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社群媒體言論自由界限研究 –兼論社會秩序維護法禁止散佈謠言條款

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Academic year: 2021

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國立高雄大學政治法律學系研究所

碩士論文

社群媒體言論自由界限研究

–兼論社會秩序維護法禁止散佈謠言條款

Research On the Boundary of Free Speech in Social Media

–On the Prohibition of Spreading Rumors in Social Order Maintenance Law

研究生:洪盛興

指導教授:廖義銘 博士

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I 在完成論文撰寫之際,由衷感謝廖義銘院長開放式的法哲學教學 理念與鞭策砥礪研究生的指導方式,讓我順利在工作的空檔能夠完成 本次研究計畫與論文撰寫。另外,在論文計畫書審查與口試期間,感謝 陳正根教授與蘇嘉宏教授在繁忙的教學任務中撥冗寶貴時間耐心指導。 回想從高大法學院推廣教育學分班入門學習憲法專題研究,是李俊增 教授對憲法精闢的講解,開啟我對憲法基本權研究的認識,也堅定了我 朝向國際人權與政策法學研究領域的學習意志。在南台灣高雄能有高 雄大學法學院政治法律學系的系所與師資團隊,對跨領域在職班學生 與公職人員的再進修,無疑是難得且優良的環境,這一切要感謝當年創 校王仁宏校長的宏觀遠見。 最後,感謝我的母親,在人生的道路上提供我無後顧之憂的環境與 不斷激勵,讓我開啟另一個學習階段。也期許自己,能將所學貢獻給這 個驚心動魄又充滿希望的網路時代。 謹誌於我的家鄉 高雄 洪盛興 2020 年 5 月

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II 我國言論自由基本權利是在經歷白色恐怖時期後,解除戒嚴推行 民主憲政制度,並逐步透過釋憲實務,建置言論自由權利保障的法理基 礎,其內涵包括憲法條文、司法院大法官解釋以及國際條約。在保障言 論自由權利的實務上多有參照美國、英國、日本、德國的民主經驗與法 律原則。近年來,透過網路社群媒體的快速發展,帶來言論傳遞的方便 性,卻也帶來新的社會問題,主要是假新聞與謠言對社會秩序與民主制 度造成影響。國際規範上制定反制假新聞的原則有聯合國宣言及馬尼 拉原則,目前馬來西亞、新加坡、德國都已針對假新聞制定專法。傳統 言論自由的界限受到新興社群媒體跨境傳播的衝擊,因此有必要重新 探究現代網路言論自由的界限。我國主要以社會秩序維護法作為處罰 散佈謠言的法律依據。然而司法實務中似有侵害言論自由基本權利的 跡象,因此本研究提出社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款條文有研 議修正必要。冀望透過本研究的初探,能對言論自由基本權利的保障與 後續社會秩序維護法禁止謠言條款的修正有所助益。 關鍵詞:言論自由、社群媒體、謠言、社會秩序維護法第 63 條第 1 項 第 5 款

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The basic right of freedom of expression in our country is to lift martial law and carry out the democratic constitutional system after the period of white terror, and gradually establish the legal basis for the protection of the right to freedom of expression through the practice of interpreting the Constitution, which includes the constitutional provisions, the interpretation of the chief justice of the court and international treaties. In the practice of guaranteeing the right to freedom of expression, we refer to the democratic experience and legal principles of the United States, Britain, Japan and Germany. In recent years, through the rapid development of online social media, the convenience of speech transmission has also brought about new social problems, mainly the impact of fake news and rumors on social order and democracy. The principles of international norms to combat fake news include the United Nations Declaration and the Manila Principles, and Malaysia, Singapore and Germany have all enacted special laws on fake news. The boundaries of traditional freedom of expression are affected by the transnational spread of social media, so the social media era must redefine the boundaries of freedom of expression. China mainly takes the law of maintaining social order as the legal basis for punishing the spread of rumors. However, there appear to be any evidence of violations of the fundamental right to freedom of expression in judicial practice, so this study proposes that amendments to article 63, paragraph 1, paragraph 5, of the Law on the Maintenance of Social Order are necessary. It is hoped that through the initial exploration of this study, it will be helpful to the protection of the fundamental right of freedom of expression and the amendment of the prohibition clause of the law on the maintenance of social order.

Keywords: Freedom of expression, Social media, Rumors, Social order maintenance act, Article 63, Paragraph 1, Paragraph 5

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IV 謝辭 I 中文摘要 ... II Abstract ... III 目錄 IV 表目錄 ... V 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 第二節 研究動機 ... 2 第三節 研究目的 ... 6 第四節 研究方法 ... 7 第五節 研究範圍與限制 ... 8 第二章 言論自由權利的理論與實務 ... 10 第一節 白色恐怖時期媒體劫 ... 10 第二節 言論自由的法理基礎 ... 14 第三節 言論自由的實務與學說 ... 28 第三章 社群媒體與言論自由 ... 39 第一節 社群媒體的發展 ... 39 第二節 國際規範社群媒體假消息之原則與實務 ... 52 第三節 社群媒體言論自由的界限 ... 72 第四章 社群媒體的謠言管制 ... 91 第一節 我國謠言管制的法制發展 ... 91 第二節 社會秩序維護法禁止散佈謠言 ... 100 第三節 社會秩序維護法禁止散佈謠言條款的合憲性審查 ... 107 第五章 總結與建議 ... 121 參考文獻 ... 124 一、 專書 ... 124 二、 期刊論文 ... 125 三、 學位論文 ... 129 四、 司法裁判 ... 131 五、 政府公開資訊 ... 132 六、 研究計畫 ... 134 七、 查詢網站 ... 134 八、 電子新聞網 ... 135 九、 網路資料 ... 135

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V 表 2–1 二二八事件新聞媒體界受難人士一覽表 ... 13 表 3–1 網路即時通訊軟體功能表(2006 年版) ... 41 表 3–2 臉書社群平台管制言論內容類別與型態 ... 70 表 4–1 我國處罰謠言的相關法律 ... 95 表 4–2 我國處罰流言的相關法律 ... 96 表 4–3 傳染病防治法 107 年 5 月修正版新舊條文對照表 ... 96 表 4–4 災害防救法 108 年 5 月修正版新舊條文對照表 ... 97 表 4–5 糧食管理法 108 年 6 月修正版新舊條文對照表 ... 98 表 4–6 農產品市場交易法 108 年 6 月修正版新舊條文對照表 ... 99 表 4–7 食品安全衛生管理法 108 年 5 月修正版新舊條文對照表 .. 100 表 4–9 違反社維法禁止散播謠言移送統計表 ... 118 表 4–10 近年地方檢察署執行裁判確定情形 ... 119 表 4–11 近年違反社維法禁止散布謠言罪裁判確定情形 ... 119 表 4–12 近年散佈謠言使用工具統計 ... 120

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第一章 緒論

本研究進行時香港正爆發反送中運動,長達數月群眾於街頭與警 方對抗,並且不斷發生激烈衝突與流血事件引起國際關注,有跡象顯示 抗爭運動導火線之一,與香港銅鑼灣書店事件中相關人員因出版、販售 禁書遭到大陸政府逮捕審訊有關。 與香港隔海相望的台灣,在香港抗爭事件中成了自由的燈塔與標 竿,似乎此刻台灣對基本人權的保障讓香港社會稱羨,也成了香港抗爭 領袖極力爭取支持的後盾。然而,事實的真相並非如此,台灣執政當局 也為了各種理由,開始限制台灣人民的言論自由與其他憲法保障的基 本權利。在使用手段上,透過人民賦予的立法權與行政權、司法權,看 似合理正當的保護台灣民主政治制度不受到危害,實則要對中國大陸 崛起的事實進行對抗,在中美貿易戰的同時,選擇聯合美國採取親美抗 中的國家戰略,同時透過立法,明文將中國大陸視為敵對國家。更有甚 者,透過行政機關處罰赴中國大陸工作台灣人民,不惜侵害憲法保障人 民的工作權與生存權,看似自由民主的台灣政府,以建構防衛性民主為 名,正在剝奪台灣人民原有的各種自由基本權利。 社群媒體的發展在民主選舉制度起到的重要的作用,從 2014 年太 陽花學運展現了社群媒體在台灣社會運動中驚人的爆發力,隨著而來 的是 2016 年台灣執政權的更迭,之後在 2018 年九合一縣市長與地方 民意代表的選舉中,因為各種災害訊息與政府作為即時的被傳送到人 民的手機當中,最終影響了選舉結果。各種結果顯示,社群媒體的發展 讓人民得以即時性的監督公共事務的進行,但這也讓選舉文化產生巨 大的改變,凡事都有一體之兩面,政治人物對於社群媒體所傳遞的言論, 當然是希望都對自己有利的,但事實並非如此,政治言論的解讀與影響, 透過包裝與加工在傳遞的過程就開始化學變化,於是大量對於不利於

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2 己的言論,政府與政治人物反射性的將之稱為謠言、假訊息、假新聞等 名稱,來為自己澄清。 當政黨、政府以及政治人物發現無法對社群媒體中的言論進行管 制,就不惜動用司法手段,企圖讓人民對於使用社群媒體傳播不利於自 己的言論受到處罰。近年來,開始以社會秩序維護法中的禁止散佈謠言 條款為法律制裁工具,讓習慣使用社群媒體傳播政治言論觀點與討論 公共事務的網民,因被檢舉、告發而收到通知到警察機關接受偵訊,甚 至被移送法院刑事裁罰定案。隨著社群媒體的使用比率不斷提高以及 競選活動的激烈對抗,這些個案數量正在急遽增加當中。 是對於自由的嚮往還是感受到自由被剝奪?導致香港青年與社會 大眾,冒著對自己生命與安全可能發生危險,持續不斷走上街頭進行與 香港執政當局的對抗,不惜讓昔日的東方明珠逐漸失色,在香港抗爭事 件中的答案無疑是後者。香港抗爭事件帶給我們的省思,是當人民感受 到自由權利被剝奪到無法忍受時,必然會有所行動來回應統治者的對 自由權利的侵害。2015 年香港銅鑼灣書店事件中員工及股東,事後證 實身處大陸並且受到有關當局控制1 ,銅鑼灣書店老闆林榮基稱該事件 起因與中國政府查緝禁書有關,林榮基目前在台灣透過演講積極推動 香港反送中抗爭運動,同時透過募資想在台灣重新開立香港銅鑼灣書 店。2019 年 3 月起,香港地區各地開始陸續爆發大規模香港群眾示威 遊行與流血衝突,畫面透過社群媒體同步播送至國際主要媒體,目前抗 爭運動仍在持續中,本研究認為,香港爆發激烈反送中抗爭運動,其中 導火線之一,與香港銅鑼灣書店事件因販售禁書遭到逮捕有關,而「禁 書」正是限制言論自由一種樣態。 享受憲法保障言論自由基本權利並非理所當然,在我國曾有一段 1 維基百科,〈香港銅鑼灣書店事件〉,網址:https://zh.wikipedia.org(最後瀏覽日期:2020 年 3 月 13 日)。

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3 重要且悲痛的白色恐怖時期,在當時國民黨政府宣布實施戒嚴的那段 時期無數家庭受害,至今台灣社會仍然無法平復。現今台灣人民享有憲 法保障的言論自由與法制體系,是經歷數十年的流血社會運動爭取而 來,過程充滿許多驚心動魄的過程與無法抹去的傷痕,歷史事件證明言 論自由保障得來不易。 散播謠言是古老的社會現象,過去的謠言多是以口耳相傳的方式 流傳,因此散播範圍有限,但是網路快速傳播的特性使得謠言會廣泛的 流傳並且很難停止。根據財團法人台灣網路資訊中心統計,2018 年我 國上網人數已達 1866 萬人,整體上網率達 79.2%,其中使用行動上網 突破 7 成,社群媒體使用率最高超過 8 成2 ,其中有使用網路社群的用 戶有 98.5%會用臉書3 ,在台灣大學生也會使用臉書來參與公民政治活 動4 。過去在電子郵件、BBS 佈告欄、部落格等網站上都出現過網路謠 言,只是現在內容產製者為了吸引關注,常用聳動的標題搭配並使用社 群媒體傳播,讓謠言一發不可收拾。2016 年美國總統大選不久後,假 新聞一詞受到高度關注,類似的影響也在台灣出現,2018 年九合一選 舉期間,由於暴雨頻傳各地出現許多災情,其中以中南部較為嚴重,在 高雄出現許多路面坑洞,各種照片與災害訊息大量透過社群媒體傳播, 許多政治評論分析認為社群媒體大量流傳災害照片與訊息,是導致民 進黨敗選的主因。隨後,開始陸續出現網友在社群媒體上發布有關公共 事務討論以及針對政府、政治人物進行批判,被警察機關以散佈謠言為 由移送法院裁罰的新聞5 。 2 2018 台灣網路研究報告,財團法人台灣網路資訊中心,頁 3,網址: https://report.twnic.tw/2018/TWNIC_TaiwanInternetReport_2018_CH.pdf(最後瀏覽日期: 2020 年 3 月 12 日)。 3 2018 台灣網路報告,財團法人台灣網路資訊中心,頁 58,網址: https://www.twnic.net.tw/doc/twrp/201812e.pdf(最後瀏覽日期:2020 年 2 月 18 日)。 4 王泰俐(2013)〈「臉書選舉」?2012 年台灣總統大選社群媒體對政治參與行為的影響〉,《東吳 政治學報》,頁 8,第 31 卷第 1 期。 5 中時電子報(2019/07/28),暗指陳菊設私菸案,網友移送法辦,網址: https://www.chinatimes.com/newspapers/20190728000584-260106?chdtv(最後瀏覽日期: 2020 年 1 月 16 日)。

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4 2019 年 7 月 25 日網路出現標題為「蔡英文送海地 45 億的訊息, 刑事局查獲三人」的新聞訊息,主要內容為總統蔡英文出訪友邦期間, 網路流傳才到海地四小時就送了 45 億,高雄要進行登革熱防治經費需 要預算 5 千萬才給 2 千萬等。刑事局以收到總統府告發,偵辦查獲貼 文 3 人,依社會秩序維護法函送地方法院裁處6 ,隨後新北地院三重簡 易庭依違反社會秩序維護法,裁處趙姓婦人 3000 元罰緩7 。 趙姓婦人以 LINE 群組轉發訊息遭到裁罰引起本研究關注,深入追 蹤該新聞相關內容發現,早在 2018 年 5 月就有新聞報導標題為「金援 海地,外交部則否認金援」,內容為海地總統到台灣進行國是訪問,總 統蔡英文和海地總統簽訂聯合公報,當地媒體報導台灣將提供台幣 45 億協助電力建設,引起台灣輿論批評,外交部強調台灣並非金援海地8 。 另外,2019 年 6 月期間高雄市長因登革熱防治預算槓上行政院長蘇貞 昌,多有新聞指出韓國瑜拜託中央趕快支援 5 千萬9 。從以上查證相關 新聞可以確定,遭到移送裁罰的七旬老婦,其於 LINE 群組中轉傳之消 息內容並非憑空杜撰,警察機關與法院卻以違反社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款處罰。另外,七旬老婦遭到法院裁罰過程效率之快, 令人質疑是否有政治力干預,企圖遏止網路上不利於蔡英文總統言論 的流傳?事實上 2015 年就有網友透過社群媒體發布「八仙樂園經營者 是民進黨金主」等言論,民進黨委任律師報案,警方同樣根據社會秩序 維護法第 63 條第 1 項第 5 款移送法院裁罰10 ,當時就引起社會輿論關 注。知名律師陳長文公開投書表示,透過社會秩序維護法舉發,是報案 人主觀認為或者警察機關單方面的認定,目的是遏止所謂謠言的言論 6 聯合新聞網(2019/07/25),網傳蔡英文送海地 45 億假訊息 刑事局查獲 3 人究辦,網址: https://udn.com/news/story/7321/3950304(最後瀏覽日期:2020 年 3 月 25 日)。 7 台灣新北地方法院簡易庭裁定 108 年度重秩字第 101 號。 8 今日新聞(2018/05/31),協助海地建電網,外交部否認金援 45 億,網址: https://www.nownews.com/news/20180531/2763880/(最後瀏覽日期:2019 年 12 月 25 日)。 9 東森新聞(2018/06/17),若不給錢!韓國瑜:再有一例登革熱算蘇貞昌的,網址: https://news.ebc.net.tw/News/politics/167360(最後瀏覽日期:2019 年 12 月 25 日)。 10 中時電子報(2015/07/01)〈網傳八仙是綠營金主,民進黨具狀檢舉〉,網址: https://www.chinatimes.com/realtimenews/20150701002880-260402?chdtv(最後瀏覽日期: 2019 年 12 月 15 日)。

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5 流通,一直令人詬病11 。 我國法律條文當中的文字,常常是以模糊的範圍特性,讓人失望且 無所適從12 ,從立法背景來看,社會秩序維護法為 1987 年行政院函請 立法院審議13 ,期間歷經動員戡亂時期檢肅流氓條例先行立法與實施, 草案經重新整理修正送請立法院審議14 。草案研擬期間仍處於戒嚴時期, 本研究認為社會秩序維護法的條文內容多有日據殖民時期與國民黨威 權統治時期遺留警察國家的思維,以社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款「散佈謠言,足以影響公共之安寧」就是其中之一,白話解讀該條 文制定目的就是讓人民不要亂講話、不敢亂講話、不能亂講話。 本研究在蒐集相關文獻過程發現,近年遭到警方以違反社會秩序 維護法禁止散佈謠言條文移送法院裁罰的案件中,使用社群媒體工具 的比例高達 81.7%。進一步研究發現近年來法務部定罪率平均值為 96.5 %,而警察機關移送違反社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款禁止散 佈謠言裁罰的定罪率卻僅 33.6%。到底哪裡出現問題?難道有政治力的 介入指揮警察機關,將不利於政府或特定人的言論傳播者移送法院裁 處,企圖製造網路言論傳播的寒蟬效應。 從香港銅鑼灣書店事件到香港反送中事件可以證明,人民會做出 激烈反應來抗拒政府對基本權利的侵害,在近日,一部描述白色恐怖時 期的電影「返校」,引起台灣青年對於威權統治時期的關注,更有影評 人直接點出,政治操作終將成為垃圾堆中灰燼,歷史上的政治維新運動, 都起於社會文化15 。因此,本研究提出以下問題意識作為研究動機來源, 11 關鍵評論(2015/07/16),〈民進黨舉發謠言、警方拿《社維法》法辦?國、民兩黨別再對言論 自由有雙重標準了〉,網址:https://www.thenewslens.com/article/20367(最後瀏覽日期: 2019 年 12 月 13 日)。 12 廖義銘(2012)《社區正義論–社區日常事務中之無知之幕及其治理問題》,頁 4,台北:五南 圖書。 13 立法院公報 第 76 卷第 19 期 2006 號,頁 2。 14 立法院第 1 屆第 87 會期第 7 次會議議案關係文書院總 1409 號,頁討 38-討 39。 15 中央通訊社(2019/12/25),返校引發熱議 小野:勢不可擋的文化運動將來臨,網址: https://www.cna.com.tw/news/amov/201909230142.aspx(最後瀏覽日期:2019 年 12 月 29 日)。

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6 期待社群媒體不要被政治控制,白色恐怖的悲劇不能在台灣再度上演。 我國推動民主憲政體制經數十年努力,究竟在言論自由基本權利 的保護範圍具體有哪些?在何種情況下,言論自由權利應該被合理限 縮?社群媒體的傳播特性是否會導致言論自由基本權利的逆轉?七旬 老婦評海地案顯示,社會秩序維護法禁止散布謠言條文疑似遭到行政 機關濫用,是否已經構成不當侵害人民言論自由基本權利?另外,社會 秩序維護法禁止散佈謠言條款中所指謠言應該如何定義?在法律的構 成要件又是如何?人民習慣使用社群媒體表達意見,政府對於社群媒 體言論自由的保障與界限應該如何審慎界定? 言論自由是所有自由權利的根本,我國歷經數十年的努力換來民 主憲政制度國家,政府應該依照憲法及大法官解釋盡最大可能保障人 民的言論自由基本權利,若因為民主選舉制度激烈爭鬥或者極端政治 意識形態復辟,開始箝制人民言論自由,人民應該提早發現。目前我國 人民透過行動網路使用社群媒體比例已經相當高,如果對於社群媒體 中涉及言論自由保障,還有因為法律不明確的處罰情形,將是對我國民 主憲政制度的一大挑戰,從香港反送中抗爭運動當中我們可以發現,人 民對於自由權利遭到剝奪,會用盡所有力量試圖改變這種狀況,為了不 讓這種現象發生,因此本研究提出以下目標: 一、整理我國現有憲法保障言論自由的歷史背景、釋憲實務與言論類 型,探討我國制度性保障言論自由的實質內涵。 二、找出社群媒體的發展對言論自由帶來的衝擊,並在傳統研究言論 自由的文獻基礎上,重新界定社群媒體言論自由應有的界限與法律 責任。 三、找出政府疑似濫用社會秩序維護法禁止散布謠言條款,侵害人民 言論自由的證據。並整理有關社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款判決爭議,提出我國司法實務上應該對「謠言」有更明確法律規

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7 範的理由,論證條文修正的必要性。 本研究採質性研究為主蒐集與客觀評鑑過去事實的資料,以利了 解過去與預測未來16 ,並且同時採用文獻分析法與案例分析法作為研究 方法。 所謂文獻分析法,主要以探討過去,分析現在和對未來去預測,運 用眾多歷史資料去做探悉與整理,從其個別之原理、理由、和意涵去作 分析。文獻分析法其主要特性在:一、它所研究的事件是過去而非目前 發生,超越過去時空的限制,紀錄過去的社會事實;二、文獻分析可超 越個人的經驗與視野;三、文獻分析可超越調查互動中的不良影響;四、 文獻分析可提供詳實可靠的背景資料17 。根據研究課題,蒐集相關資訊、 研究報告、媒體文章等文獻,蒐集資訊要求盡量豐富並具有關聯性,經 過研究者閱讀分析後歸納整理,在分析資料中的淵源、背景、原因以及 影響。文獻資料來源可以是政府公開資訊、文件記錄資料庫、圖書館書 籍、論文與期刊、報章新聞等。文獻分析法主要步驟為 1.閱覽與整理 2.描述 3.分類 4.詮釋18 。 本文研究文獻的主要來源有 1.司法院大法官解釋 2.司法院法學資 料檢索系統 3.全國法規資料庫 4.國家圖書館期刊文獻資訊網 5.立法 院國會圖書館及全球資訊網 6.台灣博碩士論文知識加值系統 7.電子資 料庫網站 8.其他專業書報、雜誌及網頁。 16 樹德科技大學,〈質性研究〉,網址:https://www.pws.stu.edu.tw/fckung/file/QR.pdf。(最 後瀏覽日期:2019 年 12 月 21 日)。 17 社團法人中華民國擎天社會福利協會,網址:https://www.sunnyswa.org.tw/12345/189-(最後 瀏覽日期:2019 年 12 月 29)。 18 國家通訊傳播委員會網站,網址: https://www.ncc.gov.tw/chinese/files/08012/687_4951_080125_4.pdf(最後瀏覽日期: 2020 年 3 月 17 日)。

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8 我國司法實務通常遵循司法院大法官的解釋文意,同時參考最高 法院判決、判例原則為主要依據19 ,本文嘗試整理憲法條文與大法官解 釋中針對提及保障言論自由的文獻資料進行歸納,另外有關憲法保障 其他基本權與言論自由的衝突,必須對言論自由進行限縮的文獻也進 行整理。最後,為了釐清司法實務上的爭點,對最高法院判決與判例將 選擇與本研究有關的個案進行探討。在個案資料來源主要以司法院法 學檢索系統中,以簡易判決查詢系統鍵入關鍵字搜尋「社會秩序維護法 第 63 條第 1 項第 5 款」,依案件裁判內容找出爭議個案並分析爭點與 歸納分類。 憲法保障言論自由權利為實現民主制度國家最核心的價值,在國 內外探討的文獻極為廣泛,但對於社群媒體音傳播效率快速可能造成 的影響,所涉及言論自由權利的保障界限是否應該被限縮?為目前較 少研究的課題。為了有系統的提出本次研究將主要規劃研究範圍簡述 如下: 一、憲法保障言論自由權利的理論、法律條文、大法官解釋、學說作為 基礎,結合我國特有的歷史背景,探討我國在言論自由保障權利的 範圍與界限。另外透過大法官解釋所衍生新聞自由、通訊傳播自由 保障及限制,討論我國言論自由基本權與其他基本權衝突的權衡。 並從香港反送中事件中所造成的影響,檢討我國對於言論自由基本 權是否應該因為政治因素而採取限縮的態度。 19 陳國瑞(2014),《媒體採訪自由界限研究–以新聞自由與隱私權衝突為中心》,頁 3,國立中正 大學法律學研究所。

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9 二、目前主流研究仍在於社群媒體的效應與所謂假新聞的現象,以國 內研究文獻目前較少對於網路與社群媒體因假訊息、造假新聞的法 律規範與違法個案研究。 三、社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款禁止散佈謠言,為國內相當 少討論之議題,雖然國內外對謠言傳播都有針對發生的個案進行探 討,例如傳統新聞媒體的造假、選舉期間誇大的政治言論、不實的 健康保健知識等等,然而較少對於謠言的法律效果進行研究,其原 因很簡單,因為自社會秩序維護法立法實施以來,第 63 條第 1 項 第 5 款只在 2007 年僅有一個遭到移送法院的案例,直到 2012 年以 後臉書在台灣開始普遍被使用,每年因社會秩序維護法散佈謠言遭 到警察機關移送的個案才逐漸大幅增加,惟該法條是否適用於目前 社群媒體的使用,仍然未受到關注與討論。本研究範圍將針對社會 秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款的簡易判決刑事裁定書,進行閱 讀分析、分類與統計,並試圖從中找出相關爭議個案的爭點。以大 法官解釋與憲法保障言論自由基本權相關文獻作為基礎,配合違憲 宣告案例相關文獻,結合本研究整理警察機關對於取締網路社群媒 體言論的統計結果、立法機關對於謠言管制的法案進度,以及現有 對於社會秩序維護法的相關文獻,納入本次研究文獻的範圍。 本研究所使用的司法實務個案來源為司法院法學檢索系統簡易判 決查詢系統,以關鍵字「社會秩序維護法第 63 條第 1 項第 5 款」查詢, 將散佈謠言的內容類型分為 1.公共事務評論 2.社會治安 3.天然災害 4.食安衛生 5.政黨醜聞 6.其它,共六大類。這樣對於謠言的內容分類 當然不是全部,此為本研究主要限制,後續新增裁判個案將可作為研究 內容之補充。

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第二章 言論自由權利的理論與實務

中國歷史上在位帝王者,皆有實施思想與言論管制,以文犯禁者統 稱為文禍或筆禍,通常以文字獄或者禁書查緝形式,其特點是定罪名目 大多為莫須有且對涉案者通常施以酷刑。在明代初期,明太祖生性多疑 又學問不深,多有語音近似者就遭認為是文人影射、譏嘲之意而禍。到 清代則以種族、疆域、帝位繼承等評論文章或文字影射大興禁書與文字 獄20 。 二次大戰前後的台灣是家用電話都很罕見的年代,在街頭巷尾或 者集會廟口,會看到少者兩三人聊天話家常,多則一群人聽著演說者站 在簡陋的講台上,慷慨陳詞表達對國家事務的批判。當時,台灣的知識 份子熱衷辦報、或擔任專職記者、編輯工作。時任台灣新生報記者吳濁 流敘述當時的經驗謂「228 事件發生以前報紙是自由的,言論方面不比 文明國家差,新聞記者以此為傲。」。在日本據時期無報禁但採許可制, 二戰結束後台灣知識分子認為從此可以不受壓迫,以辦報鼓吹、傳播思 想及政治理念具有對民主社會批判的精神,到 1947 年 228 事件發生之 前台灣已登記的報刊共 28 家21 。戰後由台灣人發行的媒體刊物延續台 灣在抗日運動建立的精神,對於政府及社會現狀忠實批判與報導,國民 黨政府的 228 事件調查報告認定媒體為主要肇因,怪罪當時民間媒體 言論是社會禍亂根源、濫用言論自由22 。台籍媒體菁英在 228 事件後消 失殆盡,為數眾多的新聞工作者遭到鎮壓殺害、關押(參表 2-1),沒 被逮捕的大多噤聲膽寒從此退出言論出版界,可以說 228 事件所造成 的政治恐怖切斷了歷史文化的傳承23 。 20 葉高樹(1996),〈清初言論控制政策中的漢文化因素〉,《史耘》,第 2 期,頁 67-69。 21 呂東熹(2016)《二二八記者劫》,頁 9-12,台北:二二八事件紀念基金會。 22 同前註 21,呂東熹(2016),頁 15。 23 同前註 21,呂東熹(2016),頁 20。

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11 1949 年國民黨政府正式遷台隨後頒布台灣省戒嚴令,蔣介石政權 更依據戒嚴令授予的權力,頒佈與叛亂、匪諜有關的法律,對人民進行 言論管制將人民送上軍事法庭接受審判。有別於 228 事件遭到殺害、 關押的是新聞領導階層,戒嚴時期受害層面擴及包含新聞媒體營運部 門的基層員工24 。這些新聞媒體受害者常遭問罪的名目是懲治叛亂條例 所稱「參加叛亂之組織或集會者」,其行為通常是吸收共產黨員、擔任 幹部或發展組織;另一是「非法顛覆」、「意圖破壞國體、竊據國土或以 非法之方法變更國憲、顛覆政府,而著手實行者」,當中所指非法顛覆 是涉及蒐集傳遞情報,行為類型則是參加讀書會、藝文活動、傳閱反動 報刊,等無關暴力的行為,這類行為也常被扣以為匪宣傳罪名,並以懲 治叛亂條例「散布謠言或傳播不實之消息,足以妨害治安或搖動人心者」 或「以文字、圖書、演說,為有利於叛徒之宣傳者」,即俗稱的文字獄。 當時以文字入罪內容有兩類:一類是政經時事評論,被指為共產黨同路 人,另一類則是報導或評論涉及蔣介石與國民黨政府官員25 。 解除戒嚴至今已三十餘年,根據國防部 2005 年清查,台灣在戒嚴 期間處死者約 5,000 人,被判刑入獄者超過 15,000 人,當中許多案件 為不當審判26 。1986 年起鄭南榕突破當時的政治禁忌,策劃群眾在龍山 寺集會抗議戒嚴;要求查明二二八事件真相;發起新國家運動。鄭南榕 多次在公開場合主張台灣獨立,並在創辦的自由時代週刊發表台灣共 和國新憲法草案,之後鄭南榕接到第一張涉嫌叛亂的法院傳票,為了堅 持百分之百言論自由理念,最終自焚殉道27 。從 1947 年 228 事件爆發 至 1992 年立法院修正舊刑法 100 條28 為止,無數人民與家庭遭到不人 24 陳百齡(2016),〈活在危險年代:白色恐怖情境下的新聞工作者群像(1949~1975)〉,《傳播研究 與實踐》,第 6 卷第 2 期,頁 35。 25 同前註 24,陳百齡(2016),頁 36-38。 26 同前註 24,陳百齡(2016),頁 25。 27 鄭南榕基金會,南榕人生,網址: http://www.nylon.org.tw/main/index.php?option=com_content&view=article&id=8&Itemid= 6(最後瀏覽日期:2019 年 10 月 26 日)。 28 舊刑法第 100 條第 1 項規定「意圖破壞國體、竊據國土或以非法之方式變更國憲、顛覆政府, 而著手實行者,處七前以上有期徒刑。首謀者處無期徒刑。」可將思想、言論及和平行為羅織 為叛亂行為。以及優先適用刑法規定的懲治叛亂條例第 2 條 1 項規定「犯刑法第 100 條第 1

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12 道的對待,是台灣歷史上最沉痛的記憶,此稱為白色恐怖時期29 ,白色 恐怖時期所代表的是統治者箝制人民思想、控制言論自由表達,並以酷 刑對人身傷害、剝奪人身自由與生命為手段以達到政權穩定,白色恐怖 時期的種種對人權的殘害對我國進入民主憲政階段後的基本權利保障 法制有重要影響。 事前審查是國家對言論自由最嚴重的侵害,我國在進入民主憲政 國家之前,對於文字出版存在大量事前審查規定,企圖控制人民的思想, 例如;查緝禁書、出版審查等形式。我國對於出版品的管制最早以出版 法為主要將出版品定義分為:一、新聞紙;二、雜誌;三、書籍及其他 出版品30 。其中第 19 條明文規範不得登載事項31 、第 23 條扣押出版品 相關規定32 。1952 年因戒嚴修正部分禁止登載事項條文,將歌曲列為出 版品並管制33 ,直到出版法於 1999 年 1 月廢止34 ,我國才開始真正落實 對出版自由的權利保障。 項…之罪者,處死刑。」該等涉內亂罪之規定,由軍法機關非公開審理,由於構成要件廣泛且 是唯一死刑,成為當時威權統治強而有力工具,對當時台灣人民造成極大傷害。李震山 (2018),〈國際人權規範國內法化的意義─以「禁止酷刑公約」為例〉,《城仲模教授八秩華誕 祝壽論文集》,頁 4。 29 同前註 24,陳百齡(2016),頁 26。 30 出版法(1930 年版)第 2 條「出版品分左列三種:一、新聞紙:指用一定名稱,每日或隔六日 以下之期間繼續發行者而言。二、雜誌:指用一定名稱每星期或隔三月以下之期間繼續發行者 而言。三、書籍及其他出版品:凡前二款以外之一切出版品屬之。新聞紙或雜誌之號外或增 刊,視為新聞紙或雜誌。」。 31 出版法(1930 年版)第 21 條「出版品不得為左列各款之記載:一、意圖破壞中國國民黨或三 民主義者。二、意圖顛覆國民政府或損害中華民國之利益者。三、意圖破壞公共秩序者。四、 妨害善良風俗者。」。 32 出版法(1930 年版)第 23 條「內政部認出版品載有第十九條各款所列事項之一,或違背第二 十一條所定禁止或限制之事項者,得指明該事項禁止出版品之出售及散布,並得於必要時扣押 之。」。 33 出版法(1952 年版)第 1 條「本法稱出版品者,謂用機械、印版或化學之方法所印製而供出售 或散布之文書圖畫。發音片視為出版品。」。第 33 條「出版品不得為左列各款之記載:一、觸 犯或煽動他人觸犯內亂罪、外患罪者。二、觸犯或煽動他人觸犯妨害公務罪、妨害投票罪或妨 害秩序罪者。三、觸犯或煽動他人觸犯褻瀆祀典罪或妨害風化罪者。」。第 35 條「戰時或遇有 變亂或依憲法為急速處分時,得依中央政府命令之所定禁止或限制出版品,關於政治軍事外之 機密或危害地方治安事項之記載。」。 34 立法院公報第 88 卷 5 期 3005 號上冊,頁 37。

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13 表 2–1 二二八事件新聞媒體界受難人士一覽表35 姓名 服務單位 年 齡 受難型態 設籍地 受難時間 備註 阮朝日 台灣新生報 48 失蹤 屏東縣 1947.03.12 總經理,於住處被捕 吳金鍊 台灣新生報 34 失蹤 台北市 1947.03.12 報社副總編 林界 台灣新生報 38 死亡 高雄市 1947.03.06 印刷廠廠長 邱金山 台灣新生報 40 死亡 臺南市 1947.03.06 特派員,受難地點高雄 市 蘇憲章 台灣新生報 45 死亡 嘉義市 1947.03.23 嘉藝分社主任 黃漢書 台灣新生報 42 死亡 花蓮縣 1947.03.15 記者,受難地點雲林縣 楊熾昌 台灣新生報 40 執行徒刑六 個月 臺南市 1947.03.11 臺南分社記者 王白淵 台灣新生報 46 羈押四個月 臺北市 1947.04 編輯部主任 謝有用 台灣新生報 28 羈押兩個月 高雄市 1947.03.17 高雄分社記者 林茂生 民報 61 失蹤 臺北市 1947.03.11 民報社長、臺大文學院 代理院長 黃旺成 民報 60 名譽受損逃 亡 臺北市 1947.03 報社總主筆 王添灯 人民導報 47 死亡 臺北市 1947.03.11 台灣省參議員、人民導 報社長 宋裴如 人民導報 45 失蹤 臺北市 1947.03.09 報社社長、教育處副處 長 艾璐生 大明報 36 死亡 臺北市 1947.03.10 報社發行人 蕭錦文 大明報 21 羈押三個月 苗栗縣 1947.03.08 鄧進益 大明報 37 名譽受損逃 亡 臺北市 1947.03 創辦人 潘欽信 自由報 40 失蹤 臺北市 1947.03 記者、臺共幹部 張榮宗 和平日報 41 死亡 嘉義縣 1947.03.18 東石支局長 羅金成 和平日報 25 死亡 嘉義市 1952.12.07 記者 鍾逸人 和平日報 25 執行徒刑十 六年九個月 臺中市 1947.04.23 嘉藝分社主任二七部 隊部隊長 劉占顯 和平日報 26 羈押約五年 南投縣 1952.06.10 記者 蔡鐵城 和平日報 25 執行徒刑二 年六個月 臺中縣 1947.04.11 記者戒嚴後遭槍決 張岳楊 和平日報 25 羈押七個月 嘉義市 1947.03.22 嘉義分社記者 林永杰 和平日報 21 羈押四個月 臺南市 1947.03 記者 李上根 和平日報 24 羈押四個月 浙江省 1947.03.21 報社社長 楊貴 和平日報 42 羈押四個月 臺中市 1947.04.20 記者、作家 楊克煌 和平日報 40 逃亡 臺中市 1947.04 記者 王濟濘 中華日報 17 死亡 臺中市 1947.03.24 報社文選部職員,受難 地雲林縣 林傳藝 中華日報 39 管訓七個月 屏東縣 1947.03 屏東縣辦事處主任 35 呂東熹(2016)《二二八記者劫》,頁 21,台北:二二八事件紀念基金會。

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14 陳瑞春 中華日報 36 羈押十七日 南投縣 1947.03.23 記者 許嘉裕 中華日報 38 羈押七日 彰化縣 1947.05.17 記者 李言 國聲報 35 死亡 高雄市 1947.03.06 採訪組主任 鍾天福 國聲報 43 死亡 高雄市 1947.03.06 記者 許錫謙 青年報 31 死亡 花蓮縣 1947.03.27 編輯 沈瑞慶 興臺日報 36 羈押一年 臺南縣 1947.03.11 報社發行人 彭啟明 興臺日報 47 羈押一年 臺南縣 1947.03.11 報社主筆 陳金水 東臺日報 33 羈押四個月 花蓮縣 1947.04 記者 陳連德 東臺日報 27 羈押四個月 花蓮縣 1947.03 營業部主任 游進文 東臺日報 42 羈押三個月 花蓮縣 1947.04.03 記者 朱作標 更生報 58 羈押九個月 花蓮縣 1947.04 玉里分社主任 張瑞仕 國是日報 31 羈押一個月 福建省 1947.04 報社編輯 游峻勳 重建日報 31 羈押一個月 臺北市 1947.03.15 報社董事長 蘇新 中外日報 40 名譽受損 臺北市 1947.04.19 臨時總編輯臺共幹部 賴維烜 不詳 35 死亡 彰化縣 1948.04 新聞記者遭刑求致死 曾仲影 臺灣廣播電台 26 有期徒刑 1 年 6 個月 臺北市 1947.03 電台廣播員 宋獻鐘 臺灣廣播電台 32 羈押六個月 臺北市 1947.03 電台廣播員 陳亭卿 臺灣廣播電台 34 羈押四個月 臺中縣 1947.04.21 任職文書股 徐楓攀 臺東廣播電台 26 羈押一年 臺東縣 1947.03.05 電台台長 郭錫鍾 臺東廣播電台 17 羈押兩個月 臺東縣 1947.03.04 電台員工 我國憲法第 11 條明文規定:「人民有言論、講學、著作及出版之自 由。」,第 22 條:「凡人民之其他自由權利,不妨害社會秩序、公共利 益者,均受憲法之保障。」,學界普遍認為憲法第 11 條為保障人民表現 意見自由最基本之規範36 ,是我國實現言論自由權利保障的基礎。言論 自由並非絕對的不受到任何限制;尤其言論自由與其他憲法保障的基 本權利產生衝突時,或在符合憲法第 23 條「自由權利除為防止妨礙他 人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外, 不得以法律限制之的條件下。」,言論自由有可能受到限縮37 。 36 黃炎東(2012),〈言論自由權利範圍之探討〉,《華人前瞻研究》,第 8 卷第 2 期,頁 75。 37 同前註 19,陳國瑞(2014),頁 75。

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15 言論自由屬於表現自由或稱表意自由的其中一種,表現是將思想、 觀念或意見以言說或行為及其他可傳達的方式表現於外。言論、講學、 著作、出版都是表現的方法,除此之外,透過集會、遊行、信仰儀式、 請願、參政也都是具有表現自由的意涵。而集會、遊行、信仰、請願、 參政在我國憲法中,都已有專條加以保障。從而可以認定表現自由在我 國憲法中只限於憲法第 11 條言論、講學、著作、出版的四種自由權利。 然而,言論自由事實上應包括了講學、著作與出版,但我國憲法將四種 並列單獨列載於憲法第 11 條條文當中,則表示我國憲法上的言論自由 權利只能將其他三種獨立列舉的自由權利排除在外,以此推論我國憲 法制定時,言論自由權利僅限於言說,採取狹義的理解與解釋。從以上 述狹義的言論自由權利定義,藉由文字、圖畫、影像、聲音、表演等方 式進行意見傳達,應稱為著作;將各種著作以印刷方式呈現則應稱為出 版;在學校或其他學術文化機構發表其觀念、意見者應稱為講學;其他 經由電子媒體傳播的方式則又應該歸屬言論自由權利的範疇38 。 基本權是具直接拘束力的憲法規範,透過憲法解釋制度建構憲法 秩序與法治國原則。然而,基本權或基本權利並非我國憲法用詞,憲法 第二章的標題是人民之權利義務,而第 22 條使用自由及權利,第 23 條 稱自由權利,均無基本二字,在我國司法院解釋出現基本權或基本權利 始於 1995 年司法院 373 號解釋。由於基本權對應的外文見於德國憲法 及美國實務與學說,係指人權中構成正義體系基礎的自由權利,例如言 論自由39 。我國大法官李震山主張將憲法所保障人民之權利統稱為基本 權利40 。對於國家公權力而言,我國憲法對自由權利規定屬於一種禁止 規範,與之牴觸者即構成違憲的法律效果41 ,對自由民主國家而言,言 論自由具建構性意義是任何自由的根基42 。在本研究討論言論自由是指 38 吳庚、陳淳文(2014)。《憲法理論與政府體制》,增訂版,頁 193,台北:作者自版。 39 李建良(2018)〈基本權釋義學與憲法學方法論–基本權思維工程的基本構圖〉,《月旦法學雜 誌》,第 273 期,頁 6-7。 40 李震山(2005)〈論憲政改革與基本權利保障〉,《中正大學法學集刊》,第 18 期,頁 195。 41 同前註 39,李建良(2018),頁 10。 42 同前註 39,李建良(2018),頁 13。

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16 廣義的言論自由,也就是包括言論、講學、著作、出版及其他形式的表 現方式或表意方式,只要能傳達意見思想的行為都涵蓋在言論自由權 利範圍。 1994 年 9 月司法院大法官釋字 364 號解釋,為我國第一個廣電解 釋,釋字 364 號解釋43 除揭示以廣播及電視方式表達意見屬於憲法第 11 條言論自由保障範疇,更指出國家應對電波頻率之使用為公平合理分 配,對於人民平等接近使用傳播媒體的權利,亦應在兼顧傳播媒體編輯 自由原則下予以尊重,並應由法律定之44 。我國在戒嚴時期國民黨政權 有感於 228 事件的調查報告指向反抗政府與共產黨勢力透過廣播電台 仍然持續運作,遂於 1959 年由行政院以電波干擾嚴重為理由,公布行 政院台(48)交字第 2368 號函,宣告民營廣播電台在清查整理期間暫 不開放,並責令主管機關暫停所有民營電台設立申請45 。無線傳播的使 用電波傳統上被認為具有資源稀缺特性46 ,回顧立法院聲請本號解釋的 背景,釋字 364 號爭訟焦點應該是國民黨政府控管廣播電視頻道為黨 43 司法院釋字第 364 號解釋文謂「以廣播及電視方式表達意見,屬於憲法第十一條所保障言論自 由之範圍。為保障此項自由,國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配,對於人民平等「接 近使用傳播媒體」之權利,亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下,予以尊重,並均應以法律定 之。」,解釋理由書謂「廣播及電視方式表達言論之自由,為憲法第十一條所保障之範圍。」、 「廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源,為免被壟斷與獨佔,國家應制定法律,使主管機 關對於開放電波頻率之規劃與分配,能依公平合理之原則審慎決定」、「所謂接近使用傳播媒體 之權利,乃指一般民眾得依一定條件,要求傳播媒體提供版面或時間,許其行使表達意見之權 利而言,以促進媒體報導或評論之確實、公正。例如媒體之報導或評論有錯誤而侵害他人之權 利者,受害人即可要求媒體允許其更正或答辯。」 44 石世豪(2003),〈我國為廣播電視積極立法的憲法基礎–憲法論正的本土化建構模式〉,《國立 中正大學法學集刊》,第 12 期,頁 3。 45 吳糧竹(2011),《使用無線電波頻譜事前許可制之法律議題探討》,頁 1,國立清華大學科技法 律研究所碩士論文。 46 劉靜怡(2006),〈言論自由:第六講—言論自由、媒體類型規範與民主政治〉,《月旦法學教 室》,總號第 42 期,頁 37。

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17 政軍壟斷,使一般人民無合法管道申請設立電台47 。另外,釋字 364 號 解釋理由書提到人民平等接近使用傳播媒體之權利,後續在廣播電視 節目中發展出現場 CALL IN 節目,並衍生出公益使用頻道概念48 。另外, 關於更正報導錯誤與當事人答辯機會,我國現行法制中,已有廣播電視 法第 23 條、第 24 條49 ,與其他類似規定於公共電視法第 43 條、第 44 條50 。 國家經營廣電媒體則是最具威脅媒體意見形成的型態,我國第一 家無線電視台台灣電視公司由台灣省政府與日本民間企業共同出資於 1962 年成立,之後 1968 年由中國國民黨及民營企業合資成立中國電視 公司,1971 年由教育部及國防部等政府機關出資成立中華電視公司。 由於三家電視台成立時我國仍處於動員戡亂時期,新聞自由與廣電自 由受到嚴重壓抑,結束動員戡亂時期之後,1995 年多個民間團體呼籲 黨政軍退出廣電媒體,2003 年立法院修正廣電三法,完成黨政軍退出 廣電媒體的立法工作51 。我國規範通訊傳播產業是以載具屬性做分類, 分別依電信、無線廣播電視,有線廣播電視或衛星廣播電視等傳播型態, 採取產業別立法,並分屬交通部及新聞局管理導致寬嚴不一,為提供設 置「通訊傳播委員會」設置的法源依據,行政院於 2003 年函請立法院 審議通訊傳播基本法,並於同年 12 月三讀通過52 。根據通訊傳播基本 法第 3 條「為有效辦理通訊傳播之管理事項,政府應設通訊傳播委員 會,依法獨立行使職權。」,2005 年 10 月立法院三讀通過國家通訊傳 47 吳糧竹(2011)《使用無線電波頻譜事前許可制之法律議題探討》,頁 58,國立清華大學科技 法律研究所碩士論文。 48 有線電視法第 41 條「系統經營者應無償提供一個以上公用頻道供政府機關、學校、團體及民眾 播送公益、藝文、社教等節目;公用頻道之規劃及使用辦法,由中央主管機關定之。」、第 42 條「系統經營者應至少規劃一個以上地方頻道,提供符合中央主管機關指定區域內民眾利益及 需求之節目。」。 49 廣播電視法第 23 條規定「對於電台之報導,利害關係人認為錯誤,於播送之日起,十五日內要 求更正時,電台應於接到要求後七日內,在原節目或原節目同一時間之節目中,加以更正;或 將其認為報導並無錯誤之理由,以書面答覆請求人。」。第 24 條「廣播、電視評論涉及他人或 機關、團體,致損害其權益時,被評論者,如要求給予相等之答辯機會,不得拒絕。」。 50 江嘉琪(2006)〈接近使用媒體之權利〉,《法令月刊》,第 57 卷第 6 期,頁 34。 51 蕭文生(2017),《傳播法之基礎理論與實務》,2 版,頁 78-79,台北:元照出版。 52 立法院第 5 屆第 4 會期第 16 次會議議案關係文書院總 979 號,頁討 155。

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18 播委員會組織法53 。國家通訊傳播委員會組織法除落實黨政軍退出媒體 之任務外,將通訊傳播法規的主管機關統一為國家通訊傳播委員會54 。 另外,透過司法院釋字第 613 號55 、第 678 號56 揭示人民得使用無線電 廣播、電視或其他通訊傳播網路等設施,以取得資訊及發表言論之自由 亦為憲法第 11 條言論自由保障範圍。 人民如有痛苦與不滿之情緒,只要他們稍加節制與不使用恫嚇 的方式,即應當給予適當的自由,讓其發洩出來!否則將會如同 身體內有不潔之血液一般,若壓抑不將之排泄出體外,反而會強 沁入五臟六腑,滋生惡瘡與毒瘤! 英國哲學家.培根.《論騷動》57 1998 年 1 月司法院大法官釋字第 445 號解釋文謂「憲法第 14 條規 定人民有集會之自由,此與憲法第 11 條規定之言論、講學、著作及出 版之自由,同屬表現自由之範疇,為實施民主政治最重要的基本人權。」、 「集會遊行法第 11 條第 1 款規定違反同法第四條規定者,為不予許可 之要件,乃對主張共產主義或分裂國土之言論,使主管機關於許可集會、 遊行以前,得就人民政治上之言論而為審查,與憲法保障表現自由之意 旨有違。」,2008 年 6 月司法院大法官作出釋字第 644 號解釋文謂「使 53 立法院公報第 94 卷 55 期 3437 號,頁 129。 54 國家通訊傳播委員會組織法第 2 條「自本會成立之日起,通訊傳播相關法規,包括電信法、廣 播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法,涉及本會職掌,其職權原屬交通部、行政院新 聞局、交通部電信總局者,主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者,亦同。」。 55 司法院釋字 613 號理由書謂「憲法第十一條所保障之言論自由,其內容包括通訊傳播自由,亦 即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施,以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳 播媒體是形成公共意見之媒介與平台,在自由民主憲政國家,具有監督包括總統、行政、立 法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關,以及監督以贏取執政權、影響國家政策 為目的之政黨之公共功能。」。 56 司法院釋字第 678 號理由書謂「···前開規定所保障之言論自由,其內容尚包括通訊傳播自由之 保障,亦即人民得使用無線電廣播、電視或其他通訊傳播網路等設施,以取得資訊及發表言論 之自由」。 57 司法院釋字第 718 號陳新民大法官不同意見書。

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19 主管機關於許可設立人民團體以前,得就人民主張共產主義,或主張分 裂國土之政治上言論之內容而為審查,並作為不予許可設立人民團體 之理由,顯已逾越必要之程度,與憲法保障人民結社自由與言論自由之 意旨不符」。釋字第 445 號揭示的重點為一、集會自由與言論自由同屬 表現自由58 ;二、關於政治性言論不得為事前審查。時隔十年之後的釋 字第 644 號解釋對釋字第 455 號所揭示人民政治性言論、主張不得事 前審查再次肯認。事實上集會與結社禁止主張共產主義與分裂國土規 定,係源於國家安全考量且明文規定於動員戡亂時期國家安全法第 2 條 59 ,2011 年 3 月行政院以司法院釋字第 455 號、釋字第 644 號解釋所揭 示禁止主張共產主義及分裂國土與憲法保障集會遊行自由與表現自由 有違,以及公民與政治權利國際公約揭示,人人有保持意見不受干涉、 和平集會及自由結社之權利等理由,函請立法院審議刪除國家安全法 第 2 條60 ,並於同年 11 月三讀通過61 。 非經審查通過不得發表之事前審查制其於言論自由之為害,美國 聯邦法院曾有傳神譬喻「如謂言論發表後可能衍生之刑事與民事制裁, 恐將使人心生恐懼而噤聲不語,則事前審查制毋寧直使言論立時凍斃。」 62 。美國聯邦最高法院為言論自由的司法審查,涉及政治性言論內容的 限制,都必須適用嚴格審查標準,對政治性言論自由的限制必須是防止 重大急迫法益免於明顯立即危險的最小侵害手段才能合憲63 。有學者認 58 司法院釋字第 445 號解釋理由書謂「表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保 障人民之此項權利,乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由 主要係人民以行動表現言論自由;至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見,對 於一般不易接近或使用媒體言論管道之人,集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。依集 會遊行法第二條規定,所謂集會係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚 眾活動。遊行則指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。集會 自由以集體方式表達意見,為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式,主動提供意見 於政府,參與國家意思之形成或影響政策之制定。」。 59 動員戡亂時期國家安全法第 2 條「人民集會、結社,不得違背憲法或主張共產主義,或主張分 裂國土。前項集會、結社,另以法律定之。」。 60 立法院第 7 屆第 8 會期第 8 次會議議案關係文書院總第 1434 號,頁討 18。 61 立法院公報第 100 卷 70 期 3922 號,頁 98。 62 司法院釋字第 744 號湯德宗大法官部分協同意見書。 63 蘇慧婕(2012),〈淺論社群網路時代中的言論自由爭議:以臉書「按讚」為例〉,《台灣法學雜 誌》,第 214 期,頁 33-34。

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20 為,在威權專制時期被嚴格限制之主張共產主義或分裂國土言論,仍屬 於憲法第十一條言論自由之保障範圍,此種從動員戡亂時期延續而來 之限制,無法通過法律保留原則或比例原則之審查,並且國家如為防止 特定政治理念或言論而進行管制,則是家父長式獨裁思維不利於民主 社會發展64 。 1996 年 7 月司法院大法官就新聞局對猥褻出版品所為函釋做出釋 字第 407 號解釋,主要闡釋重點如下:一、有關風化之觀念隨社會發展 與風俗變異而有所不同,主管機關應尊重憲法保障言論自由意旨,兼顧 善良風俗與青少年身心健康發展隨時檢討改進;二、謂謝之程度由法官 依具體個案,認定事實及適用法律不受行政機關函釋拘束65 ;三、出版 品妨害善良風俗、破壞社會安寧、公共秩序等情形者,國家自得依法律 予以限制;四、猥褻出版品指在客觀上足以刺激或滿足性慾,並引起普 通一般人羞恥或厭惡感而侵害性的道德感情,有礙於社會風化之出版 品而言。猥褻出版品與藝術性、醫學性、教育性等出版品之區別,應就 出版品整體之特性及其目的而為觀察,並依當時之社會一般觀念定之; 五、法律抽象之概念,主管機關基於職權得為必要之釋示,作為適用法 律、認定事實及行使裁量權之基礎66 。 關於猥褻性言論是否應受到憲法中言論自由保障各國亦有歧異, 我國司法院釋字第 407 號及第 617 號解釋中皆認為,猥褻出版品仍屬 憲法所訂言論及出版自由保護之範疇67 。關於猥褻出版品的認定,釋字 第 407 號以在客觀上足以刺激或滿足性慾,並引起普通一般人羞恥或 厭惡感而侵害性的道德感情,有礙於社會風化之出版品而言。應就出版 64 陳耀祥(2012),〈全球化時代之國際人權保障–以網路言論自由為例〉,《臺灣國際法季刊》,第 9 卷 4 期,頁 162。 65 司法院釋字第 407 號解釋文。 66 司法院釋字第 407 號理由書。 67 陳耀祥(2012),〈全球化時代之國際人權保障–以網路言論自由為例〉,《臺灣國際法季刊》,第 9 卷 4 期,頁 163。

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21 品整體之特性及其目的而為觀察,並依當時之社會一般觀念定之68 ;釋 字 617 號則將刑法第 235 條第 1 項條文做出闡釋謂「刑法第二百三十 五條第一項規定所謂散布、播送、販賣、公然陳列猥褻之資訊或物品, 或以他法供人觀覽、聽聞之行為,係指對含有暴力、性虐待或人獸性交 等而無藝術性、醫學性或教育性價值之猥褻資訊或物品為傳布,或對其 他客觀上足以刺激或滿足性慾,而令一般人感覺不堪呈現於眾或不能 忍受而排拒之猥褻資訊或物品,未採取適當之安全隔絕措施而傳布,使 一般人得以見聞之行為69 」。從上述釋字 617 號大法官解釋文中似乎將 刑法第 235 條的 1 項中所謂猥褻的定義限制在含有暴力、性虐待或人 獸性交的內容,且須以引起普通一般人羞恥或厭惡感而侵害性的道德 感情,有礙於社會風化者為限70 。有論者認為,猥褻言論既亦係憲法保 障言論自由之言論,則刑法第二百三十五條之規定是否合憲,應從憲法 保障人民言論與出版自由之觀點加以審查,既為維護社會風化對猥褻 出版品之內容或其可能之效果所作規範,屬於針對言論內容之規制,卻 不分言論內容,概以刑罰方式禁止之手段,似有不符比例原則之情形71 。 許玉秀大法官在釋字第 617 號解釋提出不同意見書謂「為認為傳 布性自主思想、性權利主體意識、鼓吹性自我決定權,正好會危及多數 意見念茲在茲的性道德感情與社會風化、尤其是承襲自二十世紀初期 大清刑律草案第二百八十條販賣猥褻書畫物品罪所要保護的社會風 化。」、「多元性價值觀就是任何人不能以自居主流」、「以行政手段管制, 能防範於未然。如以刑罰手段制裁,總在犯罪事實發生之後,緩不濟急。 尤其在行政訴訟法將司法救濟程序周備之後,訴訟人權獲得相同的保 障,行政管制手段對於保護法益,比刑罰手段更積極而有效。此外,就 排除自由刑而言,行政管制手段也是侵害較小的手段。」,許玉秀大法 68 司法院釋字第 407 號解釋文。 69 司法院釋字第 617 號解釋文。 70 司法院釋字第 617 號解釋文。 71 陳耀祥(2012),〈全球化時代之國際人權保障–以網路言論自由為例〉,《臺灣國際法季刊》,第 9 卷 4 期,頁 163-166。

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22 官對釋字 617 號解釋做出合憲結論,似乎帶有強烈批判的意見。 2007 年 1 月司法院大法官做成釋字第 623 號解釋是性交易言論之 處罰問題,其審查對象為兒童及少年性交易防制條例第 29 條72 。對於 違反之行為人或大眾傳播媒體,則依其情節輕重採取刑罰或行政罰制 裁,是否過度限制人民言論自由及出版自由之疑義73 。釋字第 623 號解 釋文揭示幾項重點:一、商業言論所提供之訊息,內容為真實,無誤導 性,以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者,應 受憲法言論自由之保障;二、促使非法交易活動,因此立法者基於維護 公益之必要,自可對之為合理之限制;三、行為人所傳布之訊息如非以 兒童少年性交易或促使其為性交易為內容,且已採取必要之隔絕措施, 使其訊息之接收人僅限於十八歲以上之人者,即不屬該條規定規範之 範圍;四、電子訊號、電腦網路與廣告物、出版品、廣播、電視等其他 媒體之資訊取得方式尚有不同,如衡酌科技之發展可嚴格區分其閱聽 對象,應由主管機關建立分級管理制度,以符比例原則之要求74 。兒童 及少年性交易防制條例第 29 條雖有保護兒童及少年免於淪為性交易對 象之重大公益目的存在,但只要在網路上表達性交易之言論即受到刑 罰制裁,似有限制範圍過度之疑慮,大法官透過此種合憲而限縮解釋方 式,讓兒童少年之保護與人民之言論自由及資訊自由之保障取得平衡, 解決此類基本權之衝突問題,應予肯定75 。許宗力大法官在釋字第 623 號提出部分協同部分不同意見書謂「少年性交易防制條例第 29 條規定 無異於禁止任何促使人為性交易之廣告,已遠遠超出兒少條例保護兒 童及少年之規範目的。成年人間自主之性交易行為,固屬不法之行為, 惟只是構成違反社會秩序維護法 80 條之秩序犯,並不構成犯罪。性交 易之廣告如果構成犯罪,則會造成實際行為不構成犯罪,鼓吹該行為之 72 兒童及少年性交易防制條例第 29 條「以廣告物、出版品、廣播、電視、電子訊號、電腦網路或 其他媒體,散布、播送或刊登足以引誘、媒介、暗示或其他促使人為性交易之訊息者,處五年 以下有期徒刑,得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」。 73 同前註 71,陳耀祥(2012),頁 167。 74 司法院釋字第 623 號解釋文。 75 同前註 71,陳耀祥(2012),頁 166-168。

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23 言論卻構成犯罪的荒謬現象,其荒謬猶如對預備行為之處罰重於已實 施行為之處罰,違背體系正義至為顯然。」76 。 1951 年台灣為戒嚴時期,國民黨政府以節省紙張為由停止新報紙 登記,報紙每份限三張、印刷廠只能在一地77 。結束戒嚴後於 1988 年解 除對新聞報紙五大項管制:一、登記證;二、印刷場所;三、定價;四、 發行張數;五、紙張配額,才算正式解除對新聞報紙的管制措施(俗稱 報禁)78 。解除報禁後各類報紙、雜誌開始進入白熱化競爭,開始出現 新聞因採訪與報導出現侵害個人法益的司法案件。關於誹謗罪 2000 年 7 月司法院大法官做出釋字第 509 號解釋謂「兼顧對個人名譽、隱私及 公共利益之保護,法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限 制。」、「刑法第 310 條第 1 項及第 2 項誹謗罪即係保護個人法益而設, 為防止妨礙他人之自由權利所必要,符合憲法第 23 條規定之意旨。」、 「以對誹謗之事,能證明其為真實者不罰,係針對言論內容與事實相符 者之保障,並藉以限定刑罰權之範圍,非謂指摘或傳述誹謗事項之行為 人,必須自行證明其言論內容確屬真實,始能免於刑責。惟行為人雖不 能證明言論內容為真實,但依其所提證據資料,認為行為人有相當理由 確信其為真實者,即不能以誹謗罪之刑責相繩,」79 。大法官在釋字第 509 號中為刑法第 310 號第 3 項證明真實條款設定出適用的條件,即證 據資料認為行為人有相當理由確信其為真實則足以構成免罰事由,不 必強求被告舉證所述是項為百分之百真實。大法官更強調舉證的重責 不得完全課與被告,即不得免除檢察官與自訴人於訴訟程序中,依法應 負行為人故意毀損他人名譽之舉證責任,或法院發現其為真實之義務80 。 76 司法院釋字第 623 號許宗力大法官提出部分協同與部分不同意見書。 77 維基百科,《報禁》,網址:https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%8A%A5%E7%A6%81(最後瀏覽 日期:2019 年 10 月 22 日)。 78 孫鵬雲(1999),《報禁前後均報營運的變遷分析–以青年日報為例》頁 1,世新大學傳播研究 所碩士論文。 79 司法院釋字第 509 號解釋文。 80 羅嘉薇(2010)《言論自由與毀謗罪–「真正惡意原則」適用之案例研究》,頁 50,東海大學

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24 在釋字第 509 號遺留的學界討論爭議有:一、釋字第 509 號減輕被告 的舉證責任,使其舉證程度無須達到證明客觀事實的程度,並非將舉證 責任移轉給原告或檢察官、自訴人與美國真正惡意原則有所不同;二、 被告必須自負證明自己無罪之責任,與無罪推定、不得強迫被告自認其 罪、被告得保持緘默等刑事訴訟法權利不符;三、有學者認為誹謗罪舉 證責任為被害人負擔與德國通說見解不同,重點應該為行為人是否主 張或散佈妨害名譽之行為,而非在查證其所主張或散佈妨害名譽之事 是否為真。無論如何,釋字第 509 號顯然已經對新聞報導自由形成限 制,報導內容的查證義務成為新聞媒體應注意的重要事項。我國衛星廣 播電視法在 105 年已經修法通過81 第 27 條明確要求業者在製播新聞及 評論,應注意事實查證及公平原則82 。 在解除報禁、廢止出版法後,香港報業集團壹傳媒在 2003 年發行 台灣版蘋果日報,帶動另一種報紙輿論與廣告競爭,蘋果化的報業風潮 的取材日常生活且偏重視覺化要素,綜合名人採訪逐漸導致所謂狗仔 文化並引發跟追爭議83 。2011 年司法院做出釋字第 689 號,首度肯認新 聞自由應受憲法第 11 條之保障謂「為確保新聞媒體能提供具新聞價值 之多元資訊,促進資訊充分流通,滿足人民知的權利,形成公共意見與 達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展,新聞自由乃不可或缺之 機制,應受憲法第十一條所保障。」、「新聞採訪行為則為提供新聞報導 內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為,自應為新聞自由所保障之範 疇。」,84 大法官肯認新聞採訪在合理範圍可採跟追方式謂「新聞採訪者 於有事實足認特定事件屬大眾所關切並具一定公益性之事務,而具有 新聞價值,如須以跟追方式進行採訪,其跟追倘依社會通念認非不能容 法律學系法律專業碩士班碩士論文。 81 立法院公報第 104 卷 98 期 4297 號三冊,頁 346。 82 衛星廣播電視法第 27 條第 2 項「製播新聞及評論,應注意事實查證及公平原則。」;第 3 項第 4 款「製播新聞違反事實查證原則,致損害公共利益。」。 83 石世豪(2011)〈國家謂保護隱私權限制新聞自由的合憲界限–賦予一般國民新聞採訪自由的 釋字第 689 號解釋評析〉,《法令月刊》,第 62 卷第 12 期,頁 103。 84 司法院釋字第 689 號理由書。

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25 忍者,即具正當理由85 」。惟跟追係指「以尾隨、盯梢、守候或其他類似 方式,持續接近他人或即時知悉他人行蹤,足以對他人身體、行動、私 密領域或資訊自主構成侵擾之行為」,於此定義即屬侵擾他人之行為, 並對他人行使其個人權利產生阻礙86 ,多數大法官在協同意見書或不同 意見書皆表示,被跟拍者享有行動自由、免於身心傷害之身體權、即於 公共場域中得合理期待不受侵擾之自由與個人資料自主權,記者以不 當採訪跟拍方式侵害被跟拍人的基本權,國家有限制之必要87 。最終大 法官解釋理由書末段謂「鑑於跟追所涉判斷與權衡之複雜性,並斟酌法 院與警察機關職掌、專業、功能等之不同,為使國家機關發揮最有效之 功能,並確保新聞採訪之自由及維護個人之私密領域及個人資料自主, 是否宜由法院直接作裁罰之決定,相關機關應予檢討修法,或另定專法 以為周全規定,併此敘明。」,因此宣告社會秩序維護法第 89 條第 2 項 88 規定合憲,釋字第 689 號同時也引發後續法律介入新聞自由與隱私權 的衝突問題。 聯合國 1966 年通過《公民與政治權利國際公約》第 19 條第 1、2 項規定:「人人皆有權自由表達意見而不受限制」,「人人有自由發表意 見的權利;此項權利包括不分國界、尋求、接受和傳遞各種消息和思想 的自由,也不論語言、文字或出版物、採取藝術形式、或自己選擇任何 其他媒介」。同條第 3 項復規定:「本條第 2 項所載各項權利之行使附 有特別責任及某種限制,但此種限制已經法律規定,且為下列各款所必 要為限:(1)尊重他人權利或名譽,(2)為保障國家安全、公共秩序, 85 司法院釋字第 689 號解釋文。 86 司法院釋字第 689 號大法官林錫堯協同意見書。 87 張永明(2011),〈狗仔跟拍之憲法議題–評司法院釋字第 689 號「狗仔跟拍解釋」〉,《月旦法學 雜誌》,頁 40。 88 社會秩序維護法第 89 條「有左列各款行為之一者,處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡:一、無正 當理由,為人施催眠術或施以藥物者。二、無正當理由,跟追他人,經勸阻不聽者。」。

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26 或公眾健康及道德」89 。 《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約施行 法》係聯合國為落實 1948 年「世界人權宣言」而通過,因此《公民與 政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約施行法》及「世界人 權宣言」共同被稱為「國際人權憲章」90 ,亦稱為「國際人權法典」,並 為聯合國制定系列國際人權公約、決議等法律文件,提供理論基礎及法 律依據,使人權保障更具有法律拘束力91 。我國為順應世界人權發展潮 流,提升我國國際人權地位,參與國際人權體系與開展國際人權互助合 作,立法院於 2009 年完成兩項公約審議,並通過《公民與政治權利國 際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》立法程序,時任總統馬英 九於同年簽屬頒布全國施行,依據司法院釋字 329 號解釋意旨謂「依 據憲法第 63 條規定締結之條約,其位階等同於法律」92 。據此,《公民 與政治權利國際公約》中規範保障言論自由的條文,亦屬於我國對於保 障言論自由權利的法律依據。 世界人權宣言所揭示的各項人權,已得到許多國家的憲法、國際公 約、國際法所確認,成為實踐人權保障的指南,國際人權公約、決議之 理論和法律依據,甚至被部分國家接受為國內法律同等效力之規範。目 前刑事訴訟法制內之無罪推定原則,即為國際人權宣言內所提到的基 本人權之一,也是公正審判之基礎。根據世界人權宣言第 11 條第一項 明文規定:「凡受刑事控告者,在未經獲得辯護上所需的一切保證的公 開審判而依法證實有罪以前,有權被視為無罪」,此規定乃是對於「無 罪推定原則」之宣示93 。另依世界人權宣言第 14 條第 1 項:「人人為避 免迫害,有權在他國尋求庇身之所。」此為國際間接受政治庇護申請的 89 黃炎東(2012),〈言論自由權利範圍之探討〉,《華人前瞻研究》,第 8 卷第 2 期,頁 80。 90 彭坤業(2010)〈落實兩公約,人權新紀元〉,網址: http://www.worldcitizens.org.tw/awc2010/ch/F/F_d_page.php?pid=6116(最後瀏覽日期: 2019 年 9 月 27 日)。 91 蕭仰歸;陳荔彤(2011),〈論無罪推定原則於國際人權法之規範與實踐〉,《臺灣國際法季刊》,頁 171。 92 同前註 89,黃炎東(2012),頁 81。 93 同前註 91,蕭仰歸、陳荔彤(2011),頁 172。

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