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APEC 近十年的發展,也該是面臨組織轉型的時刻。雖然 APEC 的 發展將自由化的理想趨向於具體、明確與體制化,亦發展出相當的共 識,不過 APEC 的整合卻往往令人質疑,對於一個開放性的區域組織,

P. Woodall, “Frozen Miracle: A Survey of East Asian Economies,”

The Economist, March 7, 1998.

在面向新世紀發展的同時,也開始面臨一些結構上的挑戰與困境。

首先,共識決(或一致決)的決策模式,其特點就是共識建立

(consensus building)和無約束力(non-binding),不利於 APEC 決策的形成和有效推動。由於 APEC 採取共識決,不是投票多數決,

其優點是可以提高區域國家的共識與整合,不至忽視少數成員體的利 益,且利用包容和模糊的策略,讓所有會員體慢慢達到共識,以提高 參與國的參與意願,這也是能夠讓差異性頗大的亞太國家聚集一堂的 原因。也正因為如此,因亞太現實環境與利益的改變,在難取得彼此 共識的情況下,將使議會進行流於形式和空談,很難有具體的決議,

即使有共識,也沒有任何的具體約束力,而使決議執行成效不彰。在 不保證、沒有義務規定、自願性配合、無約束力的彈性關係中,難免 出現「說得多、做得少」的困境,最後失掉 APEC 的誠信。

第二,APEC 參與國的日漸增多,各國體質差異性頗大,將阻礙組 織的發展與整合。由於成員體高達 21 個,不僅彼此間經濟發展的差異 大,在政治與文化制度上的差異更大,而且散佈的地域廣大,將近涵 蓋了 12 個時區,這種無可否認的存在差異,以及來自國內的利益團體 反彈,致使各國所提「個別行動計畫」(IAP)多所保留,自由化進展

「虛多於實」,這不利於 APEC 經貿自由化發展。何況 APEC 為了製 造其貿易自由化推動進程,超前於 WTO 的效率,讓 APEC 受到國際社 會的重視。殊不知這些重要自由化議題的決策,僅出於成員國領袖先 承諾,後隨的具體討論如何落實則尚在未定之天,承諾與落實之間存 在著很大的落差,而導致無法配合的窘境。屆時 APEC 自由化推動的 信譽將受到質疑,APEC 所定的目標無法落實時,也將讓 APEC 的行 動規範和機制淪為國際笑柄,甚至就是一個虛而不實的空談俱樂部而 已。

第三,如上所言,APEC 發展已經淪為北美自由貿易組織、東協、

美日聯合、東亞經濟組織等次區域組織的競爭場域,以集體行動的方 式爭取優勢地位與主導權,此種次區域組織的「集體政治」(block

politics)發展,將不利於 APEC 的整合,也將形成拉邦結盟的局勢,

對於不結盟的國家將處於相對弱勢的地位,這也鼓勵成員體積極參與 次級區域組織或是建構次級區域組織,以免被置於無助的地位。同 時,APEC 在美國強勢主導下,目的似乎只是在擴大 NAFTA 的版圖而 已,並以 NAFTA 的優勢,來掌控整個 APEC 的發展方向。很明顯地,

美國一方面將排除其他國家參與 NAFTA,以保持其在 NAFTA 的優勢 地位。另一方面也將積極參與其他次級區域組織的活動,來增強美國 在亞太地區的政經利益。

第四,APEC 也將面對大國主導的挑戰,政治意圖比經濟利益來得 濃厚,在強權運作下,平等對話將失衡。33而且強權國家往往主導著重 要議題,對於主辦國議程安排具有相當的影響力,因此主導議題也決 定了 APEC 的發展方向。34尤其是美國背後的強力主導,中共的軍事 威脅和無理的排擠臺灣,中共與日本不時與美國相互較勁等,都企圖 在 APEC 中強出頭,提高其發言權。在俄羅斯加入後,無疑地,APEC 將轉變成四方分立且抗衡的局面。俄羅斯與中共將以區域政治優勢換 取經濟利益,而美國與日本則將以區域經濟優勢換取政治利益。在政 治經濟角力下,APEC 政經秩序將面臨重組。

第五,APEC 經貿自由化的加速與擴大,越來越不利於開發程度較 低的會員體,也愈受到各國的反彈。畢竟低度發展會員體之經貿結構 無法與先進國家相提並論,更無法一刀切的一視同仁。從《西雅圖宣 言》、到《茂物宣言》、再到《大阪行動綱領》,宣示在 2010 至 2020 年要達到「貿易投資自由化、便捷化」(TILF)和「經濟技術」(Ec-otech)合作,到馬尼拉行動計畫(MAPA),支持《資訊科技協定》

(ITA),以及在 2000 年前完全取消或降低資訊科技之關稅,再到溫

《中國時報》,1996 年 11 月 26 日,版 4。

吳玲君,〈亞太經濟合作會議之組織特性及展望〉,《東南亞季刊》,第 2 卷第 1 期,1997 年,頁 77。

哥華會議提出產品部門提前自由化清單,在在顯示 APEC 貿易自由化 的擴大。但因各國政經條件不一,對於彼此關切的議題和經濟自由化 的推動步驟,有明顯的差距與歧見,很容易形成利益衝突。這種現象 在亞太經濟尚稱繁榮之際,自由化的要求似乎尚能接受。不過在東南 亞金融風暴重擊後,要關稅水準降到零,讓貿易自由化順利打開東亞 市場,各成員體很難配合,對貿易自由化的進程自然採取保留的立 場。甚至連經濟大國的日本,原先表示將提前實施 EVSL,則因國內景 氣低迷和對農、林產品的堅不讓步,而主張放緩 EVSL 的進程。35

第六,APEC 已經面臨體制轉型(regime change)的困境,究竟 應該維持在一個「論壇」性質組織?還是「正式」區域組織型態?由 於 APEC 多年來積極地推動亞太區域經濟自由化,無疑地已促使 APEC 逐漸浮現發展成正式區域組織的架構與雛形,但是 APEC 卻仍維持在 論壇的特性上,並未形成具有約束性質的協議,也因為缺乏正式協商 與調解糾紛的機制,有關決議之執行,僅能依賴各成員體的自願與自 動之配合,以及彼此間的道德說服,而無法有效地來掌控與制約。進 一步而言,經濟自由化原則與規範要具體實踐,勢必要改變 APEC 的 運作規則與決策程序,否則其功能將遭受到質疑。

第七,APEC 會議的核心議題自 1998 年的吉隆坡會議以來便有所 改變,由於東亞成員體受到金融危機打擊後,對於所謂的金融自由化 和貿易自由化產生警惕,對於貿易自由化的議題無法達成共識,其進 程有趨緩之勢。除了成員體無法配合 EVSL 貿易自由化的頭期款之外,

經濟不景氣也是個問題,對於市場開放的興致缺缺,反倒對經濟技術 合作方面和如何振興區域經濟比較認同,而特別強調基礎建設、永續 發展、擴大商機、加強市場機能、人力資本等方面,在金融風暴之 後,對部分經濟重創的成員體來說,其更重視人民健康、教育、就 Alan Oxley, “APEC: The Next 10 Years,” Australian APEC Study Centre Issues Paper 16, 1999.

業、技能等社會安全網的建構,以及健全社會福利、避免貧富差距惡 化等議題。

第八,APEC 積極推動各成員國採行競爭政策,以便改善亞太地區 之競爭環境,進而擴大市場有效運作,俾以建立一個自由開放、公平 競爭的全球化市場。競爭政策也成為體現 APEC 貿易自由化的重要工 具,透過個別行動計畫在成員體國內制定競爭法規和政策,並加以落 實,才能順應經濟發展的挑戰。惟成員體間因經濟發展程度之差異,

對競爭政策的認知亦有出入,所採取的競爭政策立場不一,例如美國 強烈反對以競爭政策來解決反傾銷的問題,也就是競爭政策與競爭法 之間的衝突,因此如何漸次促進成員體間的競爭政策之調和,將是一 項重要議題和挑戰。36

第九,面對貿易自由化受到開發中成員體的質疑,以及貿易自由 化不利於經濟因金融風暴的受創國貿易發展,因此轉向重視經濟技術 合作,而將貿易自由化暫擺一邊,假若東亞經濟越是惡化的話,難保 APEC 不會走上具有貿易歧視的組織。因此,「經濟合作暨發展組織」

(OECD)富國俱樂部的貿易處理模式似乎可以提供建構新亞太制度的 參考,而不是一個貿易妥協的論壇。進一步而言,也就是強調貿易便 捷(trade facilitation)的作法,收集成員體經濟政策的資料,以及對 發展較慢的成員體提供金融與技術的援助,取代以往將貿易自由化當 作議程最高考量,這反映在 1999 年奧克蘭年會的議題議程上。37因 此,很清楚地,APEC 的未來應該會回到如何促進貿易的發展和經濟技

胡祖舜,〈我國參與 APEC 競爭政策議題:回顧與展望〉,《中華臺北 APEC 通訊》,第 2 卷第 1 期,1999 年 5 月,頁 42-48。

Sylvia Ostry, “APEC and Regime Creation in the Asia-Pacific: The OECD Model?” in Vinod K. Aggarwal and Charles E. Morrison Asia-Pacific Crossroads: Regime Creation and the Future of APEC, eds.

(New York: St. Martin’s Press, 1998), pp. 317-350.

術合作上,而暫時將自由貿易化的議題冷處理。

總之,維持 APEC 組織運作的前提,就是來自各會員體遵守 APEC 的宣言,根本沒有任何的約束力,而且不具約束力又是各成員體同意 議案的前提,將使得議案共識之形成,變得空泛與形式化,這是 APEC 決議的不安定變數。不過這種共識的形成對成員體來說,也多少能產 生同儕壓力的效果,促使成員體配合達成自由化目標。此外,APEC 也 可以像 OECD 一般,一方面規劃與非 APEC 成員體經濟之間的合作,

也可以增進 APEC 成員與非 APEC 成員之間對全球化的瞭解;另一方 面,將科技與資訊之創新和成果,普及到 APEC 整體社區,讓區域民 眾受益。在區域內提供網際網路的資訊與服務,以縮短數位落差的危 機,進而才能普遍推動區域內的新經濟發展。

伍、臺灣在 APEC 的新世紀挑戰與出路

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