所加快。
基於上述的理由以及研究之動機，本文希望從政策和法規面來切入，並從台灣與 中國兩岸間地方政府之角度來著眼並探討以下的幾個要項：
(一) 中國兩岸的中央政府對於地方政府扮演的角色為何，有何種界定。另外 是地方政府實際上所扮演的角色是否有和前述相異之處。
(二) 縣級地方政府在政府職能的角色扮演上，兩岸的縣級地方政府職能是否 有何相似或相異處。
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(三) 藉由以上的探討，希望能了解到地方政府受限於相關法律規定、中央要 求、設定、交辦等事項上的衝突，兩岸的地方政府在職能角色遭遇到何 種困境，地方政府就這部分的思維，並從中架構縣級地方政府對於突破 相關困境以求地方發展的省思。
第二節、 研究途徑與方法
本論文的研究方法將採取下列幾種方式加以論述之：
一、 文獻分析法、法規制度研究途徑
本文的文獻來源約有如下數種：台灣的相關研究著作、中國相關的研究著 作、台灣有關地方制度、地方自治的憲法條文、地方制度法、地方組織法等相關 法規及命令。除此之外，本文將會蒐集地方自治演進相關之法規進展變化的依 據、立法理由、立法過程等相關文獻、文件、法規、命令、政策方向、執政者理 想願景、相關行政制度之建立等文件加以檢視，進而並做出分析。
相關資料來源有：1.相關論述之專書，2.國內和中國相關論文著作，3.國內 和中國相關之期刊、文章，4.政府機關相關檔案文件。
本文將會使用非實驗方法中的「歷史分析法」對所收集的相關文獻、法規等 前述之資料做一個有脈絡的整理，另外主要的一部分就是使用文獻分析法來分析 兩岸所制定之相關法律、政策等，藉由閱讀、分析這些已公開之資料，之後經判 斷、推理、分析、整合的過程，描繪出一個整體的架構、模式，了解過去和今天 不同的法律制度下因果關係為何，透過現存的檔案文獻等，其中所分析推論的結 果，了解、驗證其中的假設，如此將會對於本文在法律政策制定、制定的思路模 式、選擇等，配合實際面相的運作過程和方式，以上將是為法律政策方面評估之 依據。
二、 比較研究途徑
就相關的法規面、制度面、政策面的議題，對立法者、執行者、規畫者關於 其立場、意見以及論述所發表之新聞言論或相關文章進行蒐集，希望能對即時性
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的最新進展有所掌握及了解，進一步的就能夠了解到執行面上所遭遇之危機、組 織架構改造的阻礙等實際上所面臨到的阻礙。
因此，本文在取材上的選擇，包括地方政府負責法規規劃與執行的部門、地 方議會、民間團體，如此方能切中前述之執行面上所遭遇到的組織上、架構上的 根本問題核心。所選用之問題將會著重在立法的緣由、設計的理論架構、法規通 過的歷程、立法後執行面上的問題，以上的四點相信會將一個法律案的出生到成 型有一個完整結構的論述出來。是故這個部分的紀錄，在本文之中是占有極大分 量，因地方自治相關的法規規劃、制定、立法、執行都和地方政府的立法單位息 息相關，透過這部分的探討，對既有層面資料交叉檢證、了解、和該相關法規及 政策的價值所在，進一步的透過分析比較的過程得知台灣、中國兩岸間的異同處 與限制面為何。
第三節、 研究流程與章節安排
本文希望地方政府職能來思考兩岸地區邊陲地帶的發展，進而為架構出兩岸 縣級政府的發展的探討和比較，並寄望能對相關文獻做出一個整理，故本文將以 文獻資料的探討為主，亦即透過有關兩岸地區的文獻、兩岸縣級政府有關地區發 展、規劃、開發之專書，政府部門相關之法案、草案、規劃報告、統計數據、報 刊雜誌進行一系列的分析探討，透過比較的途徑深入了解兩岸縣級政府各自在地 方定位、發展開發等困境，有何種相同或相異點。
本文之章節架構安排如下：
第一章、 緒論
本章中首先將就研究動機部分做一個闡述，並於本章分為五個章節，
當中依序詳細的就研究方法、研究架構、資料蒐集之方式以及研究限 制等分段說明之。以下為第一章之架構。
第一節 研究動機與目的 第二節研究途徑與方法
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第三節 研究流程與章及安排 第四節 資料蒐集方式
第五節 研究限制 第二章、 文獻回顧
文獻整理的部分，首先將先就地方自治理論的概念、定義作闡述。接 續將論述地方政府的權力來源、地方自治團體及地方政府的定義部分 作敘述。最後將整理台灣、中國兩岸在縣(市)級政府演變的歷史沿革，
主要是著重在行政區劃的改變，以及組織架構的調整的兩部分歷史之 演進。
第三章、 兩岸地方政府組織
本章就兩岸縣市級政府的架構演進的歷史就相關文獻資料部分，對其 組織架構的變化過程和沿革，做一個整理、比較、分析。以期能夠就 中央對地方的設定上，在不同的時間點有何種不同的組織架構，並以 先後順序之脈絡，詳述其沿革及變化。
另外地方制度下縣市級政府的法律地位、權限、中央的設定、縣市級 政府的法律、立法機關、法律地位做一個比較和整理，並討論當前兩 岸地方政府就法規範之權限上有何相似或相異處，最後並探討中央就 地方自治這部份的議題，對地方設定的意象為何。以下為第二章之架 構。
第一節 地方政府的涵義與定位 第二節 兩岸地方政府組織架構 第三節 兩岸縣級政府組織比較探討
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第四章、 兩岸地方政府當前的處境
本章將就我國及中國兩岸地方政府關於區域的開發、產業定位等方向 上的設想為何，探究兩岸地方政府在既有限制之下，希望是以哪種類 型的產業作為開發的一個領航的角色，進而能脫離架構上的劣勢。兩 岸縣級地方政府在開發上的產業架構的定位，對於地方政府不利的一 些行政架構以及財源來源之構想，在自我的設定上與中央政府有何種 不同？地方政府在這樣的一個框架中的發展困境有哪些方面，本文分 別是從法律面、經濟面、政府架構面來做一個分析和比較。
本章中擬從三個方向來做探討：
（一） 就中央對地方的法律授權部分，做一探討比較，思考在不同 的法律架構、立法權授予、法律規範不同等地方，究竟對一個地 方政府會造成怎麼樣的影響，在不同的條件下地方政府究竟會有 何不同的發展策略。
（二） 這個部分將以兩岸縣級地方政府，在地方政府組織架構、地 方人力資源及素質、地方性稅收、中央補助款等各項地方政府握 有之資源之豐厚程度，是否會影響各地地方發展的規模，並造成 何種程度的影響。
（三） 就地方與中央互動之模式，比較兩岸地方政府在地方發展，
與中央政府之互動模式，兩岸地方政府如何建構其發展的軌跡，
在這當中二者又存在何種形式上相異與相似處。
第五章、 結論與建議─發展的省思
總結前面各章節所做之論述，思考兩岸之地方政府，如何受到外在因 素的制約，並思考兩岸地方政府在位處國內外競爭的同時，如何構思 自我定位及突破困境的可能。
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第四節、 資料蒐集方式
主要的資料蒐集是著重在下列數個項目上：
第一個部分是政府、民間的相關之公報，中央政府有關地方自治之憲法、法律、
命令以及地方政府依據地方自治法規，所訂定之自治事項之法規條例。第二個部 分則是利用當地的大學蒐集與論文相關的學術出版品。第三部分是利用網際網路 的資源進行最新資料之查詢。
因此在資料蒐集上主要會採取上述之作法，從一個系統性的角度、時間進展 的先後順序來對所能取得的相關文獻為一脈絡性的整理，並從這些所得之文獻當 中找尋出本文所欲知悉之「從地方制度的角度看政府職能─兩岸縣級政府的比 較」當中的相似與相異處。
第五節、 研究限制
本研究希望的是能夠比較出台灣以及中國的縣級地方政府，這兩岸相同層級 的政府組織，在各項要件上無論是有利或不利之限制下，是否能有所突破而不再 限於過往窠臼中，然而因為資料來源或真實性上的疑義等，會有下列幾種態樣的 限制存在：
〈一〉 就中國縣級政府來說，針對其市政建設發展相關研究論文、期刊 之探討，我國學界對於其中相關議題之討論、研究，目前事實上仍僅止於 相關制度面之介紹，乃至於深入客觀探討的相關研究資料等其實是相當貧 乏的，且目前至今仍缺乏客觀分析比較的方式。
除此之外中國官方文書資料部分從中央到地方呈現高度的同質性及 一致性，中國學界所產出的資料也大略呈現此一相同的狀況，因此就研究 所欲分析之相關資料的分析研究是有其侷限性存在。
〈二〉 就台灣之縣市級地方政府的部分，學界針對兩岸比較性的研究資 料的研究等是較少的，因此在資料的蒐集部分上完整度受有限制；此外就 相關官方文件部分，若欲取得最新的文件資料以茲採用並不容易，以上這
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些都是研究的限制。
因此若欲解決上開研究限制之方式，大抵是著重在文獻資料、相關人士於報 章上所發表最新言論可以彌補官方文件資料的時效性、準確性偏頗或不足處，同 時透過資料的交互檢證，可以了解到立法的真意、城市規畫背後的目的、政府職 能改造後的相關問題及過程，作為交互檢證之途徑。
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第二章 文獻回顧
第一節、 地方自治的概念、定義
地方自治依據一般的定義，「地方自治」係指在一定的領土範圍內，並由該 地區域內全體住民組成法人團體，在憲法、相關法律以及國家中央政府監督規範 之下，依據該地住民自我意志組成之地方自治機關，利用當地之財力物力，處理 當地之公共事務的一種政治制度。1國內學者約有下列的說法：
就國家權力分配面而言，地方自治(local self-government or local autonomy)就是 實施在國家特定地區內之地方政治制度，因國體之不同而有所區別，如單一國家 重視中央對地方的授權，其認為地方自治之「自治權」來自憲法或是法律委託；
聯邦國家則是重視各州、邦、郡、市之權力分配關係，認為地方自治之自治權係 源自於憲法或法律賦予之「權力分配」，而非為國家權力之賦予。2
就統治權之面向來看，地方自治使得地方自治團體可以分享國家的統治權，
其統治的權限來自中央並與中央政府間有上下從屬之關係，並且地方自治團體擁 有的統治權非原始取得，而係為國家之委任。因此就以上之論述而言，地方自治 可以定義如下：地方自治者，非國家直接處理之事務，而是由國家設立之法人自 治團體，在國家監督下，以地方團體內之人民依法組織機關行使職權，並基於自 己之意志以處理其區域內的公共事務的一種地方政治制度。3
就自治權力機關而言，所謂地方自治係指一地方範圍行使自治權的政治制 度，因各國的政治制度之不同，使得其中的意涵難以一致，其中若依據英國海洋 學派的定義是：「凡公共事務之與人民自己有利害關係者，並不由國家專任官吏 支配，而由人民親為處理，或由其所選出之代表參與者，曰地方自治」；歐陸學 派則認為：「國家內的團體，由國家賦予法律上的人格地位，獨立處理其公共事
1 薄慶玖《地方政府與自治》、呂育誠《地方政府與自治》、張文汲《現行地方自治法制詮論》等。
2 管歐，《地方自治》，台北：三民書局，1996 年。
3 張正修，《地方制度法理論與實用(二)》，台北：學林文化事業有限公司，2000 年。
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務者，曰地方自治」。折衷上述兩派之說，產生：「以地方團體為獨立人格，在國 家監督下，而自行處理地方事務者，曰地方自治」。因此地方自治包含「區域」、
「居民」、「自治權」三項構成要素殆無疑義。4其中「住民自治」的部分，係指 地方自治團體內的住民，透過直接選舉的過程產生地方自治團體之首長及議員，
對地方自治團體之運作、管理、監督等是基於地方住民之意願來進行，這是「政 治意義上的地方自治」此外就「團體自治」這部分，則是指地方自治團體對外之 自主性應獲保障，中央對於地方之自治權不應任意加以侵害、干涉等。地方自治 團體必須有由本身所選出之民意機關，自訂地方性法規，並以自己之名議獨立形 成之意思，處理地方性公共事務，這樣的團體具有獨立於國家外的法人格，屬公 法人一種，由這樣的自治團體處理地方行政則是「法律意義的地方自治」。5 除以上部分外另有學者認為，地方自治是一種政治制度，地方自治乃「國家 特定區域內之人民，基於國家授權或國家法令，在國家監督下，自組法人團體，
以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度」，因而 在此我們可以說，所謂地方自治就是一種地方的民主制度。6亦有學者認為，「地 方自治」係以一定之區域為基礎團體，其居民獨立於國家意志外，以本身之意思 及責任處理該團體之機制或其運用。其中的「地方」指的是一國內固定區域，「自 治」指的是自主性的處理自身事務而論。7
至於地方自治在概念上應該包含哪些要素，有學者認為應該納入如下所列之 七項要點：8
一、 地方自治乃政治制度之一種，具體的說就是民主政治下的地方制度。
二、 地方自治乃以自行處理其公共事務為目的。
三、 地方自治乃以地方自治團體為主體，地方自治團體為具備公法人地位，
且受國家法律保障之地方團體。
4 紀俊臣，《精省與地方制度》，台北：時英出版社，1999 年。
5 李麒，〈地方自治立法權之研究〉，《軍法專刊》，第 42 卷 11 期，1999 年 11 月，頁 30-40。
6 薄慶玖，《地方政府與自治》，台北：五南圖書公司，1994 年。
7 蔡茂寅，《地方自治理論與地方制度法》，台北：學林文化事業有限公司，2003 年。
8 張文汲，《現行地方自治法制詮論》，台北：張文汲自行出版，1959 年。
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四、 地方自治乃隸屬於國家監督之下，自治團體雖可自行處理其公共事務，
但是有其限度在，也就是要接受國家監督。
五、 地方自治須有一定的自治權，即地方自治團體在國家賦予公法人地位 外，也要具有表現其公法人獨立人格之實質權力。
六、 地方自治須有一定之地域，這個地域在於確定自治團體行使其自治權之 範圍。
七、 地方自治須有一定之人民，人民是構成地方自治團體之基本元素，就另 一方面而言也是地方自治團體治理的對象。
綜上所述，我們可以知道地方自治團體並非一個國家內的另外一個獨立的國 家，但這也並不是說中央政府就得以任意的來操縱地方自治團體。地方自治團 體，乃是一個就地方事務在特定程度下有自主性獨立處理權限的一個機構體制。
第二節、 地方自治權的法律性質
地方自治權的法律定位本質牽涉到地方自治團體在國家之地位，因此在界定 地方自治法律理論基礎極其重要，惟有如此方能在中央─地方爭議發生時，能夠 有理論依據以據為判斷之基準，進而能釐清中央─地方在法律上之關係、地方在 自治權部分的確保等。
就我國文獻部分所討論的重點，在地方自治的理論基礎及本質上，主要是繼 受了日本學界之看法，意既「固有權說」(亦稱固有權利說)、「承認說」(亦稱傳 來說、授與說)二種，此外近年亦有德國學者提出了「制度保障說」，以及日本在 面臨現代化挑戰所提出的「人民主權說」、「新中央集權說」的理論，以下將就各 理論部分作一說明。
一、 傳統學說之見解
(一) 固有權說(固有權利說)
本學說乃 1789 年源自法國「地方權」(pouvoir municipal)的理念，
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源於 18 世紀法國大革命時期的天賦人權說，認為地方團體之事權係 地方團體固有的權力，不待國家之賦予，其性質與個人基本人權相 同，皆屬神聖且不可侵犯。本說認為地方自治團體雖存在於國家之 內，但其享有之地方自治權乃是地方固有的權利。法國於中世紀便 有了都市自治權的產生，並於一七八九年法國大革命將其法制化。9 這個理論大抵上是認為地域性質的社會團體，是先於國家而實質上 存在，這樣的團體組成了國家政府後將部分的權限交由國家行使 之。在原則上，地方依然是保有大多數的固有權限，這樣的運作模 式今日可見於美國的各州。
然而此說在立論上固然可以保障地方自治權之行使，並大為降 低國家對於地方自治權之干預，但這個理論並沒有完全的符合各國 之政治形態，因此仍有其疑義。1970 年代因為補足「固有權說」的 不足，並針對下述「承認說」的觀點指出地方自治並非國家承認後 才成立的，而是地方團體、住民本來就有的基本人權乃至於固有團 體的基本權。另外也有指出，地方自治並非由憲法法律或者說是國 家所給予的，而應該是當成民主的內在要素之固有物而存在。10 (二) 承認說(傳來說、授與說)
本說源自十九世紀德國「國家主權論」，國家之統治力得創設、
變更、消滅地方自治團體的人格和權力能力，藉以能維繫國家生存 及發展，11認為地方自治團體的法人格是由國家所委任，地方自治 團體所擁有之立法、人事、財政等權力，都是在中央政府的授權下 方得行使之，其所有之自治權是國家賦予，而非地方自治團體「固
9 羅智淵，〈地方自治的理論體系〉，《律師雜誌》，244 期，2000 年 01 月，頁 90；蔡茂寅，《地 方自治理論與地方制度法》，台北：學林文化，2003 年 02 月。
10 張福慶等編，〈分權民主論的五十年〉，《憲政論叢》，北京：法律出版社，1998 年。
11 林清，〈我國地方自治法律本質之探討〉，《行政試訊》，第七期，2003 年 12 月，
http://www.exam-point.com.tw/htm/kp/00007/a/a04.pdf。
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有」之權，地方自治機關雖有一定的自治權限、國家也賦予地方自 治權並承認地方的法人格，但地方無法自外於國家，仍須受其所監 督。
本說相對於前說之「固有權說」與現今各國法治現狀較為相符。
地方的權限就今日法制面來看，係依據憲法或法律取得其法地位固 不待言，但這樣的說法將會造成地方實際上是國家所轄之附庸，地 方自治權可經由國家修改憲法法律等而遭遇自治權被限縮、剝奪的 情況，對地方自治權的保障無疑將有很大的挑戰。我國早期及日本 明治憲法時期，皆有主張地方自治的權限其本質係「傳來說」，但因 此說並不利於保護地方在自治上的權力，故頗受質疑。12
二、 近代學說見解
(三) 制度保障說
本制度保障說(Institutionelle Garantien)係德國「威瑪憲法」時期，
由德憲法學者 Carl Schmitt 所提出，當時的目的係將「制度保障」、「基 本權利」作嚴格區分，以擺脫國家法律的限制，其主張因歷史、政 治、社會種種的緣故而形成的各種「公法制度」如私有財產制、地 方自治、婚姻制度等，當作憲法上的制度加以保障，並因為憲法的 高位階得以避免「制度」之本質遭受立法者的侵害，否則就是違憲。
目前德國憲法法院、學者大致上係採此說，本說亦影響了日本及我 國頗深。
然而依據此說，其制度之保障僅存在國家中，保證之依據亦源 自於憲法因之與自然法上「固有權」之說迥不相侔，且制度保障之 說也和人權保障之意義不同，屬性上此說似可歸類於「承認說」之 一類，但其中最大之不同點在於，本說係以地方自治之保障為其主
12 同前註。
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要目的。13 (四) 人民主權說
人民主權說，其起源乃因為二十世紀中以來，經濟之高度發展，
學術界對地方自治受到都市、公害、其他社會問題等之影響，加上 市民運動之興起，出現了保障人權並實現完整「地方住民意志」的 新概念，主要重點強調在與人民直接相關的食、衣、住、行、生、
老、病、死等事項上，無論法律規定、法源依據，在原則上應當都 屬於地方自治團體處理事宜。14本說認為一切的地方自治團體之存 在，皆係以保障人權為其目的，因此如「主權在民」之理論就必須 表現在各級政府之中，從中央、省市、縣市到地方基層，無非不是 如此。從「主權在民」這個人權保障的觀點來看，地方自治團體因 為最接近地方之住民，處理的相關事務與該地之住民亦最為相關，
就人權的權利保障上而言，越小的地方自治團體越具重要性。本說 以個人為中心拓展到家庭、地方自治團體、國家，從其中主客、親 疏關係導引出「地方優越」這樣的原則，位同心圓越外側者，僅得 於位內側者無法達成其任務時介入，意思就是如果地方自治團體有 辦法解決的事務，位於地方自治團體外圈之國家就無庸介入；同樣 意思，家庭得以解決之事務，位於家庭外圈之地方自治團體也無庸 介入，以此類推，否則就有悖於地方自治權之受保障地位。
13 薄慶玖，《地方政府與政治》，台北：五南圖書公司，2001 年。
14 陳朝建，部落格化的台灣政治法律學院，《地方制度法專題：地方自治權與權限化分理論》， 2004 年 08 月 06 日，http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=6333。
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圖 2-1：自治階層關係圖
依據本說說法，在「住民自治」這個層次上，住民參與和直接民主 的導入即為理所當然；在「團體自治」這層次，地方自治權的保障 係為人權保障所不可或缺，是故如地方自治團體能自行處理之事 務，中央並不得隨意干涉，權限的分配上是採一個「地方優先，上 升分配」15之原則。16
(五) 新中央集權說
本說係源自於 1960 年代日本蓬勃發展之時，當時日本為因應經 濟成長之需，並避免跨域事務無法有效處理，因此興起了一股要求 行政均質化、劃一化、計劃化與技術化之理念。認為國家應保有更 多事權，其中可包含前述之「區域政府」以達成要求，藉以得確保 地方自治可以在國家主導下有效的得以推動。17
新中央集權說認為實際上的地方自治推動，都會面臨到一個「跨
15 在人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事 務即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理 之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。此說有學者蔡茂寅、陳朝建、陳慈陽等人主張。
16 薄慶玖，地方政府與政治，台北：五南圖書公司，2001 年。
17 陳朝建，部落格化的台灣政治法律學院，《地方制度法專題：地方自治權與權限化分理論》， 2004 年 08 月 06 日，http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=6333。
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域」的問題，如河川整治、交通等，實際上並無法經由單一個地方 自治團體解決，因此須透過一個機制，藉由像「區域政府」這樣的 機關來處理共通之事項，然並非因此而恢復所謂之「中央集權」之 理論。
地方自治有諸多學說存在，定論何者為是何者為非實非易事，然而「世界地 方自治宣言」(International Union of Local Authorities, IULA)，係以「人民主權說」
其中之人權的保障為基準，揭示了現代國家地方自治原則應轉變為：
1. 地方自治團體對地方自治事項享有「排他性」的概括權限。
2. 為兼顧住民自治之實現，更應確保住民參與地方事務的權限。
3. 有關中央、邦及地方事務的分配，必須意識到凡是下及地方自 治團體能辦理的事務，中央及上級地方自治團體即不宜予以干 涉。18
第三節、 地方自治之權限劃分理論
有關單一國家之中央與地方的權限劃分理論，或是聯邦國家之邦與地方間的 權限劃分理論，應該採取何種基準，有認為應至少有如下幾種基準可資參考：19 一、均權理論：主張以「事務之本質」及「事務本質之程度」為權限劃分之 標準，而非採絕對的地域主義觀點作為權限劃分之基準；論者多半以為孫文學說 即是如此主張，而我國《憲法》第一百十一條的規定也是採此種論點。但此種描 述性的基準卻因其權限劃分標準過於抽象且難以在實務上有效操作，故並不具太 大的實效性。
二、均權理論修正說：像是有些學者如黃德福、黃錦堂等則主張，在均權理 論的精神下，應進一步「配合台灣政經、社會、人文、環境等面向策略考量」，
而做符合台灣社會現狀的權限劃分，但何謂台灣具體的政治、經濟、社會、文化 條件，及其具體標準究竟為何，似仍屬空泛之言。
18 同前註。
19 蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》，台北：新學林出版社，2006 年。
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再者，如地方自治學者薄慶玖教授曾主張，凡有全國一致性之事務就歸屬於 中央，而具地域性一致性之事務則歸於地方，而凡橫跨二個以上地域之事務者宜 改歸屬於中央。同時，地方自治團體之事務不能僅以具備「地域性」為其權限劃 分基準，亦應考量到地方自治團體之「執行能力」在內，為中央與地方之事項的 劃分基準，這種看法同樣也被當作是「均權理論修正說」來看待。
三、事務本質理論：薄慶玖教授於其之著作中整合「均權理論」與「均權理 論修正說」，而提更具體化的劃分標準，即中央與地方之權限劃分標準應按：(1) 依利益所及之範圍；(2)依所需地域範圍；(3)依事務性質之劃一性；(4)依所需能 力而劃分等四個標準做綜合考量，不過學者蔡茂寅認為上開各標準間有衝突之可 能，也欠缺優先順位的考量，故恐另需要一更高位階之指導原則，始能有效運用。
有認為此種「事務本質理論」仍屬「均權理論」的一種。
四、核心領域說：學者黃錦堂曾於其相關著作提出「核心領域說」的見解，
認為地方自治的核心價值部分與超越地方的整體價值之部份，都應建立各自職權 之「核心領域」，使中央與地方或邦及地方間互不侵害。至於中間之模糊地帶則 交由獨立客觀有效之調處或裁判機構決定，或建立各級政府間之諮詢制度，是以 個案來累積。其中更重要的是，愈是基層地方自治團體之層級（如鄉鎮市），其 與地方居民最貼近，也應最瞭解地方居民的需求，應該最適合擔任自治事項任 務，而非以承辦委辦事項為主。準此，縣市層級還在鄉鎮市層級之上，其自治職 能可以再少一些，轉型為承辦中央之委辦事項之主體，就縣域內之鄉鎮市之自治 事項只是補充的、衡平地介入即可。但在於有關地方核心事項領域之建立仍需指 標性原則，並應隨時檢討科技進步、社會變遷所產生的質變，故基層地方團體的 自治事項之「核心領域」並非是一成不變的，以致於真正的核心範疇就永遠無法 有效界定，這是主要困擾之重點。
五、功能最適理論：認為這個理論可以作為任何中央與地方權限劃分的輔助 理論，此項論點係主張根據各地方的人口、經濟特質及實力、歷史背景等因素，
20
從「功能」出發以中央與地方之實際能力作為中央與地方業務切割之基準。但其 缺點在於，功能最適基準本身就不夠明確，更可能導致各地方自治團體權限不 一，因為即使同級的各地方自治團體所宣稱的「功能」或「能力」都可能不同。
六、行政類型區分說：主張應依行政類型認定中央與地方之間的權限劃分，
如「規制行政」，傳統上地方自治團體施政空間受限頗多，中央之法律鮮少會再 授權給地方更多的自主空間，故宜將「規制行政」事項轉型為地方的委辦事項。
至於「給付行政」，因係給與人民一定之利益，故受法律保留原則拘束的程度較 為寬鬆，復不涉及高權規制，可以有較大的因地制宜之考量，故應將「給付行政」
之事項應歸類為地方自治事項。而介於「規制行政」與「給付行政」間的「計畫 行政」事項，則可以考慮地方自治團體的執行能力決定是否歸為自治事項，即輔 以「功能最適理論」來切割若干的「計畫行政」事項應歸屬於地方或中央。
七、剩餘權歸屬說：即仿照聯邦體制的聯邦與邦之「美國氏聯邦憲法體制」
之劃分標準，先決定某一方（如中央）的主要權限之後，剩餘權即主動歸屬於另 一方（如地方）之統治團體。論者以為憲法第 107、108 條已明確保障及劃定中 央權限之範圍，那麼這些事權就是中央的事權，反之剩餘權的部分宜悉歸縣市、
直轄市所有；或是釜底抽薪之計為將憲法第 111 條的判斷標準以「事務之性質」
為原則，在立法院尚未議決之前或有權解釋的憲法機關尚未解釋之前，即將「剩 餘權」推定為地方所有。
八、程序保障理論：認為可透過程序-法律上的正當程序，提供地方參與國 政發動之機制保障，以取代權限劃分之實體基準的不成熟與不明確性，像是釋字 第五五○號、第五五三號解釋即採這樣的論點，甚至認為程序保障方式至少應包 括：(一)事前的協議程序與(二)事後的救濟程序，惟難題乃在於程序保障難以完 全取代實體的權限劃分基準。
在人民主權說的理念下，中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式，只 要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事
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務，應可達成合理的劃分權限。是以中央與地方之權限劃分之指導理念應為「地 方優先、上升分配」原則，其前提方向應採「剩餘權歸屬」的思考模式，而不宜 採行「核心領域說」，輔以「功能最適理論」來做中央與地方事權之劃分，以免 陷入現行憲法「均權理論」（含均權理論修正說）或「事務本質理論」的窘境。
故有學者認為決定具體權限劃分基準之思維順序應採如下的設計：
（一）應扣除完全不具地域性質之事務，便宜上並將之劃歸中央辦理，例如 司法權即是。
（二）再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，答案如為肯定 者，即應劃歸中央，如否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的 推定。
（三）扣除應由中央辦理之事項外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，
因而就委辦事項亦必須同時予以限縮，並儘可能將之明確化，具體作法或可於地 方制度法中增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。
（四）實體權限劃分基準，應該另積極建立「程序保障」之機制，以補實體 權限劃分基準之不足；甚至不排除「地方負有協力義務之事項」之共同辦理事項 的概念，且此類事項之確認及存在最需經「程序保障」機制之踐行，始得為之。
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第四節、 台灣地方自治區劃的演進
一、 前言
台灣就地方區劃的劃分，由於因受到日本統治的期間長達數十年，受日 本所規劃的地方行政區的影響很深，國民黨政府撤退來台之初，也並沒有對 日治時期之規劃做出很重大的改變，僅於極小的範圍內做微調。其後，為了 因應國家經濟發展、區域重新規劃的需要，因此對於行政區劃的調整方面，
20 陳朝建，部落格化的台灣政治法律學院，2008 年 11 月 17 日 http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=6333。
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方才有了憲法、法律層面的重大的變革，如凍省、縣市合併或升格直轄市等 等的政策也一一的在推動、實現，至今仍方興未艾。
二、 台灣行政區劃變遷
(一) 清領時期之行政區劃
台灣在當時納入中原政治版圖之內，台灣制度之發展可視為清 朝制度之延伸，其中制度法制上乃源自清律、清會典及事例、六部 則例、福建省例、皇帝御旨。21在地方得行政區劃建制方面，「省─
府州─縣廳」制度乃是台灣行政區劃變遷之脈絡依據，在縣廳之下 依不同之地域特性設里、保、鄉、粵，其下又設街、庄、鄉、社，
基層的地方中心基本上是已成市中心的開發程度的差異，作為行政 區劃建制設計的依據。22直至 1885 年，清朝對台灣之行政區劃設置 如下：一省(台灣)、三府(台灣、台北、台南)、一直隸州(台東)、十 一縣(台灣、苗栗、彰化、雲林、淡水、新竹、宜蘭、嘉義、安平、
鳳山、恆春)、四廳(埔里社、基隆、南雅、澎湖)。清領時期對於台 灣得行政區劃制度的設計，實際上仍採取一個傳統中原制度的延 續，此外對於原住民族的活動地區並未積極的經營管理，以至於居 於山地之原住民仍然依據其傳統制度作為基準規範，因此台灣當時 的地方制度體系並未統一。23「保同級」的地方機關，是為當時地 方政府之基層組織，以「保」而言各保置保長 1 人，由地方仕紳推 選，官府任命，其職掌為查察歹徒、逮捕罪犯、監禁犯罪之未判決 者等事，概屬警察事務，協同官廳維持地方秩序，依前述地方自治 的定義來看，其性質為國家機關，而非地方自治機關。
(二) 日治時期之行政區劃
21 王泰升，《台灣法律史概論》，台北：元照出版社，2001 年。
22 張正修，《憲法與行政法制》台北：一橋出版，2003 年。
23 黃建銘，《地方制度與行政區劃》，台北：時英出版社，2008 年。
23
日治時期的台灣行政區劃調整上，大約可以分為三個時期，即
「縣廳期」(1895-1901.10)、「廳治期」(1901.11-1920.06)、「州廳期」
(1920.07 後)。縣廳期在最後階段是將台灣分成三縣四廳，三個縣分 別是台北、台中、台南；四個廳分別是宜蘭、台東、澎湖島、恆春。
廳治期最後階段是將台灣區分成十二個廳，分別是台北、台中、台 南三個一等廳；新竹、嘉義、阿猴(今屏東)三個二等廳；宜蘭、桃 園、南投、台東、花蓮港、澎湖六個三等廳。州廳期最後則是將台 灣分成五州三廳，五州分別是台北、新竹、台中、台南、高雄；三 廳分別是台東、花蓮港、澎湖。24
1920 年首任文官總督田健治郎廢西部十廳改設五州，全台劃分 為五州二廳，1926 年再設置了澎湖廳，而成為五州三廳，自此日治 時期的台灣行政區劃漸趨穩定，並建立起了「州─郡市─街庄」這 樣的制度，市以及街庄皆係由一定區域內住民所構成之「地方團 體」，1935 年以律令明定州、市、街庄為「法人」，1937 年再以律令 承認各廳為獨立的地方團體，25此係將法人概念有系統的引進，這 也影響了國民黨遷台之後台灣地方自治的運作發展上有很大影響。
街庄在當時主要的業務，以 1935 年(昭和 10 年)區分改正前及改 正後。改正前以庄長為例，庄長係統轄庄內一切事務，對外並有代 表庄之權限，但庄長是由州知事任命原則上是一榮譽職，但經州知 事許可後得改為有給職。這時庄長之權限主要有下：
1. 庄費支辦之執行事項。
2. 財產及營造物之管理，但有特定管理人員者，則監督其事務。
3. 命令收入支出及監督會計事項。
4. 保管證書及公文書類事項。
24 同前註。
25 王泰升，《台灣法律史概論》，台北：元照出版社，2001 年。
24
5. 賦課徵收庄稅、使用費、手續費及勞役事項。
6. 依其他法令屬於庄長職務內之事項。
其他職權尚有召集庄協議會並聽取意見、懲戒吏員等。時至 1935 年，日改頒台灣自治制度，其中最重要一部分的就屬明訂「街 庄為法人，與法令範圍內處理其公共事務」，此一律令之頒布實為日 人賦予台灣住民最大自治權之表現。改正後的台灣街庄制，以庄長 為理事機關，庄協議會為諮詢機關，其中庄協議會之組成半數係由 限定資格的選民所選出，另外之半數則由州知事任命之。26此外依 據改正後的街庄制規定，庄長之職務與改正前並無不同，只是多了 法制面之規範。
日治時期的賦予地方基層自治權的做法，其中某些目的也是希 望台灣人在日人的統治下，能因為這樣一個政策而設置地方自治機 關，使地方士紳意見能有表達之機會，進而增加對日人及本身所居 住地方之認同感，另外一部分也為國民黨政府遷台後地方基層組織 奠定良好基礎。
(三) 國民黨遷台後的行政區劃
第一階段 1945 年-1950 年，在這個階段當中國民政府中央設計 局於 1944 年，在重慶成立了「台灣調查委員會」，並擬定了「台灣 接管計畫綱要草案」，其中與行政區劃具相關性的有兩條，分別是第 八條「地方自治：以台灣為省，接管時正式成立省政府。下設縣(市)，
就原有州、廳、支廳、郡、市改組之，街、庄改組為鄉鎮，保甲暫 仍其舊。」第十三條「台灣原有之三廳改稱為縣，不變更其區域。
原有之州(市)，以人口(以十五萬左右為原則)、面積、交通及原有市、
郡、支廳疆界(以合二、三郡或市或支廳，不變更疆界為原則)為標
26 新店市市志，2008 年 11 月 18 日，
http://library.sindian.gov.tw/tw/record/page.asp?record_id=3&record_detail_id=23&page=106。
25
準，劃分為若干縣(市)，縣可分為三等。街庄改組鄉鎮，其原有區 域亦暫不變更。地方山川之名稱，除紀念敵人或含有尊崇敵人之意 義者應予變更外，餘可照舊。」27
1945 年 2 月「台灣調查委會行政區域研究會」擬訂了「台灣省 各縣市行政區域劃分綱要草案」，其中以日治時期的五州三廳為基 礎，將台灣劃分成 24 縣、7 省轄市、4 縣轄市。28嗣後於 1945 年 12 月公布有「台灣省縣政府組織規程」、「台灣省省轄市組織暫行規 程」，台灣省區分為台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮、台東、
澎湖八縣；台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉義、高雄、
屏東九個省轄市；宜蘭、花蓮兩個縣轄市，各區域仍然沿續了日治 時期之範圍。29在以上的台灣省行政長官公署時期的行政區劃的設 計上，所採取的疆界範圍、劃分方式仍然是延續著日治時期所用之 設計進行調整，而並未為一大幅度的更動。
時至 1950 年 09 月，台灣省政府訂定了「台灣省各縣市行政區 域調整方案實施辦法」，其中把台灣正式分成台北、桃園、新竹、苗 栗、彰化、台中、南投、台南、嘉義、雲林、高雄、屏東、台東、
花蓮、宜蘭、澎湖共十六縣，及基隆、台北、台中、台南、高雄五 個省轄市，本次的調整可謂是遷台後最大規模的行政區劃的調整，
調整五大縣之人口面積，強化地方財政能力，藉以推動地方自治之 基礎。30
第二階段 1951 年迄今，這個時期的行政區域變動較小，而未有 全面性的大幅重組，幾小規模的變動依序如下所述。1966 年，行政 院院會決議，為因應國家發展以及經濟建設之需要，擬改台北市為
27 黃建銘，《地方制度與行政區劃》，台北：時英出版社，2008 年。
28 鄭嘉夫，〈台灣行政區劃之沿革〉，《中國地方自治》，第 52 期 08 卷，1999 年 08 月，頁 4-38。
29 黃建銘，《地方制度與行政區劃》，台北：時英出版社，2008 年。
30 同前註。
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直轄市，並於 1967 年經總統令正式升格直轄市。1976 年，高雄市人 口達百萬，經各界意見而有升格直轄市之議，台灣省政府經決議同 意後，上報行政院通過並呈總統核示，復於 1978 改制為直轄市。31 而後有 1982 年新竹、嘉義兩縣轄市升格為省轄市。此外於 2007 年 05 月 04 日，立法院三讀通過了地方制度法第 4、7 條增訂「準直轄 市條款」。經修法後，只要縣轄市人口達 200 萬，在未改制為直轄市 前，不論預算編列額度、公務員人員編列等，均比照直轄市規定辦 理。因此也造就設籍人口 370 萬的台北縣成為「準直轄市」。
這樣一個演變的過程中，我們可以瞭解到國民黨在地方區劃劃 分的初期仍是採取一個穩定保守的作法，並未為太大變更。嗣後由 於經濟建設發展所需，於 1950 年作出重大的變革，希望以強化各地 之財政，做一個公平的分配並在這樣的基礎上，各縣市能有均衡健 全的發展，並且地方因為財政上的增加，能夠在地方政策上有較多 的著墨及施政空間。直至近年的精省，原屬省府的相關業務部分又 下放至縣市政府，加上近期的台北縣、台中縣市的升格要求，地方 政府在自治權上之權力也日益增加。
第五節、 中國地方制度區劃的演進
一、 前言
在中國政府的體制結構之中，中央和地方的關係相當重要，這是因為關 係到行政權力的劃分以及利益的分配。中國中央地方關係模式採用的是中央 集權制，中央政府集中大部分的行政、財政資源，以立法、財經、人事等各 種手段控制地方政府。以上這樣的模式在中國持續了相當長的時間，造成「中 央集權，地方無權」的情況，而這樣的情形也嚴重影響了中國在經濟、文化、
社會的發展。直至改革開放後，中國中央將部分的權力下放地方，地方政府
31 鄭嘉夫，〈台灣行政區劃之沿革〉，《中國地方自治》，第 52 期 08 卷，1999 年 08 月，頁 4-38。
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方才有了部分權力，得以有權能活絡地方經濟，並促進地方發展。
自中國共產黨建國後，中國之行政區劃變遷大約可分為如下四個時期：
1949 年至 1953 年；1954 年至 1967 年；1967 年至 1977 年；1978 年至今。
這樣的幾個時期也反映出了中共建國時期，於各個階段時期之考量重點的不 同，並據以為個期間內行政區劃分之依據。
二、 中國行政區劃之變遷
(一) 第一階段：1949 年至 1953 年
1949 年的行政區劃分就是以各野戰軍區的作戰區域、解放領土區 域為主要劃分之考量點。1949 年至 1953 年實行的是大區、省、縣、
鄉四級制或大區、省、縣、區、鄉五級制，中共建國初期為加強中央 之領導，除實行軍管外，先後設立了六個大行政區，簡稱為「大區」32， 當中包括了華北、東北、中南、華東、西北、西南六大行政區，大區 是省以上的一級行政區域，每個大區分轄若干省、市、自治區。33
大區是為一級地方政府，有權代表中央政府管理所轄省、市自治 區之建設和恢復國民經濟之工作，大區這樣的行政區劃分保持了在當 時戰爭年代中相對的獨立性。34縣制的建制在這個時期著重的重點在 人口、面積、規模的適中，較小的縣就二合為一而過大的縣就一分為 二，時至 1952 年全中國有 2149 個縣，縣人民政府為縣級地方政府機 關，受省人民政府委員會領導。區政府此一等級的設置並不普遍，僅 見於某些因環境、歷史及發展所需之地方，接受縣人民政府領導。區
32 六大行政區之轄區包括：東北大區轄遠東、遼西、吉林、黑龍江、松江、熱河六省及瀋陽、
大連、鞍山、撫順、本溪、長春、哈爾濱七個市；華北大區轄河北、山溪、平原、綏遠、察哈 爾五省及北京、天津兩市和內蒙古自治區；華東大區轄山東、江蘇、安徽、浙江、福建、台灣 六省及上海、南京兩市；中南大區轄河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西六省及武漢、廣州 兩市；西北大區轄陝西、甘肅、寧夏、青海、新疆五省及西安市；西南大區轄四川、雲南、貴 州、西康四省及重慶、成都兩市和西藏地方。
33 黃正雄，〈中國大陸地方政府體制與組織發展之分析〉，《政策研究學報》，2001 年 07 月，頁 27-50。
34 辛向陽，《百年博奕─中國中央與地方關係 100 年》，濟南：山東人民出版社，2000 年。
