網路具有匿名性及跨國傳播的特性，因此要藉由追查網路謠言的 來源有所困難351，目前社群網絡對謠言的宣傳扮演重要關鍵，當一個重 大事件發生時，如果有災害或者戲劇性的狀況，謠言傳播將以非常快的 速度在網路蔓延。通常不想讓真相被曝光的政府機構或政治人物常用 陰謀主義來形容謠言的產生，很多時候是因為隱瞞某些事實會得到利 益352，我國目前對於謠言管制的法律源於國民黨威權統治的戒嚴時期，
當管制謠言的法律碰上社群媒體是否具有防治假新聞的實際效果，或 者僅為政府箝制言論自由權利打擊異己的法律工具，有必要進行探討。
過去謠言多透過口耳相傳的方式流傳所以散播範圍有限，但網路 的特性改變傳遞謠言的方式，謠言只要被有心人士挑起或是無心人士 散佈，便會廣泛地流傳。觀察在台灣的謠言中，有 25%的謠言是從國外 謠言翻譯或改編而來，顯示已有相當多比率的謠言有跨國傳播的現象，
例如「止汗劑會導致乳癌」、「易開罐不可直接喝」、「純液體不能在微波 爐中加熱」、「阿斯巴甜會致癌」、「保鮮膜勿進微波爐」等在網路上所流 傳的謠言，均與國外流傳的謠言相同或相似353。當我們倡議社群媒體言 論自由的同時，網路謠言也威脅著個人名譽或企業商譽與社會治安甚 至國家安全，同時由於社群媒體傳播逐漸影響政治生態的發展，各國紛 紛對於網路謠言的立法管制積極推動。我國憲法 23 條明文規定：「以 上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持 社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法律限制之。」，憲法於本 條揭示人民基本權利之限制，其要件共有三點；一、基於 4 項公共利益 之考量，前 3 項與治安有關。二、公益考量之必要性，屬於比例原則問
351 同前註 339，李新穎、汪志堅、駱少康、方文昌（2003），頁 187。
352 Jean-Marie Pontier（2019），〈假新聞之控制〉，《月旦法學雜誌》，第 292 期，頁 35。
353 同前註 339，李新穎、汪志堅、駱少康、方文昌（2003），頁 175–176。
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題。三、須以法律來限制，屬於法律保留問題。憲法第 23 條固然提供 基本權利可以限制的立法基礎，但非指國家可以在法律之上，有概括優 於人民的地位，反而，立法者應審慎斟酌憲法規定，並受嚴格要件的拘 束，依憲法第 23 條限制人民之自由權利，須依立法院通過，總統公布 之法律，不得逕以行政機關訂定行政命令為之354。
我國法律使用謠言一詞最早見於 1929 年陸海空軍刑法制定時第 92 條「冒用陸、海、空軍制服、徽章，或構造謠言以淆惑聽聞者，處 五年以下有期徒刑。」，隨後 1943 年違警罰法制定時第 54 條第 1 項第 1 款「散布謠言，足以影響公眾安寧者」。1949 年懲治叛亂條例制定時 第 7 條「散佈謠言或傳播不實之消息，足以妨害治安或搖動人心者，處 無期徒刑或七年以上有期徒刑。」。1975 年廣播電視法制定時第 21 條 第 1 項第 6 款「散佈謠言、邪說或淆亂視聽。」。1983 年動員戡亂時期 公職人員選舉罷免法修正 92 條「意圖使候選人當選或不當選，以文字、
圖畫、錄音、錄影、演講或他法，散布謠言或傳播不實之事，足以生損 害於公眾或他人者，處五年以下有期徒刑。」。1991 年社會秩序維護法 制定時第 63 條第 1 項第 5 款「散佈謠言，足以影響公共之安寧者。」。 1995 年總統副總統選舉罷免法制定時第 81 條「意圖使候選人當選或不 當選，以文字、圖畫、錄音、錄影、演講或他法，散布謠言或傳播不實 之事，足以生損害於公眾或他人者，處五年以下有期徒刑。」。2004 年 傳染病防治法增訂第 62 條「散布有關傳染病流行疫情之謠言或傳播不 實之流行疫情消息，足以生損害於公眾或他人者，處新臺幣五十萬元以 下罰金。」。2014 年動物傳染病防治條例修正增列第 43 條第 1 項第 3 款「散布有關動物傳染病流行疫情之謠言或傳播不實之流行疫情消 息。」。2018 年傳染病防治法修正第 63 條「散布有關傳染病流行疫情 之謠言或傳播不實之流行疫情消息，足以生損害於公眾或他人者，科新 臺幣五十萬元以下罰金。」。2019 年災害防救法修正增訂第 41 條第 3 項「散播有關災害之謠言或不實訊息，足生損害於公眾或他人者，處三
354 同前註 40，李震山（2005），頁 210–211。
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年以下有期徒刑、拘役或新臺幣一百萬元以下罰金。」。糧食管理法修 正增訂第 15 條之 1「任何人不得故意散播影響市場糧食交易價格或主 管機關執行糧食產銷、收購公糧計畫之謠言或不實訊息。」。農產品市 場交易法修正增訂第 6 條第 2 項「任何人不得故意散播影響農產品交 易價格之謠言或不實訊息。」。食品安全衛生管理法增訂第 46 條之 1
「散播有關食品安全之謠言或不實訊息，足生損害於公眾或他人者，處 三年以下有期徒刑、拘役或新臺幣一百萬元以下罰金。」。1991 年懲治 叛亂條例因動員戡亂時期終止而廢止，同年違警罰法廢止。2015 年廣 播電視法中第 21 條第 1 項第 6 款「散佈謠言、邪說或淆亂視聽。」刪 除。目前我國現行法律中存在謠言一詞共計尚有十種（參表 4-1）。
除謠言外，我國法律條文亦有出現與謠言意思相近的流言一詞，
1933 年我國刑法制定時第 313 條「散布流言或以詐術損害他人之信用 者，處二年以下有期徒刑、拘役或科或併科一千元以下罰金。」。1968 年證券交易法制定第 155 條第 1 項第 5 款「惡意散布足以影響市場行 情之流言或不實資料者。」。2000 年銀行法修正增訂第 125 條之 1「散 布流言或以詐術損害銀行、外國銀行、經營貨幣市場業務機構或經營銀 行間資金移轉帳務清算之金融資訊服務事業之信用者，處五年以下有 期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下罰金」。2003 年農業金融法制定時 第 38 條「散布流言或以詐術損害信用部或全國農業金庫之信用者，處 五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下罰金。」。2004 年信用 合作社法修正增訂第 38 條之 1「散布流言或以詐術損害信用合作社之 信用者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下罰金。」。
2014 年保險法增訂第 166 條之 1「散布流言或以詐術損害保險業、外 國保險業之信用者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千萬元以下 罰金。」共計六種（參表 4-2）。
1975 年廣播電視法制定時第 21 條第 1 項第 6 款條文立法理由為
「嚴重損害公益355」。1983 年動員戡亂時期公職人員選舉罷免法修正 92
355 立法院公報第 64 卷第 90 期 844 號，頁 29。
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條立法理由為「為端正選風，避免以傳聞不實之謠言，以訛傳訛，或故 意歪曲事實，致生損害於公眾或他人」356。1991 年社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款立法理由為「參考違警罰法第 54 條第 1 項第 1 款規定 禁止散佈謠言，以維持公共安寧。謠言，乃無事實根據憑空捏造，無的 放矢之謂。散佈之方式，不問出於口頭或文字，且不以發生實害為必 要。」357。1995 年總統副總統選舉罷免法制定時第 81 條立法理由為「同 行政院案，參照公職人員選舉罷免法第 92 條」358。2004 年傳染病防治 法增訂第 62 條立法理由為「參照嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫 行條例第 18 條之 2 規定，散佈不實疫情消息足生損害於公眾或他人者，
應負刑責。」359。2014 年動物傳染病防治條例修正增列第 43 條第 1 項 第 3 款立法理由為「明定散布有關動物傳染病流行疫情之謠言或傳播 不實之流行疫情消息之罰鍰規定。」360。
行政院鑑於近年來部分人士及境外勢力透過社群媒體，刻意捏造 及散佈假訊息，嚴重傷害社會安定與社會秩序。為阻絕謠言或不實訊息 散播造成無可回復之損害，有予以處罰之必要。行政院爰擬具有關散播 謠言或不實訊息違法類型的法案，以包裹立法方式核轉立法院審議361。 修正條文包括災害防救法第 41 條；糧食管理法第 15 條之 1 及第 18 條 之 3；農產品市場交易法第 6 條及第 35 條；食品安全衛生管理法第 46 條之 1 及核子事故緊急應變法第 31 條之 1；傳染病防治法部分條文修 正草案等 6 案，檢討修正現行有關散播謠言或不實訊息罪的相關罰則。
2019 年 11 月雲林縣長張麗善公然在議會裡頭拿出一張進口權利金標 單，標單被當進口單短期內造成產地花生價格崩盤，農民恐慌低價拋售。
356 立法院第 1 屆第 71 會期第 30 次會議議案關係文書院總第 1044 號，頁 179。
357 立法院公報第 80 卷第 22 期 2446 號，頁 84-85。
358 立法院第 2 屆第 5 會期第 32 次會議議案關係文書院總第 1679 號，頁報 27。
359 立法院公報第 93 卷第 4 期 3338 號，頁 146。
360 立法院法律系統，〈動物傳染病防治條例 103 年 12 月修正新舊條文對照表〉，網址：
https://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?002204F53E400000000000000000014000000004FFFF FA00^03111103120900^0005E001001（最後瀏覽日期：2019 年 9 月 18 日）。
361 蔡琮浩，「災害防救法第 41 條條文修正草案評估報告」，立法院法制局法案評估報告編號：
1413，頁 3，2019 年 3 月。
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363三立新聞網（2018/07/02），二大一廣場／從香蕉到鳳梨，國民黨還要消費幾次農民？，
https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=398679&from=y（最後瀏覽日期：2019 年 11 月 29 日）。
96 FD^02516107051800^0005E001001（最後瀏覽日期：2019 年 9 月 18 日）。
97 FFFD00^01248108050700^00019001001（最後瀏覽日期：2019 年 9 月 18 日）。
98 FD^03123108062100^00037001001（最後瀏覽日期：2019 年 9 月 18 日）。
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369 司法院釋字 166 號解釋文謂「違警罰法規定，由警察官署裁決之拘留、罰役，係關於人民身體
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由社會秩序維護法予以制裁，確保整體社會之安寧與秩序374。社會秩序 維護法實施後歷經四次修正，2010 年因與菸害防制法新制造成不同處 分與處罰金額375，遂由立法院經三讀刪除第 79 條第 1 項條文376。2009 年釋字 666 號宣告社會秩序維護法第八十條第一項第一款規定違憲377， 行政院提請立法院審議部分條文修正案，以符合兩公約保障人權意旨
由社會秩序維護法予以制裁，確保整體社會之安寧與秩序374。社會秩序 維護法實施後歷經四次修正，2010 年因與菸害防制法新制造成不同處 分與處罰金額375，遂由立法院經三讀刪除第 79 條第 1 項條文376。2009 年釋字 666 號宣告社會秩序維護法第八十條第一項第一款規定違憲377， 行政院提請立法院審議部分條文修正案，以符合兩公約保障人權意旨