績效管理與評量指標

無論是營利或非營利組織，都會面臨如何有效評估組織績效，以達到組織目標（吳 家霓，2005）。本節中針對當前國內外之績效管理研究概況進行相關整理與文獻探討，

並作為本研究理論架構之研究基礎。

一、企業績效管理

績效管理之前身就是「目標管理」（范光陵，1985；夏學理，1998）。目標管理概 念在1920年代開始運用於企業管理之後，直到杜拉克（Drucker,1994）正式提出以來，

一直是各方組織管理常用的技術。但近年來隨著各項管理概念的發展與服務觀念的強 調，目標管理也日益精進並逐漸演變成新的管理理念，諸如全面品質管理、學習型組織 及組織再造等管理理論（司徒達賢，1999）。學界對目標管理雖有不同的定義與見解，

但大致不外乎將目標管理視為一種管理程序（過程），包括決策制定、目標設定與目標 回饋；藉由客觀有系統的執行過程，有效達成組織與個人所設定的目標與公正評估成 果。而演進過程依據Weihrich（1985）的看法則可分為五階段﹕一、管理哲學理念；二、

評估績效的方式；三、整合組織及個人目標；四、長期策略觀點；五、改善生產力的途 徑（轉引自黃光男，1997）。

根據以上說明，我們可以歸納出績效管理的確是沿襲目標管理的部分概念，其中一 項即是以目標式的績效管理制度來針對組織與個人進行成果導向管理與評估。而且不僅 針對成果進行評估，也對於相關的管理活動過程進行全面考核。

至於由績效管理的理論化到實務上運用部分，則是目前民間營利組織所採用的企業 化目標式績效管理制度。一般來說都較注重利潤評估及永續發展；組織及個人的績效衡 量指標較為明確。而組織實施績效評鑑的作法，也從績效考核（Performance Appraisal）

演進到績效管理（ Performance Management）。績效考核與績效管理兩者概念雖有相似 之處，但各自所涉略的範圍與層次卻有不同。整體而言，績效管理比績效評估所涵蓋的 範圍更廣。簡單來說，績效管理是一個整體的管理模式，而績效考核是推行績效管理的 其中一項方法或手段，績效管理包含結合目標管理與人力資源管理等企業管理模式，並

以績效考核的正式與結構化評量制度，衡量組織與員工的工作成效（黃光男，2000c）。

有關企業化目標式績效管理之相關理論，大致可分為三大類（轉引自司徒達賢，

1999）：第一類是探討人類需求內涵，包括Abraham Maslow（1954）之需求層級理論

（Hierarchy ofneed）、Douglas McGregor（1960）之XY 理論（ X theory、Y theory）以 及Frederick Herzberg（1959）之激勵－保健理論（Motivation－hygiene theory）。第二類 是強調個人行動與結果之間的相互關係，包括Vroom（1964）之期望理論（ Expectancy theory）、Hovland, Janis & Kelly（1967）之學習增強理論（ Reinforcement theory）、

Adams, J. Stacey （1963）之公平理論（Equity theory）以及Locke & Latham（1990）之 目標設定理論（Goal－setting theory）等。第三類理論所注重的是經濟成本方面的效益 分析，例如Alfred Marshall（1842-1924）之邊際效益生產力理論，主張為了降低成本，

提高市場競爭力，必須按照員工邊際生產力給與報酬，以刺激員工能發揮最大才能，達 到最大之邊際生產力。另一派重視生產成本分析之非正式契約理論，則是由Gordon

（1974）所提出，此一理論不同於邊際效益生產力理論之說法，主張僱主不應一體適用 地支付員工同樣之薪水，也主張有一些非員工可控制的外在性因素，會影響員工之生產 力。

以上各種理論學說均提供績效管理的理論基礎，並進而衍生績效管理之制度設計與 績效評估指標之確立（司徒達賢，1999）。根據以上研究，我們可以歸納出企業化績效 管理之重點有二項：第一是績效管理系統；第二是績效評量方法。

（一）績效管理系統：

對於企業績效管理制度的建立，首先要設定組織各層級與個人的績效目標，而 設定程序則必須考慮到以下六項，並以圖2-2-1表示。

１、績效目標必須符合各單位及員工的職責 ２、績效目標必須符合組織整體計畫的優先順序

３、績效目標的研擬必須實際、可達成以及具有挑戰性 ４、績效目標必須是成果導向

５、績效目標必須具有時效性且可以量化衡量

６、績效目標設定必須簡單、清楚及明確。

目標式績效管理制度做為評核組織及員工工作成果的大門。而輔以前述有關企業化

（二）績效評量方法：

績效評量方法除了平衡計分卡（Balanced Scorecard）法之外，尚有目標達成法

（ Goal-attainment Approach ）、 系 統 法 （ Systems Approach ）、 策 略 顧 客 法

（ Strategic-constituencies Approach ） 以 及 競 爭 性 價 值 法 （ Competing － values Approach）等（宋巧雰，2000；胡駿，1989）。各種方法都必須兼顧財務面、顧客 面、內部流程及學習與發展等面向評估，並將組織願景與策略轉換成可評量的目標 與績效量度，協助組織整合有限資源，有效達成組織目標。評量方法的流程多著重 於整合轉化目標願景、雙向溝通與目標連結、規劃與設定績效指標以及建立回饋與

學習機制（莊克仁，1999）。其人力資源的績效管理評估的面向則如圖2-2-4所示﹕

圖 2-2-4：企業化目標管理式的績效管理模式

資料來源：張承，2001

本研究為評估新竹市消防博物館的績效，並非針對該館內部部門及個人的績效，而 是希望深入研究該博物館在組織遠景及設立目標上的績效展現，不過，企業的績效評估 指標仍有些值得我們採用借鏡的，例如組織發展、人才供應、人力需求、人員獎酬與培 訓制度等，是以，本研究將納入這些績效評估指標作為消防博物館的組織評估。

二、政府及非營利組織的績效管理

至於政府與非營利組織的績效管理方面，目前多數不以利潤為主要衡量指標（鄧淑 玲，2001）。以往我國政府的行政體制運作，雖然經過多次革新，但仍講求一切以嚴守 法規、標準程序、層級節制以及監督成員等原則為主，所追求的是實現抽象的公共利益

（曾肅良，2000）。相對於企業管理所提倡以市場導向、顧客取向、授能員工、組織扁 平化、追求組織利潤極大化等管理精神，兩者有明顯之不同。由於政府的行政管理制度 所強調的是依法行政，對組織主要的績效考核機制大多注重於法規制度的遵守，因而導 致公務員往往只求符合「程序合法」，似乎以程序手段的合法性作為檢核的最終目標。

有鑑於此，近年來我國政府大力推動行政改革，開始強調與重視行政績效，因此實施績 效管理制度便成為我國政府組織再造中最重要的課題（洪漢榮，2002）。藉由檢視政府 組織文化後，提出評量組織與員工的工作效率、產品或服務品質、多樣化、顧客化、便 利性及創新性等績效指標概念，經由公正及客觀的評量績效，以達成組織目標。

我國自1993年的「行政革新方案」起，到1998年的「政府再造綱領」等，所推行的 相關績效管理措施都是期望建立以人民為導向的企業型政府，希望公務人員皆能成為具 有現代化及專業化的人才，形成優秀的文官團隊，以學習民間企業化精神，建立企業型 政府的運作，除了強調「競爭」和「利潤」之外，更主張「人民導向」和「社區營造」

等公共理念。政府的革新分為三大方向，分別是「組織再造」、「人力及服務再造」以 及「法制再造」，規劃建立績效管理評鑑制度，藉以提升為民服務品質與檢討政府績效 管制作業等（宋曉穎，1994）。

目前我國政府推動的企業化績效管理制度，主要有以下作為：

（一）朝向成立組織精簡的小而能（Smart and busyer）政府，促使組織扁平化與虛

級化。

（二）培養人力精簡專業的文官公務員，簡化行政程序業務與鬆綁法規制度。

（三）注重團隊學習重建組織文化，建立以顧客及績效導向的管理制度。

（四）擴大公私部門人才交流，引進民間企業精神推動民營化，以契約方式委託民 間企業參與公共服務。

（五）以全面品質管理（Total Quality Management，TQM）的企業管理模式，改善 組織運作層面。

（六）全面提升為民服務品質，建立資訊化及電子化政府，行政作業單一窗口化。

（七）以目標管理、成長管理、走動管理以及危機管理等四個企業管理模式，設定 組織近中遠期目標，並依此考核組織與個人績效。

（八）以零基預算制度編列年度預算，並由審計部及立法院考核及審核。（黃光男，

2003）

（九）實施減事、文、章、會、話及寫的六減運動，導入成本效益概念。

（十）辦理「首長與民有約」，深入了解民眾意見等作為。

以上措施都是為了使政府的組織運作揚棄以往的直線思維（One－line thinking），

朝向非線性思維（Nonlinear）邁進（黃光男，2003），達到高效率（Efficient）以及高 效能（Effective）的生產力（Productivity）。

目前政府採行的績效管理模式，就管理的原則而言，包含組織、領導、計劃、協調、

控制、人力資源及成本預算等基本原則。在管理的模式方面，則是推行策略規劃、目標 管理、預算控制、品質管制、工作簡化、績效考核、無缺點計劃、計劃評核術及運用電 腦資訊等各種管理方法（司徒達賢，1999），從整體的營運管理觀點，針對組織與員工 的結果或產出，以及組織與員工的工作行為與過程，從事績效衡量方法及技術的改進，

希望發現提升員工激勵行為的塑造與增強的方法，設計適當的工作過程與績效衡量制 度，進而達成組織目標。而就其目的而言，在於持續提升各機關業務績效、落實組織及 員額合理化、增進成本效益及提升行政效能。最終實現以國民為中心之績效導向企業型 政府。

由上可知，政府績效管理的精神是從「業務」、「人力」、「經費」及「服務產出」

四個面向，訂定各機關績效目標與衡量指標，做為評估機關施政績效之良窳。對政府而 言，績效衡量指標除了用來衡量組織與員工某段時間的工作表現外，也與民眾的滿意度

四個面向，訂定各機關績效目標與衡量指標，做為評估機關施政績效之良窳。對政府而 言，績效衡量指標除了用來衡量組織與員工某段時間的工作表現外，也與民眾的滿意度