第四章 1999 年 921 地震的危機管理活動探討
第一節 危機爆發時的回應活動
「國土安全」是美國「911 事件後」出現的新名詞1，主要是針對「恐怖份子」， 但也結合了應付人為與天然災難的國家安全觀念。事實上，大型的天然災害也如 同傳統戰爭所產生的「戰災」一般；而「戰災」的後果管理，也如同大型的天然 災害一般，並無兩樣。大型的天然災害，如同 921 地震，若政府未能及時有效處 理，則會引起民怨，傷害政權穩定，影響國家安全。因此，本論文將之列為影響 國家安全的危機案例。
壹、921 震災與災情
台灣位於歐亞與菲律賓板塊狹縫中，地層屬年輕不穩定地質，地震頻率極 高，1999 年 9 月 21 日的大地震更屬百年來罕見的大地震，中北部災情慘重，不 僅震毀許多建築物，也造成極大傷亡。為因應這突然的災變，政府結合行政院系 統，國軍及民間力量投入救災，進行復原及其他善後處理，動員之人力、物力，
亦前所未有。事後，政府開始全面檢討我國的災害防救體系與危機管理活動作 為，迅速修訂「災害防救法」草案相關條文，於 2000 年 11 月 25 日行政院會通 過，立法院 2000 年 6 月 23 日三讀通過，並由總統於 2000 年 7 月 19 日公佈施行。
回顧 921 地震的災情與政府回應震災的狀況，如下:
一、921 地震的發生
1999 年 9 月 21 日清晨 01 時 47 分 12.6 秒，以南投縣的集集為中心，發生芮 氏 7.3 級之全省有感世紀大地震，集集地震為中部車籠埔斷層錯動(北自大甲溪南 自濁水溪)所引發之內陸淺層地震，斷層地表破裂在主斷層長約 83 公里，東北斷 層延長約 22 公里，全長約 105 公里。這次大地震造成地表斷層最大垂直錯動量 達 11 公尺，最大水平錯動量達 10 公尺以上，平均錯動量約 4 公尺，破壞力相當 大。斷層線上，從大安溪北岸由北而南，包括卓蘭、東勢、石岡、豐原、大坑、
太平、霧峰、草屯、中興新村、名間、竹山、桶頭及緊鄰車籠埔斷層線地區的結 構物，幾乎均遭嚴重破壞。除在震央(斷層)附近的南投縣、台中縣市造成極大災
1 美國是在遭受「911 事件」後，提出「國土安全戰略報告」，成立「國土安全部」。美國的國土 安全戰略目標有三:1.預防恐怖份子對美國本土的攻擊；2.降低美國面對恐怖主義的脆弱性；3.減 少美國遭受恐怖份子攻擊後的損害，並迅速復原。(陳明通，2005:207)
害外，甚至遠在震央 150 公里外的台北地區，也發生了不小的震災。而至 10 月 5 日，二周內有感地震也達 125 次之多，其中規模超過 5.5 者，詳如下表 4-1-1。
表 4-1-1:921 集集大地震主震與規模超過 5.5 的餘震
日期 時間 深度(公里) 芮氏規模 南投震度(級) 相 當 於 廣 島 原 子 彈 威 力 (顆)
9/21 1:47 1 7.3 6 45
9/21 1:57 3.7 6.3 4 1
9/21 1:58 6.1 5.8 3 0.3
9/21 2:16 2 6.8 5 8
9/21 3:40 1.1 5.7 2 0.2
9/21 4:02 2.9 5.6 4 0.1
9/21 5:46 5 6.4 3 2
9/21 6:22 2.5 5.5 1 0.1
9/22 8:14 7.5 6.8 6 8
9/22 8:49 6.3 6.2 5 1
9/22 20:17 20.9 6.0 5 0.5 9/25 16:43 5.7 5.6 4 0.1
9/26 7:52 7.5 6.7 6 6
資料來源:林永和(2000)，《風險管理季刊》，第 3 期，頁 5。
集集大地震震央在日月潭西南方 6.5 公里的位置，深度約 1 公里，南投縣、
台中縣與台中市民眾遭受嚴重損失。全台灣根據內政部消防署的統計總共 2,405 人死亡，11,306 人受傷送醫，搜救出 5,004 人，房屋全倒 9,909 棟，半倒 7,575 棟(詳如表 4-1-2)。
在公共設施方面，交通建設包括鐵、公路、橋樑、港口碼頭等，尤其中部公 路受損最為嚴重，可說柔腸寸斷。同時，興建中的國道工程也損失重大，預力樑 倒塌，橋墩支承座破損、橋墩位移。鐵路因停電而交通受阻，尤其山線鐵路因隧 道崩埋及落石淹埋軌道無法行車。政府辦公廳倒塌，多所學校夷為平地。公營事 業中以台電損失最大，中部的德基、青山、谷關、天輪等大甲溪水力發電設施全 部受損，多處輸配電設施亦遭破壞，除財產巨額損失外，影響電力供應問題更為 嚴重；日月潭水庫發生龜裂，石岡水壩整個壩堤全震垮(估計修復費用將耗費 6 億元)，200 萬公噸的蓄水，傾洩而出，不僅造成下流災害，更影響台中地區供水
問題。(黃嘉華，2000:38)
表 4-1-2：921 集集大地震人員傷亡與房屋受損統計 縣市 死亡 受傷 失蹤 救出 房 屋 全 倒
(棟)
房 屋 半 倒 (棟)
台中縣 1170 6109 8 1402 4728 3018 南投縣 889 2421 10 2144 4197 3509 台中市 113 1112 155 496 516
雲林縣 80 423 628 256 250
台北市 71 316 22 149 3 20
台北縣 39 145 7 192 1 2
其他縣市 43 699 4 334 228 260 合計 2405 11306 51 5004 9909
(44,976 戶)
7575 (37,153 戶) 資料來源：內政部消防署(截至 1999 年 10 月 23 日之統計)
二、921 地震的損失
在 921 大地震前，各界原本看好台灣的經濟表現；1999 年第二季的實質經 濟成長更高達 6.45%，海關商品出口更在 7、8 月連續出現兩位數字以上的成長(以 美元計價表示)，不但高居四小龍之冠，甚且超過中國大陸2。但因 921 集集大地 震的發生，造成出口挫折，民間消費轉趨保守，尤其震災之後，政府龐大的租稅 減免、安置與重建等支出，促使政府財政陷入困境。(彭素玲，1999:46-49) 在各行各業方面，其所遭受直接、間接損害，更無法明確計算；僅概略依各 行業、公會及工業區自行估算並公佈之資料簡述如下:(黃嘉華，2000:38-39) (一)南崗工業區:位於南投縣內，為中部最大工業地區，區內有 400 多家廠商，廠 房、辦公室、宿舍全倒或不堪使用共 28 家、房屋倒垮 30 棟、廠房損毀 57 家；
受損金額為 9 億 5,640 萬元，為國內受損最嚴重的工業區。南投縣境內另一全興 工業區，廠商受損金額約 5 億 5,000 萬元。
(二)服務業:如餐廳、美容、美髮、遊樂區、電影院、KTV 等，因苗栗以北之限 電措施，電力間斷供應，造成門市營運不便，影響消費者光顧之意願，業者估計
2 例如，當年(1999 年)的景氣對策信號已連續三個月出現綠燈，領先指標更連續 6 個月向上攀升；
外銷訂單也已連續 6 個月突破百億美元；7、8 月份更有近 10%的高成長。國內生產，如工業生 產年增率，累計 1-8 月成長 7.84%，製造業累計成長 8.05%；資訊電子工業的生產年增率，更有 近 20%的高成長表現，這些都顯示出國內經濟正處於景氣向上攀升的回春階段。(彭素玲，1999:46)
5-10 日的限電時間至少損失 10 億元以上。
(三)基層金融機構:中部地區許多基層金融機構本身都是受災戶，包括鹿谷及中寮 等農會都夷為平地；處於震央位置的集集農會，房舍雖無損毀，但高達七成的房 貸擔保品已成危樓，追索債權不易，面臨崩解命運。3
(四)銀行業:房貸債權損失逾 280 億元，其中土銀及合庫分別逾 100 億元。台中商 銀指出，該行多家分行位於地震最嚴重地區，包括南投、埔里、東勢及太平等地，
估計債權損失高達百億元。
(五)旅遊業:由於景觀資源的損毀及交通不便，多數觀光旅遊飯店多暫時停業。以 國際觀光客為主的飯店，在 921 地震發生後，接獲取消訂房通知大增；以商務旅 客為重心的飯店業，住房率也明顯衰退，連同中秋餐飲訂席轉為賑災，飯店業營 收約減少三成。
(六)產險業:根據行政院主計處的初步估計，經濟損失約為新台幣 3,000 億元，保 險業的初步損失，人壽保險約台幣 22 億元，產物保險估計 216 億元。產物保險 的損失中，火險附加地震與營業中斷損失險最大，約有 178 億元，其次工程險有 36 億元，商店綜合險有 1.3 億元。另外住家綜合險與商業動產流動險分別有 3,600 萬元及 3,500 萬元，汽車保險僅有 540 萬元的損失。（林永和，2000:18）
(七)上市上櫃公司:依據台灣證券交易所、櫃檯買賣中心，截至 9 月 29 日止，股 票上市、上櫃公司之震災受損情形如表 4-1-3。
表 4-1-3:我國上市上櫃公司申報震災受損金額
總家數(已申報家數) 估計受損資產 營業損失 營收短少
上市公司 456(451)家 1,813 3,489 10,957
上櫃公司 232(229)家 668 1,136 4,167
合計 688(680)家 2,481 4,625 15,124
資料來源:台灣證券交易所、櫃檯買賣中心(截至 1999 年 9 月 29 日)；轉引自黃嘉華，2000:39。
貳、我國當時的防災體系
我國遲至 1994 年間，鑒於美國洛杉磯大地震與華航名古屋空難的經驗與教
3 台灣省農會及財政部於 9 月 28 日初步統計台中縣東勢鎮、南投縣埔里鎮仁愛鄉、中寮鄉、信 義鄉及鹿谷鄉等農會信用部，逾 90%放款無法收回，20 餘家基層金融機構債權損失達數十億元，
連同供銷等三部損失逾 200 億元。另截至 10 月 4 日統計顯示，包括台北縣新莊市、苗栗縣卓蘭 鎮、台中縣市、彰化縣、南投縣等 8 個縣市，超過 35 家之農會及信用合作社，債權損失達 160 億元。(黃嘉華，2000:38-39)
訓4，才開始發展全國性的災害防救計畫與組織。1994 年 5 月 12 日，行政院擴大 修正「天然災害防救方案」為「災害防救方案」，以因應國內各種天然災害及人 為災害之防救措施。該方案最後在同年 7 月 28 日行政院會議通過，8 月 4 日函 頒院屬各機關辦理。（黃季敏、張建興，2000:4）1995 年 1 月 28 日，「內政部消 防署組織條例」正式公佈，同年 3 月 1 日「內政部消防署」成立；7 月，台北市 消防局也成立。
根據「災害防救方案」所規劃的災害防救體系，依照當時的行政體制設立中 央、省(市)、縣(市)、鄉(鎮、市、區)四級「防災會報」，平時訂定相關防災計 畫，推動防災業務。有災害發生之虞或災害發生之時，設立四級「災害防救(處 理)中心」，且各參與防救(處理)中心的單位亦同時於單位內部成立緊急應變小 組，執行各項預防災變措施。該方案包括災害預防、災害應變及災害善後三大部 分，主要計畫內容，包括:（黃季敏、張建興，2000:5-6）
一、災害防救方案範圍
包括風災、水災、地震、旱災、重大火災爆炸案件、廠礦區意外事故、重大 交通事故、化學災害、建築工程災害及中央主管機關指定之災害。
二、組織基本架構
依據行政體制，設立中央、省(市)、縣(市)及鄉(鎮、市、區)四級防災會報；
並於災害發生時，設立對應之救災指揮組織。為落實防災業務之執行，提昇災害 應變能力，由中央防災會報訂定「防災基本計畫」；指定地區、行政機關及指定 公共事業，依「防災基本計畫」就其所掌業務或事務訂定「防災業務計畫」；並 於有發生災害之虞時，須成立「緊急應變小組」，執行各項應變措施。
三、防災計畫
由中央防災會報訂定「防災基本計畫」；指定行政機關及指定公共事業訂定
「防災業務計畫」；省(市)、縣(市)及鄉(鎮、市、區)防災會報訂定「地區防災 計畫」。各防災計畫的內容，如下表 4-1-4:
4 1994 年元月，美國洛杉磯地區發生大地震，造成人民生命及財產的重大損失。行政院隨即指 示相關政府機關就預防地震的措施、編組、演練、宣導及教育等，以及發生重大災害時的醫療救 護體系，乃至食衣住行等各方面如何因應，研擬具體可行計畫以資防範。當時，由政務委員黃石 城邀集了內政部等相關部會及省市政府研擬強化天然災害防救體系，有關風、水災之防救措施由 內政部，地震防救由國科會，旱災防救由經濟部，同時指示內政部研擬防災體系建立，並使法制 化，草擬「災害防救法草案」，隨後考察日本防災體系之後，責成內政部匯整國科會、經濟部之 措施，研擬「天然災害防救方案」草案。(王一飛，1995:117-118)
表 4-1-4:我國各級防災計畫主要內容比較表
計畫名稱 主要內容 訂定單位
防災基本計畫 一、 防災之長期綜合計畫。
二、 防災業務計畫及地區防災計畫應規定之重要事項。
三、 防災業務計畫及地區防災計畫之訂定標準。
中央防災會報
防災業務計畫 一、 關於所掌事務或業務應採行之防災措施。
二、 關於所掌事務或業務之地區防災計畫訂定基準。
指定行政機關 指定公共事業 地區防災計畫 該地區有關防災措施、災害預防、情報收集傳達、預警、災害應變復舊
對策等計畫及防災設施、設備、物資、基金之整備調度、分配、輸送、
通訊等相關計畫。
各級地方防災會報
資料來源:內政部消防署，第一屆全國防災學術研討會論文集
四、防災會報
中央防災會報設在行政院，由行政院長擔任召集人。主要職責包括，(一) 決 定防災基本方針；(二)訂定及推行防災基本計畫；(三)綜合調整重要防災措施及 政策；(四)訂定及推行全國緊急災害應變措施計畫；(五)核定中央災害防救中心 之成立及防災業務計畫；(六)其他依法令所定之事項。召開會報的時機，原則上 是每年召開一次。另外，由行政院長或 2 位委員提出時；或者重大災害發生時或 災害終止時，由主管部會首長報請院長召開。
各級地方防災會報(省精簡後改為二級)，其職責為：(一)訂定及推行地區防 災計畫；(二)災害發生時收集有關災情資料；(三)災害發生時，與相關機關採取 災害應措施，並從事災害善後處理；(四)訂定及推行地區災害應變措施計畫；(五) 其他依法令所定事項。
五、防災中心
(一)中央災害防救中心的職責與成立時機
行政院於災害發生時，得成立中央災害防救中心。其任務為－根據防災計畫 所實施之災害應變措施，綜合調整各有關機關；執行處理緊急災害之應變措施；
在災害區域內需要迅速適當實施災害應變措施時，對有關機關首長及機關做必要 的指示；其他依防災計畫或法令所定事項。
在成立時機方面，當災害發生時，經認定為重大災害，有必要由中央推動該 災害之緊急應變措施時，由行政院院長召開中央防災會報，或諮詢中央防災會報 執行委員意見後，於行政院內成立「中央災害防救中心」。其次為，發生重大災 害時，主管業務部會得立即成立「緊急應變小組」；同時向行政院院長報告後，
得不經中央防災會報程序，於行政院內成立「中央災害防救中心」。 (二)地方災害防救中心的職責與成立時機
地方有發生災害之虞或發生災害時，得設災害防救中心。其任務為:綜合調
整所轄地區之防災計畫；實施各該地區防災計畫所定之災害預防、應變與善後措 施；其他依防災計畫或法令所定事項。
地方災害防救中心成立的時機，係在轄內災害發生時，如認為有必要採取預 防措施或應變對策時，經地方行政首長諮詢防災會報意見，設置「災害防救中 心」。指揮官由地方行政首長擔任，副指揮官由消防、警察機關或相關機關首長 擔任；天然災害(颱風、豪雨)時，可視實際情形成立防救中心；重大事故時，則 陳報地方行政首長後，得不經防災會報程序，成立災害防救中心。
六、重要工作項目
(一)災害預防方面:包括建立防災體系、防災教育訓練器、氣象業務整備、防洪 業務整備、防旱業務整備、防震業務整備、防風業務整備、災害救濟、救急物資 儲備、防救設施整備、都市防災規劃、易生災害危險區域劃定管制、古蹟文物災 害預防、推動農林業防災、災害防治研究及防災法規之研議等。
(二)災害應變方面:包括災害預報、警報、災情蒐集及通報、避難疏散、災害搶 救、受災建築物及其他設施之處理、動物及飼料安全衛生管理、災區防疫與居民 保健、災區病蟲害防治、災害時危險物品管理、維持交通運輸通暢、災區治安維 護、乾旱期緊急供水、支援救災規劃、罹難者服務等。
(三)災害善後方面:包括災情彙整及復舊、災民救助、救濟及資金通融、災害後 環境汙染防治等。
從前文觀察，我國的災害防救體系可說發展甚晚，而以最主要的消防部門而 言，因長期隸屬警政體系之下，無論人力、經費及專業發展均受限，直到 1995 年才得以獨立。另一方面，全國性的災害防救體系，也遲至同一時期才有所成果。
「災害防救方案」雖然奠定了災害防救工作的基礎和災害防救體系的基本架構，
但其執行成效與情況仍欠周全。尤其在 1999 年的 921 集集大地震災害中，除了 造成災區生命、經濟、社會的重大傷害外，並使得「災害防救方案」受到空前考 驗。中央與地方政府在 921 地震時的緊急搶救措施，探討如下:
參、政府的緊急搶救措施
我國的災害防救體系，從 921 地震的災變運作中，突顯政府災變管理能力的 不足。在整個應變過程中，上至中央政府下至縣市政府、鄉鎮市公所等，無不全 體動員，而民間也積極投入人力、物力的救災救難。但是，政府的救災作為，卻
不斷遭受媒體的嚴厲批評與民眾的強烈不滿。如前文所述，我國政府推動防救災 工作起步較晚，雖已建立初步防救災體系，但仍缺乏大規模災害之搶救與災後重 建實際運作經驗。針對 921 大地震時，全國的政府公務人員、國軍部隊和民間團 體，投入搶救工作狀況，確實有檢討改進的空間:
一、政府的緊急搶救措施(9 月 21-25)
09/21:震後 15 分鐘內，前行政院長蕭萬長便趕往中央防災中心瞭解全國災情狀 況，就地震災情處理做 9 項指示及 15 項重要決定，請相關部會儘速辦理。
09/21:中央銀行決定，提撥郵政儲金轉存款 1,000 億元，供銀行辦理災民重建融 資，貸款利率為固定年息 3%，期限 20 年；另除多家金融機構提出賑災優 惠貸款外，受災戶已辦理擔保借款部分，本金將展延 5 年，利率減 4 碼，
利息展延 6 個月。
09/22:李前總統決定於中興新村設立「921 地震全國救災督導中心」，由前副總統 連戰出任召集人；財政部宣佈股市延至 9 月 27 日開市；行政院緊急撥款 53 億至受災縣市，包括台中縣、南投縣及其他縣市；交通部協調台灣太銥 公司提供手持式銥衛星電話 20 部，協調摩托羅拉公司提供 800 具中功率無 線電對講機，供災區救難使用；並組成專案小組，對災區聯外替代道路、
橋樑、隧道及區域間重要交通幹道進行檢測評估作業。
09/23:連前副總統於中興新村主持全國救災督導中心的第一次會議，就相關救災 工作提出具體裁示。
09/23:在行政院整體規劃下，決定成立救災行動小組，並提供勞退基金以貸款方 式，供各級政府或公營事業機構，辦理有償性或分年編列預算償還的經濟 建設或投資支出。
09/24:連前副總統向李前總統建議發布緊急命令，以利災後復建工作，李前總統 裁示同意。
09/24:行政院宣布由工程會與營建署，提出的災區民眾緊急安置計畫，包括:(一) 不受政府採購法限制，採購帳篷提供災民使用；(二)發放租金及提供臨時 屋等；核定 921 震災安置計畫，在受災嚴重七縣市，開放 4,446 戶國宅，
以公告出售價格，由受災戶承購。。
09/25:李前總統發布緊急命令，內容 12 條，期限 6 個月，至 2000 年 3 月 24 日 止；條文訂定中央政府「在 800 億限額內發行公債或借款，由行政院依救
災、重建計畫統籌支用」，且「不受預算法和公共債務法之限制」。(吳俊鴻，
2002:81-85)
二、政府相關部門的搶救情形
由於政府官僚體系的特點，在於如果沒有上級的統一指揮監督或協調整合；
以官僚體系依法行政的保守性質，很難自動自發採取救災行動，發揮整體功效，
甚至無法達成救災任務。然而災害發生的初期，是救人最寶貴的時間，這時政府 救災應變的能力，決定了多少人的生命安全。然而可惜的是，921 地震後初始的 最急迫 48 小時，政府無論是縱向的指揮或橫向的聯繫，均未能立即整合與運用，
以致失去不少先機。
(一)成立應變小組，緊急搶救災民
內政部在震災發生後，隨即配合中央政策指示，成立緊急應變小組5，並在 苗栗縣、台中縣市、南投縣、彰化縣、雲林縣等嚴重災區設置聯繫小組，指派專 人進駐內政部中部辦公室，進行協調聯繫6；各受災縣市也立即動員所有消防與 義消人員，結合國軍、國際救援隊及民間團體投入救災，從倒塌的房屋中救出 3,934 名受困災民，在黃金存活時間 72 小時(21-23 日)內計救出 4,286 位存活者。
(陳國彥，2000:156)營建署則動員北、中、南重機隊調運人力及各式工程機具設 備，配合受災縣市災害防救中心作業，進行災區搶救。
國防部在震災初始，立即於參謀本部成立「救災應變指揮中心」，統籌三軍 全力投入救災作業。為統一事權及發揮組織功能，率由陸軍總部設置「前進救災 指揮部」，納編中央及地方政府的指揮作業。7三軍的救災資源以災區為單位劃分 責任區域；另調集通信、工程、醫療、化學兵部隊，優先支援中部主要災區。基
5 對於重大地震災害，內政部訂有「地震中央處理中心作業要點」。當台灣地區地震造成重大人 命傷亡時，內政部即由相關司、署，成立緊急應變小組，並由指揮官(即內政部長)召集國防部、
教育部、交通部、經濟部、農委會、新聞局、環保署、衛生署等機關代表，在消防署成立重大地 震中央處理中心，統籌指揮以為應變。同時在「內政部防災業務計畫」中亦包括「內政部緊急應 變小組編組作業要點」、「地震中央處理中心作業要點」、「震災後建築物危險分級及其使用評估基 準」及「風災、震災、火災災情蒐集通報指導要點」等相關災害緊急應變規定。(黃季敏、張建 興，2000:9-10)
6 地震發生後不到 20 分鐘，內政部消防署立即通會各直轄市及縣市消防局成立災害處理中心，
並於當日清晨以直升機飛抵南投成立前進指揮所全力動員救災。(陳國彥，2000:156-157)
7 集集大地震發生之後，當時的國防部長唐飛及參謀總長湯曜明即刻下令國軍各部隊「不待指 示，主動投入救災工作」，依國防部於 1999 年 11 月 1 日在立法院國防委員會會議所提出之「國 防部震災工作要項」所述，當日凌晨 01:47 時震災發生後 40 分鐘，國軍衡山指揮所即按危機處 理程序，發佈救災命令；凌晨 6 時，成立「國軍救災指揮中心」，陸軍總部並於南投、新社、松 山、新莊四個主要災區開設「前進救災指揮部」。參見立法院公報(1999)，第 88 卷第 47 期，頁 157。
於台中、南投多山地區道路交通中斷，空軍海鷗救難機中隊、陸軍航空部隊、直 升機全部投入支援救難、醫療後送及空中運輸，以爭取時效。各救災部隊駐地及 空置營區，即規劃災民收容中心，主動提供食宿並協力災區治安維護，以安置災 區民眾。(吳俊鴻，2002:81-85)
921 震災期間，國軍除戰備值勤、基地訓練、營區警衛及後勤保修等部隊外，
全力投入救災及災後重建工作。自 9 月 21 日震災發生，迄至同年 10 月 30 日止，
軍隊投入的兵力總數計 44 萬 9,849 人次；各型飛機計 3,084 架；使用各種重型機 具 1,778 部。(羅正南，2002:47)
(二)設置中央災害處理中心及前進指揮所
為協助地方政府加強災區之統籌指揮救災，前行政院長蕭萬長指示在南投縣 設置前進指揮所，由內政部前次長林中森負責，架設衛星通訊系統，設置中央災 害處理中心與南投前進指揮所之視訊會議系統，使地方狀況得以迅速反映，經過 中央各編組作業機關立即協調，得使整體災害防救體系從中央貫徹到地方。但由 於震災影響程度及範圍過於龐大，遠遠超過地方政府所能因應，中央災害處理中 心乃經協調，調派其他縣市之救災資源，協助搶救工作。
內政部同時調派屏東縣、桃園縣、台南縣市、高雄縣市、苗栗縣、新竹縣、
宜蘭縣及台東縣消防局人員，駕駛救助器材車並攜帶救災機具裝備支援受災較嚴 重的南投縣及台中縣，全力參與救災工作，合計動員各類救災人力共計 273,310 人次；車輛機具 181,235 輛次。在動員民間資源方面，亦徵調、租用民間可用之 救災設備及機具，發動民間救難團體參與搶救工作。（黃季敏、張建興，2000:10-11）
(三)衛生署啟動緊急醫療救護工作
震災發生後，重大傷亡人數不斷激增，衛生署於震災當日首先成立醫療救護 指揮中心，啟動社區緊急醫療網，連絡醫院相互支援，發揮緊急救護功能。除緊 急動員北部、南部醫療人員及救護車前往災區展開緊急醫療救護工作外，亦連絡 軍方、醫院及民間單位調度緊急救傷包、外科手術用(藥)品等物資，並收集全國 民眾熱心捐血前往救災。
國防部亦立即成立救災應變指揮所，整合三軍救災資源，協助災區消毒、廣 設沐浴站供民眾使用，支援人命救助、搶修橋樑、維護治安，同時派巡迴醫療組 45 組，支援傷患醫療救護，設立災民收容中心 24 處。由於災情慘重，罹難人數 眾多，法務部所屬地檢署相驗人員全數前往災區，不辭勞苦，日以繼夜驗屍，以
簽發相驗屍體證明書。國防部則提供 2,500 個遺體安置袋，先行送往災區。法務 部並在網路上建立罹難者資料庫，以供擔心親人安危的民眾查詢。
(四)工程單位實施交通、民生及電信設施搶救
1.交通: 921 大地震造成西部縱貫線路及鐵路集集支線嚴重受損；中部地區公路及 橋樑多處阻斷，損毀狀況十分嚴重。除鐵路局、高速公路工程局及公路局同仁全 力投入搶通外，國防部災區工兵部隊亦就近全數投入，協力搶修各主要災區的重 要道路和橋樑。地震造成台電公司中寮、天輪兩座超高壓變電所嚴重損害，以致 中寮以北地區停電。
2.電力:台電公司動員 12,000 餘人次，日夜搶搭臨時電路。原能會則於 21 日清晨 即派員前往各核電廠，檢視重要設備的完整性，基於安全考量，僅核三廠受影響 較為輕微，可以繼續運轉。
3.供水:自來水供應方面，由於石岡水壩四座閘門溢洪道塌陷，經濟部緊急調配鯉 魚潭水庫及抽用地下水，以供應大台中地區災後用水。台灣省自來水公司於台 中、南投等三縣市，供水設施幾已全面癱瘓，為維護居民供水，除設立供水站和 派駐送水車，並全面搶修水庫、備用水源、淨水廠和輸送管線。
4.石油及天然氣:至於災區各加油站，於震災當日便以自備發電機恢復營業，充分 供應民生及救災需求。但為避免瓦斯外洩造成火災、氣爆等第二次災害，經濟部 建立緊急連絡電話通報系統，主動聯絡各公用氣體燃料事業停止對災區供氣。
(五)民間慈善團體協助救災及善後
921 地震發生以來，在每個災區，總有慈濟人站在第一線為災民奉獻服務。
他們在最快的時間裡送來物資，為亡者禱念，為生者撫慰。慈濟經年累月建立的
「社區關懷救難系統」，在這次地震中發揮了最大功效，也建立了急難救助的典 範。慈濟在最短時間內，使台灣北、中、南、東四個區分會全都動起來，四大分 會幹部一面掌握災情，一面展開救援。但奇怪的是，慈濟執行救援工作並非由上 而下的指揮，反而是從下往上的通報和協調，慈濟在基層設立的一萬多位鄉鎮社 區委員會，平時就建立完整的「社區關懷救難系統」，所以在此次緊急震災中能 發揮最大效果。其他如，佛光山、法鼓山等佛教團體、天主教、基督教等團體，
全部組織動員積極投入救災的行列。(陳國彥，2000:158) (六)國外救援團體投入協助救災工作
震災後，日本救援團第ㄧ個抵達台灣，接著美國、新加坡、德國、土耳其、
南韓、英國...等國家或地區亦陸續趕來支援。由外交部、內政部消防署以及國科 會協調國外搜救隊支援搶救工作，第一梯次於地震當日下午 4 時即趕抵國門，隨 即加入搜救行列，前後合計 21 個國家(含聯合國)、38 個團體(外交部有案者)，728 人及 103 隻搜救犬參與救災，成功救出 6 人。8各國搜救隊之裝備與經驗，其中 以美國、日本、新加坡搶救技能較具現代化，可資借鏡。
肆、小結
從前述觀察我國政府於 921 期間的表現，當時的執政當局曾自豪的說：「救 災過程盡心盡力，表現可圈可點，即使日本政府對於阪神大地震的處理也差我國 甚多」。但當時的在野人士則謂:「整體救災過程中，軍隊效率高於中央政府，民 間動員能量高於政府」。然而以學術界的嚴格評論言，只能說：「政府確實盡心盡 力，苦民之苦，使災區很快的恢復平靜；但這種高效率並非政府的救災速度過快 或行政效率甚高，而是 5 分運氣加上 5 分的『選舉壓力使然』」。其實，此次震災 若非軍隊與民間團體的全力投入，在如此毫無任何災難預防與準備狀況下，以當 時政府的災害防救體系，恐難達成救災任務。
災害防救為全世界各國都必須要面臨的問題，許多國家的政府都會為該國的 自然災害投入為數可觀的經費與人力，以之提昇災害防救的能力，以減少災害發 生時的損害程度。我國政府推動防救災的工作起步較晚，在 921 震災直前雖已初 步建立防救災體系，但因缺乏大規模災害之搶救與災後重建實際運作經驗，導致 在搶救與災民安置過程中，受道路與交通設施遭受嚴重損害，以及災情資訊無法 有效整合等影響，因而未能迅速採取適切因應措施，使災民眾與救援團體受到諸 多損傷與困擾。
處理重大天然災害或突發事件之有效性及速度，是考驗政府運作機制系統是 否達現代化的指標。921 地震當時，我國政府的救災工作，確實有諸多值得批評 與改善的地方；但若我國政府及全國民眾，仍不能將 921 的震災當作是最寶貴的 經驗，並記取教訓，以「危機管理」的態度，預防下一次災變的話，災難終究會 再次重創我們家園，而歷史的災難也必將會重演。
8 有關各國搜救隊之人數、所攜裝備、專長、支援搜救情形，請參閱(陳國彥，2000:155-177)
第二節 危機處理與復原之檢討 壹、對政府緊急回應活動的檢討
921 地震的浩劫，充分曝露出台灣整體救災體系的混亂，中央與地方政府危 機總動員能力明顯不足，從中央至地方的縱向指揮，無法貫徹；政府各部門之間 橫向協調，幾無章法，以致延誤救災的時間和效能。我國行政部門的緊急應變體 系，無論是法制面、體制面，乃至裝備技能都顯得相對匱乏，而其中以法制面部 份最為關鍵，不但法條缺乏整合，且其支離破碎的程度，恐怕連各部會法制室也 難瞭解全貌。9
對國家整體防災體系的建立而言，「災害防救法」應只是防災體系的一環，
其他如「國防法」關於緊急命令權部分，「全民防衛動員法」關於支援救災部分，
「民防法」關於民防組織動員部分等法令規章，都付之闕如。關於 921 大地震政 府的救災過程的缺失，大致包括如下:10
一、欠缺天然災害的危機意識
1994 年 3 月內政部消防署成立後，就積極推動「災害防救法」的立法工作，
但歷經了四年半後，在 921 地震的衝擊與震撼下，才促使政府在隔年的 2000 年 7 月 19 日頒布「災害防救法」。就災害防救而言，長期以來，執政者或一般人民 都把災害定位為「天災」，且認為天災是不可控制的，也不是必須要經常面對的 問題，而且動用一套資源去建立防救的體系，也不見得能解決問題。因此，「災 害防救法」就在立法審查過程中不斷被質疑，也無法獲得正面積極的支持。
我國的「災害防救法」幾乎都在每年固定的 7-10 月颱風季節，行政單位抓 住「政策窗，policy window」時機，動員政治支持力量，才能在短時間內迅速完 成合法化的審理程序。以「災害防救法」的立法過程來說，該法案第一次於立法 院院會審查(85.10.23)，即是在 1996 災情慘重的賀伯颱風之後；第二次審查會 (87.3.4)卻是在一年半之後，中油瓦斯爆炸等數起重大公安事件之際；第四屆立 法院第一次審查會(89.1.3)則是在 921 地震後的 2000 年 1 月。（林水波，1999:35）
因此，可以說，921 地震雖然重創台灣社會，卻也為我國「災害防救法」的催生
9 參見蘇紫雲，《行政革新－法制面》危機管理先搶救權責混淆的法令，聯合報(台北)，2001 年 3 月 2 日，民意論壇。
10 921 大地震後，我國政府行政機關也提出自行檢討缺失，包括 1.救災層級體系方面，有待調整；
2.救援技術方面，有待提昇；3.慰問金的發放，公平性受到質疑；4.防震措施方面的檢討，並針 對以上問題提出改進措施。本文轉引自(吳俊鴻，2000:94)。
補上一腳。
二、危機回應的組織
(一)危機的決策組織－中央災害防救中心
從 921 地震救災過程觀察，我國災難危機管理組織的設立，確實有所爭議。
例如地震後中央政府首先在內政部消防署成立「中央防救指揮中心」11；之後，
又成立「地震救災督導中心」，由副總統坐鎮指揮；然後再成立「災後重建推動 委員會」，由行政院長蕭萬長擔任主任委員，於是救災與重建工作形成三頭馬車，
連傷亡人數與災情資料都有不同數字。
行政院的決策和救援行動也無法發揮救災效能，總統府於災後第三日，決定 在省政府設置救災督導中心，由連戰擔任指揮官，整個救災的指揮中心移往中興 新村。從發布緊急命令的建議，提高撫恤金額度和興建臨時住宅等各項政策，都 是由連戰對外宣佈後，才交由行政院背書通過。救災督導中心成為「太上行政 院」，在處理災變過程中，副總統取代行政院長權責，難免有違憲之議。
平實而論，依據危機管理活動模式來觀察，首先我國當時的危機管理活動雖 有全國性的災害防救組織架構，但卻無專責的危機管理機構(如美國的 FEM 組織) 以統籌事權。例如，要有專業的智庫、專家組成危機管理小組，進行危機應變計 畫的模擬演練，有知識庫及資源管理系統、情境評估監測系統及危機通通網絡等 軟硬體設備，並在危機爆發時組成危機處理小組進行應變等。總言之，也因為是 當時政府於事前的不重視，才會有危機來臨的嚴重教訓。
(二)危機的執行組織－危機指揮中心(緊急應變中心、現場指揮所)
依據「災害防救方案」規定，救災應由地方首長擔任指揮官，中央基於協助 支援立場，提供所須之救災支援。但 921 震災發生時，中央災害處理中心立即指 派高級主管在災區成立前進指揮所，負責調派救災資源與協助救災行動，造成中 央與地方災害防救權責發生混淆。按權責言，上級機關指派之官員應扮演協調角 色，協助地方首長處理各項災害防救事宜，而非直接指揮救災行動，如此才能發 揮統籌指揮功效，而非淪為多頭馬車、令出多門之弊。
11 內政部於 9 月 21 日凌晨地震發生後，於 01:50 在消防署成立「內政部緊急應變小組」，並召集 編組成立「921 地震中央處理中心」，以及通報各地震災區之縣市政府成立災害處理中心，全力 動員搶救。前行政院蕭院長於 02:30 抵達消防署的災害處理中心，在充分瞭解震央及災情概況後，
立即宣佈 9 項緊急應變措施，動用一切資源全力救災；連前副總統於 03:10 到達災害處理中心，
要求各相關機關盡全力搶救，並儘速動員全國消防、警察、國軍及救難團體投入救災行列。(黃 季敏、張建興，2000:10)
另外，由於各單位均設現場指揮所，且各單位均有其指揮體系及內部運作規 則，各自為政，造成指揮體系混亂，縱向的指揮領導或橫向的調度、聯繫也都出 現失序的現象。因此，縱然及時成立緊急應變中心，卻無法發揮救災效能，且參 與人員已習慣於官僚行政體依法行政的作風，做事缺乏彈性，遇事層層請示回 報，不敢負責，如果缺乏上級的指揮監督或協調整合，成員很難自動自發採取救 災作為，更使緊急應變中心失去迅速回應的效能。(梁杏绢，2002:126)按理言，
每一個災變現場都應僅要有一個現場指揮官；然不少災變現場亂成一團，不知要 聽鄉(鎮)長的，或是警分局長的；要聽消防分局長的，還是軍方的指揮。
在鄉、鎮地方層級的地震災害處理中心方面，雖係由鄉、鎮長擔任救災指揮 官，但 921 震災後部份鄉、鎮長，可能因災情嚴重、認知不足或本身也是災民，
根本無法發揮預期功能。在災情不明且研判損失慘重的情況下，縣(市)政府及中 央政府因此無法從鄉、鎮地方災害處理中心掌握資訊，也因此無法統籌分配救災 資源，投入災區搶救工作。
三、情報資訊管理系統
震災發生後，9 月 21 日凌晨直到天亮前，由於搶救行動尚未展開，設於消 防署內的中央災害防救中心，似乎還能相當程度的掌握相關資訊，並藉由廣播媒 體迅速告知國人。例如氣象局即能及時研判出正確的地震資訊；而在地震發生 時，南投消防局長即時通報台北，震央所在的埔里酒廠發生爆炸。但是在天亮後，
開始進行緊急搶救階段，所有災區的資訊傳播和救災通報系統全都失靈。雖然前 行政院長蕭萬長於巡視災區後做成「15 項決定」，立即責成交付內政部蒐集災情，
即「負責隨時提供最新資訊，送交各相關機構辦理。」但台北的災害救助處理中 心卻始終提不出及時的災區傷亡、受損、需要什麼支援的正確資訊。(孫曼蘋，
2000:166-167)
由於受災區屬偏遠山地，欠缺無線電通訊裝備，地震後遂完全與外界隔離，
無法向外界通報實際災情與需求，以致影響後續救災進行。12加以受限於斷訊、
斷路、斷電等，致救援單位無法掌握實際傷亡情形，救援人員及物資也因缺乏運
12 防災體系首先要做的是防災通訊網，即必須準備一套有別於民間通訊的無線電通訊設備，並 把設備送到最基層的村里長，警政系統則縮小到各地派出所，消防系統縮小到各地消防小隊。經 過完整而精確的通報，中央防災指揮中心才有詳實的根據，做有系統的救災行動，因此基層的通 報網絡是防災中心的耳目。然而，921 震災因為缺乏良好的通訊設備，而錯失了通報與救難的黃 金時刻，也造成指揮系統的一片混亂。(朱愛群，2002:333)
輸工具，無法及時抵達現場，所幸國軍及時提供直升機及無線電進行緊急支援。
四、危機溝通網絡系統
協調是緊急應變中十分重要的功能，各級政府之間、政府與政府各部門間，
由於平時缺乏聯繫、溝通，造成彼此的隔閡、不信任，在災變發生時，更是雪上 加霜，導致延誤或妨礙處理時效。
(一)政府的對外溝通聯繫
921 集集大地震發生初期，政府救災措施中對災區資訊服務幾乎完全空白 (雖有青年日報發行的重建快報，僅以國軍救災為主的文宣資訊)。雖然新聞局在 後來才和中國廣播公司協調，由中廣台中台在固定時段播出新聞局提供的政府救 災復建資訊，還有中部其他 27 家電台和有線電視台也比照辦理，同時也製作巨 幅報紙廣告及大批復建政策小冊子送給災民，但是這些都是 10 月 9 日以後，進 入安置階段的事了。可見，震災最緊急的階段，只有救災中心，沒有新聞中心，
因此流言、抱怨、指責，以及負面消息滿天飛，更不用提及政府的救災形象和人 民對政府的救災信心了。
(二)政府各部門間的溝通聯繫
例如，台中縣政府批評軍方救災行動過於消極，每次都派不同的人來開協調 會，凡事都得請求上級指示；災變前幾天，軍警都未實施交通管制，致經常發生 交通阻塞，耽誤救援隊伍與物資運送時間。雖然行政院於災後提出 15 項因應措 施，但在沒有律定優先秩序情況下，等於沒有因應措施。地震之後，災民最需要 的是「如何維生」，但因應措施卻是集中在與重建相關的補助金事項上，對於災 區指揮體系的運作與救災物資如何分配籌劃等一籌莫展。(朱愛群，2002:342-344) (三)中央政府與地方政府的溝通聯繫
至於中央政府，似乎未能瞭解地方災區政府已經失去行為能力，或不同政府 的受災縣市缺乏合作基礎。災後不到五天，中央政府開始針對慰助金發放、房屋 鑑定等問題指責地方政府；因此，包括政府資源通路和救災權限的界定，中央多 半直接跳過縣市政府層級，直接授權鄉鎮市長執行。13
13 當時的立委陳定南就認為：「縣市政府雖然也是受災戶，但仍有執行公務的能力。何況，從法 律層面，現行法律有關地方的執行權責，幾乎都明訂為縣市政府；明訂為鄉鎮市政府者，僅有廢 棄物清理一項。」又說:「依據總動員法，各縣市平時就有動員督導會報機制(縣市長主持，團管 區執行)，一旦進入戰時或緊急狀態，地方就有權力強制執行徵用該縣市各種人力物資。若總統 在災後立即宣布緊急命令，縣市長自可有效動員；震災初期部份縣市面臨的物資和人力、機具不
此後，中央和縣市政府、縣市和鄉鎮之間，甚至中央各部門均開始發生公開 或透過媒體對罵的情形。爭執的內容，包括救援行動與資源分配缺乏統籌的指揮 體系來進行運作，致延誤救災和未能合理分配震災物質；國際搜救團體找不到提 供災區訊息的中心，而所分配的搶救地點，不是重複就是分配不當等。
五、資源的管理與運用
緊急災難爆發時，災難管理者主要的任務為如何整合救援的人力、物力資 源，提供緊急的救難設備與協助，以儘速降低災害的衝擊。(丘昌泰，2000:20) (一)人力資源的運用
我國的災害防救體系，對於後備動員體系、民防機制與民間團體，均未規劃 納入「災害防救方案」中，而且缺乏動員救災經驗與設備，尤其號稱百萬雄兵的 後備動員能量，可說僅有數量，沒有能力。而除了人力資源沒有做好規劃外，人 力資源的運用也形同浪費。例如，在災情嚴重的南投縣和台中縣救災指揮中心，
很多源源不絕的救援團體和義工團體趕至災難現場救援，然指揮中心確實不知如 何指派任務。多國的國際救援團隊來到南投前進指揮所，指揮所也不知如何分配 救援任務，有的在現場苦等，經常一個災變現場同時出現數個國際救援團隊。
(二)物力資源的調配
當時，全省各地的醫療團體紛紛趕赴災區協助，支援的醫療資源充足無虞，
但調度指揮中樞卻無法有效的指揮，以致醫療無法適時適地給最需要的人。從以 上觀察，此次震災所曝露的不光是緊急醫療網的應變能力太差，還包括政府橫向 聯繫的不足，造成人、物力資源無法達到有效配置。此次救災，在救援物資供應 方面，埔里、南投的救災物資過份充裕、堆積如山；而中寮、仁愛鄉之部分原住 民山區卻苦候不至。(李宗勳，2000a:6)
在地震後，各地救援物資已陸續湧入災區，中央政府才決定採取統一配送方 式，要求各縣市政府統計物資的品名、數量，再依災區鄉鎮需求分配送往災區。
此時，物流管理已經失控，地方彙報的物資數據、中央的統計數量及實際數目都 已造成落差，而也造成有些物資送不出去，有些災區卻等不到救援物品的混亂現 象。(朱愛群，2002:353)
足等問題，自可立即獲得解決。」本文轉引自，(朱愛群 2002:341)
(三)專業技術與設備
消防署曾在 1997 年擬定 5 年計畫，提議設立特種救難總隊，集訓專門人員，
配置先進器材裝備，但這個計畫卻被行政院予以緩議。然而，921 地震所突顯的 重要缺失，就包括專業技術人員的不足及先進救難設備闕如。因此，即使是消防、
義消及民間救難組織努力投入，卻苦於人力不繼、技術不足和設備不夠等，使救 援行動事倍功半。當時，我國消防救災人力嚴重不足，救災設備短缺，甚至沒有 添購，徒增救災人員無力感。民間雖積極協助救災，但苦於救災設備不足，而政 府方面又無法充份提供，影響救災效率。(梁杏绢，2002:126)
大地震發生後的 24 小時內，已有日本的救難隊伍攜帶大批器材和搜救犬抵 台，不久多個國家搜救隊亦相繼加入救援行列。這批熱心的義勇軍均紀律嚴謹、
訓練有素，配備器材先進，且專業經驗豐富。這些救援專家手持生命探測器，有 效率的繪製及預測受困於倒塌大樓的人數與位置；反觀國內救災工作人員，概都 使用圓鍬一鏟一鏟吃力的挖掘，形成「專業」與「土法煉鋼」的強烈對比。(連 經宇，2000:140-141)茲列舉美國救援團隊之組織、設備與救援重點如下表 4-2-1:
表 4-2-1:美國搜救隊組織裝備表 美國
組 織 架 構
1.指揮部有 Mr. DickOwens5 指揮官 1 人、副指揮官 1 人、通訊官 1 人及相關安全人員 6 人，
指揮部共有 30 人。
2.搜索分隊共 4 隊，每隊有正副分隊長各 1 人，技術性專家 3 人及搜救犬專家 1 人，並配 有搜救犬 1 條，搜索分隊共 24 人。
3.救援分隊有分隊長 1 人，救援班 6 班，每班有班長及救援專家共 6 人，共計 37 人。
4.醫療分隊共 2 隊，每隊分別有隊長與醫療專家，醫療分隊共計 4 人。
5.技術分隊有正副分隊長各 1 人，結構專家 2 人，危險物專家 2 人，一般地質專家 1 人，
起重裝備專家 2 人，技術資訊專家 2 人，通訊專家 2 人，後勤專家 2 人，技術隊共計 15 人。
器 材 及 救 援 設 備
1.發電設備:5000watt 發電機 2 台、3000watt 發電機 6 台及其他附屬裝備。
2.水動力設備:水動力機 1 台，油壓機 1 台。
3.氣動力設備:氣動力機 2 台。
4.機械設備(救援分隊皆有一套):超音波生命探測器、電鋸(含直鋸、圓鋸、鏈鋸與線鋸)、大 小型鑽孔機、大小型切割機(含電力式、曲壓式與水壓式)、敲擊機(鏙型與鍥型)、電力定釘 機、通風機及其他器具。
4.人工攜帶設備:個人防護衣(含頭盔、頭燈、護鏡、護肘、護膝、防護衣、背心、長統靴、
手電筒及皮手套等)、麻繩、塑膠繩索及螢光膠帶、面罩、氧氣面罩、氧氣鋼瓶、氣壓舉高 機、一般電工及土木工具。
救 援 重 點
1.利用搜尋犬及聲納等來搜尋人員，確定有生還人員，才會深入搜救。
2.除救災外，對災區建物安全之監測亦十分重視，先對救災現場進行勘查與資料蒐集、人 員佈置、指揮系統建立與安全維護。
3.不躁進、謀定而後動，尊重專業，注意安全。
資料來源:行政院防災國家型科技計畫辦公室，參見中華民國國家資訊基本建設產業發展協進會
「從 921 震災看國內現行災害防救體系研討會」資料，1999:23。
六、危機處理的機制運用 (一)國軍部隊的支援
在國軍支援救災方面，也曝露了我國危機處理與動員機制的若干問題，其中 包括憲政與國防體制的權責混淆、軍政軍令夾纏不清、防救災法制付之闕如等。
(張國城，1999:31)例如，在 921 震災前，我國並無專為天然災害定義、處理與善 後的法律，14且地方政府若欲動用軍隊救災，必須依據 1982 年所頒之「台灣地 區天然災害申請國軍支援辦法」，且該辦法亦限制申請國軍支援「以地方政府能 力不及為限」，並不得影響國軍戰備。15
此次震災，由於軍隊的使用係在總統發布緊急命令及國防部加入中央防災緊 急應變小組之前，又地方政府也未依據前述辦法申請國軍支援，顯見此次軍隊的 使用並無法源依據，而係由軍隊自行判斷與處置。16另國軍「衡山指揮所」係國 軍作戰指揮及國軍戰情傳遞之中心，其裝備設施係以國軍的指管通情(C4ISR)為 核心，並不適用於「救災行動」的人物力派遣與指揮，且有與「中央災害防救中 心」疊床架屋之嫌。
(二)民間組織與慈善單位
在震災發生後，民間的宗教、志工團體、醫療團體(計 108 個救難團體)，均 以第一時間迅速進入災區救援。高效率的動員能力，掌握了救災如救火的時效，
例如，前述的慈善團體慈濟功德會，在 9 月 24 日慈濟證嚴法師提出 5 個後續救 災的重點後，即進行搭建簡易屋、運送物資，以及災區消毒、防疫、除臭等，受 到民眾極大好評。17在震災後數星期內，據慈濟估計投入的人力超過數十萬人 次，成為民間的最大救援組織。(汪士淳、梁王芳、劉在武、王超群，2000:12)
14 如前所述，我國在 921 震災前，有關救災之系統、程序、處理方式乃至範圍，係由行政院於 1994 年以行政命令頒行之「災害防救方案」，建立至中央到地方四個層級「中央、省(市)、縣(市)、
鄉(鎮)，惟精省後已成為三個層級」的防災體系，方案規定四層級政府都必須由其首長(中央為行 政院長)擔任召集人之防災會報。中央防災會報必須研擬「防災基本計劃」，並依此指定各種災害 之主管機關，其他各層級會報則訂定所轄區域之「地區防災會報」，同時中央各部會亦須依據防 災基本計劃，擬定防災業務計畫，以推動防災業務。在重大災害發生時，行政院得設中央防救或 處理中心，由各該主管機關首長擔任指揮官，負責統籌，協調事宜；至於其他層級政府則成立由 其首長擔任指揮官之災害防救或處理中心，以有效採取緊急應變措施。(羅正南，2002:48)
15 參見立法院公報，第 88 卷 47 期，立法院公報處發行，1999 年 11 月 17 日，頁 157。
16 國軍在 921 震災中，於第一時間迅速投入救災，並發揮極大功效，應是必要且合理的，但主 要出現在國內災害防救的法令不夠完備，未能賦予軍隊迅速反應之法源。(羅正南，2002:48)
17 慈濟創辦人證嚴法師在 23 日深夜抵達台中，在看過幾個災區後，決心儘快協助災民解決洗淋 如廁的問題，由於大型流動廁所不可能開進山區，24 日起慈濟人便在幾個重點災區動手挖起最 傳統的糞坑，搭建臨時廁所，還遠從台北開來兩輛原本供街頭遊民洗淋用的外展服務車到災區；
另外，慈濟也在部分災區現場噴灑消毒水和石灰粉，以免滋生病源。(陳國彥，2000:158)
貳、復原工作的加速進行
災難復原係指災難發生後，如何進行重建與恢復，使災區儘速回復到平時的 狀態；重要的活動包括為罹難者提供適切的支持系統與策略，以免遭遇二度傷 害。工作重點則應包括救難搜索與救援的賡續進行、災後重建工作的推動、民間 捐獻的妥善處理、心理健康與危機諮商、地震災害損失評估及災難補償經費的核 發等。921 地震的第 5 天，政府即發布緊急命令，除了賡續救災工作的推行外，
並成立復建推動委員會，推展各項復原工作。
在救災工作告一段落，進入重建工作階段之初，李前總統於 9 月 26 日晚上，
在總統府召集高層會議決定，由行政院於 9 月 27 日成立「行政院重建推動委員 會」並進駐災區。由蕭前行政院長擔任主任委員、劉副院長擔任副主任委員兼執 行長，並設置三位副執行長及 13 個組，相關部會首長及參謀總長為委員18，相 關縣市長及鄉鎮長也參與工作小組。
迄 11 月 29 日，主要的賑災內容包括:建立通報及指揮系統；建立中央與地 方政府、災區直接對話窗口；建立行政體系、國軍、民間組織、學者專家合作關 係；救助與善後：鑑定、發放慰助金、拆除危險建築、清運廢棄物；庇護安置:
興建組合屋、發放房租津貼、國宅安置、修繕諮詢服務、臨時屋及軍營安置。以 及包括 17 項專案，如斷層調查專案、原住民特別方案、文化重建方案、學校救 災專案、維生搶救專案、產業救災專案、環保專案、衛生專案、交通專案、貸款 專案、農業專案、就業專案、集合式住屋重建專案、緊急復建優先計畫專案、公 共建設重建專案、重建新聞報導專案及偵辦違法建商專案等。(黃季敏、張建興，
2000:12)其中關於總統府及行政院各部門的救災與復原工作及政策措施，概述如 下:
一、總統府
09/25:副總統連戰在「921 大地震督導中心」第 3 次會議後宣布，將建議行政院 將災區死亡民眾撫恤金提高至每人 100 萬元。
09/27:副總統於中興新村邀集台灣省主席、省府委員及一級主管協商震災相關救 助事項。
18 國軍的災後重建工作，係在國防部層級成立「國防部災後重建協調支援小組」；陸軍總部則成 立「國軍災後重建指揮部」，下設台北市、台北縣、南投地區、台中地區等 4 個災後重建指揮部，
進行救災及災後重建工作。參見立法院公報(1999)，第 88 卷第 47 期，頁 158。
10/02:李前總統指示，第一階段救災工作完成，第二階段最重要的工作是災民的 安置，以及如何進行災民的心理重建。
二、行政院
09/26:財政部宣布自 9 月 27 日至 10 月 8 日止，調整集中市場、店頭市場、期貨 市場股票及受益憑證之日跌幅度，為 3.5%。
09/27:行政院成立「921 震災災後重建推動委員會」，由行政院長蕭萬長擔任主任 委員，副院長劉兆玄任副主任兼執行長；另救災督導中心也將改為災後重 建督導會報。
09/30:發佈「徵租用民間車輛與工程重機命令」，分三梯次下達徵租令，共徵用民 間 1,417 輛重機械車輛與人力，經費逾 1 億元。
10/04:行政院決定，災後重建應在震災發生五年內完成，並分三階段進行，以在 民國 93 年 9 月 20 日前完成更新事業計劃的實施。重建範圍界定在災區內 人口密集的都市地區或聚落，並須以都市更新方式重建。
10/05:勞委會勞保局決定，放寬震災中被裁減資遣勞工繼續參加勞保的規定。
10/07:公佈「921 震災災民臨時工作津貼申請辦法」。
10/14:行政院長蕭萬長表示，受災屋全倒半倒鑑定在周五完成，周六發放慰助金；
行政院副院長劉兆玄表示，災民申購國宅條件將放寬，只要有「災屋」即 可申請。
10/18:內政部部務會議通過「兵役替代法草案」，使替代役可以優先投入災後重建 工作。
10/18:中央健保局宣布 921 地震全民健保的優惠方案，自 11 月至次年 3 月，災民 可享免費醫療費、部分負擔與住院膳食費用等項優惠。
10/19:行政院發布「行政院所屬各級人事機關支援 921 震災災後重建因應措施」。 10/27:行政院蕭院長邀請中研院院長李遠哲籌組「災後重建民間諮詢團」，由 47
位民間專家組成，分成工程與防災等 6 組，提供專業建議，由李遠哲擔任 召集人。
11/08:內政部營建署發佈震災後暫時禁建令，範圍包括位於車籠埔斷層經過的兩 側 50 公尺，禁建令至 12 月 31 日止為期兩個月。
11/09:完成首波民間認養 921 震災國民中小學校園重建計畫的簽約儀式；計有 33 個民間單位及個人認養 85 所災區學校。
11/09:行政院災後委員會通過經建會提報的「災後重建計劃工作綱領」草案。
11/17:大學招生策進會決議，以各校聯合專案推甄方式優惠地震災區高中考生。
11/25:內政部兒童局確定「大地震孤兒所托育作業原則」。
從以上政府對 921 地震的救災與災後重建各項工作與政策看來，政府確實苦 民之苦，一切均以人民生活及安居樂業作為其施政的最高考量。但政府災後重建 工作，仍免不了遭受民怨及專家學者的批評，歸咎其原因是政府過度急於趕建臨 時屋與發放慰助金(房屋倒塌賠償金)。反觀日本政府於阪神大地震時，則於前一 年以收容安置、重建為要，相關賠償於一年後始發放，即使迄今仍在進行重建工 程。因此，救災應講求「急」、重建重視「宜」，以免本末倒置，浪費公帑。19
參、政府部門的評估與檢討
危機發生過後，最主要的工作，應包括加速復原工作的進行、檢討危機管理 活動的過程及應變的缺失，以及在危機解決後應邀請專家學者成立任務編組，依 據檢討報告，修正各種危機應變計畫。921 震災後，我國監察院針對行政院的救 災過程疏失，以及行政院針對本身的救災缺失，糾正及檢討如下:
一、監察院的糾正案
(一)88.10.4 第 880770884 號函改善案:經濟部地質研究所 1997 年間，曾針對車龍 埔斷層進行研究調查。該報告結論與此次 921 大地震發生的規模落點高度相似，
類似的專案建議與研究報告不乏其例，但政府單位均未重視，顯有未當。
(二)88.10.8 第 880708042 號函改善案:921 大地震造成全台一萬多棟建築物損害或 倒塌，上萬人死傷，台灣建築物在建築許可、施工管理、使用管理等建築主管機 關有否疏失?相關建築法規是否健全?應深入了解修訂。
(三)88.10.25 第 880709169 號糾正案:行政院未依災害防救法有效建立防災體系，
各項預防、搶救及善後計畫流於形式，疏於實地演練，各級災害防救(處理)中心 形同虛設；功能不彰，緊急通報系統建置多年，亦未能有效運作，顯有未盡責之 失。
(四)88.10.25 第 880709170 號函改善案:有關政府機關與民間社團平時互動與 921
19 實際參與救災行動的台大城鄉所教授陳亮全指出災區重建涵蓋面廣，小至社區道路，大致跨 縣市的公共建設、居民的生活、社會福利與教育、心靈復建等，都須整體規劃。最好從基層社區 做起，再擴及縣市；然居民亦不能全仰賴外界，外界的幫助有限，唯有社區居民的覺悟與意願才 是社區重建的動力來源；同時，政府應邀請專家、學者及民間團體共同研討，為災區增添「新思 維」、再造「新風貌」。參見中央日報(台北)，1999 年 11 月 18 日，版 5；李宗勳，2000b:7。
地震救災配合，有無違失?如非常救災時期與民間團體聯繫機制，指揮體系建置，
有何因應對策？對民間團體投入救災有無實質補助或獎勵等。
(五)88.10.25 第 880709170 號函改善案:有關 921 集集大地震之災後房屋損毀，鑑 定、慰問金及補償費發放，行政機關有重大違失。亟待改進事項:1.內政部及公共 工程委員會行政命令紊亂；2.重建委員會對於相關行政命令，未統一研擬，即由 各行政機關發布，造成災後各項安置工作亂象叢生，重建委員會難辭其咎。
從以上觀察，921 地震後，監察院對行政院的危機管理疏失提出嚴正的糾正；
而政府的行政部門，以及地方政府也開始重視災害危機管理體制的建立。
二、行政院本身的檢討
(一)災害防救體系:中央與地方的三級體系，各有各的防災中心，在事權不統一的 情況下，災情的傳遞與通報顯得問題重重，各級政府雖然積極投入救災，但災情 無法有效而即時的傳遞，影響救災時效。另救災物資的協調與運送，也因此遭遇 到相當困難。第一線的救災單位面對龐大的救濟物資，顯得難以管理。大地震發 生三天內，初期從災情通報，到緊急救助體系的紊亂，突顯各級政府之間縱向與 橫向聯繫，均顯不足。
(二)救援的技術:各國救援隊伍抵台支援救援，帶來了生命探測器，特殊金屬破壞 剪等裝備及訓練有素的救難犬。反觀我國內，救災人員在大地震發生後，奮不顧 身投入救災留下許多感人事蹟，但是各種救災裝備、器材及技術則嚴重欠缺，無 法因應 921 地震這種大規模的重大災害。
(三)慰助金的發放:主要在公平性遭受質疑，例如僅在災區租賃與宿舍的學生與 全家租同一受災房屋的民眾也同樣受補助，有失公平。
(四)防震措施的檢討:例如有關地震層活動的監測，斷層帶範圍內的禁限建問題，
以及建築物設計施工的監督等，均待切實管制執行。
如前文所述，在「災害防救方案」實施之前，並沒有全國性的災害防救計畫；
也沒有全國性的災害防救組織架構。而在災害防救方案頒佈之後的災害防救組 織，包括省(市)、縣(市)、鄉(鎮、市、區)等，皆屬於臨時任務編組，任務終了時 裁撤。除了消防、警察、公務及其他少數單位，有針對災害做應變處置與進行編 組作業之外，大部分單位皆是除了派員至災害防救中心外，其他人員都未對災害 防救工作確實編組，因此造成災害處理協調、聯繫及動員上的極大障礙。
因此，綜合監察院的糾正案與行政院自行的缺失檢討，筆者認為我國當前在
災害防救方面，最大的問題在於缺乏「危機管理專責機構」的建立。當前我國在 危機管理的專責機構方面，僅有消防業務尚能稱為災害防救的專責機構，但如前 所述，我國消防署是到 1995 年 3 月 1 日才從警政系統中分出來，獨立成立「內 政部消防署」，而在人力、物力、經費及專業技術上，都仍不足以應付大型之災 難。因此，惟有建立專責的機構，才能擬定、督導，以及有能力執行全國性大型 的災難事件；並能指導、監督，以及支援地方性的小型危機事件。
肆、小結
從前述觀察，我國政府在 921 地震的應變過程中，突顯了應付大型災變的危 機管理能力不足。雖然在整個應變過程中，上至中央政府下至縣市政府、鄉鎮市 公所，無不全體動員，為降低地震災害損失而努力，民間也積極投入，但政府的 救災作為仍不斷受媒體的嚴厲批評與民眾強烈不滿。基此，筆者依據危機管理活 動模式的標準觀察，呈現出政府的危機管理活動作為須要改善的問題，如下:
首先，從負責情報偵測、評估與感應的情報資訊管理系統觀察，由於 921 地 震破壞了通訊基礎網路設施，加上震央位置與受災地點都屬偏遠災區，因此突增 情報資訊蒐集的困難，而且政府平時也疏於添購通訊新裝具。因此，政府的整個 危機管理系統即使「看得見」也「看不清楚」；而在危機溝通網路系統方面，由 於政府對大型災難疏於演練，因此在政府對民間、中央與地方政府之間及政府部 門間的協調、溝通都出現問題。其中，最嚴重的是指揮體系之橫向與垂直指揮關 係，也就是中央與地方、危機管理小組(決策、統籌、協調)與危機處理(現場指揮 與執行)之間的權責關係未能徹底釐清等，以上均造成我國災難危機管理體系的 主要缺點。
其次，921 震災也曝露了我國在動員機制上的若干問題，主要在於憲政及國 防體制權責混淆，軍政軍令夾纏不清及防災法制付之闕如等；而且動員機制及能 力徒具形式，未能從現代戰爭型態、共軍威脅、社會現況及實戰要求著眼，因此 後備部隊在 921 震災中毫無作用。依據國軍設「中央全民防衛動員準備業務會 報」，國軍列管後備軍人達 387 萬人，其中包括「三軍動員部隊」(約 80-100 萬) 及依鄉鎮(市、區)為範圍、戶籍為基礎之「管區後備部隊」(約 35 萬人)，(張國 城，1999:35)都成為「英雄無用武之地」了。
其三是，921 震災，我國並未以任何方式動員師、團管區內之後備軍人參與，
