從前述觀察，我國政府在 921 地震的應變過程中，突顯了應付大型災變的危 機管理能力不足。雖然在整個應變過程中，上至中央政府下至縣市政府、鄉鎮市 公所，無不全體動員，為降低地震災害損失而努力，民間也積極投入，但政府的 救災作為仍不斷受媒體的嚴厲批評與民眾強烈不滿。基此，筆者依據危機管理活 動模式的標準觀察，呈現出政府的危機管理活動作為須要改善的問題，如下:
首先，從負責情報偵測、評估與感應的情報資訊管理系統觀察，由於 921 地 震破壞了通訊基礎網路設施，加上震央位置與受災地點都屬偏遠災區，因此突增 情報資訊蒐集的困難，而且政府平時也疏於添購通訊新裝具。因此，政府的整個 危機管理系統即使「看得見」也「看不清楚」；而在危機溝通網路系統方面，由 於政府對大型災難疏於演練，因此在政府對民間、中央與地方政府之間及政府部 門間的協調、溝通都出現問題。其中，最嚴重的是指揮體系之橫向與垂直指揮關 係，也就是中央與地方、危機管理小組(決策、統籌、協調)與危機處理(現場指揮 與執行)之間的權責關係未能徹底釐清等，以上均造成我國災難危機管理體系的 主要缺點。
其次，921 震災也曝露了我國在動員機制上的若干問題，主要在於憲政及國 防體制權責混淆，軍政軍令夾纏不清及防災法制付之闕如等；而且動員機制及能 力徒具形式，未能從現代戰爭型態、共軍威脅、社會現況及實戰要求著眼，因此 後備部隊在 921 震災中毫無作用。依據國軍設「中央全民防衛動員準備業務會 報」，國軍列管後備軍人達 387 萬人，其中包括「三軍動員部隊」(約 80-100 萬) 及依鄉鎮(市、區)為範圍、戶籍為基礎之「管區後備部隊」(約 35 萬人)，(張國 城，1999:35)都成為「英雄無用武之地」了。
其三是，921 震災，我國並未以任何方式動員師、團管區內之後備軍人參與，
而係運用現役部隊，明顯違反國軍「常後分立」的用兵原則。檢討原因，主要在 於動員機制未經實際大規模演練，難以確知成效；以及缺乏後勤能力支援等。20 反觀各先進國家，運用現役軍隊救災的先例並不多，主要在其後備動員與民防法 的立法完備，訓練嚴格，並能兼顧作戰與救災的演訓方式，而此均待我國檢討策 進，並應落實國防政策朝向「常備打擊，後備守土」的方向規劃發展。
綜合上述研究，筆者認為我國在災難危機管理活動上的主要缺失，是缺乏一 個專責的危機管理機構。我國的危機管理活動工作，向來都屬臨時性的任務編 組，常有準備不足的問題。反觀美國由於有緊急危機管理署(FEMA)的專責機構，
有諸多優點均可為我國借鏡，包括:成員由危機管理專家擔任，充分發揮危機管 理功能；權責分明，可避免我國多頭馬車的現象，更可避免官員相互推卸責任；
為常設機構、溝通力強，成員默契佳，一旦危機發生可相互合作；危機管理機制 完整且經驗充足，每次危機發生就是一次的組織學習，且每個危機事件都會被用 來作為改善危機管理機制的經驗，充分達到學習功效；直屬總統，為中央級機構，
且經費與資源充沛。
總言之，危機是經常存在的，而且總會一再的出現。我們始終無法終結危機，
唯一的方法是提升危機管理能力。預防勝於治療，危機管理首重危機意識的加 強，對於天然災害危機的預防管理，應以「無恃『災』之不來，恃吾有以待之」
之精神，來進行災害的危機管理，不但是政府也是全民應有的責任。
20 依據 1999 年 11 月 1 日國防部向立法院國防委員提「國防部震災工作要項」，第 6 頁「因應支 援災後重建兵力之不足，本部年度動員計畫編有輔助軍事勤務隊，計約 4 萬餘人，由國民兵擔任，
地方政府可依據緊急命令，循召集程序徵用。」但其實口惠而實不至，問題在於:1.該等人力全無 救災訓練，建制亦不完整；2 所有設備，包括車輛、通訊及救災工具等，均付之闕如；3..地方政 府並無能力指揮該部隊，且無儲存救災器材、補給品及後勤支援等；4.許多人員戶籍地與實際住 所分離，一旦動員也無人可動。(張國城，1999:34)
第三節 震災後的災難危機管理 壹、我國現行災難危機管理的法源
一、全民防衛動員準備法
所謂「全民防衛」，係結合「有效嚇阻、防衛固守」之軍事戰略構想與指導，
藉由公開動員方式，所實施之戰略守勢型態的國家總動員。我國「國防法」第 3 條揭示：「中華民國之國防，為全民國防」，即為「全民防衛」。故全民防衛動員 係全民國防之具體實踐，而其整合的戰爭潛力，除戰時支援軍事作戰外，亦可結 合民防體系於平時適時適切支援災害救援。
根據該法第四條規定，動員準備區分軍事動員與全民動員，軍事動員包括軍 隊動員21與軍需工業動員22，由國防部執行；全民動員包括精神、人力、物資、
經濟、財力、交通、衛生動員，由中央各相關機關及各級地方政府執行。在動員 階段方面，則區分為準備階段與實施階段。動員準備階段結合施政作為，以積儲 戰時總體戰力，並配合災害防救法規定支援災害防救；動員實施階段則統合運用 全民力量，支援軍事作戰及緊急危難，並維持公務機關緊急應變及國民基本生活 需要。
因此，全民防衛動員準備法的「動員」內涵，不但包括軍事動員，也包括全 民動員(包括民防與災害防救的動員體系)，係以廣義的國家安全內涵為理念，所 設計的國家全民總動員法。該準備法不僅是因應戰時準備而用，在平時更要透過 協助災害防救的工作，來突顯全民防衛動員機制的資源整合。(張中勇，2003a:113) 二、災害防救法
921 地震後，政府與民眾更加重視災害防救的立法工作，延宕多年之「災害 防救法」終在 2000 年 7 月 19 日公布。23 該法在「災害防救方案」的基礎上，
為各項工作提供了法源依據。依據該法規定，災害防救法的主管機關，在中央為 內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。各種災害之防救，以
21 軍隊動員係將軍隊由平時狀態轉移為戰時狀態，包括軍事服役人員的補充，以及擴編動員部 隊裝備、補給品之充實與儲備等，使軍隊能遂行作戰任務。參見＜http://www.mnd.gov.tw/
report/defence/Chinese/ 93report/ Chinese/6-20.htm＞ 2005/5/3
22 軍需工業動員，係運用選編合格之民間工廠，建立軍需工業動員生產、修護體系，完成動員 準備作業，以利戰時擴大生產與修護能力，支援軍事需要。＜http://www.mnd.gov.tw/report/
defence/Chinese/ 93report/ Chinese/6-20.htm＞2005/5/3
23 我國災害防救法內容計 8 章 52 條，包括災害防救的組織、計畫、預防、應變措施、復原重建 及相關罰則等，有關其理論與立法過程，參見(熊光華、陳亮全，2000:3-11)
下列機關為中央災害防救業務主管機關24，負責指揮、協調各級災害防救相關行 政機關及公共事業，以執行各項災害防救工作。(災害防救法第 1-5 條)
在業務推行方面，明定行政院、直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所設「災 害防救會報」；行政院設「災害防救委員會」，下設「防災專家諮詢委員會」；為 執行災害防救業務，內政部應設消防及災害防救署，直轄市、縣(市)防災會報設 專責執行單位及專家諮詢委員會；鄉(鎮、市)公所指定單位辦理會報事務。(災害 防救法第 6-12 條)
在執行組織方面，當災害發生或有發生之虞，為預防及有效執行災害防救應 變措施，明定行政院、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)災害應變中心及緊急應變小 組之成立時機及其組織(第 12-15 條)。為處理重大災害搶救等應變事宜，內政部 消防署應設特種搜救隊及訓練中心，地方政府應設搜救組織。(第 16 條)
三、民防法
依據國防法第 28 條規定:「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之 安全，平時防災救護，戰時有效支援軍事任務，得依法成立民防組織，實施民防 訓練及演習」。為符合民主國家依法行政原則，遂於 2001 年 12 月 26 日公佈「民 防法」，翌年(2002)元月 1 日行政院核定施行。25
當前我國民防已從消極的「民間防空」觀念，轉變為積極的「民間防護」與
「戰時支援軍事勤務」等重要事項。民防工作也堪稱「內在的國防」，主管機關 為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。國防部則為協助督 導單位，在支援軍事勤務方面，平時由中央主管機關(內政部)會同國防部督導執 行；戰時則由內政部運用民防團隊，支援軍事勤務。(民防法第 3 條)
民防工作的範圍，包括空襲之情報傳遞、警報發放、防空疏散避難及空襲災 害防護，並配合搶救重大災害、協助維持地方治安、支援軍事勤務；施行民防人 力編組、訓練及服勤，以及車輛、工程機械、船舶、航空器之編組、訓練、演習、
24 各種災害防救的業務主管機關為，1.風災、震災、重大火災、爆炸災害(內政部)。2.水災、旱 災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害(經濟部)。3.寒害、土石流災害(行政院農委會)。4.空難、
海難及陸上交通事故(交通部)。5.毒性化學物資災害(行政院環境保護署)。6.其他災害:依法律規 定或由中央災害防救會報指定之中央防救業務主管機關。(參見災害防救法第 3 條)
25 行政院另於 2002 年 12 月 27 日發布「民防法施行細則」、2002 年 11 月 18 日國防部會銜發布
「民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法」。2002 年 11 月 20 日發布「民防物資人員徵 用及補償辦法」、「民防團隊編組人員服勤津貼發給標準」。2002 年 12 月 11 日與教育部會銜發布
「高級中等以上學校防護團之編組教育演習及服勤辦法」。2003 年 1 月 1 日發布「車輛工程機械 船舶航空器與其他有關民防事務器材設備編組訓練演習及服勤辦法」等法令。參見(張中勇，
2003a:100)
服勤等；實施民防教育及宣導、民防設施器材之整備等。(民防法第 2 條)
在任務編組方面（民防法第 4 條），直轄市、縣(市)政府，應編組民防總隊、
鄉(鎮、市、區)公所，應編組民防團；村(里)應編民防分團。鐵路、公路、港口、
航空站、電信、電力、煉油及自來水等公民營事業機構，應編組特種防護團。編 組以外機關(構)、學校、團體、公司、廠場工作人數達 100 人以上者，應編組防
航空站、電信、電力、煉油及自來水等公民營事業機構，應編組特種防護團。編 組以外機關(構)、學校、團體、公司、廠場工作人數達 100 人以上者，應編組防