第一章、 緒論
第一節 研究背景與目的
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第一章、 緒論
第一節 研究背景與目的
民國 105 年勞動基準法修正案的｢一例一休」在立法院三讀通過，經總 統府正式公告後，於去年 12 月 23 日起全面實施。全國的資方、勞方都必 需因應這個勞動時間、人力成本帶來變化的的修正案做調整，新聞媒體幾 乎每日一報。本法實行不過三個月，106 年 3 月 3 日，由不分區立法委員吳 玉琴、臺灣社會福利總盟理事長陳節如、以及臺灣老人福利機構協會理事 長、勵馨社會福利事業基金會的行政處處長，共同在立法院召開「社福團 體特性與勞基法的衝突與解套記者會」記者會，訴求希望能夠把社會福利 團體納入適用勞基法的 30 條之 1，也就是能把社福產業中的｢勞工」如：社 工師、教育保育員、生活輔導員、居家服務員、復康巴士司機、庇護工場 作業員……等等成員，都可以比照農、林、漁、牧業的待遇，每日正常工 作時間達十小時，可再加二小時加班(即每日工時上限可以達 12 小時)，且 四週內正常工作時數可以分配於其他工作日之時數(每日不超過二小時)，而 不必受一例一休限制 1。
此言一出，民眾與媒體的反應，遠不如現在正在公益組織內工作的工 作者來的快速而劇烈。除了勵馨基金會內部員工出面爆料之外2，多個縣
1「社福團體特性與勞基法的衝突與解套記者會」逐字稿，公益交流站，106 年 3 月 3 日，
http://npost.tw/archives/32370 ，最後瀏覽日 2017 年 4 月 12 日。
2｢在離地獄不遠處扶傷救弱—是勞基法不合身，還是你們太任性？」聯合報，2017 年 3 月 6 日，作者周孟謙引述勵馨員工在該記者會通知網頁上的留言；
http://opinion.udn.com/opinion/story/10510/2323586，最後瀏覽日 2017 年 3 月 8 日。
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市的社工工會也發佈聯合聲明：社福界勞工普遍工時長，在人力吃緊的狀 況下，又常被組織以「案主需求優先」的情感訴求，犧牲自己的勞動權益。
做為第一線服務者，反對鬆綁勞基法的主張，並要求政府充實社福預算，
改善社福機構的勞動條件；也請這些公益組織中、代表資方的管理階層(吳 玉琴為中華民國老人福利推動聯盟的祕書長、陳節如為育成社會福利基金 會董事長)，應該維護勞工權益之基本底線，而不是要求政府放寬勞動條件 標準下限3。過了數日，社會福利總盟再次發佈新聞稿，表示將持續監督 政府部門盤點資源，提供合理委託服務條件，保障服務使用者及提供者最 佳權益4。
筆者長年在公益組織內工作，經歷不同職階的轉換，也曾負責處理內 部過勞資紛爭。公益組織內勞動的型態，有著多樣化、不同的人力組成；
自民營化風潮以來，參與公私協力更讓同一組織內部出現因政府委託案而 進行人力任用上的分流，許多勞資問題蘊釀已久。正如自然人無絕對的善 惡，公益組織雖以公益目的為立案出發點，但在作為組織管理者、公私協
｢勵馨基金會被爆帶頭剝削員工 紀惠容：網路謠言不實指控」，上報，2017 年 03 月 22 日。報導內採未能辨視之勵馨員工接連在台大 PTT 社工版，指出勵馨對媒體發言內容與 自身工作經歷狀況不合，http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=14132，最後瀏覽 日 2017 年 3 月 23 日。
3 ｢社工工會：勿走解套回頭路 積極落實勞基法」，蘋果日報，2017 年 3 月 3 日，
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20170303/1068639/，最後瀏覽日 2017 年 3 月 8 日。
4 台灣社會福利總盟回應各界聲明，2017 年 3 月 9 日，http://ppt.cc/uXMcT，最後瀏覽日 2017 年 4 月 12 日。
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力案承接者角色時，成為資方、雇主，就會有不同的考量與決策模式。即 便組織最初的設立的目的為善，也不意謂在內部管理上的手段，是合法合 情合理；對待組織內的員工，也未必能做到兼顧公平正義。
以目前隨著人口高齡化而有發展急迫性的長期照顧體系為例：相較於 全民健康保險醫療體系，長期照顧中的居家服務員，其學經歷門檻低，同 職能的工作薪資待遇遠不如醫療院所，但工作中與案主的相處與貼身接觸 的服務時間卻相當長，與醫護相較有過之而無不及。但第一期長期照顧計 劃自 96 年起推動已歷十年，現今出現與醫療體系問題相似的問題：有工作 缺額但無人願意應徵，基層服務永遠人力不足，勞動市場長期呈現事求人 的狀態。主事者或歸因政府方案、公益組織所給薪酬不高。但以工作者不 需具備高學經歷薪資水準(年滿 16 歲，國小以上學歷)，月薪資待遇可達到
$27,276~$30,106 的現況 5，亦高於基本薪資甚多，然而本國藉勞動人口願 意投入工作者，仍然稀少；有長時間需居家照顧需求之家庭，幾乎以聘請 外籍看護工為照顧主力，外勞聘雇人數年年增加。從訓練源頭來看，報酬 較基本薪資高、學經歷限制低，但接受職訓、取得證照之後，卻不願以居 家服務工作為職業的比例，也相當的高6。招募不易、流失率高、待遇差、
5 按勞動部 104 年 7 月「職類別薪資調查」：受僱之「健康照顧人員(含看護)」，平均每人 月經常性薪資為新臺幣 27,276 元、非經常性薪資為 2,830 元，總薪資為 30,106 元。
6 按勞動部近 10 年勞動統計調查：104 年勞動部辦理照顧服務員訓練，結訓 5,837 人，訓 後就業率 67.2％；等於結訓不到三個月，就有 32.8%不進入相關工作轉介。
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職業地位無法提升，成為服務體系推動的長態問題 7。提升目前政府政策對 改善人力不足的問題，大多以提出薪資的提升，或加強訓練人力等為主張8， 但對忽略更多在實際就業上發生的風險，造成人力流失的隱藏因素，例如：
工作上發生過失，則損害賠償責任重至傾家蕩產；而工作權益遭受侵害的 求助無援、同工不同酬、職業場所安全衛生條件、職業災害認定……等等 問題。
審酌勞動契約的對等性，勞工有提供勞務、忠誠勤勉之義務；而雇主 除了工資給付外，保護照顧義務是同等重要的給付義務內容 9。當工作的風 險過高，而相對報酬卻無法提升，雇主又未盡分擔風險和保護照顧義務，
就形成一個權利義務不對等的、結構上有重大缺陷的職業，這樣的工作機 會自然在勞動市場上相對減值。因此，本研究從勞動法的角度出發，以提 升勞工權益、促進人力發展為目標，試著分析公益組織中各類型勞務服務、
尤其是社會型勞務給付中的狀況與需求，為第一線服務人員建立更完善的 保障，創造讓更多人能更安心投入的工作環境。
其次，社會福利服務需求在台灣的發展與日俱增，人民期待國家能給 予家庭更多的協助，藉由公私協力以提高服務能量已是長期的政策走向，
如：長期照顧、身心障礙者服務等等，其中大部份屬於勞務型社會福利，
服務內容與流程，比現金、實物給付複雜，包括更多自然人、法人的參與。
7 邱泯科、徐伊玲，老人居家照顧服務員考訓現狀與工作困境之探討，社區發展季刊，110 卷，頁 284-300，2005。
8 衛生福利部，長期照顧十年計劃 2.0(106-115 年)核定本，p98-110，2016。
9 黃越欽，勞動法新論，頁 74，2015，5 版。
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除了維護生活基本尊嚴為目的出發的各式福利服務立法，也還有許多尚無 法律依據之社會福利給措施因循推動中10，更大量、更多樣化，更多不同 對象所需的勞務型福利給付業務的外包業務繼續增加，無論中央或地方政 府，都愈來愈依靠大量的與公益組織的合作，更多的助人工作者的參與。
雖然已有研究文獻探討政府與非營利組織互動的探討，但實證研究相對不 足 11；而在公益組織內工作的各式勞動者權益，也顯少有相關研究從勞動 法角度進行剖析。探究因政府方案延生出的特殊僱用狀況、以及組織、勞 務提供者與服務使用人之間的三方法律關係，更是所見者稀。
本文主要目的在分析現今公益組織下，各式的勞力組成，以及不同關 係下發生不同的勞動法相關權利義務關係；其次收集實際資料與判例佐證，
期能在呈現各方利益衝突下的阻力，並提出可行推動的助力為何。藉由本 研究釐清實務上發生的法律爭議與關係，分析結構上與制度設計上的問題，
檢視在公私合作福利輸送體系中的每個角色，才能跳脫目前勞資的困境，
建構一個較完善健全基礎制度，提升人力品質和服務能量，有利未來更多 公私合作福利給付的運作與發展。
10 郭明政，社會安全制度與社會法，頁 997，2002。郭老師認為給付行政應予權利化，並 遵守法律保留與依法行政原則；但現況是已有不少實行中社會福利給措施是缺乏法源的。
11 林淑馨，台灣非營利組織與地方政府協力的實證分析：以六縣市為例，政治科學論叢，
69 卷，頁 103-147，2016。
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第二節 名詞定義與研究範疇