3.1 利用系統思考檢討違章建築政策失靈問題
3.1.1 系統思考方法簡介
一、 系統的定義【46】
所謂系統，就是各個組成部分彼此發生互動，而以整體的形式 存在，並發揮功能的組織個體。一旦增減當中任何一個組成部分，
整體就會發生變化。所有組成部分彼此關聯，並且一同發揮作用。
而系統所表現出來的行為，由整體架構所決定，一但結構發生變 化，系統行為也隨之改變。
下表是對系統思考相對傳統思考的比較(表 3-1)：
表 3-1 系統思考相對傳統思考的比較【47】
傳統思考 系統思考
表現工具 文字/數學 圖形/程式
思考模式 主觀經驗、典範 利用系統基模，分析利害 關係/建立參考模組 適合問題 變數繁多的問題及不能太
過複雜或不穩定，複雜性 高的問題則必須變數較少 且穩定性高，而高度不穩 定的問題則包含少數變數 且變數之間的關係十分簡 單 ==＞線性
大量變數、高度不穩定性 及高度複雜性的問題棘手 且混亂情況
=＞非線性
因果推論 因果鏈、樹 因果鏈、樹及迴路加上時 間延滯及系統界限
與 環 境 交 互 關 係 處 理
開放式/黑箱處理 封閉式/將反饋納入迴路
解 決 問 題 之方式
以統計、數學或作業研究 方式找出線性或近似線性 解解釋行為推估趨勢
利用動態模型觀察外生系 統變數，找出改變系統結 構，進而改變系統行為
＝＞ 高槓桿解 二、 系統思考的意涵與重要性
系統思考（Systems Thinking）是源於學者 Jay Forresterr 其多年研究成果系統動力（Systems Dynamics）。其門生彼得.聖 吉將佛氏艱深的理論簡化成人人易學的分析工具，並以其著作「第 五項修鍊」向全世界推廣整體運作本質的全新思考方式。
傳統的分析訓練，教育學生將整體的事物分門別類的剖析，這 種方式對於學習新的事物是有益且快速的，但是長遠來看，卻造成 嚴重的片段思考習性。原來當我們面對複雜問題時，總是習於將其 分割成為可處理的片段來思考，然後再加以整合。這種先分割再組 合的思想，為當前思潮主流，對於許多複雜的工作是十分恰當，而 且必須。然而另一方面，分割卻造成我們喪失更深入觀察整體形成 要素－－組成分子間互動關係，以及形成的動態複雜現象。由於其 中變數相互影響，甚至因時間延後反應，使得決策效果喪失，抵銷 改善問題所作的努力，誘使決策者捨本逐末、避重就輕，甚至作出 如飲鴆止渴般的錯誤決定。
動態系統是非常微妙的，只有當我們在擴大時空範圍深入思考 時，才有可能辨識它整體運作的微妙特性。如不能洞悉它的微妙法 則，身處其中處理問題往往受其愚弄而不自知。以下就是一些看似
系統思考所探討的問題至少具有：「問題的過程隨時間改變」、
「前因後果互動的回饋關係」兩個共同的特性。其他還有高階複雜
（high level of order）、非線性（non-linear）、多環（loop multiplicity）及時間延滯（time delay）等重要特性。在回饋結 構的支配下，舊環境的背景導致週遭環境的改變並影響以後的決 策，形成當前行為產生的背景。所以問題事件不是引發行為，行為 產生結果的單向關係，而是前後因果關係動態複雜的互動環鍊整體 系統。所以不能以傳統的觀念將多工動態複雜的事件，以片段的線 性靜態思考方式解決問題；必須探究行為本身與週遭環境（外部力 量）的互動關係一體進行系統思考，才有可能尋找到根本的槓桿解。
彼得聖吉對系統思考提出以下法則【48】
1. 今日問題常種因於昨日之解決方案。
2. 越用力推，系統反彈力量越大－補償性反饋（Compensating Feedback）作用。
3. 追求長期榮景，必須犧牲短期績效。
4. 顯而易見的解決方案往往無法根本解決問題。
5. 以鄰為壑或是揠苗助長的解決方案，往往造成意外的連鎖反 應。
6. 系統愈複雜，因和果在時空關係上的距離就越遠。
7. 解決系統問題應找出槓桿點之位置。
8. 表面互相衝突的目標往往只是靜態片段思考的錯覺。
9. 系統問題不可分割，也沒有絕對的內外之別。
三、 系統思考語言的基本元件
表達系統思考的語言，是基於事件的因果關係，將其相互影響
之結構行為，由以下三種基本元件所建立起來的－不斷增強的回 饋、反覆調節的回饋、和時間滯延。其中表示出現的符號整理如下 表(表 3-2)：
表 3-2 系統思考語言的基本元件【49】
符號 解釋 例子
當 X 增加(減少)時，Y 也隨之增加(減少)。
出生－－＞+ 人口 學習－－＞+ 成績 借款－－＞+ 負債 當 X 增加(減少)時，Y
也 隨 之 反 向 減 少 ( 增 加)。
品質－－＞- 抱怨 細心－－＞- 錯誤 死亡－－＞- 人口 放在環路中間，表示該
環 路 為 有 反 覆 增 強 效 果。
惡性循環、複利結 構、軍備競賽。
放在環路中間，表示該 環 路 為 有 平 衡 調 節 之 效果。
水溫調節、方向盤 控制、吃飯止飢。
放在因果線段中，表示 因、果關係顯現，有時 間差距。
吃藥到病癒、運動 到健康、投資到獲 利。
(一) 增強的回饋環路(又稱正反饋迴路)
一個因素值的增減，在經過反饋後使下一個周期的值呈同方向 的變動。正反饋迴路也稱之自我增強迴路（Self-Reinforcing Loop）
或增強迴路（Reinforcing Loop），其特性為促使系統變得不穩定 及逐漸偏離均衡點。
圖 3-1 正反饋環路案例一：人口問題【48】
圖 3-2 正反饋環路案例二：工作績效【48】
(二)調節的回饋環路(又稱負反饋環路)
一個因素值的增減，在經過反饋後使下一個周期的值呈反方向 的變動。負反饋迴路也稱之自我控制迴路（Self-Controlling Loop）
或平衡迴路（Balancing Loop），其特性是促使系統朝向預定目標 發展，通常會變得更穩定逐漸達到均衡點。
圖 3-3 負調節環路案例一：攝食與體重【48】
圖 3-4 負調節環路案例二：疲倦與休息【48】
(三)時間滯延(time delay)
在系統動力學中除了正、負反饋以外，還有一個對系統行為具 有重大影響卻常為人們所忽視的關鍵因素－時間滯延。在系統動力 學中，時間延滯通常是以因果鏈加上一條或二條橫線來表示。
圖 3-5 環路中時間延滯案例-以政策執行為例【48】
四、 系統基模【50】
系統思考的領域中，最重要且最具有洞察力的基模是能看出一 再重複發生的結構型態。「系統基模」（archetype，系統的基礎 模型）是學習如何看見個人與組織生活中結構的關鍵所在。運用系 統基模可以發現，各類管理問題有其共通性，亦可從資料軌跡、數 據整理進行對照，觀察事件屬於何種基模型態。
(一)反應遲緩的調節環路
不斷朝向一個目標調整其行動，如果沒有感到時間延滯，他們所採 取的改正行動會比需要為多。或者提早放棄，因為短期無法看見顯 著進展。
圖 3-6 系統基模-反應遲緩的調節環路【50】
(二)成長上限
一個會自我繁殖的環路，產生一段時期的加速成長或擴展，然 後成長開始緩慢下來，終致停止成長，甚而開始加速衰敗。此種變 化的快速成長期，是由一個或數個增強環路所產生。隨後的成長減 緩期，是在成長達到某種限制時，由調節環路所引起。這種限制可 能是資源的限制，或內外部對成長的一種反應。如果發生加速衰敗 的情況，則是由增強環路反轉過來運作，而使衰敗加速，反之原來 成效卻越來越萎縮。(圖 3-7)
圖 3-7 系統基模-成長上限【50】
(三)捨本逐末
使用一項頭痛醫頭的治標方式來解決處理問題，短時間內產生 了看起正面且立即的效果。但是這種暫時消除症狀的方法用多了，
治本措施的使用卻也相對越來越少。經過一段時間後，將導致使用 根本解的能力可能萎縮，而對症狀解產生更大的依賴(圖 3-8)。
圖 3-8 系統基模-捨本逐末【50】
(四)目標侵蝕
一個類似「捨本逐末」環路的結構，其中短期解決的方案，會 使一個長期、根本的目標逐漸降低。(圖 3-9)
(五)惡性競爭
不論組織或個人，往往都要保有自己的福祉，必須建立在勝過 對手的基礎上。，但這樣會產生一個對立情勢升高的惡性競爭：只 要有一方領先，另一方就會感受到更大的威脅，導致對方更加積極 行動，重建自己的優勢，一段時間之後這又對另一方產生威脅，升 高他方行動的積極程度。通常每一方自己的積極行為，都是為了防 衛對方損害自己利益的措施，逐漸造成任何一方都不想要的程度。
(圖 3-10)
圖 3-10 系統基模-惡性競爭【50】
(六)富者愈富
兩個活動同時進行時，表現成績相近，但為有限的資源而競 爭。開始時，其中一方因得到較多的資源而表現較佳，便佔去較多 的優勢去爭取更多的資源，無意間產生增強環路，於是表現越好，
而使另一方陷入資源越來越少，表現也越來越差的反向增強環路。
(圖 3-11)
圖 3-11 系統基模-富者越富【50】
(七)共同的悲劇
許多個體基於個別需求，共同使用一項很充裕、但有極限的資 源。起初他們使用這項資源逐漸擴展，並產生增強環路而使成長越 來越快，後來收益逐漸遞減，而且越努力成長越慢。最後資源顯著 減少或告罄。(圖 3-12)
圖 3-12 系統基模－共同的悲劇【50】
(八)飲酖止渴
一個對策短期有效，長期而言，卻會產生越來越嚴重之後遺 症，使問題更加惡化，可能會引發依賴此短期對策，難以自拔。(圖
圖 3-13 系統基模－飲鴆止渴【50】
(九)成長與投資不足
如果組織或個人成長接近上限時，可以投資在「產能」上的擴 充，以突破成長的上限，再創未來。但這種投資必須積極，且必須 在成長降低之前，不然永遠無法做到。然大部分的做法是將目標或 績效標準降低，來使投資不足合理化。如此一來，緩慢的產能擴充 將無法滿足需求快速成長，而使績效越來越差，最後可能成長逆轉 而使需求大幅下滑。(圖 3-14)
圖 3-14 系統基模－成長與投資不足【50】
3.1.2 違章建築政策失靈檢討
各級政府自民國 42 年開始以強制拆除處理違建問題至今每況 愈下，本研究利用前節系統基模分析探討歷年違章建築政策失靈原 因。
一、 放寬違建認定標準
民國 72 年中央政府著眼於執行拆除違建已引起諸多民怨選票 流失，影響民選首長、民意代表選情，於是內政部修訂了違章建築 辦法第 14 條，明定由省及直轄市政府訂定發布實施「違章建築拆 除認定基準」，准許民眾在該認定範圍建造房屋免許可，但涉及私 權問題，由起造人自行負責。惟實施當初民眾對於法令見解不甚明 瞭，故省府以印刷圖片分發縣市政府轉當地公所，在村里民大會說 明，造成民眾誤認為違建是合法，各地增建風潮隨之湧現，部分符 合認定基準者，夾雜著新生違建於其中，如雨後春筍般滋生，各地 方政府窮進人力、物力查報、認定及拆除，仍無法遏阻違建增長快 速。究其原因就是放寬違建認定標準所致。
政府原本規劃當時全省原計約 6 萬件未拆之違章建築，如依違 章建築拆除認定基準，清查可註銷約二分之一，頓時提升績效。當 時臺北縣約有 3 萬件未拆，同時亦註銷約 1 萬 2 千件。其後因全省 違建快速增加，到了內政部再次修法廢除認定基準之法源時，已是 民國 81 年 1 月 10 日。全國未拆違建已累計至 15 萬 6 千件，而臺 北縣就有 7 萬 6 千件之多，臺北縣 72 年到 80 年間違建成長情形如 下圖(圖 3-15)。