「災害防救法」的實施，可說是我國災害防救體系建構過程中的一項成就，
2000 年 8 月底「行政院災害防救委員會」開始運作；另一方面於 7 月 24 日責成 國防部國軍搜救協調中心以任務編組方式，成立「行政院國家搜救中心」。32而 消防部門在 921 震災後，也開始重視精密裝備如生命探測器、救難犬的購置、使 用；同時也開始籌劃建立高度專業化的特種搜救單位；另外各種災難防救組織與 法律問題的整合，也逐漸受到各專家學者的重視。但當前的「災害防救法」在專 家、學者眼中看來，仍不免有疏漏與不足之處，列舉大端如下:
一、民眾的危機意識問題
由於政府欠缺對民眾進行「共受風險」的教育與宣導，致每當災害發生時，
32 「災害防救法」公佈的第三天，也就 2000 年 7 月 22 日就發生嘉義八掌溪事件，當日下午，4 名工人因溪水暴漲受困河中，但因嘉義消防局、空中警察隊、空軍救護隊等各單位間的協調延宕，
造成 4 人在眾目睽睽之下遭溪水沖走，全數喪生。當時透過媒體報導，造成數位官員去職。行政 院乃於 24 日起，責成「行政院國家搜救指揮中心」，中心設於空軍作戰司令部，受行政院災害防 救委員會主任委員(副院長兼任)督導，負責全國重大災難事故之緊急搜救、救護、救援及運送事 宜。除了國軍搜救中心原有的編組外，另由行政院海巡署、內政部消防署、警政署空中警察隊等 單位派遣聯絡官進駐，並將各救難指揮管制單位如民航局空難處理中心及港務局災難處理中心、
交通部海難救護委員會任務管制中心、國家公園管理處等均納入。(李人岳，2004:47)
民眾或媒體無不痛陳執政者缺失。然災害防救是一項長期性的工作，必須在人 力、財力做長期計畫性的推動，短期內可能無法看出效果，也許要 20、30，甚 或 50 年才能深刻感受其好處。當前我國迫切需要的是中央級災害防救專責機 構，但國內傳統觀念一直認為，災害是單一事件(如 921 地震)，認為將來或許再 也不會發生這麼大的災害，各業務主管單位都用臨時任務編組因應危機，實難期 待能做好災害之防救任務。
政府固然有責任、義務保障人民生命財產安全，但災害防救若僅賴政府力量 無異事倍功半。因為災難的發生，無論人為或天然災害都難以預料，就美國「911 事件」、我國「921 地震」而言，都是難以掌握的危難事件，因此唯有民眾自覺、
自動防範未然，秉持「自助而後天助」精神，才能減少危機的發生機率與損害。
(張溯，2003:84-85)
二、危機管理組織的權責問題
我國的災害防救法（2002 年 5 月 29 日修正）中，確立為中央－直轄市或縣 (市)－鄉(鎮、市)三級體系，體系內再分會報、專家諮詢委員會、執行委員會、
防救中心、緊急應變小組等組織。惟就一般災害而言，鄉(鎮、市、區)應為基層 之救災單位，縣(市)為救災與支援單位，中央為支援與協調單位；然如此體系，
造成單位過多、權責不清、整合不易弊病，各委員會、防救中心與應變小組之間 也會產生協調整合問題。
另我國的災害防救法，基本上設定災害為「地方事務」；在地方無法處理時，
才由下而上逐級請求支援。（災害防救法第 34 條）但事實上，地方首長並沒有足 夠相對的資源與權限，去處理複雜多變的災害防救工作。33災害防救具地區性，
宜由地方政府辦理，我國災害防救法亦以鄉(鎮、市、區)為基層組織，但鄉(鎮、
市、區)並無足夠之人力、機具設施，救災技術能力亦有限，災害發生時難以負 擔第一線搶救任務。(吳再居，2000:71)
三、緊急應變的專責機構問題
目前我國從中央到地方各層級尚無一災害防救危機應變的專責機構，在中央
33 譬如，以水災的災害防救而言，同一條河川即有分縣管、中央管等，儘管人人皆知推動治山 防洪工作的重要性，但結果是縣(市)政府與中央政府之間的相互推諉；在救災方面，軍事與警務 系統係屬中央統轄，工務、衛生、消防屬於縣(市)政府，而鄉鎮市公所可說「有官無兵」，如何 推動第一線災害防治搶救任務，實值商榷。(張溯，2003:86)
災害防救委員會是由消防署同仁身兼二職34；在縣市政府是由消防局辦理；在鄉 鎮市公所是由民政課同仁兼辦(部分由消防分隊辦理)。因此，目前所有災害防救 業務，幾乎歸屬消防單位辦理。此種臨時性組織與兼職人員，既缺乏業務改善之 督導、評估機制，也難以培養推動長期性計畫或業務人員，在整體災變管理體系 中所能發揮的功能有限，難符合現今災變管理強調長期性規劃、執行之發展需求。
其次，現行災害防救法雖已規範各相關機關部會於所負責之災害發生時，應 成立緊急應變小組，依防災業務計畫執行各項防災應變措施。（災害防救法第 3 條）惟各種災害主管機關仍有部份未能成立「中央防救中心」並運作；而各級政 府在緊急應變的推動上，似乎以消防單位為救災主體；尤其消防法與緊急醫療救 護法等賦予消防機關緊急救護之責後，此種趨勢更難以避免。(吳再居，2000:70-71) 然由消、警主管機關以外之部會負責救災之指揮、協調，易因對救難體系陌生，
產生指揮不易，協調困難，甚至各自為政之現象。
四、危機管理專業人才的問題
隨著時代環境演進，災害類型不斷翻新，災害防救工作所涉及的領域也愈來 愈廣。災害防救法中所列的災害即 13 種之多；而災害的預防、整備、應變與復 原等階段也各有不同專業領域，所需之知識也包括各類領域的專業人才。因此，
防災工作是科技整合下的產物，而這些人才必須有系統、有計畫的培養。
雖然消防法規定，搶救災害為消防三大任務之ㄧ，遇到災害由消防單位投入 第一線救災。然災害種類繁多，在減災、整備、應變及復原等階段，牽涉到諸如 氣象(預測颱風路徑、風向、雨量)、地質(是否發生土石流)、傳染病疫疾、建築 科學等各方面專業領域，實非消防專業所能及。況且目前我國消防人力已嚴重不 足35，在人、物力尚未充實之前，面對當前龐大而複雜的災害防救工作，恐難達 成重大成效。36
34 依據災害防救法第 7 條規定，中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院 院長、副院長兼任；為執行災害防救政策，行政院設災害防救委員會，置主任一人，由副院長兼 任；為執行災害防救業務，內政部應設消防及災害防救署。然以行政院災害防救委員會而言，其 編制員額應有 49 員，卻僅有 18 名專職人員，其餘 31 名皆係消防署派兼(2001 年)，而內部的執 行長、副執行長、執行秘書到各業務分組組長等，幾乎全部來自內政部消防署，因此行政院災害 防救委員會簡直形同虛設。(鄭紹春，2001:33)
35 根據立委徐中雄的統計，截至 2001 年底為止，全國 25 個地方政府依法編列的消防總員額數 應為 13,326 名，但現有的消防員額卻只有 6,776 名。若以 2000 年警察專科學校 154 名畢業生數 量，加上假設所用人力加裝備的比率不變原則來推估的話，則必須等到 2043 年，我國才會擁有 足夠的消防人力可資運用。(鄭紹春，2001:31)
36 以美國為例，在美國，聯邦危機管理署(FEMA)的災害研修中心，有防災教育研修機構的防災
五、危機應變機制的運用問題 (一)國軍的支援救災
持平而論，國軍的職責是保衛國家安全，目標則是境外的敵人或境內的叛 變，主要任務就是作戰。但由於國軍擁有龐大的人力、通信與運輸優勢，對於災 難救助的能量非常龐大，也基於民眾期待及國軍遵守憲法、保護人民之重大使 命，在中央與地方政府能力不及時，必須義不容辭投入重大救災行列。
但事實上，國軍並非救災主體單位，依據災害防救法第 29、34 條規定，有 關協調國軍支援救災工作，並非與全民防衛動員體系相結合之實踐。因各級政府 要求國軍救災，必須依據「申請國軍支援災害處理辦法」程序，並符合「不影響 國軍戰備」、「不破壞國軍指揮體系」、「不超過國軍支援能力範圍」等。故地方政 府之全民防衛動員體系平時即應與同級之災害防救或緊急事故應變體系充分協 調與相互結合，發揮統合功能，能夠運用公私人力與資源，自主與因應各項災害 和緊急事故，不能過度依賴國軍之協助。（張中勇，2003a:201）
另關於後備軍人救災方面，目前國防部正與監察院溝通希望利用後備動員體 系的軍事勤務隊參與災害防救工作，然仍有諸多困難需待克服37。現行後備軍人 依兵役法與兵役法實行細則進行點、教召，但沒有將協助救災納入執行範圍內，
必須透過修法方式修正後備軍人點、教召時機、內容後，才能動用後備軍人執行 救災，否則就必須透過總統發布「緊急命令」方式。（張中勇，2003a:211）
(二)民防的協助救災
從 921 震災的搶救與善後觀察，鑒於當時並無法令規範，因此民防與後備體 系都未投入搶災善後工作；而若非國軍「營不留兵」傾全力投入，後果恐不堪設 想。然未來的戰爭，「戰災」隨同發生，正規軍隊主負打擊與守備，後備動員部 隊則負要地防守與軍事勤務，因此民防的戰災搶救功能，就不可或缺。事實上，
從「共受風險」的角度觀察，政府組織民防團隊從事自衛防救，無論平時、戰時 都有其必要性，當災難來臨時，往往遠水救不了近火，民眾必須結合現有資源立
研究所，負責對聯邦、州、郡、市職員或一般市民實施防災教育，而現在全美國有 43 所以上大 學設有危機管理相關的講座。反觀我國，無論政府、民間都缺乏災害防救人才，學術上的研究也 甚匱乏，更何況如何訂立完善的防救災計畫與其執行效率。(張溯，2003:84-85)
研究所，負責對聯邦、州、郡、市職員或一般市民實施防災教育，而現在全美國有 43 所以上大 學設有危機管理相關的講座。反觀我國，無論政府、民間都缺乏災害防救人才，學術上的研究也 甚匱乏，更何況如何訂立完善的防救災計畫與其執行效率。(張溯，2003:84-85)