第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
第一項 研究動機
2011 年 4 月 25 日前行政院新聞局公布 100 年度「旗艦型 流行音樂製作與整合行銷補助案」獲補助者名單及補助理由，
旋即引起輿論一片體檢該局補助政策聲浪。批評者指出，新 聞 局「旗艦 型唱片 企 劃製作及 宣傳」 案 總計送出 7000 萬元 補助金給 已具高 知 名度及高 收入的 藝 人出版唱 片，對於 本 就具備市 場優勢 的 歌手或唱 片業者 而 言，僅淪 為灑錢 討 好；而且，在補助 總額大餅 不變下，前述的補 助策略，對 於扶植獨 立音樂 創 作、培育具有 潛力 之樂團或 歌手之 相 關 預算，必然產 生排 擠效果；批評 者並 提出，運用稅 捐公 款 挹注文化 產業，需 要有更全 面的效 益 評估及策 略規劃，才 能達到提 升流行 音 樂產值目 標，並籲 請新聞局 檢討流行 音 樂補助政策 1。針對 上述的批 評，新 聞 局回應表 示，「旗 艦型流行音樂製作與整合行銷補助案」主要考量在於唱片公司 為所發行專輯所做之整體規劃是否具備市場潛質，全然係以帶 動業界投入資金意願，活絡流行音樂市場為補助目的，此與該 局推動補助樂團錄製有聲出版品、流行音樂人才培育補助計
1劉美伃，千萬補助音樂出版背後—體檢新聞局的產業思考，破週報，復刊 669 期，2011 年 5 月 12 日。
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畫、數位音樂發展補助計畫等其它流行音樂產業發展計畫，實 屬分司不同功能 2。
資金是產業發展過程的重要基礎，政府以提供補助金之方 式，協助私人事業發展，以提升產業競爭力、輔導產業轉型，
在給付行政領域衡為常見，也因其具利誘式、非權力式性質，
運用上較諸命令式、干預性手段易為人民所接受，為行政機關 樂於採用。我國自 1960 年制頒「獎勵投資條例」起，持續以貸 款、補貼、獎助金、投資補助等多樣化的補助類型，搭配行政 計畫、行政指導等非正式法律手段，帶領市場及指揮民間企業，
達成政策目標，由於法律體系欠缺對經濟補助行為之規範，使 國家幾享有完全之手段選擇自由及大量的裁量權。惟在公共監 督上，除了輔助對象的擇定等涉及利益分配議題外，對於經濟 補助是否影響產業內及產業間競爭者權利、如何監督及控管其 運作、其作為政策工具之「經濟誘因」是否仍然存在，或已淪 為受補助者的「既得利益」，相關討論皆少有論及。在行政法 學領域，國內有關給付行政之專書或期刊，探討重點多著重在 給付行政理論之引介，對於經濟補助法令及實務面問題，相關 文獻尚乏全面性探討。此或許是經濟補助因通常無法律依據或 授權，行政機關在補助項目、評審標準、評審組成與運作、給 付行為形式、與受補助者權利義務等，均具有鉅幅的裁量權與 行為形式選擇自由，整體經濟補助面貌建構不易所致。然而，
正因經濟補助型態具有多樣性、複雜性之特質，且賦予行政機 關鉅幅的裁量權，國內對於經濟補助監控機制如何設計與執
2 前行政院新聞局 100 年 6 月 5 日新聞稿，前行政院新聞局全球資訊網，
http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=90489&ctNode=4595&mp=1
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行，以統制行政主體的恣意裁量，確立受補助者之法律地位，
充分實現經濟補助目的，已隨著行政任務的重點，由消極之秩 序維持轉而強調積極之給付提供，成為現今行政法學所面臨的 重要課題。
2009 年 10 月 23 日行政院核定「創意台灣—文化創意產 業發展方案行動計畫」，規劃於 2009 年至 2013 年以五年執行期 程，編列總經費 262.25 億元投入電視、電視、流行音樂、數位 內容、工藝、設計等六大旗艦產業 3，予以重點推動。相較於 2004 年至 2008 年各部會投入文創業務總經費 67.94 億元，共 成長 3.86 倍。大量的政府資金挹注，係為解決我國文創業者多 屬微型經濟規模、現有融通及智慧財產鑑價制度不足，所面臨 之產業發展資金不足困難；惟大量資金挹注涉及國家藉由課稅 向人民收取財源重新分配，是否能達到扶植產業升級或經濟轉 型目的？未經擇定為策略產業者得否主張政府介入影響競爭自 由？（例如：傳統及藝術音樂業者得否主張政府重點發展流行 音樂產業，將影響傳藝音樂的銷售？獨立音樂業者得否主張與 主流音樂業者獲得相同的資源？）權利如何救濟？行政機關裁 量界限為何？行政機關與受給者間法律關係如何形成與消滅？
補助金得否追繳？皆有待學理逐一釐清，茲以文化創意產業之 六大旗鑑產業分由文化部(於 2011 年以前為行政院文化建設委 員會及前行政院新聞局)、經濟部及內政部等機關推動執行，該 等部會於經濟補助選擇手段、行為形式及行政自我監控程度均 多元複雜，值得作為經濟補助法律關係案例探討，俾供實務及
3 行政院98 年 10 月 23 日 院 臺 文 字 第 0980051236 號 核 定 「 創 意 台 灣 —文 化 創 意 產 業 發 展 方 案 」 行 動 計 畫 及 中 長 程 計 畫 。
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學理參考。
第二項 研究目的
本研究擬以文化創意產業為範圍，呈現當前文創產業各主 管機關經濟補助措施，並藉由行政法學界對經濟補助之看法，
分析經濟補助措施的憲法、法律原則界限，以及行為形式的選 擇，暨訴訟管道的選擇問題。本研究目的分述如下：
（一） 探討經濟補助措施之憲法基礎、行政法原則界限。
（二） 探討各類型經濟補助行為形式選擇、類型化嘗試、輔助 決定過程程序規制。
（三） 探討經濟補助法律關係之形成、消滅，以及多種行為形 式結合而發生之法律關係，各階段行為如何互相影響。
（四） 探討經濟補助受給者對於機關撤銷補助金受領資格或要 求返還補助金之決定不服、申請補助被拒、競爭第三人權 利受侵害等應提起訴訟類型、訴訟爭點。
（五） 就研究所得結果，提出各經濟補助類型較適合行為形式 及我國經濟補助制度法制層面的建議。