依據土污法法條結構與繼受美國法規範之結果推知，受託人之 污染關係人責任成立與否，應依兩階段分析之。觀土污法規範結構 可知，責任主體之定義於第二條規定，而責任成立之認定則於第二 十五條規定，兩者分別判斷。亦即，當事人是否符合第二條「污染 土地關係人」之定義，與當事人是否具重大過失致土地公告為整治 場址時，應依第二十五條負責，為兩個不同問題，前者屬責任主體 界定，後者為責任成立問題。即第一階段為責任主體之認定，以受 託人是否符合污染關係人之定義判斷。符合污染關係人定義者，其 歸責問題屬第二階段之判斷。
一、責任主體分析
受託人是否應視為污染土地之所有人、管理人或使用人，應從 土污法責任主體規範分析。受託人之責任主體問題，得分為第一，
其土地所有人之登記名義而該當所有人地位，與第二，因執行受託 財產之經營管理行為，進而成為污染土地之管理人或使用人兩類判 斷。
關於第一類主體，應探討土地之「形式上」所有人，是否合於 土污法責任規範意旨，而應負土壤污染整治之責任？第二，受託人 之管理人使用人身分之事實判斷，行政機關應如何舉證，應採納何 種客觀證據以推斷之。關於第一階段認定責任主體之標準，即受託 人是否符合土地關係人之定義，而成為土污法之責任主體等問題，
本文認為應回歸土污法立法目的及規範模式加以討論。
本文認為，土污法以擴大求償為立法目的，責任主體為求償對 象，其認定應符合行政效率與簡易性之目的，減輕行政機關認定上
−125−
之難度與裁量負擔。此外，所有人之登記名義代表受託人和信託財 產間之物權關係，此物權權能與內容之判斷，應依據物權法定主 義、物權行為形式主義、物權公示力公信力與登記絕對效力等原 則，即受託人之所有人地位應從登記名義推定，至於其是否實質上 行使所有權之權能，則再所不問。雖然部分學者認為所有權人、對 物有事實上管領力之人及其他權利人均為「狀態責任人」，在認定 上，應與民法的所有權觀念加以區別，為達到行政機關執行職務的 效率性問題，不必以享有所有權與否作為唯一考量165，亦不必以 持有的主觀意識為必要，而完全以對物的狀態得以負責的觀點課予 責任166。然而本文認為，所有權之登記名義為所有人管領力行使 之合法表徵，具公信力，行政機關透過客觀之登記與移轉之證明文 件，建立責任主體之認定，具正當性且容易取得，可增益行政效 率，減少裁量空間。此外，由於我國土污法立法源自美國，因此透 過美國法之理論解釋相關問題，應屬妥適。就污染關係人之責任主 體認定上，其責任基礎在於其所有人、使用人與管理人等之「地位
（status）」，而非客觀之行為或主觀之意思。因此，污染關係人 之責任，不在污染之產生，而在於經物權公示原則及公信原則確立 之土地權利，所有人行使時附帶之法律限制之管理義務與社會責
165 至 於 ， 是 否 為 「 有 權 占 有 」 或 「 有 權 為 使 用 收 益 」 有 採 肯 定 說 者 ， 如 葉 俊 榮，土壤及地下水污染整治法之衝擊、影響及因應，載：廖義男教授六秩誕 辰祝壽論文集：新世紀經濟法制之建構與挑戰，頁571，2002年9月。有採否 定說者，如蔡宗珍，論秩序行政下之狀態責任，第三屆行政法實務與理論學術研 討會，頁18，2003年12月。李介民認為土地遭他人無權占有時，通常在此時乃無 權占有人容許非法使用或棄置廢棄物、污染物，其所負之責任實為行為責任而非 狀態責任，故宜採否定說。李介民，干涉行政上整治責任之繼受及界線——以
「土壤及地下水污染整治法」為範圍——兼評高雄高等行政法院93年度訴字第 941號判決，中央警察大學警學叢刊，38卷3期，頁82、83，2007年11月。
166 黃啟禎，同註21，頁301。李介民，同前註，頁82、83。
−126−
任。當事人之可歸責性並非來自於具體之作為或不作為義務之違 反，而在於該權利人之地位，最易防免污染發生之風險，並推定其 違反所有權具行使上之限制，即保護環境之社會義務。依法條文義 解釋，當事人只要符合「污染土地關係人」之定義，為土地關係人 責任主體。因此，土地所有人具土地登記名義者，推定其為土地所 有人。土地使用人或管理人具有土地之管領力或土地活動之經營權 證明，解釋上符合使用人、管理人之定義。此外，美國法院認為 CERCLA owner/operator之責任屬代理責任167性質。依污染者付費 原則，污染行為人為原始（首要）責任歸屬者。污染土地關係人為 代理責任者，乃附屬於原始責任之成立，原始責任者之行為不法性 為歸責基礎，代理責任則因其與原始責任之關係而成立。申言之，
援引CERCLA法理解釋可知，欲瞭解代理責任者與原始責任者之關 係，即當事人是否為污染土地之所有人、使用人或管理人，一般得 透過所有權登記、用益物權設定或債權契約等證明文件或客觀事實 認定。
就受託人之使用人或管理人身分而言，管理行為之有無則屬受 託人與委託人信託契約內部之債權關係。就私益信託而言，信託關 係為契約關係，由委託人與受託人簽約，受託人除依信託法規定，
營業信託或商業信託因信託業法、金融資產證券化條例、不動產證 券化條例或相關子法規定之外，原則上，得由信託行為之當事人自 由決定信託財產之管理方法。此外依我國信託法第二十二條規定：
「受託人應依信託本旨，以善良管理人之注意，處理信託事務。」
因此受託人實質上是否為污染土地之管理人或使用人，應視當事人 間之信託契約而定。
然而，若依信託契約判斷，仍會產生若干問題。首先，信託契
167 代理責任（vicarious liability）法理，詳於後述。
−127−
約為私法自治範圍，受託人與委託人約定之內容與實質之運作，是 否得由契約外觀一窺端倪，不無疑問。其次，若行政機關於受託人 責任主體之認定上必須依據個案判斷，而不具客觀判斷基準，將使 執法人員無所適從。再者，依CERCLA立法精神，可知使用人或經 營者之責任基礎在於其身分（status）而言，就受託人之責任主體 判斷宜簡化為客觀上是否具使用人或管理人之身分足以，至於是否 負整治責任，再依其實質使用權狀態判斷注意義務是否違反。
誠然如City of Phoenix v. Garbage Services Company168一案中美 國法院認為雖然因為受託人符合法規上「所有人」定義，礙於法規 適用之必然結果，受託人應就CERCLA之整治費用負個人責任。但 另一方面，卻對於法律解釋之公平性提出質疑，謂：
“It may seem unjust to subject trustees that are not involved in the contamination of the property to liability for cleanup that, in some cases, may for exceed the value of the trustee’s assets. But…a defen-dant’s degree of culpability has nothing to do with owner/operator li-ability under CRECLA. If congress had meant to exempt uninvolved trustees from liability as “owners” under CRECLA, it would have said so in the statute169。”
由上述摘錄之判決書文字或可就受託人之責任判斷中，法律解 釋與公平價值衡量之取捨窺知端倪。該案法院認為，一個與污染行 為無涉之受託人單純因其所有權之登記而負整治責任，顯屬不公 平。然而，另一方面，法院又認為美國國會就受託人責任未附加排 除規定，係有意之擴大責任範圍與求償對象，使受託人負責，否則
168 816 F. Supp. 564 (D. Ariz. 1993).
169 Id. at 568.
−128−
應仿「債務擔保人」設置免責之抗辯170條款。此外，從各項立法 文件判斷發現，美國國會未提及受託人之免責條款，亦可能為立法 疏漏，因為包括提出CERCLA嚴格責任草案Senate Bill 1482171號立 法文件以及由美國環境及公共事務委員會提出相關問題之報告中，
皆未論及受託人於CERCLA法案中之法律地位及責任。
關於此點，部分學者認為美國國會之所以通過「擔保利益免責 條款」而未提出受託人免責條款，是因為美國融資業較發達，其遊 說行動在國會中發揮較大影響力之故。美國大部分不動產之交易均 涉及融資行為，因此當買方因為環境責任而破產時，法規賦予融資 業者較大之權利透過授信約定書條款及拍賣（強制執行程序）權利 來控制不動產，也因此往往是當污染結果已然發生並且受政府整治 時，由融資業者取得所有權。但是，不同於融資業者之控制不動 產，受託人通常不參與不動產之買賣或抵押拍賣過程。此外，信託 業者之法律定位為信託管理機關，因此受託人鮮少自許為信託財產 之所有人，因為一般信託契約中，委託人或受益人才是信託財產收 益之實質收取人。
然而為符合土污法立法意旨，行政裁量之簡便行使與文義解釋 之結果，就受託人之土地關係人責任主體之判斷應以其是否具實質 管領力、形式所有權登記或契約關係足以，簡言之，解釋上只要具 公示力之客觀證明，足認受託人符合上開「污染土地關係人」之定 義，即應致其負土地關係人責任。
二、歸責要件分析
受託人之污染整治責任之判斷，倘依第一階段就土地關係人之
170 Id.
171 S. REP. NO. 848, 96th Cong., 2d Sess (1980).
−129−
責任主體確認後，應進行第二階段分析，即判斷土地關係人是否違 反注意義務，是否有重大過失而應負整治責任。針對歸責要件，土 污法對於污染土地關係人之責任認定，係區分為以下兩部分。就防 止污染義務之違反而言，污染土地關係人如違反其「善良管理人之
責任主體確認後，應進行第二階段分析，即判斷土地關係人是否違 反注意義務，是否有重大過失而應負整治責任。針對歸責要件，土 污法對於污染土地關係人之責任認定，係區分為以下兩部分。就防 止污染義務之違反而言，污染土地關係人如違反其「善良管理人之