第四章、 兩岸地方政府當前的處境
本章將就我國及中國兩岸地方政府關於區域的開發、產業定位等方向 上的設想為何，探究兩岸地方政府在既有限制之下，希望是以哪種類 型的產業作為開發的一個領航的角色，進而能脫離架構上的劣勢。兩 岸縣級地方政府在開發上的產業架構的定位，對於地方政府不利的一 些行政架構以及財源來源之構想，在自我的設定上與中央政府有何種 不同？地方政府在這樣的一個框架中的發展困境有哪些方面，本文分 別是從法律面、經濟面、政府架構面來做一個分析和比較。
本章中擬從三個方向來做探討：
（一） 就中央對地方的法律授權部分，做一探討比較，思考在不同 的法律架構、立法權授予、法律規範不同等地方，究竟對一個地 方政府會造成怎麼樣的影響，在不同的條件下地方政府究竟會有 何不同的發展策略。
（二） 這個部分將以兩岸縣級地方政府，在地方政府組織架構、地 方人力資源及素質、地方性稅收、中央補助款等各項地方政府握 有之資源之豐厚程度，是否會影響各地地方發展的規模，並造成 何種程度的影響。
（三） 就地方與中央互動之模式，比較兩岸地方政府在地方發展，
與中央政府之互動模式，兩岸地方政府如何建構其發展的軌跡，
在這當中二者又存在何種形式上相異與相似處。
第五章、 結論與建議─發展的省思
總結前面各章節所做之論述，思考兩岸之地方政府，如何受到外在因 素的制約，並思考兩岸地方政府在位處國內外競爭的同時，如何構思 自我定位及突破困境的可能。
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第四節、 資料蒐集方式
主要的資料蒐集是著重在下列數個項目上：
第一個部分是政府、民間的相關之公報，中央政府有關地方自治之憲法、法律、
命令以及地方政府依據地方自治法規，所訂定之自治事項之法規條例。第二個部 分則是利用當地的大學蒐集與論文相關的學術出版品。第三部分是利用網際網路 的資源進行最新資料之查詢。
因此在資料蒐集上主要會採取上述之作法，從一個系統性的角度、時間進展 的先後順序來對所能取得的相關文獻為一脈絡性的整理，並從這些所得之文獻當 中找尋出本文所欲知悉之「從地方制度的角度看政府職能─兩岸縣級政府的比 較」當中的相似與相異處。
第五節、 研究限制
本研究希望的是能夠比較出台灣以及中國的縣級地方政府，這兩岸相同層級 的政府組織，在各項要件上無論是有利或不利之限制下，是否能有所突破而不再 限於過往窠臼中，然而因為資料來源或真實性上的疑義等，會有下列幾種態樣的 限制存在：
〈一〉 就中國縣級政府來說，針對其市政建設發展相關研究論文、期刊 之探討，我國學界對於其中相關議題之討論、研究，目前事實上仍僅止於 相關制度面之介紹，乃至於深入客觀探討的相關研究資料等其實是相當貧 乏的，且目前至今仍缺乏客觀分析比較的方式。
除此之外中國官方文書資料部分從中央到地方呈現高度的同質性及 一致性，中國學界所產出的資料也大略呈現此一相同的狀況，因此就研究 所欲分析之相關資料的分析研究是有其侷限性存在。
〈二〉 就台灣之縣市級地方政府的部分，學界針對兩岸比較性的研究資 料的研究等是較少的，因此在資料的蒐集部分上完整度受有限制；此外就 相關官方文件部分，若欲取得最新的文件資料以茲採用並不容易，以上這
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些都是研究的限制。
因此若欲解決上開研究限制之方式，大抵是著重在文獻資料、相關人士於報 章上所發表最新言論可以彌補官方文件資料的時效性、準確性偏頗或不足處，同 時透過資料的交互檢證，可以了解到立法的真意、城市規畫背後的目的、政府職 能改造後的相關問題及過程，作為交互檢證之途徑。
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第二章 文獻回顧
第一節、 地方自治的概念、定義
地方自治依據一般的定義，「地方自治」係指在一定的領土範圍內，並由該 地區域內全體住民組成法人團體，在憲法、相關法律以及國家中央政府監督規範 之下，依據該地住民自我意志組成之地方自治機關，利用當地之財力物力，處理 當地之公共事務的一種政治制度。1國內學者約有下列的說法：
就國家權力分配面而言，地方自治(local self-government or local autonomy)就是 實施在國家特定地區內之地方政治制度，因國體之不同而有所區別，如單一國家 重視中央對地方的授權，其認為地方自治之「自治權」來自憲法或是法律委託；
聯邦國家則是重視各州、邦、郡、市之權力分配關係，認為地方自治之自治權係 源自於憲法或法律賦予之「權力分配」，而非為國家權力之賦予。2
就統治權之面向來看，地方自治使得地方自治團體可以分享國家的統治權，
其統治的權限來自中央並與中央政府間有上下從屬之關係，並且地方自治團體擁 有的統治權非原始取得，而係為國家之委任。因此就以上之論述而言，地方自治 可以定義如下：地方自治者，非國家直接處理之事務，而是由國家設立之法人自 治團體，在國家監督下，以地方團體內之人民依法組織機關行使職權，並基於自 己之意志以處理其區域內的公共事務的一種地方政治制度。3
就自治權力機關而言，所謂地方自治係指一地方範圍行使自治權的政治制 度，因各國的政治制度之不同，使得其中的意涵難以一致，其中若依據英國海洋 學派的定義是：「凡公共事務之與人民自己有利害關係者，並不由國家專任官吏 支配，而由人民親為處理，或由其所選出之代表參與者，曰地方自治」；歐陸學 派則認為：「國家內的團體，由國家賦予法律上的人格地位，獨立處理其公共事
1 薄慶玖《地方政府與自治》、呂育誠《地方政府與自治》、張文汲《現行地方自治法制詮論》等。
2 管歐，《地方自治》，台北：三民書局，1996 年。
3 張正修，《地方制度法理論與實用(二)》，台北：學林文化事業有限公司，2000 年。
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務者，曰地方自治」。折衷上述兩派之說，產生：「以地方團體為獨立人格，在國 家監督下，而自行處理地方事務者，曰地方自治」。因此地方自治包含「區域」、
「居民」、「自治權」三項構成要素殆無疑義。4其中「住民自治」的部分，係指 地方自治團體內的住民，透過直接選舉的過程產生地方自治團體之首長及議員，
對地方自治團體之運作、管理、監督等是基於地方住民之意願來進行，這是「政 治意義上的地方自治」此外就「團體自治」這部分，則是指地方自治團體對外之 自主性應獲保障，中央對於地方之自治權不應任意加以侵害、干涉等。地方自治 團體必須有由本身所選出之民意機關，自訂地方性法規，並以自己之名議獨立形 成之意思，處理地方性公共事務，這樣的團體具有獨立於國家外的法人格，屬公 法人一種，由這樣的自治團體處理地方行政則是「法律意義的地方自治」。5 除以上部分外另有學者認為，地方自治是一種政治制度，地方自治乃「國家 特定區域內之人民，基於國家授權或國家法令，在國家監督下，自組法人團體，
以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度」，因而 在此我們可以說，所謂地方自治就是一種地方的民主制度。6亦有學者認為，「地 方自治」係以一定之區域為基礎團體，其居民獨立於國家意志外，以本身之意思 及責任處理該團體之機制或其運用。其中的「地方」指的是一國內固定區域，「自 治」指的是自主性的處理自身事務而論。7
至於地方自治在概念上應該包含哪些要素，有學者認為應該納入如下所列之 七項要點：8
一、 地方自治乃政治制度之一種，具體的說就是民主政治下的地方制度。
二、 地方自治乃以自行處理其公共事務為目的。
三、 地方自治乃以地方自治團體為主體，地方自治團體為具備公法人地位，
且受國家法律保障之地方團體。
4 紀俊臣，《精省與地方制度》，台北：時英出版社，1999 年。
5 李麒，〈地方自治立法權之研究〉，《軍法專刊》，第 42 卷 11 期，1999 年 11 月，頁 30-40。
6 薄慶玖，《地方政府與自治》，台北：五南圖書公司，1994 年。
7 蔡茂寅，《地方自治理論與地方制度法》，台北：學林文化事業有限公司，2003 年。
8 張文汲，《現行地方自治法制詮論》，台北：張文汲自行出版，1959 年。
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四、 地方自治乃隸屬於國家監督之下，自治團體雖可自行處理其公共事務，
但是有其限度在，也就是要接受國家監督。
五、 地方自治須有一定的自治權，即地方自治團體在國家賦予公法人地位 外，也要具有表現其公法人獨立人格之實質權力。
六、 地方自治須有一定之地域，這個地域在於確定自治團體行使其自治權之 範圍。
七、 地方自治須有一定之人民，人民是構成地方自治團體之基本元素，就另 一方面而言也是地方自治團體治理的對象。
綜上所述，我們可以知道地方自治團體並非一個國家內的另外一個獨立的國 家，但這也並不是說中央政府就得以任意的來操縱地方自治團體。地方自治團 體，乃是一個就地方事務在特定程度下有自主性獨立處理權限的一個機構體制。
第二節、 地方自治權的法律性質
地方自治權的法律定位本質牽涉到地方自治團體在國家之地位，因此在界定
地方自治權的法律定位本質牽涉到地方自治團體在國家之地位，因此在界定