論受託人潛在之污染土地關係人責任

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(1)九十四年六月. 美國身心障礙認定與矯正措施考量與否之研究. 1. 論受託人潛在之污染土地關係人責任 *. 蔡. 要壹、問題之提出與研究範圍界定貳、受託人潛在之土地關係人責任一、土污法立法背景及執行現況二、土地關係人責任規範三、受託人潛在責任之疑義  受託人是否符合「土地所有人」之定義？ 受託人是否為場址「使用人」或「管理人」？參、CERCLA規範、相關判決與修法分析一、CERCLA立法背景. *. **. 庭 **. 瑄. 目二、CERCLA責任規範簡介三、相關之重要判決分析 責任主體之認定 歸責要件之判斷 CERCLA義務與受託人之信託義務衝突問題 小結四、美國國會修法之發展 第三人抗辯（Third Party Defense） 無辜的土地所有人或買主之抗辯（Innocent Land Owner/Purchaser Defense）. 本文研究為國科會補助研究計畫（編號NSC 96-2414-H-305-001-MY2）之部分成果。該計畫研究主題為，土壤與地下水污染整治法相關問題之探討——以責任、風險與補償為核心（兩年期）。作者感謝匿名審稿人寶貴之意見與指正，但文責自負。台北大學不動產與城鄉環境學系助理教授。政大法律系學士，美國威斯康辛大. 學麥迪遜分校法學博士（S.J.D.）。聯絡信箱：hjtsai@mail.ntpu.edu.tw.。投稿日期：九十六年十二月二十七日；接受刊登日期：九十七年六月二十五日責任校對：吳美慧. −71−.

(2) 2. 第一○六期. 政大法學評論. 忠實義務責任抗辯事由（Fiduci- 肆、受託人之土地關係人責任分析 ary Liability Defense）. 一、責任主體分析. 善意之潛在買主免責條款（Bona. 二、歸責要件分析. Fide Prospective Purchaser Ex- 伍、本文建議：援引美國立法方式， emption）增列受託人免責條款 資產保存（Asset Conservation）陸、結論草案五、我國土污法與CERCLA責任規範比較. −72−.

(3) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 摘. 3. 要. 土污法規定，污染土地關係人致土壤或地下水受到污染，或致他人受損害者，於其重大過失時，與污染行為人負連帶責任。所謂土地關係人，係指土地所有人、使用人與管理人。以土地為標的物成立之不動產資產信託，其受託機構為「受託管理及處分信託財產」之便，通常以受託人為所有權之登記名義人。是以受託人為形式意義之所有人，並兼具土地之管理人或使用人之地位。受託機關因承受遭污染之信託土地，而符合污染土地關係人定義，可能與污染行為人連帶負污染整治責任。然而受託人擁有信託財產之形式所有權與一般所有權不同，為有限之權能，是否符合土污法污染者付費原則，而應受歸責，不無疑問。此外，受託人潛在污染責任攸關債權人權益、金融投資及不動產開發市場之發展，牽涉公共利益與人民財產權犧牲之界限，主管機關宜全盤考量並審慎處理之。關於此議題，本文將以四大部分分析之，第一部分簡介我國土污法規定及受託人成立土地關係人整治責任之規範；第二部分以美國土污整治規範、其修法發展及判決分析為主，進行比較法研究；第三部分針對受託人之污染整治責任，分就責任主體認定與歸責要件等二層次，進行法律分析。第四部分提出具體之修法建議。關鍵詞：土壤與地下水污染整治法、土地關係人、受託人、污染整治責任. −73−.

(4) 4 政大法學評論. 第一○六期. 壹、問題之提出與研究範圍界定我國不動產證券化條例於二○○三年七月二十三日公布生效，其立法目的在藉由證券化提高不動產之流動性，增加不動產籌資管道，以有效開發利用不動產提升環境品質，活絡不動產市場，並保障投資。所謂「不動產證券化」係指將投資人與其所投資的不動產間的法律關係，由直接持有不動產所有權的物權關係，轉變為持有表彰經濟效益的有價證券。目前我國不動產證券化制度，分為（先發行證券募集資金再投資不動產）之「不動產投資信託」制度，以及（先將不動產信託再據以發行證券募集資金）之「不動產資產信託」制度兩種。所謂不動產資產信託係指，委託人移轉其不動產或不動產相關權利予受託機構，並由受託機構向不特定人募集發行或向特定人私募交付不動產資產信託受益證券，以表彰受益人對該信託之不動產、不動產相關權利或其所生利益、孳息及其他收益之權利而成立之信託 1。受託機構，依不動產證券化條例第四條第一項第六款之定義，為「受託管理及處分信託財產」，並募集或私募受益證券之機構。試想，當委託人將不動產所有權移轉予受託機構，由受託機構依不動產資產信託計畫為信託財產之管理處分後，該信託土地經環保署公告為污染整治場址，依土壤及地下水污染整治法（以下稱「土污法」）得要求污染行為人及土地關係人進行整治計畫，或經. 1. 不動產證券化條例第4條第1項第4款規定，依不動產證券化條例之規定，委託人移轉其不動產或不動產相關權利予受託機構，並由受託機構向不特定人募集發行或向特定人私募交付不動產資產信託受益證券，以表彰受益人對該信託之不動產、不動產相關權利或其所生利益、孳息及其他收益之權利而成立之信託。. −74−.

(5) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 5. 環保署整治完成後，向上開責任主體求償。信託登記為信託土地權利變動之對抗要件2，為便利信託財產之管理與處分3，以土地為標的物成立之信託，通常以受託人為所有權之登記名義人，受託人為形式意義之所有人，並兼具土地之管理人或使用人之地位。土污法第二條第十五款列舉土地所有人、使用人與管理人為土地關係人。因此受託機關因承受信託財產，一夕間成為污染土地關係人，可能與污染行為人連帶負污染整治責任（詳圖一）。然而，受託人擁有信託財產之形式所有權，此形式所有權雖經信託登記完成，與一般所有權卻有不同，僅得行使有限之權能，係得管理信託財產，但不得享有信託財產利益之權限 4。雖然如此，土污法規定，污染土地關係人應負擔行政上整治責任與民事上損害賠償責任，一方面於違反其善良管理人之注意義務 5，致土壤或地下水受到污染，或致土地公告為整治場址時，就其重大過失，始與污染行為人負連帶整治責任 6。另一方面，關於土壤及地下水污染致他人受損害者，有重大過失之污染土地關係人應與污染行為人連帶負損害賠償責任 7。詳讀土污法通篇規定發現，並未明定責任主. 2 3 4 5 6. 7. 依我國信託法第 4條規定受託人就受託財產之管理，應為土地權利之信託登記，否則不得對抗第三人。信託法第1條規定，稱信託者，為委託人將產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或特定目的，管理或處分信託財產之關係。謝哲勝，受託人權利義務及責任，月旦法學雜誌， 65期，頁 114， 2000年 10 月。土污法第25條第1項規定，污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。土污法第25條第2項規定，污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。土污法第47條規定，土壤及地下水污染致他人受損害者，有重大過失之污染土. −75−.

(6) 6 政大法學評論. 第一○六期. 體防免污染之注意義務內容與範圍。依此，一般人與受託人之注意義務內容為何、信託業者之注意義務是否應高於一般受託人、如何認定其為故意或重大過失、受託人依信託法（私法）賦予之注意義務是否與土污法（公法）一致，等責任成立之判斷基礎，成為行政機關裁量之範圍。不動產資產不動產資產信託法律主信託制度法律架構體. 委託人委託人（資產所有人）（資產所有人）. 信託標的資產信託標的資產所有權／用益物權所有權/用益務權. 受託機構受託機構（信託業者）（信託業者）. 受益證券受益證券分配證券利益分配證券利益. 投資人投資人（受益人）（受益人）. 信託契約信託契約. 資產標的資產標的. 污染整治場址. 污染整治場址. 土污法土污法整治責任整治責任主體認定主體. 污染整治污染整理場址場址之所之所有人、污有人、污染行為人染行為人圖一. （物權關係）（物權關係）所有權移轉登記所有權移轉登記地上權設定登記地上權之設定登記. 污染整治污染整治場址之場址之 1.所有人 所有人（債權關係） 2.使用人（債權關係） 使用人土地管理義務內容 3.管理人土地管理義務內容 管理人. 受託人責任之法律關係圖示. 土污法以污染者付費為原則，加以污染整治費用之龐大，因此責任主體之認定標準，牽涉當事人財產權之保障與犧牲，依法律保留原則，應於條文中予以明定。我國土污法施行不及十年，相關訴訟顯示該法適用上存在諸多問題，仍有增修空間。而各式信託財產. 地關係人應與污染行為人連帶負損害賠償責任。污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污染行為人有求償權。. −76−.

(7) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 7. 與不動產金融商品於土地開發投資上漸行重要普及後，受託財產上及其管理所衍生之環保法律責任，勢將引發投資人或信託業者關切，需進行全面性之政策考量。此外，信託法、信託業法之施行與不動產證券化條例之通過，使受託人之權益與責任受到基本規範，加上潛在之污染整治責任，受託業務勢必受到一定程度之衝擊，甚至可能降低合格之信託業者受理信託業務之意願，或者加收高額之費用或報酬，以反映潛在責任之沉重負擔。除不動產資產信託受託機構外，平衡債權人清償請求權與債務人重整利益之破產程序之管理（受託）人，亦可能因其持有污染土地而負責，造成破產法官指派不動產之資產信託人面臨窘境，依法若無人擔任破產管理人，債務人將被迫宣告破產，其影響不可小覷。質言之，受託人潛在污染責任問題攸關債權人權益、金融投資及不動產開發市場之發展，土污法執法單位宜審慎看待。本文以土污法土地關係人責任為研究主軸，探討受託人可能成立「土地關係人」責任之法律問題，至於受託人潛在之「污染行為人」之法律責任，將暫不討論。此外由於信託財產內容與受託成立之機制多樣，本文基於主題限制，以受託人管理處分之信託財產或資產為土地者為研究客體，包括不動產資產信託中之受託機構以及其他依法移轉土地所有權之受託人，例如於契約信託8之受託人 9。由於「不動產投資信託10」中受託人係以投資人集資之金錢為信託. 8 9 10. 參照信託法第1條。一般而言，於契約信託，受託人與委託人締結信託契約後，委託人尚應將財產權移轉於受託人，方成立信託。依據不動產證券化條例第4條第1項第3款定義，不動產投資信託係指向不特定人募集發行或向特定人私募交付不動產投資信託受益證券，以投資不動產、不動產相關權利、不動產相關有價證券及其他經主管機關核准投資標的而成立之信託。. −77−.

(8) 8 政大法學評論. 第一○六期. 財產，受託人為金錢之管理，非本文研究對象。又受託人成立土地關係人責任之前提，在於受託土地受公告為污染場址時，受託人依契約享有所有或使用、管理污染土地之權，亦即以信託關係有效成立，受託人與信託土地間具特定法律關係為前提。受託人之權益與責任規範以信託法、信託業法為主，不動產證券化條例則為不動產資產信託中之受託機構規範之法源，因此本文將提及土污法及上述法律規範。此外，根據立法紀錄，土污法制定時環保署長曾指出我國土污法規定主要「學自美國11」，即一九八 ○ 年美國國會通過 The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act（全面環境應變、賠償與責任法案，以下簡稱CERCLA），且美國法院判決成例討論此相關議題者亦不在少數，為加強法理論述，本文土污責任部分將採納比較法研究。然美國登記制度依個別州法而定，有採契據制或托崙斯登記制12，因此各州賦予土地登記之效力亦各異，因此就受託人物權登記效力係之討論以我國相關規範為主。本文內容包括以下部分，壹為問題之提出與研究範圍界定；貳為我國土污法污染關係人規範與受託人之潛在責任之法律依據；參為美國法與判決分析，內容包括CERCLA規範簡介、判決整理與修法發展之介紹；第肆部分則依土地關係人責任之主體與歸責條件兩層次，分析受託人污染關係人責任之法律問題；伍為具體立法建議，陸為結論。. 11 12. 立法院公報， 83卷 2期，頁 242，內政及邊政、司法委員會第 2次聯席會議紀錄。溫豐文，土地法，頁152-154，2007年修訂版。. −78−.

(9) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 9. 貳、受託人13潛在之土地關係人責任一、土污法立法背景及執行現況我國行政院環保署於一九九一年四月即開始研擬土壤污染防治法（草案），並於同年七月經行政院核定後送請立法院審議。然而審議期間中，全省爆發數起土壤污染事件，致使環保署發現原草案內容在規範土壤污染事件相關之「整治權責、經費籌措及污染管制區之土地利用等重大議題上顯有不足，亟需重新調整研修14」。因此環保署於一九九六年，薦請行政院自立法院撤回該法草案，隨即於一九九八年八月，再次制定完成土壤污染防治法（草案），並經行政院審議後，於一九九九年六月送請立法院審議。該法於二○○ ○年一月十三日三讀通過，並且於二○○○年二月二日正式公布施行土污法。日前，土污法之施行辦法與其他子法陸續完成，包括二 ○○一年十月十七日公布之土壤及地下水污染整治法施行細則、二 ○○一年十一月二十一日發布之土壤污染監測基準及地下水污染監測基準等等。土污法第一章開宗明義，其立法目的在「預防及整治土壤及地下水污染、確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康……」。除此之外，當時之環保署長於立法院草案審查聯席會中，更進一步解釋本法制定目的即「一方面期望建立土壤污染之處理機制，以順利展開環境污染整治工作，另一方面則期望藉由本法之規範，促使產生污染物之人，正視環境保護污染預防與管制 13. 14. 雖然，依不動產證券化條例第4條第2項規定，所謂受託機構以信託業法所稱之信託業為限，然為便於解釋受託人與委託人之間之法律關係，本文以下將受託機構與受託人統稱為「受託人」。立法院第4屆第2會期第15次會議議案關係文書之審查報告，頁163。此段摘錄於列席報告之行政院環保署長當時說明紀錄。. −79−.

(10) 10 政大法學評論. 第一○六期. 之重要性，積極從減輕污染與控制源頭著手，以避免土地污染問題之發生15。」綜上所述，可知土污法之任務最主要來自於政府政策上之要求：一是土壤污染整治與調查之程序建立；二是促使產生污染物之人負責土壤污染之整治。因此土污法規範之重點以整治程序以及責任體系為兩大核心，並納入多重規範機制與管制措施，以達成立法目的。我國土污法共分總則、防治措施、調查評估措施、管制措施、整治復育措施、財務及責任、罰則及附則等共八章五十一條。第一章總則，明定立法目的、專有名詞定義、主管機關及專責機關之指定或委託（第一條至第四條）。第二章防治措施，明定土壤、地下水污染之調查及監測、民眾之檢舉、主管機關應依檢舉、通知或依職權主動進行查證及採取必要措施、主管機關命污染行為人等採取緊急必要措施、指定公告之事業所使用之土地移轉時、事業於設立、停業或歇業前應進行檢測，以及檢測機構設置之相關規定（第五條至第十條）。第三章調查評估措施，明定土壤、地下水污染控制場址、整治場址之列管，控制計畫之實施及污染範圍與環境影響之調查、評估規定（第十一條至第十二條）。第四章管制措施，明定主管機關應變必要措施之採取，污染管制區範圍之劃定、公告，污染土地處分之禁止（第十三條至第十五條）。第五章整治與復育措施，明定土壤、地下水污染整治計畫及整治基準之訂定及實施、整治計畫之公開程序及整治完成後解除列管程序（第十六條至第二十一條）。第六章財務及責任，明定土壤、地下水污染整治費之徵收、整治基金之成立、基金支應之範圍及基金之來源等（第二十二條至第二十五條）。第七章罰則，明定土污法所定義務之懲處罰則 15. 立法院議案關係文書（88年12月29日印發），院總第285號政府提案第6640號之1，頁163。. −80−.

(11) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 11. 及執行處分機關（第二十六條至第四十二條）。第八章附則，明定土壤、地下水污染預防與整治之輔導責任、應繳納費用之優先權、污染土地變更編定之限制，土壤、地下水污染之損害賠償責任，及土污法施行前已發生污染之污染行為人責任（第四十三條至第五十一條）。由上述土污法結構可知，土污法與其他污染控制法規，如空氣污染防制法（空污法）立法目的與管制機制均大不相同，後者著重事前預防污染物排放之管制，針對移動污染源與固定污染源設定具體排放標準與行政義務，並以污染源行政義務之遵守與排放之監測為執法重心。土污法則以土壤污染發生後之整治與歸責為主要目的，而整治與歸責之前提在於責任主體之認定，因此責任主體之成立要件與責任範圍為土污法重要課題。我國目前公告之污染整治場址已有十五處，總面積達446,807平方公尺16，各場址可能之責任主體亦不在少數，受託機關為管理信託資產之便，登記為土地所有權人，可能一併承受土污責任之風險，其法律規範與整治責任源自土污法條文，因此，首先以下提出受託人潛在之土地整治責任之法律基礎。. 二、土地關係人責任規範土污法之責任主體為污染行為人與污染關係人。污染關係人，依據土污法第二條第十五款，係指：土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。針對上列污染土地關係人之歸責要件與責任範圍，則區分為以下兩部分。第一，針對行政義務違反之責任，就防止污染義務之違 16. 資料來源為環保署網站，網址：http://sgw.epa.gov.tw/public/050304rs.asp?Situation= 公告為整治場址&order=Site_Name，最後瀏覽日：2007年12月27日。. −81−.

(12) 12 政大法學評論. 第一○六期. 反而言，污染土地關係人如違反其善良管理人之注意義務，「致土壤或地下水受到污染」，即須負責。但僅限於出於重大過失時，始與污染行為人負連帶責任17。又「致土地公告為整治場址」時，污染土地關係人僅於具備重大過失時，始須負責。污染關係人就致土壤或地下水受到污染或致土地公告為整治場址後，依法應提出整治計畫，核定後進行整治。或由行政機關整治完成後向責任主體求償，支付其代履行之費用。依法條反面解釋之，污染土地關係人若因過失（含具體過失或抽象過失）或事變、不可抗力事由所造成之污染，不需負整治之責。依此觀之，土污法對於污染土地關係人係課以重大過失責任，亦即以其有故意或重大過失時，始負責任。所謂重大過失，一般係指雖非故意，但顯然欠缺一般人應有之注意，亦即稍加注意即可避免發生結果而竟怠於注意，致結果發生18。然而，就污染關係人之注意義務內容為何，或如何認定其為重大過失，土污法或相關函釋，並未提及。土污法關於責任規範之第二部分為針對污染產生民事上損害賠償責任者。依土污法第四十七條規定，土壤及地下水污染致他人受損害者，有重大過失之污染土地關係人應與污染行為人連帶負損害賠償責任。污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污染行為人有求償權。此外，污染行為人與污染關係人連帶負整治責任，而由污染關係人支出相關費用後，污染關係人得行使內部求償權，因此土污法第二十五條針對污染整治之連帶責任加以規定，按「污染土地關係. 17 18. 土污法第25條第1項規定，污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。陳美伶、李太正、陳連順合著，民法入門，頁179，2007年2版。. −82−.

(13) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 13. 人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第十二條第一項、第十三條及第十六條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。污染土地關係人依前項規定清償之費用及依第十二條第二項、第十六條第三項支出之費用，得向污染行為人求償」，因此： 當污染土地關係人因其重大過失，致土地公告為整治場址時，即對於各級主管機關所支出之調查、評估及審查費用（同法第十二條）、管制及進行應變措施所支出之相關費用（第十三條）、進行整治計畫之費用（第十六條），與污染行為人負連帶清償之責。污染土地關係人清償費用之後，由於此連帶清償費用之責屬不真正連帶債務，因此本條規定賦予污染土地關係人得向真正之污染行為人進行求償。 污染土地關係人於依同法第十二條第二項提出土壤、地下水調查及評估計畫、第十六條第三項訂定整治計畫後，得就其所支出之費用，向污染行為人進行求償。 清理土壤污染物之主體包括污染行為人、主管機關及污染土地關係人。為求儘速清除污染物，當污染行為人不明或不為清理時，准許主管機關或污染土地關係人先為清理，再向應負責之污染行為人請求清理所花費之費用。縱上所述，可知土污法土地關係人於特定條件下，應負行政上與民事上之責任。. 三、受託人潛在責任之疑義依據土污法第二條第十五款，所謂污染關係人係指，土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。又信託法第一條規定，稱信託者，為委託人將產權移轉或 −83−.

(14) 14 政大法學評論. 第一○六期. 為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或特定目的，管理或處分信託財產之關係。又受託機構，依不動產證券化條例第四條第一項第六款之定義，為「受託管理及處分信託財產」，並募集或私募受益證券之機構。因此受託人於土地經公告為污染整治場址時，登記為所有人；或受託機構依不動產資產信託計畫為信託財產之管理處分後，該信託土地經環保署公告為污染整治場址，受託人為污染土地管理人或使用人，皆可能肇致污染關係人責任。因此，關於受託人之潛在土污整治責任，一方面來自於受託人受信託土地之所有權登記而符合污染關係人之所有人定義；另一方面，受託人依據信託之本旨管理處分信託財產，享有土地管理及處分權之權能，成為實質之管理人或使用人，為土污法所稱之污染關係人之管理人或使用人。然而本文所謂「潛在」責任，係指受託人之權能與一般土地所有人、使用人或管理人不同，是否該當責任主體地位，可能因解釋方法而不同，尚屬未定之數，就此疑義略申述於後。 受託人是否符合「土地所有人」之定義？誠如上述，受託人於土地經公告為污染整治場址時，登記為所有人，可能負擔污染關係人責任，依文義解釋判斷，應無疑問。然而，依立法意旨中所有人歸責本旨判斷，受託人是否屬享有土地之使用收益支配權能者，而應受歸責，則不無疑義。學者認為，對於信託財產而言，受託人之所有權登記僅為表明其為信託之特別公示方法而已，並非所有權權能之表徵19。信託財產於信託關係存續中，名義上所有權雖歸屬於受託人，然而信託財產並非受託人之自有財產，僅為受益權之標的，而由受益人享有受 19. 參見賴源河、王志誠合著，現代信託法論，頁59，2003年11月3版。. −84−.

(15) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 15. 益所有權或衡平之所有權20。由此觀之，就受託人之土地所有人身分而言，受託人僅名義上為土地之所有人。依據我國信託法第四條之規定可知，我國採信託登記為對抗要件，而非登記生效要件。也就是說，以不動產為標的而成立之信託，非經信託登記，不得對抗第三人。事實上，依不動產證券化條例第五十二條規定，不動產資產信託契約如約定信託土地於信託終止後無須返還委託人之情形，受託人於信託行為成立移轉土地所有權時，應已達「實質移轉」資產之目的，而非一般信託之形式移轉，受託人不僅取得名義上所有權，亦具有一般土地所有人之權能，受託人因此負擔污染關係人整治責任，應無疑問。倘若土地經公告為污染整治場址時，受託人登記為土地所有人，依據其信託關係之內容，受託人僅取得名義上所有權，並不享有運用信託土地而獲得經濟上利益之實質權利，屬於形式上移轉，亦即受託人為土地之「形式上」所有人。國內學者就干涉行政中責任主體之類型區分，認為物之所有權人其責任成立之原因在於「所有人享受物的權利，而負有義務，又所有人對物的狀態原則上最能把握，如因所有物的狀態發生妨害公共秩序或危害公共危險的結果，所有人因而成為責任人21。」由於受託人未必享有物之權利（反而受益人雖不具所有權登記名義，卻享有物之權利），因此是否應成立所有人責任不無疑問。此外受託人負擔整治責任不符合污染者負責之法理，從信託制度設計之初衷而言，受託人提供管理義務之內容，亦不包含環境風險之承擔，且其報酬請求權不及於環境責任費用之負擔。. 20 21. 參見王志誠，信託之基礎性變更，載：信託之基本法理，頁27，2005年11月。黃啟禎，干涉行政上責任人之探討，載：翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集：當代公法新論（中），頁301、302，2002年7月。. −85−.

(16) 16 政大法學評論. 第一○六期. 簡而言之，未受利益、未獲充分權能之土地之「形式上」所有人，是否立於土污法責任分擔主體之地位，而應負土壤污染整治之責任，為受託人負擔所有人責任之核心質疑。 受託人是否為場址「使用人」或「管理人」？受託人除因為登記名義上所有人，可能該當土地關係人之情形已如前段所述。設若受託人不具所有人之登記名義，受託人基於其管理、處分信託財產之權限，以及就受託土地上所具有之管領力而言，則可能該當污染土地之使用人或管理人。此外，受託人之管理行為若涉及 非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物； 仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物造成污染；未依法令規定清理污染物等情事，依據土污法第二條第十二款規定，亦可能成為污染行為人22。受託人未為管理行為，可能因所有人之地位該當土地關係人地位。受託人同時管理污染土地者，若亦進行非法排放洩漏污染物等行為，負污染行為人責任；否則僅具管理人身分而未實際排放污染物者，則屬土地關係人。土地公告為場址時，受託人管理受託財產情形又可區分為二；即污染行為發生後，受託人成為管理人者，以及污染行為發生時受託人為管理者。前者受託人有污染關係人責任之問題，後者則有污染行為人之潛在責任。因為受託人之管理信託財產之義務本質23，仍可能使受託人因實際掌握信託財產之經營，. 22. 23. 污染行為人為實際製造污染之人，因此依土污法第47條規定，有重大過失之污染土地關係人應予污染行為人連帶負損害賠償責任，亦即污染土地關係任原重大過失責任，而污染行為人則不論故意或過失或事變或不可抗力事由，均負責。可見污染行為人之責任標準較為嚴格，同時污染行為人負較高之注意義務。此非本文主題故不討論。我國信託法第22條規定：「受託人應依受託本旨以善良管理人之注意，處理信. −86−.

(17) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 17. 進而為棄置行為或污染決策者，因而該當污染行為人之地位。此問題牽涉污染行為人責任非本文主題，於此暫且不表。區分受託人因土地所有人身分或土地管理人身分成立污染關係人責任，其前提在於受託人是否實際操作、管理受託財產。雖然受託人就其擁有所有權之實質內容而言與一般所有人不同，是否為土地所有人，屬法律解釋空間。然而受託人之管理人使用人身分判斷，卻是法律事實問題。因此行政機關如何舉證，證據之認定是否超越裁量權範圍，皆屬可能衍生之問題，因此應深究討論之。. 參、CERCLA 規範、相關判決與修法分析美國之不動產證券化24以「不動產投資信託」（Real Estate Investment Trust，簡稱REIT）及合夥型態之「不動產有限合夥」（Real Estate Limited Partnership，簡稱RELP），兩者皆為金錢管理之信託，受託人未受土地所有權之移轉或使用權之設定，因此一般法院判決討論土壤污染整治之責任主體時，較少針對不動產證券化成立之信託，而以法定信託（statutory trust）與土地信託（land trust）受託人、遺贈受託人（inter vivos trustee）與破產財產管理人或受託人（bankruptcy trustee） 25為主。美國土地信託制度與傳統信託模式並不相同，受託人保有所有權之法律上之權能、衡平法上之權能26，與管理上義務（忠實義務），至於所有權之其餘權能則保留予受益人。另一方面，美國法院判決成立受託人之土壤污染整. 24 25 26. 託事務。」臧大年、謝哲勝、連錫安、張靜怡合著，不動產證券化，頁22，1999年3月。 Trustee在我國信託法之名稱為受託人在營業信託如，不動產證券化條例中為受託機構，以下所稱受託人即包含上述概念。同註24，頁26。. −87−.

(18) 18 政大法學評論. 第一○六期. 治責任，多依據CERCLA之規範，因此部分法院針對責任主體之認定以CERCLA立法目的及法條文義解釋為基礎。另受託人權義於美國統一信託法與信託法普通法原則中規範，因此部分法院判決中亦以受託人權義為衡平考量，試圖融合普通法中信託法理與CERCLA 立法目的，作成判決。本文基於美國經驗之探討目的，以下部分將以美國CERCLA責任規範之設計為基礎，輔以美國法院判決立場之整理，以及美國國會對於此等問題解決之方式，呈現未來我國遭遇此問題之可行方案，論理基礎，並作為結論部分修法方向之參考。. 一、CERCLA立法背景美國土污法之制定時間先於我國土污法十餘年，其立法主要由一九七○年代美國國內爆發數次嚴重土壤污染之事件推波助瀾，如紐約愛渠（Love Canal）地區之化學污染事件，以及接續數起之土壤污染事件。該土壤污染事件主要肇因於有害物質之不當棄置或掩埋，因此美國國會著手立法，以解決美國境內數十年來有害廢棄物任意棄置之問題，以及進行各廢棄物場址內之土壤與地下水之污染整治與求償。一九八○年美國國會通過之土壤污染整治法案 CERCLA，其立法目的揭櫫CERCLA之規範任務為立刻進行有害廢棄物場址的調查以及復育；盡可能將場址調查及復育的費用分散給潛在責任主體27（潛在責任主體Potential Responsible Parties以下簡稱PRPs）。基於上述立法意旨，CERCLA包括兩項核心法律機制，一是土壤污染之應變措施（response action），一是責任規範，包括PRPs及責任成立要件等條款。 CERCLA應變措施，相較於其他污染控制法規之管制手段與行政授權之範圍而言，行政機關享有更大的權力，以達到整治目的。 27. United States v. Alcan Aluminum Crop., 964 F.2d 252, 258 (3d Cir. 1992).. −88−.

(19) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 19. 因此針對可疑之污染場址，美國環保署依法得選擇以下行政手段來進行評估調查、整治與復育場址。第一是環保署自行調查並清理整治場址 28 然後向PRP或PRPs求償 29 ；第二，環保署得強制任何PRP 或PRPs進行必要調查評估或清除整治之活動30；第三，CERCLA第一○六條同時授權環保署，得對於可能造成公眾健康及環境緊急而重大損害之場址之PRPs，下片面命令（unilateral order）要求立即處理污染場址；第四，環保署可與PRP或PRPs進行和解程序，經過當事人同意，由環保署採取必要行動。就責任規範部分，CERCLA以污染者付費為原則，凡是肇致或幫助污染之產生之人，即需負擔或分攤清償整治費用與損害賠償之責任。CERCLA對污染者求償程序之進行分為兩類，一是整治工作由環保署完成後向PRPs求償。另一則是由PRP之一造或數造完成整治工作而向其他PRPs行使內部求償權。依據CERCLA，先行進行整治工作之環保署或者PRPs得訴請應變費用之全部清償，或者責任部分比例分擔。應變費用往往包括所有評估調查，與移除污染或整治復育之相關費用31。 CERCLA中規定之責任主體，包括場址之現任及過去所有人及經營者，安排或仲介有害廢棄物或處理之人以及有害廢棄物清運者。因此除了場址清除處理、整治復育之龐大費用由PRPs來負責外，清理者（大部分是美國行政機關先行發動）花費之調查，評估等技術判斷之費用亦一併由PRPs負責。除此之外，CERCLA的責任主體所負擔之責任通說係溯及既往、無過失及連帶責任（ret28 29 30 31. CERCLA Section 104。求償程序規定於CERCLA Section 107。依據CERCLA Section 106規定環保署得以原告身分透過司法程序，請求法院判決命令PRPs進行相關整治程序。應變費用之內容規定於CERCLA Section 101 (25)。. −89−.

(20) 20 政大法學評論. 第一○六期. roactive, strict, joint, and several liability）。因此有些美國學者主張 CERCLA的責任規範，是環境法有史以來最嚴厲的責任體系 32，同時也是最有爭議卻廣受法院支持之責任標準33。然而擁有行政授權與整治基金為後盾之CERCLA，其整治污染之成效卻屢遭批評。美國數個環保團體，共同於國會針對通過超級基金再授權法案舉辦之審查聽證會上，揭露，CERCLA施行十九年後只有二百零一個國家優先整治場址（Superfund National Priority List：NPL）完成整治程序；還有一二二一未整治完成之場址 34 。除此之外，根據美國官方調查報告，約有三分之一美國民眾居住於環保署列管場址（CERCLA Site）周圍四英哩以內35，大約有一億人口住在CERCLA Site周圍一英哩以內36，其中，8%的場址位於住宅區內 37。CERCLA施行多年後，美國境內土壤污染之情況依然嚴重，加重美國人民對CERCLA之疑慮。. 32 33. Roth Simon, Deals That Smell Bad, Forbes, May 15, 1989, at 49. See Charles de Saillan, CERCLA Liability for Pre-Enactment Disposal Activities:. Nothing Has Changed, 11 NO. 9 NAAG N ATIONAL ENVIRONMENTAL ENFORCEMENT J. 3, 4 & n.14 (Oct.1996). 34 Superfund Reauthorization Issues in the 106th Congress, Cog. Res. Serv. 5-6 (Dec. 13, 1999). 以下簡稱「Superfund Reauthorization Issues」。 35. 36. 37. 資料來源：E.P.A., SYNOPSIS: SUPERFUND ADMINISTRATIVE R EFORMS, ANNUAL REPORT FISCAL YEAR 1996 (1996); Office of Assistant Attorney General Lois J. Schiffer, U.S. Department of Justice, SUPERFUND 1996: A R EPORT TO THE ATTORNEY G ENERAL 15 (1997). 詳細取樣及統計方法與相關報告參見上列資料來源。參見 SUPERFUND REASSESSMENT. AND. REAUTHORIZATION: H EARINGS B EFORE. THE. SUBCOMM. ON SUPERFUND, WASTE C ONTROL AND RISK ASSESSMENT OF THE SENATE COMM. ON ENVIRONMENT AND PUBLIC WORKS, 104th Congress Sessions 7, p.312, 428. 摘自美國環保署（EPA）署長於國會中之報告紀錄。 Katherine N. Probst et al., Footing the Bill for Superfund Cleanups: Who Pays and How?, Brooklings Inst. & Resources for the Future, p. 24 (1995).. −90−.

(21) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 21. 另外，CERCLA訴訟耗時費力，CERCLA場址整治動輒經歷十年左右完成 38，平均每一場址花費三千萬美元 39，求償金額更大於此數目。因此，CERCLA施行後，美國人民自發地產生若干避險反應，最主要的現象是無數褐地之產生以及企業間免責條款（waiver provisions）之簽定。首先，CERCLA的PRPs涵蓋層面頗廣，購買或受讓污染的土地者，均可能負擔CERCLA責任，因此買方多迴避污染地區之土地，造成輕微污染之土地無人問津。而被判定為污染場址之土地，依法於整治完成前，凍結移轉或處分；另一方面，由於土地所有人無力支付整治費用，因而拋棄其土地，以逃避行政機關對其整治費用之追償者，亦不在少數。這些棄置無用的土地即所謂的褐地。其次，公司轉讓或併購之際，為了避免可能受讓污染場址，或繼受前手之整治責任，因此交易雙方為達成土地買賣轉讓之協議，於契約中增訂免責條款，然而該條款之法效力不確定，因而常引發糾紛。CERCLA之立法目的受到挑戰，人民採取自行避險之手段妨礙CERCLA之執行，其對整體經濟與人民健康之影響，褒貶不一。在二○○一年美國獨立智庫「Resources for the Future」，發表其針對「超級基金計畫」（Superfund Program）成效所作之評估報告40中揭露，在一千二百八十個國家優先整治場址中（不含聯邦土. 38. 此粗略估算資料來自Keith Schneider, EPA Announces New Steps to Prod Cleanup. of Wastes, N.Y. Times, Oct. 3, 1991, A1. 39 資料來源：Christopher J. Nowicki, A Step Back From Chevron? An Analysis of Kelley v. EPA, 9 ADMIN. L.J. AM. U. 221, 226 n.25 (1995). 該篇文章引述國防基地廢棄物處理報告：「Report on Defense Plant Wastes, Bus. Pub. Inc., Mar. 13, 1995」。 40. 參見Katherine N. Probst et al., Superfund’s Future: What Will it Cost ?, Resources for the Future (2001).. −91−.

(22) 22 政大法學評論. 第一○六期. 地之場址），57%已經整治完畢，排除對人體毒害之威脅。相較於一九九一年所作報告中，當年一千二百四十五個NPL場址中只有 36%完成整治，此成果無疑地是一大進步。 CERCLA 施行初期，美國國會通過，其整治基金來源（即 Superfund超級基金）部分為企業課稅所得。CERCLA初始成立基金一‧六兆，後來於一九八六年CERCLA修正草案頒布後增加至八‧五兆41。然而，國會在一九九五年未通過對企業課稅之法案，而其後從未進一步考慮恢復課稅，因此近年來已停止企業稅款之收入。依據二○○四年美國環保署之紀錄，目前Superfund整治以三兆美金的基金支應，在二○○三會計年度中國會徵用其中一‧三兆，而同期間，環保署向PRP求償所得約有一‧七兆 42。在柯林頓政府時期，整治場址之比例是一年76%，而自二○○一年以後，布希政府時期則落至43%的整治比例 43。基金經費不足，加速政府求償行動與擴大求償主體之政策，因此部分法院於判決中亦闡釋落實該政策之決心，此為解讀美國法院對於受託人之整治責任判決時，應先行理解之CERCLA法律政策背景。. 二、CERCLA責任規範簡介 CERCLA允許美國政府、各州政府或私人提起求償訴訟，但要負舉證責任。CERCLA責任條款規定，被告的CERCLA責任成立之. 41. 42 43. EPA 20-Year Report, United States Environmental Protection Agency, EPA 540-R00-007, Superfund: 20 Years of Protecting Human Health And The Environment 3 (2000). 以下簡稱「EPA 20-Year Report」。 42 U.S.C. 9611 (2003). John Heilprin, Report: Superfund Shortfall Keeps Dumps Toxic, Contra Costa Times, p.9, 2004.. −92−.

(23) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 23. 前提，原告要證明該場址是一設施所在地44；該設施所在地已發生有害物質之洩漏或有洩漏之虞者45；該有害物質之洩漏或洩漏之威脅肇致原告支出應變費用 46 ；被告符合CERCLA PRPs定義。而針對第四要件，CERCLA第一○七條 47列舉之責任主體為  該設施之現任所有人、經營者；有害物質廢棄時，該設施之所有人或經營者；安排或仲介有害物質廢棄物或處理之人； 有害廢棄物清運者48。. 44. 45 46. 47 48. 即CERCLA條文中之facility，包括建築物，設備，管線、池塘以及任何儲存、掩埋、放置有害物質之地區或地點。原條文(A)any building, structure, installation, equipment, pipe or pipe line (including any pipe into a sewer or publicly owned treatment works), well, pit, pond, lagoon, impoundment, ditch, landfill, storage, container, motor vehicle, rolling stock, or air craft, or (B)any site or area where a hazardous substance has been deposited, stores, disposed of, or placed, or otherwise come to be located; but dose not include any consumer product in consumer use or any vessel. 42 U. S.C.【section】9601 (9) (1994)。所謂有害物質，美國最高法院判例解釋42 U. S.C.【section】9601 (9) (1994) 條文定義，「包含大範圍的污染物、化學物質及其他物質」。 CERCLA允許的費用回復訴訟規範於Section 107的求償訴訟及Section 113的比例分擔請求。原告（無辜的第三者或政府）得於支付清理費用後，依 Section 107向其他PRPs請求回復支出費用。而PRPs之間則得向法院請求依Section 113 分配各當事人應負比例負擔之費用。 Section 107 of CERCLA of 1980 , 42 U.S.C. 9601-75 (1994). 42 U.S.A. section 9607(a). 原條文如下：Notwithstanding any other provision or rule of law, and subject only to the defenses set forth in subsection (b) of this section— (1)the owner and operator of a vessel or a facility, (2)any person who at the time of disposal of any hazardous substance owned or operated any facility at which such hazardous substances were disposed of, (3)any person who by contract, agreement, or otherwise arranged for disposal or treatment, or arranged with a transporter for disposal or treatment, of hazardous substances owned or possessed by such person, by any other party or entity, at. −93−.

(24) 24 政大法學評論. 第一○六期. 通說認為CERCLA PRPs之責任判斷，其歸責基礎分為兩項，即直接或間接造成污染之主體，與因與土地具特定法律關係而成立責任者。前者為Section 107(a)(3)與(a)(4)之規定，責任主體依污染者之行為（action）本身受歸責，乃因其肇致或幫助污染狀態之發生 49。法院適用法條時，依PRP行為之客觀結果與主觀意圖，判斷責任主體之適格問題。而Section 107(a)(1)與(a)(2)之歸責基礎，在於其危險設施與經營者之身分（status），因此依土地之過去現在所有人或經營者之身分足以建立責任主體；例如過去與現在企業主、與經營者與運送機構等兩者之認定，法院依循普通法定義判斷，透過該污染場址之土地移轉登記，以及公司成立登記或工廠設立許可，曾停留於該場址之工廠所有人、經營者及清運公司，該紀錄並具備直接證據力，得依此確認PRP之法律地位。此外依污染者付費原則，污染行為人為原始（首要）責任歸屬者。污染土地關係人為代理責任者，僅於原始責任成立時，方成立代理責任，因此原始責任者應為優先求償對象。污染關係人之代理責任50性質，牽涉其歸責要件之考量與責任成立要件等問題，將於後段詳述之。至於CERCLA之責任標準究屬無過失責任、推定過失責任，或故意過失責任，並未明示於條文中。依據CERCLA Section 101(32). any facility or incineration vessel owned or operated by another party or entity and containing such hazardous substances, and (4)any person who accepts or accepted such hazardous substances for transport to disposal or treatment facilities, incineration vessel or sites selected by such person, from which there is release, or a threatened release which causes the incurrence of response costs, of response costs, of a hazardous substance, shall be liable. 49 詳細案例事實參照United States v. USX Corp., 68 F.3d 811, 824 (3d Cir. 1995). 50. 代理責任（vicarious liability）法理，詳於後述。. −94−.

(25) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 25. 規定，CERCLA責任標準應符合清潔水法Section 311 51 之責任標準。然而清潔水法亦未指出特定之責任標準。透過不同法院判決以及立法歷史判斷，通說認為清潔水法採無過失責任主義52。所謂無過失責任，簡要言之，係指對於特別危險活動之設施或行為人，賦予責任，而不論該行為人是否有意圖侵害他人合法權利或該行為人是否違反行使合理注意義務之要求。簡言之，CERCLA之無過失責任標準使任何PRPs要對場址之污染清理，對因污染造成之自然資源損害、人身傷害，以及財產權損失負絕對、完全的責任。而不論盡了多少注意義務，或其過失故意為何。美國國會立法之際曾意欲聯邦法院發展CERCLA責任歸屬的統一原則53，其目的即在避免實務上發生同一事件或同一交易進入不同法院有不同的責任效果54，後雖未採納此立法建議，多數法院仍採無過失責任原則。因為初期法院認為CERCLA責任規範，以污染者付費原則為基礎，國會賦予CERCLA成為強力授權法案以執行污染者之求償與整治，為求償成效故法規擴大責任主體範圍，故採無過失責任見解55，至於晚近則出現許多法院意見或學者論述，質疑. 51 52 53 54. 55. 42 U.S.C. Section 9601 (101) (32) (1994). 美國國會紀錄中Randolph參議員，解釋其立法協商過程對責任標準採取之考量：見126 Cong. Rec. S14, 964, daily ed. Nov. 24, 1980。自O’Neil v. Picillo 法院意見中引述，883 F.2d 176, 179, n.4 (1st Cir. 1989). 例如在Ekotek Site PRP Committee一案中，法院對於「有用產品原則」的認定即與United States v. Vertac Chemical Corp. (966 F. Supp. 1491【E.D. Ark. 1997】) 相左。在Ekotek Site PRP Committee判決意見中，法院認為所謂「有用產品原則」重點在於該產品是否仍合於原始產品用途（fit for its original purpose）。但是在Vertac Chemical Corp.一案中，法院認為所謂有用產品不一定仍合於原始用途，只要該交易牽涉到的標的是可用的，即使有害的，只要能有特定用途（serve a particular purpose）即符合要件。例如在United States v. Miami Drum Serv.,一案中，（No. 85-0038-Cir Aronovitz,. −95−.

(26) 26 政大法學評論. 第一○六期. CERCLA之責任標準解釋為無過失責任是否公平56。. 三、相關之重要判決分析如前所述，CERCLA相關判決以環保署整治後向PRPs進行之求償訴訟以及PRPs之間內部求償訴訟為主，上述求償訴訟之爭點包括PRPs之認定，及責任範圍與損害賠償額之判斷。又美國法院對於PRPs認定之判斷，多基於PRPs之類型不同與歸責性基礎不同，針對個案中之當事人及與土地相關之物權關係或債權契約綜合考量，針對受託人之責任主體之認定，亦以此為基礎。為便於後續比較法之分析，以下分就美國法中責任主體、歸責要件之判斷與受託人公私法上義務之衝突等面向整理歸納之。 責任主體之認定關於責任主體之認定，美國各法院於受託人究竟該當CERCLA 中之“owner”或是“operator”，各自運用不同判斷與法律解釋。法院意見無法一致之原因在於CERCLA明訂責任主體之“person”包括自然人、公司及商業團體……等，卻並未言明包括或排除受託人在. 56. 1986 U.S. Dist. LEXIS 16501, 頁9, S. D. Fla. Dec. 12, 1986）法官認為CERCLA 的責任是依循水污法之責任法則（Section 311 of the Federal Water Pollution Control Act, 42 U.S.C.【Section】9601 (32) (1997)），而水污法通說是採用無過失責任。又法院在Pennsylvania v. Union Gas Co., 491 U.S. 1, 53 n.5（1989）中明示「Section 9607責任條款是無過失責任之規定」。United States v. Monsanto Co., 858 F.2d 160, 167 (4th Cir. 1988) 亦採相同見解。詳細論述參見，United States v. Alcan Aluminum Crop., 990 F. 2d. 711, 716 (2d Cir. 1993); O’Neil v. Picillo, 883 F.2d. 176, 179 (1st Cir. 1989). 或參考以下論文：John M. Hyson, “Fairness” and Joint and Several Liability in Government Cost Recovery Actions Under CERCLA, 21 H ARV. ENVTL. L. REV. 137, 143 (1997). Jay Sandvos, Comment, CERCLA Arranger Liability in the Eighth Circuit: United States v. TIC Industries, 24 B.C. ENVTL. AFF. L. REV. 863, 864 (1997).. −96−.

(27) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 27. 內57。此外受託人之責任主體問題，牽涉第一，其土地所有人之登記名義而該當所有人地位，與第二，因執行受託財產之經營管理行為，進而成為污染土地之管理人或使用人。關於“owner”責任主體之認定上，受託人是否因為其享有所有權之證明，應該當所有人之地位，各法院見解分歧。部分法院認為受託人為形式上之所有人，不應負場址所有人責任。例如於Premium Plastics v. Lasalle National Bank58一案中，法院認定受託人不應負擔污染行為人之法律責任59。本案法院認為，被告LaSalle只是個名義上之所有人（“title holder”）且在該場址進行營運或使用上並未扮演積極（active）之角色，因此並非該場地實質之所有人或經營者60。該法院乃著眼於污染行為人之歸責性，認為受託人除具有名義上之頭銜而成為CERCLA責任主體外，受託人於CERCLA污染結果上不具重要性 61 。法院以United States v. Aceto Agricultural Chemical Corp62.一案63中引用之代理責任法理64 57 58 59. 60 61 62 63 64. CERCLA s 101(21), 42 U.S.C s 9601 (21). No. 92-C- 413, 1992 U.S. Dist. LEXIS 16119 (N.D.Ⅰll. Oct. 22, 1992). 本文略就此案事實加以摘要於下，原告主張Lasalle National Bank（“LaSalle”）污染場址之受託人，所以應就該場址有害廢棄物之棄置負責。原告支付美金 $100,000元以清除廢棄物並整治場址，因此其後向被告請求分攤整治費用，進行求償訴訟。原告主張其整治費用超過其應負擔之責任比例。法院駁回此求償訴訟，認為LaSalle只是名義上之所有人所以不認為CERCLA之所有人或經營者之地位。 Id. at 10-1. Premium Plastics, No. 92-C- 413, 1992 U.S. Dist. LEXIS 16119, at 10.（謂受託人法律責任與所有權乃出於受益人利益。） 872 F.2d at 1373. 認為農藥製造商洩溢污染物質於場址中為污染行為人，而農藥加工廠為污染關係人，後者之責任以污染行為人責任成立為前提。代理責任之法理詳於後述。. −97−.

(28) 28 政大法學評論. 第一○六期. 分析，認為污染關係人為代理責任，需於原始責任（實際污染者）成立時，方得成立其責任。因此，法院認為CERCLA之責任不應及於LaSalle。此外，法院就所有人之定義亦提出較為細緻之判斷。該案法院細察信託契約內容發現，受益人保留該場址之控制權，因此認定受益人應被視為實際上之所有人65。也就是說，法院認為對土地有實質控制權者為所有人，僅擁有書面登記之所有權人非CERCLA定義之所有人。然而此案判決一出亦受到諸多批判，首先信託土地之受益人由於不具所有權無法符合文義解釋，是否因此得隱身於受託人之所有權後而躲避可能的CERCLA整治責任，不無疑問。其次傳統之信託形態（不像土地信託），通常會賦予受託人管理受託資產之權限。因此就受託人之所有權及其行使狀態而言，受託人有權管控土地，因而應負土地所有人責任。受託人在享有所有權及伴隨所有權而來之權利或利益之前提下，應負污染土地之整治責任，此為 CERCAL基本之立法目的。又如United States v. Carolawn Co.66一案中，法院判決免除受託人土污責任之論理基礎在於，所有權登記之名義取得與否並非證明實質所有權存在之唯一證據，因為所有權之證明文件只是所有權之公示作用（a certificate of title is an indicia of ownership），而非所有權之終極證據（conclusive evidence of ownership）67。又於In re Bergsoe Metal Corp.一案中68，美國法院從CERCLA 立法目的分析受託人責任。於該案判決書中，法院首先闡明所有權. 65 66 67 68. Premium Plastics, No. 92-C- 413, 1992 U.S. Dist. LEXIS 16119, at 11. 14 Envtl. L. Rep. (Envtl. L. Inst.) 20,698 (D.S.C. June 15, 1984). 14 Envtl. L. Rep. (Envtl. L. Inst.) 20,698 (D.S.C. June 15, 1984). 910 F.2d. at 671.. −98−.

(29) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 29. 之取得由公示方式來決定，土地所有權狀上之所有人無庸置疑地享有所有權 69。其次法院從CERCLA修正草案之擔保利益免責條款之立法目的討論 70，認為就當事人是否該當場所所有人（“the owner of the facility”71）責任之問題，無法單純依據其所持有之Bergsoe回收廠所有權登記文件而判斷，法院必須判斷持有所有權狀72之原因事實為何，並以此建立其責任。亦即依據擔保債權人之免責條款73 之立法基礎可知，倘若土地所有人或場所經營者並未真正參與場所之經營活動，而僅為保護其於該土地上相關債權之擔保利益取得所有權，應予免責。此案判決之意義在於，依法應定位所有權登記名義者，為土地所有權人，符合土地關係人之定義，但是否應負土地關係人責任，應視其所有土地目的為何，若非為實質參與場所之經營活動，而得證明其為確保擔保利益而取得所有權時，應免除土污責任。此論點於United States v. Petersen Sand and Gravel74法院判決中再次獲得確認，該案法院更進一步點明問題之核心在於，從CERCLA歸責基礎判斷，對污染土地有實質控制權者，較諸擁有登記名義而無實權之所有權人，有較高之可歸責性。當然此案判決受到與Premium Plastics v. Lasalle National Bank 判決類似之批評，認為法院另開一求償漏洞，除免受託人責任外，. 69 70 71 72 73 74. Id. at 671-72. CERCLA “security interest exemption”，暫譯為「擔保利益免責條款」，其免責要件詳於後述。 42 U.S.C. § 9601(20) (A) (1988). Bergsoe Metal, 910 F.2d, 同註68, at 671. 對於享有擔保物權如抵押權之債權人，較一般債權人優先取得免責權之規定，稱之為「Secured Creditor Exemption」。 806 F. Supp. 1346 (N.D.I. ll. 1992).. −99−.

(30) 30 政大法學評論. 第一○六期. 讓真正應負責之人（該信託財產之受益人）隱身於受託人之所有權後免負責任。原因在於被告為系爭污染土地之前手，即信託財產之受託人，屬潛在之責任主體。污染土地之現在所有人就污染土地進行整治，同時依據內部求償權75向前手，即被告，該土地信託之受託銀行，請求分擔整治費用。法院判決認定，雖然土地信託之受託人為登記名義上之所有人，而該當CERCLA「所有人」之地位，然而真正享有經營、管理及使用、控制該土地之所有權利益者是受益人76並非受託人，且受益人非所有人不該當所有人責任，因此兩者俱不負整治責任。同樣依據 CERCLA 立法目的判決者，還有 United States v. Burns 77 一案判決。該案乃出於，政府針對不動產信託場址上發現有害物質，政府訴請回復應變費用 78，法院判決 79討論兩個問題：  受託人是否應被認定為場地所有人或經營者？若受託人該當場. 75. 76 77 78 79. CERCLA規定由EPA進行污染場址整治後，得向其中之一PRP求償，即行使連帶責任之追索，而支付EPA整治費用之PRP得向其他PRP行使內部求償權，要求比例分擔整治費用。 Id. at 1358. No. C -88 94 9L, 1988 U.S. Dist 17340 (D.N.H. Sept. 12, 1988). Id. 美國環保署整治New Hampshire Gonic兩處場址後，向被告Raymond Crowley進行求償。Crowley為Gonic Realty Trust之唯一受託人及受益人，並於1977至1986 年間持有Polythane Company（P.C.）工廠用地之土地所有權。而P.C.於此期間棄置有害物質。被告抗辯因其個人從未參與CERCLA所禁止之污染行為，因此主張不應支付整治費用。法院認定Crowley是Gonic Realty Trust之唯一受託人與受益人，自1977年9月至1986年2月持有Polythane Company（P.C.）場址土地之所有權。因此被告應屬P.C.場址之過去所有人或經營者。法院認為，Crowley之所有權與有害物質棄置行為間不需存在因果關係，因為CERCLA之PRPs認定並不單以直接就有害物質洩溢有關之行為為判斷，單以「所有人」地位即得成為 PRPs。. −100−.

(31) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 31. 地所有人或經營者之地位，是否應以受託人實際參與棄置行為為前提，方就整治費用負責？法院從CERCLA立法目的及歷史出發，討論上述問題，認為 CERCLA立法目的在於「保護及維護公共健康及環境，應從其立法意旨來解釋條文 80」；此外從CERCLA精神來看「所有者」的定義應指享有所有權證明之主體（ “equivalent evidence of ownership”81）。因此就第一個問題，受託人基於所有權之登記證明，應可視為場址所有人。就第二個問題而言，受託人不以實際參與棄置有害物質之行為為責任成立之前提 82。因為CERCLA責任規範未明示所有權與棄置行為應具因果關係之要件，方能認定為責任主體。此外United States v. Burns83一案判決中揭示，所有人歸責法理基礎並不在於其參與棄置之行為，相反地，CERCLA乃因所有人本身之地位，賦予防止義務與整治責任84。就判決書之內容與文字可知，法院之所以駁回被告免責請求，乃因其認定「美國國會無意任憑 PRPs透過信託手段或其他形式之所有權移轉，來迴避CERCLA責任之歸屬。85」綜上可知，美國法院針對受託人是否該當所有人責任主體之地 80. Id. (引述Dedham Water Co. v. Cumberland Farms Dairy Inc., 805 F.2d 1074, 1081. (1st Cir. 1986)(obliging the court to construe CERCLA’s provisions liberally to avoid frustration of the legislative purposes). 81 Burns, No. C -88 -94 -L, 1988 U.S Dist LEXIS 17340, at *3 (引述 H.R Rep. No. 96 82. 172, 96th Cong., 2d Sees., 36 (1980), reprinted in 1980 U.S.C.C.A.N 6160,6181). Id. (引述 Shore Realty, 759 F.2d at 1052; United States v. Stringfellow, 661 F.. 83. Supp. 1053, 1063 (D.C.Cal. 1987)). 同註77。. 84 85. Id. (引述United States. v. Argent, 21Envt Rep. Cas. (BNA) 1354, 1356 (D.N.M 1984)). No. 88-94-L, 1988 U.S. Dist. LEXIS 20837, at *4 (D.N.H. Sept. 12, 1988).. −101−.

(32) 32 政大法學評論. 第一○六期. 位，主要基於CERCLA立法目的與歸責基礎，判斷當事人是否實際控制該土地或僅享有形式上之登記名義，以決定是否負所有人之責任。 歸責要件之判斷關於歸責要件之認定，如前段所述，美國多數法院採無過失責任原則。以Edward Hines Lumber Co. v. Vulcan Materials Co.86一案為例，法院解釋歸責要件，認為「一般通說，國會意圖將經營者責任，賦予那些實際運作或行使設施控制權之主體，同時，若責任主體符合該項定義則應負嚴格責任 87 。」又如於City of Phoenix v. Garbage Services Company88一案中，Arizona法院作成兩個判決89。在第一個判決書中（以下簡稱Phoenix I），法院認定受託人為 CERCLA定義中之土地所有人（the “owner”）。第二個判決意見中（Phoenix Ⅱ），法院認為受託人作為土地所有人，應就整治費用負個人責任，而不論信託財產是否足以補償受託人支出之費用。此案90判決法院認為，因為受託人雖持續支付該場址之土地稅及保險 86 87 88 89. 685 F. Supp. 651 (N.D.I. ll. 1988). Id. at 657. 816 F. Supp. 564 (D. Ariz. 1993). City of Phoenix v. Garbage Servs. Co., 33 Env’t Rep. Cas. (BNA) 1655 (D.Ariz.1991), and see Kevin C. Murphy & Elizabeth C. Yen, Court limits the Potential of Trustee Liability for the Cost of Site Environmental Cleanup, 111 BANK-. 90. L.J. 89, 90 (1994). 簡述該案事實摘要於後。委託人Wilbur Calvin Estes（“Estes”）為原掩埋場址之 ING. 所有人，於1965年出賣該場址土地，但約定保留就該場址之買回權。Estes於當年年底過世，並於其遺囑指任Valley National Bank（ “VNB”）為遺囑執行人（executor），其後VNB同意任遺囑執行人。該遺囑指定掩埋場址土地為信託財產，並指派VNB為受託人，管理信託財產。VNB於1966年行使買回權，取回該場址不動產所有權，並交由Garbage Services Company（GSC）經營管理。. −102−.

(33) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 33. 費，卻並未實際參與其日常營運。因此在PhoenixⅠ審判過程中， VNB 請求法院就其賠償金額下簡易判決，聲明受託人不應就 CERCLA整治費用負個人責任，應以信託登記之資產範圍為限 91。法院駁回此聲請，認定VNB應就CERCLA整治費用個人責任，而不以信託資產為限92。其歸責要件亦採無過失責任原則。然而受託人就受託資產所負之責任，依普通法原則，則為「過失責任原則」，亦即當污染行為出於受託人之故意或過失違反注意義務時，受託人才應負擔污染之損害賠償責任。United States v. Burns 93 一案判決法院引用美國威斯康辛州上訴法院依據威斯康辛州有害廢棄物管理法案（“Wisconsin Hazardous Waste Management Act”）曾就破產管理受託人之管理者責任依據故意過失法則判斷而認定「除非受託人『明知且故意』違反該法則，否則不應負個人責任94」。威州上訴法院於判決書中陳明，依據破產法原理及政策考量，應對破產受託人予以較高之保護，因而採用故意／過失法則判斷其環境責任。. 91 92 93 94. Estes生前為GSC總裁並持有該公司100%之股份。依Estes遺囑指示，該股份為信託資產之一部分，VNB以受託人身分受讓該公司股份，並繼續將該土地出租予GSC，由GSC使用收益該土地，直到1972年掩埋場關閉為止。GSC承租該土地之6年期間，由VNB支付土地稅及所有責任保險費用。後於1972年至1980年間，the City of Phoenix（Phoenix市）陸續徵收該掩埋場址土地並於其後發現該土地已受污染，因而於CERCLA應變措施發動之後，並於1980年開啟責任主體搜尋及求償程序，市政府支付大量整治費用後，法院以受託人為掩埋場址前手地主為理由，訴請受託人分擔應變費用。 Phoenix,Ⅱ, 871 F. Supp. at 601. Id. at 606-07. 同註77。同註77。. −103−.

(34) 34 政大法學評論. 第一○六期. 若採此歸責原則，則應先明訂防止污染結果發生之注意義務範圍為何，方得認定是否違反注意義務。又故意過失為主觀要件，應如何證明之亦需透過客觀事實之判斷推知。美國各界於管理人或經營者（operator）之責任認定上，亦曾探討此問題。美國國會於立法資料中揭示，經營者係指基於特定之協議（合意）而為場所所有人（“facility owner”）執行工廠運作之工作 95。相關法院例如前述 Edward Hines Lumber Co. v. Vulcan Material Co.一案判決書，依據 CERCLA之立法目的判斷，謂operator應指「依據相關契約，為設施實行經營及工廠實際運作之主體。若符合此定義者，負嚴格責任。」因此倘若受託人未參與工廠之日常營運應當就經營者之責任部分完全免責。亦即非責任主體者，法院無須就其歸責要件加以檢驗。亦即構成要件不符合，則無須進一步就主觀要件加以討論。部分學者認為，受託人只享名義上經營者之地位，而未進行工廠運作之實質判斷，無由發生故意或過失違反注意義務之情況，不應就場址之污染負個人責任。若依此判斷，則歸責要件之討論以故意過失為構成要件要素為前提96。關於此點本文將於後段詳述之。 CERCLA義務與受託人之信託義務衝突問題就CERCLA與信託義務衝突之情形而言，美國部分法院認定， CERCLA之規定應優先於普通法中信託責任原則之適用 97 。相反地，部分法院從法規之歷史發展角度判斷，認為信託之普通法存在於CERCLA之前，已適用多年，因此應修正後法以符合前法之原則。 95 96 97. H.R. REP. NO. 85, 96th Cong., 2d Sess. (1980), reprinted in 1980 U.S.C.CA.N. 6119, 6181. Murphy & Yen, supra note 89, at 89, 90 (1994). See United States v. A & P Trucking Co., 358 U.S. 121, 124 (1958).. −104−.

(35) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 35. 基於信託法之原理，受託人遭遇CERCLA義務及其信託忠實義務要求之際，不應被迫選擇違反忠實義務之行為，理由如下：第一，受託人違反信託契約將負違約責任。從忠實義務法則而言，受託人不應立於違反受益人利益之基礎行使信託管理之職務，因此，倘若遵行CERCLA之法規義務而致違反忠實義務，則受託人亦將負違反委任契約之責；第二，受益人、委託人與受託人間存在信賴關係與忠實管理之期待可能性。一旦簽訂信託契約，委託人移轉信託財產，則受益人期待受託人履行忠實義務，除基於雙方信賴關係及契約合意外，其報酬給付之計算乃基於受託人之履行信託管理，及與可能損害之補償範圍而定；第三，受託人若事先評估潛在之土污責任風險，並反映於其報酬請求權之價額，將大大提高受託人之報酬標準；第四，受託人因符合CERCLA要求，而無法達成其忠實義務因而負損害賠償責任，將引發寒蟬效應，影響未來受託人及信託機構參與信託義務之意願。因此，倘若龐大之整治費用處分導致受託人應負違約責任，或就個人財產負責之金額係遠超過其報酬，受託人受任信託管理義務之意願將不存在，受託機構可能大幅減少。以In re Apco Oil Corp.98一案為例，該案呈現適用CERCLA責任規範，可能發生之受託人與受益人間之潛在衝突問題。Apco Oil 公司因破產，向法院聲請強制受託人就信託財產進行破產分配。然而，該受託人儘管掌握14,800萬元美金之資產，仍不願意分配其利息收益於債權人，其原因就在於CERCLA之責任。因為美國環保署將該信託財產之一，某煉油廠列為超級基金場址，並將Apco Oil公司認定為整治費用之PRPs之一。受託人認為，倘若僅以信託財產支付整治／應變費用，很可能不足支應全部費用，而將就受託人個. 98. Civ. Action No. 5718,1989 Del. Ch. LEXIS 170 (Del. Ch. Dec. 15,1989).. −105−.

(36) 36 政大法學評論. 第一○六期. 人財產取償。美國聯邦優先法案（Federal Priority Act）規定99，若因受託人分配信託資產之動作，而使信託資產不足支應政府債權，則美國政府得訴請受託人負個人責任。因此，受託人可選擇不進行財產分配或放棄受託人職務，以規避責任歸屬於個人之法律效果。 Apco Oil公司受託人為免此個人責任之賦加，因此不願執行信託財產之分配權。然而，受託人之決定，若不利於債權人及受益人，則可能違反其信託條款中相關之義務要求。此外，依信託法忠實義務之要求，信託受益人得強制受託人於必要時分配資產。亦即受託人為免CERCLA責任，持有信託資產不進行分配，可能造成忠實義務之違反。其後，In re Apco Oil Corp.法院判決受託人逕行資產分配，因為CERCLA求償訴訟尚未確定，為債權人與受益人利益考量，應先行分配信託資產，而不應顧及未成熟可能不成立之訴訟案件（not constitute the assertion of a claim）。法院判決揭示，受託人毫無選擇地，必須盡其忠實義務，除非CERCLA責任確定。在受益人利益優先之原則下，信託忠實義務、信託協議以及受託人意志無法提供受託人保護，使其免受信託財產衍生責任之牽累。然而倘若信託資產不足支付CERCLA整治費用，而引發政府代履行費用之求償時，是否由受託人個人財產負責？又若受託人為避免個人責任因而逕以信託財產支付相關費用，是否構成個人利益衝突之違反？In re Apco Oil Corp.法院判決造成受託人在忠實義務違反與支付CERCLA整治費用之選擇上遭遇進退維谷之窘境。上述爭點亦常為以破產管理之受託人為PRP之案件關鍵，例如美國法院於Midlantic National Bank v. New Jersey Department of Environmental Protection100判決文中揭示，破產管理之受託人有維護 99 100. 31 U.S.C. 3713 (a) (1988). 474 U.S. 494 (1986).. −106−.

(37) 九十七年十二月. 論受託人潛在之污染土地關係人責任. 37. 受託之污染土地之義務以確保公共健康與安全免受立即與確定之危害。該案之債務人為Midlantic當地兩家廢油處理廠的老闆，因為發現超過四十萬加侖油桶，致該場址受到污染 101 ，因而宣告破產。債務人將污染之油集中放置於某一工廠場址。由於該污染場址乏人問津，受託人欲依Section 554 of the Code102，行使拋棄破產資產之權限。該條文規定倘若信託資產就破產財團而言顯屬負擔，或於整體資產之利益與價值上無足輕重，得予以拋棄。申言之，依據 Section 554 of the Code規定，倘若破產資產之一部對整體而言無益或甚至造成負擔，受託人有拋棄該土地之忠實義務，以避免該土地進一步影整體資產之價值或債權人之利益。然而，州政府卻主張受託人拋棄污染土地，違反州及聯邦之相關環境法規，並可能威脅當地公眾之健康與安全 103 。儘管如此，破產法院仍裁定許可受託人之拋棄行為，此判決是法院遵信託法而違反聯邦環境法之決定結果。然而，美國最高法院就此問題卻採取與州法院相左之見解。美國最高法院從破產法案立法歷史出發，認為雖然美國破產法案通過前，受託人拋棄受託財產之權限由破產法院決定，但破產法院之認定應當以不違反聯邦法規為前提 104 。因此美國最高法院認為適用破產法案，應當援此立意來解釋，因為破產法案係過去判例原則之成文化，而傳統信託法原則之一，係受託人行使拋棄之權限時，不應違反州及聯邦法規 105 。因此最高法院之決定，受託人依法需維 101 102 103 104 105. Id. at 497. Id. 474 U.S. at 498. Id. at 501. 本文就此判決之關鍵論點，摘錄部分原文於後：“In codifying the judicially developed rule abandonment…Congress also presumably included the established corollary. −107−.