第三章 比較法上人民資訊隱私保護的相關規定
第二節 美國部分：
一、行政機關取得資訊之規定
（一）政府對於資訊之需求---政府知的必要
政府為了達到施政的目標、行使法定的職權以完成其任務，常需要大量 的資訊以維持各部門的正常運作。在過去由於政府與人民間的關係並不密 切，人民對於政府的施政要求亦僅限於維護社會秩序，故政府對於資訊並未 有強烈的需求；然而，由於國家任務型態的轉變，政府除了擔負種種管制的 任務外，更必須負擔龐大的給付行政工作，人民與政府間的關係亦更加緊密，
此時政府為了完成龐雜的任務，避免錯誤的決策，對於資訊的需求即大為增 加，甚至在所謂「帕金森定律（Parkinson’s Law）」的趨勢下，產生「所有的 資訊都是必須的」及「凡事都要求總比判別容易」等兩項政府取用資訊的態 度14。
就美國行政機關的運作而言，取得「適當且必要的資訊」對於機關成功 的達成任務乃係不可或缺的要素。舉例而言，美國聯邦能源管理委員會在審 議電價是否適當合理時，即必須瞭解並取得諸如：電力公司經營成本、利潤
14 楊富強，政府取用資訊的公法研究，政大法研所碩士論文，頁 129（民國七十八年六月）。
---等各項資訊；此外就某些行政機關而言，單純的蒐集資訊並將所蒐集之資 訊向大眾公布，即為機關的任務之一，例如：美國運輸部的工作，即包括蒐 集並公布有關各航空公司班機的準點率及行李損失情況，此時資訊對於機關 管制目的之達成有更直接的影響。
綜合而言，政府取得資訊以滿足其知的必要，有以下三項功能15：
1、 調查功能：
所謂調查功能，即係蒐集資訊以決定現存之法令是否已被違反，
或現存之法令有無修正或增訂之必要。換言之，為了確保國家法令被切實遵 守，並對不合時宜之法令加以修正、廢止或增訂，政府必須進行相關資訊的 蒐集。
2、 統計功能：
所謂統計功能，例如「人口普查」、「工商調查」等為其典型。蓋 政府必須藉由各項數據掌握現時社會的狀態，更必須藉由各項統計對外來社 會的組織、需要加以預測，藉以對將來之施政目標做出妥善之規劃。
3、 認許功能：
至於認許的功能，在於藉由資訊的蒐集決定人民申請事項的准否。例如，
美國食品及藥物管理局（Food and Drug Administration），便須時常蒐集資訊，
以便對各種新藥的上市申請做出決定。
（二）政府取得資訊的方式：
在一般的情形下，特別是個人或公司為了得到一定之許可或其他政府的 補助時，通常願意配合機關提供資訊的要求，以證明其符合或具備一定之法 律要件。在特殊的情形下，人民甚至可能願意主動提供資訊予行政機關，以 便得到諸如租稅減免---等優惠。
然而，當人民或私人團體、法人基於種種原因不願主動提供資訊時，政 府即必須採取一定之手段以獲得資訊。就美國行政機關而言，其通常採取以 下三種方式以取得其所需要之資訊16：
1、使用行政傳票（subpoena）傳訊證人或調閱文件17。
2、行使法令所賦予之權限，要求個人保存一定之紀錄並定期的向行政 機關報告。
3、進行行政檢查（inspection）18。
觀察美國實務之運作，行政機關透過第一及第二種方式要求取得資訊，
多數之相對人均願意主動配合提供資訊，然若被要求提供資訊的相對人仍拒
16 See Alfred C. Aman & Jr. William T. Mayton, Administrative Law, p.704 (1992)； 另參見楊富 強，同前註，頁 136-152。
17 類似我國行政程序法第三十九「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關 之人陳述意見---」及第四十條「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人 或第三人提供必要之文書、資料、或物品」之規定。
18 類似我國行政程序法第四十二條之規定「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗----」。
絕提供資訊，僅在少數例外的情形下，行政機關享有固有的強制執行權限；
（search）、扣押(seizure)，故而在二次世界大戰前，法院對幫助行政機關強制 執行提出資訊命令並不熱中，在 Harriman v. ICC 一案中22，美國最高法院即認
件，而非所有文件。最高法院在此展現了對「釣魚」（fishing expedition）此一 調查措施的反感。直到二次大戰開始，由於戰時生產之管制以及政府日漸擴 張的管制角色，使得法院對於協助行政機關執行提供資訊命令的意願增加，
對於相關限制的解釋也大為放寬。法院態度的轉變在 Endicott Johnson Corp. v.
Perkins23一案中表露無遺。在該案件中，法院將解釋法令「適用範圍」（即法 令對何人可以適用）的權力交由行政機關決定，並且放寬了行政機關要求資 訊命令的要件，只要所要求之資訊並非明顯的與任何機關合法之目的不符或 不相關，機關均可以要求相對人提供資訊；在 Oklahoma Press Publishing Co. v.
Walling 一案24中，法院更明確的指出，機關所享有之要求資訊提供的權力，
包括取得或要求揭露，任何可能作為違法證據之資訊，且此一權力不須限於 針對特定各案之調查程序，換言之，以「釣魚」的方式蒐集資訊係被法院所 許可的。
以下即就美國法院適用憲法第四及第五修正案，審查行政機關提出資訊 命令的情形，加以說明。
B、美國憲法第四修正案的適用：
雖然美國憲法第四修正案規定「人民就其身體、住宅、文件及財 產有免於非法搜索、扣押之自由權利」，但如前所述，在行政機關要求相對人 提供資訊的場合，第四修正案的適用被侷限在相當小的範圍內。特別是相對 人若是法人（公司）的情形，第四修正案所提供的保護則更為有限，甚至完
23 See supra note 16, at 707.
24 See supra note 16, at 709.
全沒有適用的可能25。例如：California Bankers Association v. Shultz26一案，涉及 一九七０年銀行安全法（Bank Security Act），該法要求特定之銀行必須保留一 定之記錄，包括：客戶身份之記錄、以微縮片之方式保存支票影本，對超過 一定金額以上之交易保留記錄---等。原告（包括一些銀行的客戶、銀行業者 及銀行家協會）認為此一記錄保存的要求違反了第四修正案，因為此種要求 實質上構成了對原告私人記錄的扣押。然而法院卻認為，就銀行而言，其對 該記錄所享有的隱私利益（privacy interest）非常有限，而此一有限的利益在 本案中也未被侵害；至於就銀行客戶的隱私權而言，法院認為對於第三人（銀
避免未經授權（unwarranted）揭露資訊的義務。這個義務是否根植於憲法之 中雖尚有爭論，然而紐約的法律方案以及執行的行政程序，均體現出對於個 人隱私利益適當思考或保障的必要」。
C、美國憲法第五修正案之適用：
美國憲法第五修正案賦予個人在刑事案件中免於自證己罪之權利
（protect a person from being compelled in any criminal case to be a witness against himself）。雖然該規定的文字明確的將該權利限於刑事案件，但是在民事訴訟
（civil action）中第五修正案也被承認可以援用。同樣的，雖然長久以來在行 政程序中「強制揭露資訊」的要求被認定為與強制當事人自證其罪相同，但 第五修正案所賦予的保障，對行政機關為了達成其管制的目的而蒐集必要之 資訊，卻沒有實質的限制。特別是第五修正案在以下兩方面的例外：
（A）對象的限制：
a、第五修正案不適用於法人或非法人團體。
b、第五修正案亦不適用於擁有行政機關需要資訊的法人代表人。
（B）公共記錄的例外：
a、具有公共性質的紀錄，不受第五修正案的保護。例如：州或聯 邦政府所擁有記錄中的文件，即不受第五修正案的保護。
b、在案例中，甚至有法院認為只要是依據法律之要求所保存的私 人紀錄均不受第五修正案的保護28。
28 See, Shapiro v. United States
2、其他機關取得資訊的限制：
除了前述的憲法第四及第五修正案外，美國法上關於機關取得資訊的限 制，尚包括以下幾項：機關要求取得資訊必須有法律的依據；禁止不適當的 使用調查權限；要求提供的資訊必須與調查之事項有關，並且不能過份含混 或造成相對人不合理的負擔；必需依照書面作業簡化法（Paperwork Reduction Act）等。以下即分項加以說明：
（1）機關要求取得資訊必須有法律的依據：
美國行政程序法第 555 節規定：「在本節或其他調查法律或傳喚
中的要求報告(requirement of a report)過程，除非係依據法律的授權，否則不能 發佈或強制執行」。一般而言，相關的授權規定可以在各機關的組織法或特定 之管制法令中找到29。
（2）禁止不適當的使用調查權限：
關於此一限制主要係指行政機關必須誠實（good faith）的行使其 調查的權限。所謂誠實，包括行政機關的係為了合法的目的而調查；有關的 詢問需與調查之目的相關；所探求的資訊須非已經為機關所有，並且必須遵 守法律所規定的步驟30而言。
關於此一限制另一個被討論的問題是：有關機關的調查是否會導致刑事
29 例如：15 U.S.C.A. §§46(b)之規定一典型的授權規定：「---委員會有權利用一般（general）或 特殊(special)的命令，要求涉及---貿易的個人、合夥及公司，依照委員會所指定之格式向 委員會報告或書面回答特殊的問題或其他委員會所要求之資訊」。
或民事（civil）的處罰。由於涉及刑事或民事處罰的規定往往糾結在一起，
所以法院傾向於僅有在行政機關調查的唯一目的係在於違反刑事規定時才加 以限制，而且通常也只有在刑事程序已經開始的情況下方予以限制。
（3）要求提供的資訊必須與調查之事項有關，並且不能過 份含混或造 成相對人不合理的負擔
如同前述憲法第四修正案在行政案件的寬鬆適用，僅在機關所要求提供
如同前述憲法第四修正案在行政案件的寬鬆適用，僅在機關所要求提供