第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
文明建設，端始測量，以正經界，以利庶民。誠如孟子曰：「夫仁政 必自經界始。經界不正，井地不均，榖祿不平。是故暴君汙吏必慢其經界。
經界既正，分田制祿可坐而定也。」即闡明土地權屬關係之重要性。土地 財產權的保障，需要土地標示的確實與土地權利的確定，並使標示與權利 皆與事實相符，土地法有關地籍制度的規定，為財產權保障的先決要件。
地籍者，乃土地標示與土地權利相互關係的組織，亦即明示人地關係之圖 簿記載。地籍整理之目的，透過其地籍測量與土地登記二大程序，調查土 地的「質」與「量」之真實狀況，依法辦理地籍測量後，即辦理土地總登 記，建立地籍制度，進行土地管理，並使公私土地權利，享有法律上之保 障，故地籍測量之成果－「地籍圖」與土地登記之簿冊－「登記簿」係相 輔相成，如車之兩輪，必須密切銜接。地籍圖界定人與人間權利的範圍與 分際，是權利的保障，地籍圖測繪之位址，影響到土地的利用價值，測量 計算的結果即土地登記面積之「量」也實質影響財產權利的實現1。
由於現今地政機關掌管之地籍圖，係沿用日治時期依據地籍原圖經由 人工描繪而成的摺疊式裱裝圖2，並於臺灣光復後再予加工裱褙，以延長其 使用壽命。然而這份裱褙而成的地籍圖，卻是臺灣一切土地複丈3的作業依 據，同時也成為日後在辦理地籍圖重測以「參照舊地籍圖」施測時，測量 人員作為套繪之重要參考4，並進而形成確定人民土地經界之法律關係的裁
1陳慶芳，2006，「地籍圖重測界址之認定與財產權之研究」，國立政治大學地政研究所 碩士論文，頁1-1～1-2。
2張漢民，1965，「談土地登記實務」，今日地政，第73、74期合刊，頁19。
3地籍測量實施規則第 204 條
土地有下列情形之一者，得申請土地複丈：
（1）因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更。
（2）因界址曲折需調整。
（3）依建築法第 44 條或第 45 條第 1 項規定調整地形。
（4）宗地之部分設定地上權、永佃權、地役權或典權。
（5）因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權或地役權。
4高祥雯，1999，「未辦理地籍圖重測地區之土地複丈、建物測量與地籍圖重測業務相關 性之探討」，地籍測量，第18卷第3期，頁25。
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決根基，影響層面相當深遠。惟因圖籍老邁，且在四十年代後臺灣經濟快 速發展，由以往農業社會形態轉變為工商服務業之社會經濟形態，加速催 化不動產市場熱絡交易，以致土地分割、複丈一再異動，頻繁使用地籍圖 之結果，造成嚴重破損、斷裂、脫落，加上圖面細碎分割、訂正，經界線 難以辨識，以及圖紙伸縮、摺皺等因素，圖籍精度不斷降低，還原實地界 址之能力逐漸變差，使得地政機關據以辦理界址鑑定之土地複丈，常會出 現前後測量結果不一的情況，因而屢生經界紛爭，難以肆應時代需求，故 為維持社會秩序，促進經濟發展，需再重新實施地籍測量5，建立嶄新之地 籍圖及測量成果，以有效釐整地籍，杜絕經界糾紛，確保人民之財產權益。
是以，在 1975 年修頒土地法時，增訂「重新實施地籍測量」條款，以 為地籍圖重測的法源依據，其主要辦理程序，依次為地籍調查、地籍測量、
結果公告、異議處理、土地標示變更登記等事項；然重新實施地籍測量時，
未能全盤跳脫舊地籍圖的歷史包袱，卻仍在日治地籍圖的框架下進行測 繪，除影響臺灣光復三十餘年後（甚至迄今仍在持續辦理）之地籍圖重測 工作的推動外，更因立法層面思慮不盡周全，非僅未能有效釐整地籍，反 而因重測地籍調查作業衍生出更進一步的爭議；如到場指界及設立界標為 土地所有權人之法定權利及義務6，但實務上卻僅有 30％的權利人完成地籍 調查手續7，亦即有將近七成的土地界址，係直接由地政機關之重測人員予 以認定，並非由民眾自行指界；況且，依照我國土地法制，地政機關所為 之登記係有絕對效力，但地籍圖重測後對土地面積減少者而言，並未建構 損害賠償或損失補償之機制，衍生辦理地籍圖重測的必要性、合法性之疑 慮，是否符合憲法保障人民財產權之旨意，即值得深入探討8。
重測前後面積增減，難以避免。常導致所有權人主張，政府應以地價 多退少補、或要求按原登記面積調整其土地經界而再度引發界址爭議，甚 至要求地政機關應負損害賠償責任等問題。目前對於重測前後面積增減之 處理，其地價一概不予追補9，地政機關對此不負損害賠償責任10。已按登
5行政院研究發展考核委員會，1971，「土地登記專案調查研究報告」，頁80。
6土地法第46-2條第1項：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期 內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施 測：（1）鄰地界址。（2）現使用人之指界。（3）參照舊地籍圖。（4）地方習慣。」
7曾德福，1998，「從日本辦理地籍調查探討本省地籍圖重測業務」，臺灣地政，第153期，
頁18。
8吳鴻銘，2005，「臺灣地籍圖重測調查指界法制之研究」，國立政治大學地政研究所碩 士論文，頁1-2～頁1-4。
9內政部74年9月9日台（74）內地字第340883號函。
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10內政部67年10月23日台（67）內地字第818842函。
11內政部74年6月4日台（74）內地字第318573號函。
12大法官會議第374號解釋：「依土地法第46-1條至第46-3條之規定所為地籍圖重測，純 為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地
15臺灣高等法院高雄分院民事判決，86年上國更(一)字第1號，86年6月7日；臺灣高等法 院民事判決，86年上國更(二)字第2號，86年9月8日；83年上國字第14號，84年5月29日。
16內政部78年6月27日臺內地字第714647號函：「...在未發竣地價前因地籍圖重測公告 期滿無人異議者，重測面積大於徵收公告面積時，應以重測面積辦理補償，重測面積小
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理退補，亦非不宜17。有鑑於此，考量財產權保障及實務作法之一致性原則 下，對重測結果土地面積增減，似有必要由政府以地價或其他手段建立補 償制度，惟此茲事體大，尚涉及政府財政及法律、制度之建立，實際執行 方式仍須從長計議，是為後續研究之方向18。
又重測之目的，乃在「確定產權，釐整地籍」19以杜絕經界糾紛，惟最 大問題就是面積減少，這也是民眾最不能接受的地方，如果重測後面積減 少，地主自然認為權利受損，會懷疑不是測量技術錯誤，就是工作人員圖 利他人。常見的情況是，如果地籍重測後發現左鄰右舍面積都減少，沒話 說；如果是隔壁增加我減少，就不服，甚至希望政府能換算為地價多退少 補20。故重測時仍將隱藏已久之重測前地籍圖、登記簿與實地面積不符之狀 態予以顯示，俾重新建立完整、正確之地籍資料。其土地面積之變動（即 增加或減少），實僅係土地標示（面積數字）變更，並非土地權利主體或權 利界址實質之變更。此項爭執究其原因為國人較重視登記面積，不重視權 利界址所致。地籍圖重測所遭遇面積增減的問題，如為測量錯誤所引起，
除日據時期所產生之錯誤以外，光復後經過地政事務所複丈、分割、鑑界 所累積之錯誤，皆要以重測方式來消除，這種觀念與做法實有檢討之必要21。
因此，按地籍測量實施規則第 238 條規定22，圖、簿、地本應ㄧ致，何 以歷年來既存面積不符之錯誤，於複丈或重測前皆「難以」先行釐正，其 爭議何在？又純係技術引起之測量錯誤如涉及登記標示面積之變動，於行 政及司法見解究屬測量錯誤或登記錯誤，其兩者之關係為何？恐有論述之 空間。然現行實務上，面積更正作業牽涉之層面並非單一法規條文得以含 括，需深入了解現行基層單位所遭遇的困難與阻礙，於程序上應明定並設 法納入規範予以排除解決，方能順利推展。
17內政部編印，1993，「土地法修法原則輯要」，頁552。
18陳慶芳，前揭文（註1），頁5-5。
19何維信、吳鴻銘，2007，「臺灣地籍圖重測調查指界法制之研究」，臺灣土地研究，第 1期，頁86。
20劉蘊芳，1997，「重整舊山河－地籍圖重測」，臺灣光華雜誌，頁32。
21蘇惠璋，前揭文（註14），頁16～18。
22地籍測量實施規則第 238 條規定：「登記機關對土地複丈圖、地籍圖應每年與土地登記 簿按地號核對一次，並將核對結果，作成紀錄，存案備查，其如有不符者，應詳細查明
原因，分別依法訂正整理之。」核對時，應逐筆逐項查對各類地籍圖，並將查對結果查 註於地籍圖簿校正清冊之核對結果欄，其查對結果為有簿無圖、有圖無簿、圖簿面積不 符者，應將不符原因與辦理更正之結果，分別填載於不符原因及處理情形欄。
李瑞清， 2002，「地籍測量（上）」，增訂一版，臺中，頁 10-18。
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目前國內文獻對於測量與登記之因果關係尚乏確切、完整之探討，更 未將圖簿面積不符之問題凸顯，致條文的增修不及複丈實務之需求，面對 民眾知識水平的提昇及自我財產的保障，倘主管機關續以依法行政為由逕 行辦理更正，恐有違人民期待；如面積不符之情事，眾所周知，早有專家 學者提議應建立追補制度，以息民怨，惟現行責任體制上，其於損害賠償 或損失補償時之適用性為何？則少有論述。再者，面積更正於行政實務上，
其法定之更正作業程序為何？認定的標準為何？更正的範圍為何？亦未見 相關法令足供依循，致純粹的測量錯誤據以續辦複丈、登記，並擴及為新
其法定之更正作業程序為何？認定的標準為何？更正的範圍為何？亦未見 相關法令足供依循，致純粹的測量錯誤據以續辦複丈、登記，並擴及為新