研究問題背景…

就國家而言，境內國際學校之「開放」，實務上包含兩種意涵，一是 開放國際學校之設立；一是開放本國人就讀國際學校。「開放」在法律上 意指國家允許外國（法）人到本國境內依法從事教育活動。我國境內國 際學校開放規範存在什麼樣的問題，為什麼值得政府及國人重視，該如 何解決，本章說明本研究之主旨、研究方法、範圍及限制。

第一節 研究問題背景

本研究的問題背景，以我國為準，由遠而近可分為五點加以說明。

壹、國際學校是當代重要議題，國際學校的發展值得關注

學校教育是各國重要的基礎制度。十八、十九世紀間，由於歐洲工 業 化 需 要 大 量 能 識 字 與 算 數 的 工 作 者 而 發 展 出 一 套 「 義 務 教 育 」

（compulsory education）的國家教育系統，並隨著歐洲殖民主義被輸出到 全世界（Brock, 2011: 5）。教育系統是近代國家形成及建國的主要體制，

結構上一般包括三個階段，即初等教育（primary）、中等教育（secondary）

及高等教育（tertiary）。某個角度看，學校教育（包含初等及中等教育）

更是國家教育體制的核心，是國家社會及政治控制的機制（Apple, 2000:

72-74; Green, 1990）。各國透過學校教育選擇及分派個人從事各種生活路 徑，並將之做為國家提升經濟所需的知識與技能的訓練基地（Brock, 2011:

6）。十九世紀起，教育體制與國家的生存發展已形成一種唇齒關係，學 校教育普遍受到各國政府的固守與加持。

然而，二十世紀末期以來，國家學校教育體制卻經常被批評本位僵 化，無法培育全球競爭人才，正在逐漸崩解（Cowen, 2000: 1-5）。在此同

時，一種有別於國家教育體制的學校教育正在全球各地快速成長，那就 是國際學校（international schools）。1960 年代全世界才約有 50 所國際學 校（Leach, 1969: 6）。1988 年時增加為 1000 所國際學校，5 萬名教師，

50 萬名學生（Hayden, 2006: 15）。2007 年時已有 4,563 所國際學校，學生 人數達 200 多萬人。2013 年再創新高，國際學校數增至 7,017 所，教師 人數超過 33 萬人，學生人數已達 350 萬人（International School Consultancy Group, 2014）。由於情勢看漲，國際學校諮詢集團（International School Consultancy Group, ISCG）甚至預估到 2024 年時，國際學校數將達 14,400 校，學生人數可將達 890 萬人（“The new local,”2014:81）。對許多堅守本 國教育體制的國家來說，國際學校及學生人數成長之快已超乎想像。

什麼是國際學校？國外對國際學校的定義非常混亂，依觀察的角度 不同，所下定義亦不相同，迄今仍未有任何共識（Murphy, 2000: 8）。Nisbet

（2014: 72-73）把有關國際學校的描述加以整理，歸納成五種使用情形，

包括：一、由國際組織經營，在一個以上的國家設立之學校。二、為招 收各種不同國籍學生所設的學校。三、提供國際認證課程的學校。四、

為國家的海外孩童而設的學校，通常以母國的語言授課，遵行母國課程 及學歷資格。五、依當地國課程架構加強國際課程及經驗教育。這些說 法包羅萬象，但定義標準歧異，令人無所適從。

面臨國際學校來勢洶洶之勢，不免令人要問：國際學校為什麼能在 根深蒂固、淵遠流長的國家學校體制下快速竄升？當代國際學校的類型 樣貌如何？不同類型的意涵有何不同？這些問題值得我國教育當局及教 育工作者關注。

貳、國家開放境內國際學校牽涉不同規範，如何適用亟待梳理

站在國家的角度，境內國際學校之開放主要必須考量兩個議題，即

是否開放學校設立，以及是否開放本國籍學生就讀。國家開放境內國際 學校設立始於何時並無可考，僅知美國自 1821 年開始即在各國設立「美 國國防部眷屬子女學校」（蘇玉龍、林志忠、黃淑玲、楊洲松，2010:21）。

英國亦曾於 1866 年設立過「春樹學校」（Spring Grove School）(Sylvester, 2002:7)。

國家開放本國籍學生就讀境內國際學校始於亦無可考，已知美國在 1970 年代曾在國內設立「特殊國際高中」（specialized international high school）進行不同國內教育系統的實驗（Starr, 1979:734）。1980 年代開始 全球有益趨普遍現象。在歐洲，荷蘭在 1980 年代時就有本國教育體制內 國際學校，當時該國有 11 所國際學校，其中 3 所是外來設立的，8 所卻 是荷 蘭 的 公 立學 校， 由荷蘭 教育 部指 定實 施 「國 際高 中會 考文 憑」

（International Baccalaureate, IB）課程，這些學校以全英文或英荷語混用 的方式教學。同樣，在北歐，挪威於 1989 年時就允許全國最優的 4 所學 校實施 IB 課程，並以英文授課（Jonietz, 1991: 219）。在中東，阿拉伯聯 合大公國（United Arab Emirates）已有高達 478 所國際學校。在拉丁美洲，

厄瓜多爾（Ecuador）在 2014 年時已有 120 所 IB 認證學校，其中 38 所 是私立，82 所是國立或公立。目標是到 2017 年時全國要有 538 所體制 內學校完成 IB 認證（International Baccalaureate Organization, 2017b）。在 亞洲，馬來西亞政府在 2012 年取消了多年來國際學校僅能招收百分之四 十馬國學生的限制，政策改變後，馬國國際學校的當地國學生人數就馬 上飆升超過二分之一（“The new local,” 2014: 81）。目前在國際學校名下，

竟有五分之四的學生都是當地國的學生。相較於三十年前，國際學校只 有五分之一的當地國學生，顯然已經名不符實。經濟學人雜誌（The Economist）稱這種現象為「新本土」（The new local）（“The new local,”2014:

81）。

1990 年代 WTO 定義教育為服務業之後，有些國家體制內學校亦開 始以產業的方式進行跨國設校與經營。例如英國的哈洛高中（Harrow College）、馬爾伯勒高中（Marlborough College），威靈頓高中（Wellington College）等都已紛紛到海外設立分校（Hayden & Thompson, 2013:7-8 ；

“The new local,”2014: 81）。

從當地國的角度看，不論是開放本國教育體制內學校實施 IB 課程，

或是開放本國人就讀非本國教育體制學校，都使得國家學校教育與非國 家教育體制學校的界線愈來愈模糊。從事教育輸出活動的國際學校與過 去單純辦理母國教育的國際學校，二者的性質完全不同，如何針對境內 國際學校進行分類規範？開放涉及哪些規範系統？如何運用這些規範？

這些都是各國政府制定開放規範前必須釐清的問題。

參、國家境內國際學校開放規範面臨全球化挑戰，處理方式有待探討 全球化的時空情境提供了國際學校更大成長的空間。民族國家自工業 革命以來，不論是社會、經濟、政治、文化方面，一直扮演強而有力的主 導角色。過去認為國家的衰亡幾乎是不可能的，在國際關係上也似乎沒有 替代者。但受到全球化的影響，有些人認為國家的重要性，與多國企業、

非營利國際組織、國際組織等比起來，已有逐漸衰微趨勢（Reinicke, 1998:

52-54 ）。 Benedict Anderson 認 為 國 家 是 想 像 的 共 同 體 （ Imagined Communities），由一群彼此無法立即碰觸得到，或彼此看得到的人，透過 想像力連結在一起（吳叡人譯，2011：1-5）。從這個角度看，國家的義務 教育就是培養本國孩童對國家疆界的想像與忠誠的機制（Kanno & Norton, 2003: 241-243）。然而，全球化代表一個全新的國際關係典範。全球化時代 國家境內卻大量出現宣稱自己是屬於「全球社會」（global society）的人（李 英明，2004：102-106）。Yamato 研究香港的國際學校注意到，在市場導向

下，國際學校的中產階級有逐漸增加的趨勢，特別是一些專業階級，他們 希望以國際教育培育孩子，以便未來具備到國外去工作的能力。國際學校 因為能夠滿足這些流動人口的需求，而形成在國境內的「小社會」（Yamato, 2003:16）。

全球化與民族主義被認為是當代社會的兩個重要特質。全球化通常與 跨國間的經濟與社會活動相互連結有關（Held, Mcgrew, Goldblatt &

Perraton, 2000: 54）；而民族主義做為一種政治計畫，目的在把國家（state）

和民族（nations）連結在一起，強調的是差異、獨特、隔離與分開，二十 一世紀以來，二者之衝突被視為「核心的對立」（the central paradoxes）

（Sabanadze, 2010: 1）。面對這些壓力，實有必要多加瞭解國家的公共教 育政策如何對抗市場機制的引進（Burbules & Torres, 2000: 14）。

國際學校與本國學校教育代表全球主義與民族主義的教育體現。國際 學校的魅力與侵入成為各國政府普遍的難題。各國如何面對學校教育體制 原來假設之時空情境改變的事實？如何看待境內國際學校？又如何規範境 內國際學校之開放？這些問題非常值得深入探究。

肆、我國正面臨境內國際學校更大開放之壓力，亟需檢討規範方向 在全球化鋪天蓋地的浪潮下，我國境內國際學校之開放規範方向是 否妥適，有待政府以更大視角重新評估。教育部於 1975 年允許外僑學校 設立，但禁止招收我國籍學生；2008 年將「不得招收我國籍學生」改為

「招收具外國籍之學生」（教育部，2003，2011）。開放政策已從「完全 禁止」改為「開放給雙重國籍者」。

現階段由於國際學校成為國際經貿議題，我國刻正面臨更大開放的 壓力。行政院於 2012 年 9 月成立的「國際經貿策略小組」，曾數度召開 跨部會會議，研商洽簽區域貿易協定（Regional Trade Agreement, RTA）

或自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）之因應議題及做法。2014 年 7 月 29 日「國際經貿策略小組」第九次會議所確認之「我國推動加入 TPP/RCEP 建議優先處理清單」中，教育部業管部分有三項，即「鬆綁外 國大學來臺設立之基準及運作條件」、「外國人來臺設立營利中小學」及

「外僑學生招收我國籍學生」（行政院，2014）。其中的第二及第三項都 與國際學校市場的開放有關。

此外，教育部在其組織法通過（2012 年 2 月 3 日）之前，其內部的

「私立學校法修法小組」曾以符應各國紛設國際學校之時代潮流，提供 我國學子多元教育選擇為由，數次提案討論國際學校設立之法源依據。

不過，最後該修法小組認為，設立國際學校議題尚存有招收本國籍學生、

國民教育本質、公平性等問題等疑義而決議緩議，並有附帶決議兩點：

一、請國民教育司先行確認教育部立場，釐清上述問題，提出衝擊影響 評估後，再行提會討論。二、請國民教育司思考從現有法令與管道辦理

一、請國民教育司先行確認教育部立場，釐清上述問題，提出衝擊影響 評估後，再行提會討論。二、請國民教育司思考從現有法令與管道辦理