第五章 人工智慧與競爭執法
第三節 競爭執法機構
關於法律在AI 發展過程中的介入方式，近年來學說實務有許多熱烈的討論；
有認為應該針對數位經濟設置獨立的法令監督機構或是國際組織；也有認為應該 針對 AI 的發展，去建立一套新的法律監管制度，例如訂定人工智慧發展法
134 Id. at 9-10.
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（Artificial Intelligence Development Act，簡稱 AIDA），即是針對 AI 發展應用 過程中的不同角色，如設計者、製造者、銷售者以及認證AI 系統者等建立新的 責任體系135。由此可知AI 執法機構的設置方式與科技思維息息相關，如果我們 預計AI 是未來會被少數事業或國家所壟斷的科技，為了避免市場的公平過度向 壟斷者所傾斜，似乎應該要朝設置獨立的法令監督機構或國際組織等方向規劃；
如果我們認為 AI 民主化的願景即將實現，則 AI 的利用人或許本來就分別隸屬 於不同的產業中，且在各自產業中的角色可能也未盡相同，因此似乎有必要建立 一個新的責任體系。
不過當所有產業都已經導入AI 來運作時，AI 市場與其他產業間的區分實益 似乎相對較小，因此在建立一個全新的責任體系前，或許應該優先讓所有產業的 競爭執法機構有能力來處理AI 爭議。其中針對競爭執法機構的設置，可能就有 各種不同的解決方案，由於AI 衍生的競爭法議題具有多重面向，進行價格管制 的主體與行政裁量等問題，或許會讓執法標準陷於不確定的狀態。例如按照產業 類別分配競爭執法機構，則由於產業主管機關的特殊考量未必與競爭法立法目的 一致，可能因此衍生更多複雜的問題。因此，本節試著以AI 民主化為時代背景，
並以維護自由競爭環境與產業發展考量為出發點，探討競爭執法機構的設置方案 及其可行性。
一、專責機關
當AI 已經降低各行業的預測成本時，國家似乎就有能力成立跨領域的專責 執法機關，全面透過AI 的預測數據來進行競爭執法判斷。理論上如果輸入足夠 的訓練數據，AI 就可以進行跨領域的學習，並依照使用者需求來提供特定領域 的預測。對於AI 而言，預測結果只是 AI 所分析的數據而已，這充分展現了 AI
135 邱映曦，前揭註 74，頁 241。
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缺乏中心思想的特性，仍然需要人類從中進行適當的價值判斷。另一方面，人類 也難以透過 AI 完全轉換自己的專業領域，經濟學家或許能在 AI 的協助下更加 了解法律，但是卻難以揚棄自己對經濟學的中心思想而徹底成為法律專家。從而，
儘管執法者透過AI 能在大部分情況下進行適當的判斷，但是在面對不同領域的 價值衝突時，或許還是難以憑藉AI 找到最適當的決定。
因此，在成立跨領域競爭執法的專責機關以前，需要延攬各領域的專家共同 成為執法者。參考OECD 報告，除了競爭執法者，還需要消費者保護主管機關、
數據保護機構及相關產業的監管者，與具深度學習專業知識的電腦科學組織一起 共同合作 136。因此成立的專責機關，或許可以有效解決各政府部門判斷標準不 一的問題，避免事業因為所在產業的差異而遭受不平等待遇，並讓還沒有出現相 關限制競爭行為的新興產業，也可以依照專責機關過去一致的執法標準，預先執 行法律遵循的要求。
二、協同執法
由於各種產業的市場結構不盡相同，在認定限制競爭行為的基礎事實上，即 存在跨部會協同執法的空間，例如競爭執法機構在界定特許行業的市場範圍時，
需要參酌產業主管機關的專業判斷，才能夠在合乎產業狀況的基礎事實上，進行 適當的執法判斷。不過相較於專責機關，跨部會協同執法可能會產生對管轄範圍 認定不一的問題，如同司法實務的審判權爭議一般，法院彼此間可能會認為個案 應該移送給對方審理才對，最終損及人民程序上的權利。因此，跨部會協同執法 應該就彼此職權重疊處，預先協調各自所監理的範圍，並建立能有效防止各部會 在認定法律事實上出現分歧的機制。
136 OECD, supra note13 at 52.
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跨部會協同執法的優點在於可以針對產業特性來認定限制競爭行為，這或許 更能夠因應AI 違法樣態趨於多元的趨勢。尤其在價格歧視的競爭執法上，能夠 保護消費者剩餘不被事業所掠奪的方式可能是價格管制，但是訂定某客製化服務 的價格上限，此事交給競爭執法機構來決定或許並不適當。例如在醫療產業中，
通常醫療器材的價格上限是衛生主管機關來決定，這不只是考量到市場是否處於 自由競爭的狀態，更需要考量社會健康保險法制的運作方式。完全不干涉市場的 價格可能導致醫療器材被過度炒作，進行價格管制則必須面對醫療器材大廠撤出 市場的危機，進而可能導致醫療品質下降而損及國民健康。不過讓產業主管機關 自行進行價格管制也未必合適，其或許會考量產業發展而制定無法維護自由競爭 的價格上限，甚至事業也可能將其上限當成壟斷價格的標準，最後反而讓產品或 服務的價格上漲。從而，跨部會協同執法似乎是能夠兼顧產業發展與自由競爭的 合理規劃。
三、問責機構
在AI 所衍生的新興法律問題中，隱私權一向是被廣泛討論的議題，因為在 AI 進行數據收集與分析的過程中，個人資料很有可能會遭到不當使用；抑或是 提供產品或服務的事業沒有善盡隱私保護義務，導致消費者的隱私權遭到侵害。
目前國際上對隱私保護的重視，已經體現在隱私執法機構與問責機構的設置上，
從而，或許在建立新的AI 競爭執法體系前，也應該將問責機構的設置列入考慮。
在「跨境隱私保護規則體系」（Cross Border Privacy Rules System，簡稱 CBPRs）
中，問責機構負責對事業的隱私政策與實踐進行驗證，確保事業符合 CBPRs 的 相關要求 137。由於事業與問責機構間可能有利益衝突的問題，問責機構能否保
137 楊長蓉（2018），〈APEC 跨境隱私保護規則體系下之問責機構介紹〉，《科技法律透析》，
30 卷，9 期，頁 35。
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持獨立性將攸關制度上設計的成敗。在2014 年 TRUSTe 的再認可申請案中，雖 然有公民團體指控 TRUSTe 未妥善處理利益衝突問題，美國聯邦貿易委員會
（Federal Trade Commission，簡稱 FTC）仍然是以「共同控制」（common control）
當作問責機構獨立性的判斷標準，並認定TRUSTe 為具有獨立性的問責機構138。 因此，問責機構雖然能夠由私人申請擔任，但是在制度面上仍然不宜將其視為是 事業間的自律團體而已。
當事業與消費者都有AI 能夠維護各自的權益時，AI 民主化時代的政府或許 不需要事必躬親，可以考慮讓問責機構去建立有效的競爭執法機制。例如消費者 遇到價格歧視的問題時，可以在第一時間向問責機構提出申訴，由問責機構出面 要求事業提供解決方案或說明其差別訂價的理由；當事業的解決方案與理由無法 說服消費者時，問責機構也可以主動提供建議的執法方案，由競爭執法機構進行 最後的違法性判斷。同時，問責機構或許也能夠負責去認證事業的法遵科技是否 符合標準，並定期加以追蹤管理，促使問責機構與事業建立長期的監督關係。且 問責機構也可以根據產業的特性分別設立，或是由各產業主管機關共同輔導設立 單一的問責機構，讓特許行業仍然可以被產業主管機關所實質監理，同時也能為 跨部會協同執法保留彈性。