從亞太經合會之發展與挑戰看臺灣的因應策略:政治與經濟的分析(宋鎮照)Update:2018/02/06

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從亞太經合會之發展與挑戰看臺灣的因應

策略:政治與經濟的分析

(成功大學政治經濟研究所教授)

亞太地區漸成世界經濟的重心,而亞太經濟合作會議(APEC)又是 促進亞太地區經濟發展的主體,當臺灣積極參與亞太和國際事務時, 如何經營與深耕亞太經合會無疑是臺灣邁向國際化與區域化的第一 步。基於此,本文有三個主要的研究重點:一是探討亞太經合會發展 之挑戰與困境;二是瞭解臺灣在亞太經合會發展中,可能面臨之挑戰 與機遇;三是臺灣在亞太經合會中可以採取的策略。此外,在本文的 分析方法上,將從政治與經濟整合研究觀點切入,來解析亞太經合會 發展的政經互動關係和臺灣在該組織中的定位與因應之道。 關鍵詞:亞太經合會、臺灣、東協、中共、美國、貿易自由化、經濟 技術合作

壹、前言

「亞太經濟合作會議」(Asia-Pacific Economic Cooperation, 以下簡稱 APEC)自 1989 年成立以來,將近有十三年的時間,對於亞 太地區經濟和策略發展所扮演角色日益重要,同時隨著亞太地區經濟 規模的擴大和延伸,亦獲得肯定。最重要者,就是經歷十多年的互

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動、整合和發展,逐漸浮顯出「亞太經濟社區」的輪廓。因此,當全 球重心逐漸移轉到亞太地區時,APEC 在亞太地區扮演經濟整合的角色 和功能備受矚目。 亞太經合會可以稱得上是世界最大的區域性組織,涵蓋的區域也 最大,幾乎包括了整個太平洋盆地,在 1997 年加拿大溫哥華會議上, 又接納了俄羅斯、越南與秘魯三國,讓 APEC 成員經濟體(econom-ies)增加到 21 個,也擴大了亞太區域經濟的實力。1在世界經濟版圖 中,APEC 與歐盟(EU)和北美自由貿易區(NAFTA)形成鼎足而立 的局勢。即使受到金融風暴的影響,APEC 仍展現出其在新世紀的發展 潛力。 在 1995 年時,18 個經濟會員體之國內生產毛額(GDP)總值超 過 16 兆美元,2到 1999 年,21 個經濟會員體之國內 GDP 超過 18 兆 美元,商品貿易比重約佔全球一半的比例,而其佔有世界收入(world income)的比例更高達 55%。然而,其總人口卻僅約佔世界的 40%, 足見 APEC 在世界經濟的重要性。APEC 是臺灣目前所參與的國際組 織中層級最高的;藉著 APEC 的活動,向上可以努力尋求參與國際貨 幣基金(IMF)、世界銀行(WB)組織、世界貿易組織(WTO)之 機會,甚至積極爭取加入聯合國的能見度。向下也可以在 APEC 架構 下,積極參與亞太區域事務,以及參與 APEC 區域內的次區域組織, 或是促進雙邊與多邊關係的改善。例如,東協(ASEAN)、東協區域 論壇(ARF)、或是東亞經濟論壇(EAEC)、或是北美自由貿易區 在 1989 年成立時只有 12 個會員國(包括澳洲、美國、加拿大、紐西蘭、日 本、韓國和東協六國)。至目前為止共有 21 個成員體,除成立時的 12 會員 國,尚包括中共、臺灣、香港、墨西哥、巴布亞紐幾內亞、智利、越南、俄 羅斯和秘魯。 1993 年區域內 18 個成員體之總產值高達 13.4 兆美元,佔全世界的 56%, 區域內之進口總值佔世界進口總額的 46.4%,區域出口則佔世界出口總額的 45.6%。

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(NAFTA)。即使國際現實相當困窘,不利臺灣拓展外交,不過積極 「經營」與「深耕」APEC,卻是臺灣邁向亞太、邁向國際的一條可行 之道。 因此,面對亞太區域的政經發展,以及臺灣身為亞太的一個成 員,本文基本上有三個主要的研究目的:首先是探討亞太經合會發展 之挑戰與困境,此將有助於臺灣掌握未來亞太的發展;其次,是瞭解 臺灣在亞太經合會的發展中,可能面臨的挑戰與困境,俾以知己知 彼、未雨綢繆;第三,本文將以政治與經濟的研究觀點,來解析 APEC 發展的政經挑戰,進而探討臺灣在亞太政經脈絡架構下,應有的因應 措施。

貳、亞太經合會之發展與趨勢

一、亞太經合會的發展過程

APEC 於 1989 年由澳洲總理霍克(Robert Hawke)倡議而成, 目的在建立一個經濟合作與發展的區域組織。APEC 創立時只有 12 個 會員體,1991 年臺灣、中共與香港入會,1993 年又通過墨西哥和巴布 亞紐幾內亞的加入,1994 年智利也入會,1997 年又通過越南、俄羅斯 和秘魯的入會案,目前 APEC 會員體總計 21 個,是一個相當龐大的區 域組織。事實上,APEC 的興起也是順應著太平洋世紀來臨的具體展 現,而太平洋世紀的實踐必須透過 APEC 的推動,其無疑成為太平洋 經濟的主體,新自由主義的樂觀假設是建立在:東亞經濟的興起,以 及冷戰的結束,這為區域整合、經濟繁榮和政治穩定之擴張與深化, 提供了最佳機會。 APEC 的建立其來有自,主要受到 1967 年成立的「太平洋盆地經 濟合作理事會」(PBEC)與 1980 年成立的「太平洋經濟合作理事會」 (PECC)的影響;前者是由民間企業界人士組成,後者是由學術界、 企業界和政府官員所組成。在 PECC 和 PBEC 的推動下,不但提高了

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亞太區域意識,重視各國經濟合作的非正式協商論壇,來解決共同關 切的經貿議題,而且也提供了 APEC 組織發展與運作的基礎,企圖透 過各國部長間的諮商會議,尋求經貿政策之協調,以及自由化與區域 合作的推動。3 到 2000 年止,APEC 已舉行過 12 屆的部長會議,分別是在澳大 利坎培拉、新加坡、南韓漢城、泰國曼谷、美國西雅圖、印尼雅加 達、日本大阪、菲律賓馬尼拉、馬來西亞吉隆坡、紐西蘭奧克蘭以及 汶萊,而 2001 年的領袖高峰會議將於年底在中國大陸的上海和蘇州舉 辦。4 其中非正式領袖會議之召開,始於 1993 年 11 月。APEC 在美國 的積極推動下,於西雅圖召開了首次非正式領袖高峰會,建立了「西 雅圖模式」,並通過了《APEC 領袖經濟展望宣言》,讓非正式的經 濟合作會議提升到准官方的組織建制,也成為每年 APEC 年會的國際 焦點。通過了《貿易暨投資架構宣言》,並成立貿易及投資委員會來 負責規劃促進貿易和投資自由化事宜。 1994 年在印尼茂物(Bogor)召開了第二次非正式領袖高峰會, 通過了《領袖經濟共同宣言》(即為《茂物宣言》),承認亞太地區 的多樣性,並提出已開發和開發中成員國分別於 2010 年和 2020 年實 施貿易與投資自由化。茂物會議還強調進一步加強各成員國在人力資 源、基礎建設、科技轉移、電信資訊、觀光和環保等領域上的合作, 並成立 APEC 研究中心。 1995 年在日本大阪召開第三次領袖高峰會,提出《大阪行動綱 領》,正式將《茂物宣言》的精神落實到具體的行動上,成員體提交 個別實施自由化的首次投入方案。《大阪行動綱領》一方面強調在 15

Anthony McGrew and Christopher Brook, eds., Asia-Pacific in the New World Order (London: Routledge, 1998), pp. 250-280.

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項特定領域中,推動「貿易投資自由化與便捷化」(TILF, Trade and Investment Liberalization and Facilitation),另一方面強調在 13 項 項目中,加強「經濟和技術合作」(Ecotech, Economic and Technical Cooperation)。5

1996 年在菲律賓馬尼拉召開非正式領袖高峰會,馬尼拉會議將自 由化的進程分為「共同行動計畫」(CAP, Collective Action Plan) 和「個別行動計畫」(IAP, Individual Action Plan),進一步將大 阪會議各成員體承諾的頭期款內容具體期限化,以實踐貿易和投資自 由化。

1997 年的加拿大溫哥華會議,成員體具體地在個別行動計畫中, 提出「自願提前部門自由化」(Early Voluntary Sectoral Liberalization, EVSL)的清單,並列出 9 項產品彈性逐步實施,以加速 APEC 的自由 化發展。

1998 年在馬來西亞的吉隆坡會議,特別強調「合作成長策略」 (cooperative growth strategy),並重申實現亞太地區貿易和投資自 由化的時間表,呼籲加強貿易和投資、改善環境,繼續履行對貿易和 貿易自由化的承諾。

1999 年在紐西蘭的奧克蘭會議上,通過《奧克蘭挑戰》(The Auc-kland Challenge)的領袖宣言,重視貿易便捷(trade facilitation, 或貿易促進)議程,強調加速商業網絡、電子商務的項目實施,以及 減少非關稅壁壘、管制和商業成本,提供一個自由和公平的競爭環 境,進而也重視國際經濟和技術合作、教育文化的發展和永續發展。6 推動經濟與技術合作之目的有四:一是達成亞太地區的永續成長與均等發 展;二是降低 APEC 成員體經濟差異;三是增進亞太地區經濟與社會福祉; 四是建構一真實的亞太社區。 請見<http://www.apecsec.org.sg/virtualib/econlead/nz.html>,2001 年 6 月 5 日。

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2000 年在汶萊斯里巴加灣市舉行,這次會議強調全球化發展、新 經濟發展、次區域合作、亞太地區發展和 APEC 的現況與前景,通過 《領袖宣言》,知識經濟成為 APEC 當前的重要議題之一,並在「經 濟技術合作」上,推動人力資源發展、電子商務和資訊通信技術。 其次,就 APEC 在過去十三年的發展過程,可以簡單地劃分成三 個階段:第一階段是從 1989 年到 1992 年時期,可以稱為「開創期」 或「摸索期」。這四年中 APEC 的運作主要是尋找發展方向、定位、 性質、作法、範圍、行事原則和目標,以及如何能在成員體差異性頗 大的組織中,尋求全體可以認同和接受的議題與共識。例如,採行開 放區域主義、經濟合作與貿易自由化、平等協商,避免討論政治、安 全議題,並以漸進方式原則促進區域經濟合作。 第二階段從 1993 年到 1996 年間,可以稱為是「建制期」或「啟 動期」。在美國的大力推動下,讓 APEC 在國際上的能見度更加提高, 也增強亞太經濟的實力。一方面不僅將鬆散的論壇形式轉變成準組織 的架構,大致完成 APEC 的內部制度化,讓 APEC 過度到另一個嶄新 的階段。另一方面這時期剛好是亞太經濟高峰期,亞太是世界經濟重 心,因此大力推動貿易和投資自由化、便利化和簡便化的行動。 第三階段從 1997 年到 2000 年期間,可以稱為「整合期」或「調 整期」。由於受到東南亞金融風暴的侵襲,東亞經濟由盛轉衰、從高 峰跌入谷底,讓東亞國家的銳氣頓挫、顏面盡失,使得東亞成員體在 APEC 的優勢地位與角色受到質疑,同時 APEC 在 1997 年和 1998 年 會議中,所能做的僅僅只是關心嘆息而已,幾乎沒有實際的援助行 動,讓東亞經濟成員體頗感失望,無形中又讓東亞經濟和非東亞經濟

M. Bernard, “East Asia’s Tumbling Dominoes: Financial Crises and the Myth of the Regional Model,” in Leo Panitch and Colin Leys (eds.), Socialist Register 1999: Global Capitalism versus Democracy (New York: Monthly Review Press, 1999), pp. 198-199.

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成員體之間形成經濟隔閡與角力。7這種詭異氣氛讓 APEC 必須重新調 整成員體間的關係,以及穩定東亞金融經濟和核心議題的改變,以增 強亞太經濟實力。8 APEC 成立之初,原定位於論壇性質,主要目的乃在透過會員體的 高層官員對話,藉以增進彼此間的瞭解,以及凝聚亞太區域經濟合作 的共識。9主導 APEC 的美國,也一再宣稱 APEC 的精神是「開放性區 域主義」(open regionalism),10亦即強調開放貿易、投資自由化與 開放多邊貿易體系,不會走向類似歐盟與北美自由貿易區的區域經濟 聯盟型態。進一步而言,APEC 的開放性區域主義的主張,傾向於推動 區域內的自由貿易,而且可以跨越成員的限制並擴及到非 APEC 成員 體上,並非要成立具有排他性的亞太區域自由貿易區,也有別於歐盟 和北美自由貿易區的內向型的經濟整合,因此 APEC 的基本精神可以 說與過去 GATT 或是現在世界貿易組織(WTO)的主張是一致的。11 不過隨著 APEC 的聲勢日漸擴大,美國與各會員體的觀點和態度 也在多年的會議互動中有所轉變,也形成某種程度的共識,而 1993 年 美國西雅圖會議可以說是 APEC 發展的重要突破點,特別在國家領袖 層級的會談上,不僅大大提高 APEC 的行事效率,也提高 APEC 在國 際的重要性。自此開啟會員體的領袖每年召開非正式高峰會,也極力 請見張蘊岭、趙江林主編,《走發展、合作、開放之路:APEC、東亞經濟 與中國市場開放》(北京:經濟管理出版社,2000 年),第一章和第二章。 Dilip K. Das, The Asia-Pacific Economy (New York: Macmillan Press, 1996), pp. 63-68.

請見 C. Fred Bergsten, “Open Regionalism,” World Economy, Vol. 20, No. 5, August 1997, pp. 545-565.

Peter Drysdale, Andrew Elek, and Hadi Soesastro, “Open Regionalism: the Nature of the Asia-Pacific Integration,” in Peter Drysdale and David Vines, Europe, East Asia and APEC: A Shared Global Agenda? (Cambridge: Cambridge University Press, 1998).

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倡議全力推動經濟自由化,提昇了 APEC 的經濟功能。基於此,頗有 逐漸將 APEC 原先經濟論壇性質的會議,轉變成發展自由貿易區的構 想,也就是將 APEC 的「C」從「合作」(Cooperation)發展成「社 區」(Community),此舉也漸漸讓 APEC 對區域外的經濟,多少表 現出具有排他歧視的政治意圖,在開放區域主義的精神下,也彷彿出 現區域主義的封閉色彩。12

二、亞太經合會發展的特徵與趨勢

APEC 自 1989 年以來到 2000 年為止的發展,共經歷了十二屆部 長年會,以及八屆的非正式領袖高峰會,今年(2001 年)即將在中國 大陸上海和蘇州召開第十三屆部長年會與第九屆非正式領袖高峰會。 在 APEC 將近十三年的發展過程中,似乎可以將其歸納出一些重要的 特徵與趨勢。 (一)APEC 成員的增加和組織異質性的擴大 APEC 組織從 1989 年的 12 個成員體,增加到 1998 年的 21 個, 而且仍有許多國家提出入會申請,可見 APEC 組織受到國際的重視。 對於組織膨脹問題,APEC 也面臨矛盾的困境,一是由於 APEC 標榜 著「開放性區域主義」,就應該繼續接納申請入會國,讓更多的國家 參與,一起來推動經濟自由化;二則 APEC 本身並不希望組織擴充太 快速,因此在 1997 年曾決定在三年內暫緩考慮新會員加入,深怕組織 規模過於龐大,內部共識將更難以達成,而破壞了成員間的和諧關係 與凝聚力。13而且各國經濟程度的異質性高,往往阻礙有心無力的共識 宣言。如今不考慮新會員加入的時間共識也將到期,是否會再考慮新

M. Beeson and K. Jayasuriya, “The Political Rationalities of Regionalism: APEC and the EU in Comparative Perspective,” The Pacific Review, Vol. 11, No. 3, 1998, p. 327.

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會員的加入,也是值得觀察的一件事。 (二)APEC 發展從鬆散趨向於體制化 APEC 逐漸從一個鬆散的區域性論壇形式,轉變成定期召開的會 議,在多年的定期互動下,已經建立了制度化議會規章,以及行為的 規範與共識。APEC 所做出的共識決議,在團體壓力作用下,也多少能 約束其會員體的行為。 亞太區域組織體制化的發展,主要落實在其組織結構的運作上, 特別是定期式的各項會議,維持了 APEC 組織的體制運作,每年並由 東協成員和非東協成員輪流主辦。APEC 架構包括有: 非正式領袖高 峰會:一年一度,會後發表高峰會宣言; 部長級會議(MM)與資深 官員會議(SOM):每年以經濟部長或外交部長代表出席為主,如有 特殊議題要處理時,財政、教育、環保、能源等相關專業部長也可以 每年召開,資深官員會議一年召開四次,並為部長級會議提供政策方 向; 工作小組(WG)和委員會:有十個工作小組,14以推動區域內 特定領域的經濟合作為主,目前設有三個委員會,15是決策性與協調性 的機構; 名人小組(EPG):由專家學者組成,是一非官方的參與 模式,主要為 APEC 遠景勾勒藍圖,1992 年成立的名人小組和 1994 年成立的「太平洋企業論壇」(PBF),在 1995 年時已被「APEC 企 業諮詢委員會」(ABAC)所取代。這些定期的會議,提供了各成員體 進行多邊對話和雙邊溝通的機會。 (三)APEC 極力推動貿易自由化 APEC 推動經濟自由化的發展,已逐漸成為世界經濟自由化的重要 指標,同時也成為推動世界自由化的重要動力。而 APEC 本身若將關 包括有貿易推廣、貿易暨投資資料審訂、工業科技、人力資源發展、能源、 電信、運輸、觀光、漁業和海洋資源保護。 包括有貿易暨投資委員會、經濟委員會和預算暨行政委員會。

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Liber-稅障礙完全自由化,對其出口貿易成長將有所幫助。16這可以從三方面 看出,一是 1996 年 APEC 推動經濟自由化的範疇,超前了世界貿易組 織的規範內涵,尤其是《資訊科技協議》(ITA),同意在 2000 年前 完全取消或降低科技資訊產品之關稅;二是 1997 年確認 15 項「自願 提前部門自由化」(EVSL),其中 9 項列為優先項目,必須在 1998 年準備就緒,在 1999 年開始自動撤除關稅;17三是 1997 年倡議推動 全球《電子商務零關稅協議》,並在 1998 年 7 月前達成電子商業交易 零關稅。即使這些成效不一,但是這些自由化的進展與方向,可以看 出 APEC 的努力,以及企圖推動區域貿易自由化的目的,並在 WTO 中 扮演主導的示範先驅。 (四)APEC 議題趨向多元化 從歷屆的會議議程來看,APEC 所討論的問題已經遠超出一般的經 濟議題,更涉及到政治、社會和安全。不僅 APEC 的經濟議題多元化, 非經濟議題也逐漸受到相當的重視。這些議題從經濟到非經濟,為因 應現實情勢的需要,日後議題將涵蓋更多亞太社區的問題,如婦女與 青年議題、環保與生態保育、教育、基礎建設、永續發展、都市化、 糧食、所得分配、觀光、能源、人口、毒品、武器、人權、甚至區域 安全與防衛問題等,可預見 APEC 未來的發展,經濟發展將連結民間 社會的非政府組織(NGO),展開全方位議題的跨國對話,把 APEC 逐漸融入到整個亞太社區社會。 (五)APEC 功能演變具有現實性與彈性 APEC 與其他國際組織最大的不同點,乃在於 APEC 具有相當的 開放性,不若大部分的國際組織具有相當的封閉性。基於此,在開放

alization, and the Future of APEC Trade Patterns,” Contemporary Economic Policy, Vol. 17, No. 4, October 1999, pp.517-529.

包括有環保設備、漁產品、林產品、醫療器材、能源、玩具、珠寶、電信相 互認證、化學品等九項。

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的架構下,APEC 必須尋求有效的整合功能,以便維持 APEC 成員體 的凝聚力。因此,APEC 會議的功能必須不斷地演變和調適,新的功能 與議題常會應實際需要而擴充,具有相當的彈性與適時性。也就是 說,在現實議題導向的運作下,將能適時充分地反映出 APEC 的問題 與需要。之所以如此,是由於各會員體試圖在現實主義與自由主義中 找出平衡點,一則積極尋求國家利益與安全,二則在 APEC 架構下加 強諮商與對話,以促進區域的經濟合作與安全維持。換言之,既尊重 個別國家的利益,也重視 APEC 整體的組織利益與運作。不過,也正 因為如此,APEC 常會避開爭議性的議題,以維持會員體間的良好關 係。因此,APEC 議程運作採取漸進、協商、共識、自願的機制,來整 合所有的成員體行動,然而在沒有強制力的約束下,也多少阻礙了 APEC 的發展。 (六)APEC 架構出現次級區域聯盟 在 APEC 架構裡的各個會員體存在著既聯合又抗衡的作法,並尋 求著「多軌」(multi-track)的結盟策略,汲汲追求利益,深怕在大國 或已開發國家運作下,犧牲了國家利益。這種既聯合又抗衡的外交策 略在 APEC 架構下,出現了「聯盟」或是強化次區域經濟組織的的現 象。在當前的 APEC 架構下,所存在的次區域組織就有東協(AS-EAN)、北美自由貿易區(NAFTA)、紐澳自由貿易區(AZFTA), 以及若隱若現的「東亞經濟論壇」(EAEC)等,18都企圖爭取主導的 地位。因此,採取聯盟或加入次區域組織方式來確保國家利益,將成 為各會員體的重要策略。換言之,APEC 的發展有可能被虛體化,而次 區域組織將逐漸成為 APEC 運作的主體,似乎在開放區域主義的 APEC 架構下,也增強了新次級區域主義(new sub-regionalism)的重要性,

就是東協「十加三」的會議。請見 Mark T. Berger, “APEC and its Enemies: The Failure of the New Regionalism in the Asia-Pacific,” Third World Quarterly, Vol. 20, No. 5, 1999, pp. 1013-1031.

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而次級區域組織的抬頭,勢必干擾 APEC 的和諧運作。19 (七)APEC 陷入自由化與經濟合作的路線之爭 基本上,經濟自由化與經濟合作不是衝突的概念與行動,而且應 該是相輔相成或是相容不悖的經濟活動,但是放在 APEC 的運作,卻 似乎逐漸浮顯出貿易與投資自由化和經濟合作的重點策略有所區別, 這種現象肇因於已開發國家和開發中國家間對經濟議題的傾向和主張 不同所致。已開發國家主張以貿易和投資自由化為目標,而開發中國 家則強調以經濟技術合作為主軸,一方強調開放多邊貿易的自由化, 一方則重視平等互惠互利。這似乎可以從每年主辦國家的發展立場看 出該年的重要議題所在,比如 2001 年底即將在中國大陸召開的會議, 核心議題安排也將放在「經濟技術合作」上,而不是如何促進對貿易 自由化的進程。在 APEC 年會中自然產生貿易自由化和經濟技術合作 輪替的現象,以及增強先進國家與開發中國家之間的協商與談判。

參、APEC 經濟發展的政治二元化

APEC 不僅是經濟利益的結合,同時也是政治利益組合的組織。假 如國際經濟關係也是一種國際政治現象的話,無疑地,APEC 發展逐漸 呈現出政治化的傾向,也使 APEC 政治氣氛愈來愈濃厚。尤其在國際 霸權競爭、區域經濟興起、科技競爭、金融危機等影響下,更能凸顯 APEC 發展的政治性特徵。 APEC 基本上是一個經濟性的論壇,但卻充滿著政治意味與較勁色 彩,並逐漸轉變以政治目的來引導經濟議題走向,從而失掉了原本強 調「政治的歸政治、經濟歸經濟」的政經分離作法與原則,畢竟這是 亞太區域的「經濟」合作會議,不是「政治」或「安全」合作會議。 不幸的是,在區域經濟合作的運作下,卻逐漸醞釀出一股不可漠視的

APEC, The Impact of Sub-regionalism in APEC (APEC Secretariat, Singapore, 1997).

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政治角力和干預的力量,而使 APEC 淪為強國政治的「新舞台」,成 員體之間出現「同床異夢」、「各懷鬼胎」和「各取所需」的政治較 勁,讓 APEC 浮現出經濟政治化的現象。這可以從兩方面來分析,一 是強權與非強權間的衝突,二是東亞與非東亞國家的利益衝突。

一、強權與非強權間的利益衝突

先進國家與開發中國家間的「南北」對立關係,也就是強權與非 強權間的利害關係。先進國家參與 APEC 是為確保國家政經利益,而 其他開發中國家會員參與 APEC 的理由,是想藉由 APEC 舞臺提昇其 在國際社會的角色。 然而,兩者間的衝突主要在於經濟利益的矛盾,因為經濟自由化 的美景,窮國基本上無法忍受經濟利益的剝削,同時大國也將挾其科 技優勢,打垮各國剛萌芽的民族工業。此外,快速的開放外國農產品 進口,也會傷害到本國農業的發展,而使國家經濟更加弱勢。正如馬 哈地所言的:「如果窮國沒有東西可以銷售,富國對窮國開放市場毫 無意義。」20如何讓窮國有東西可以銷售富國,這是窮國所關心、所必 須爭取的。何況,在金融風暴之後,強權成員體進一步要求市場開 放,此舉對東南亞受挫的成員體而言,無疑是落井下石,根本不是良 藥苦口的藥方。 亞太開發中國家之所以支持或歡迎經貿自由化之訴求,主要是因 為出口快速成長之故,而且自 1990 年以來,亞太地區經濟發展是一股 主要的支持力量,亞太區域內貿易比重高達 70%,投資活動約佔 50%, 致使區域內國家履行自由化的信心大增。然而,亞太經濟隨著出口疲 軟,金融風暴的威脅,以及經濟成長急速下降,這些國家是否會繼續 《聯合報》,1996 年 11 月 26 日,版 10。 蔡宏明,〈建立亞太營運中心更自由的環境〉,《聯合報》,1996 年 11 月 25 日,版 11。

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擴大自由化的承諾,或是會找一些藉口來搪塞,已經是不言而喻了。21 而事實上,在 1998 年馬國吉隆坡會議上,東亞一些國家無法具體實踐 或是擱置所提的「自願提前部門自由化」(EVSL)的反應看來,可以 看出 EVSL 已經失敗,這種不配合的行動與態度,無寧說是對強權呼 籲加速貿易自由化的一種反彈與抗拒。22 APEC 對美國來說有兩個意義,一是可收經濟利益,另一是可獲得 政治利益。而政治利益的考量又遠高於經濟利益,這符合美國的外交 策略,何況政經利益皆可兼得下,美國將更加重視 APEC 的發展。其 實,近年來 APEC 發展之所以如此快速,實乃美國在幕後扮演著強力 的推手角色。23而日本卻在澳洲總理提出成立案後,日本才相當積極地 參與,並在幕後居中策畫,這主要是由於日本有感於經常與美國和歐 體產生貿易摩擦,期待透過 APEC 運作能讓日本處於比較有利的地位。 事實上,美國政府一直將 APEC 當成國際勢力權衡運作的政治工 具,對於 APEC 建制化的發展只是順水推舟而已,是否有意與其他亞 太國家建立休戚與共之關係,也值得觀察。在 APEC 成立初期,美國 的態度相當被動,對於亞太區域組織頗不以為然,之後變得積極與主 動,主要有三個理由可以說明: 第一,由於亞太經濟的興起,加上美國在亞太的影響力逐漸降 低。特別是在後冷戰時期,美國在亞太區域的著力點漸失,有損美國 在亞太政治和經濟利益。 第二,美國企圖增強與亞太國家關係,用來抗衡歐盟勢力興起, 根據 Chan 和 Nugent 的實證研究顯示,東南亞成員體的貿易擴張呈現具體 減少,受到貿易自由化和資本成長減緩所致,而之所以放緩自由貿易化和資 本成長主要是受到金融危機的重挫所致。請見 Chan and Nugent, 1999, p. 517.

宋鎮照,〈亞太經合會政經發展與我國因應之道〉,《問題與研究》,第 36 卷第 8 期,1996 年,頁 1-18。

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以確保美國世界盟主地位。在世界經濟版圖三分下,美國可以藉著支 配 NAFTA 和 APEC 的優勢,壓制歐盟的挑戰,同時也可以透過 NAFTA 與歐盟結合勢力來影響 APEC 動向。因此,對於一向「重歐輕亞」的 美國外交政策,轉變成「重亞」(不必然要輕歐),當不至太過訝 異。當然,亞歐高峰會由東協國家來主導,歐盟也強調重視亞洲的發 展,不讓美國專美於前,更可以看出在全球經濟競爭的背後,存在著 政治企圖的陰影。24 第三,美國可以透過 APEC 的諮商與對話,不但可以尋求打開亞 太的廣大市場,排除所面對的關稅與非關稅障礙,也可以與亞太國家 改善政經關係,並可以進一步掌握亞太政經事務的發展,密切地與日 本、中共、東協保持良性的互動關係,以取得區域的比較政經優勢。 此外,APEC 充滿著美國的亞太經濟觀與價值觀,一方面強力推銷 經濟自由化,明顯偏向於美國佔有優勢的領域,有意透過 APEC 的具 體行動,推動亞太經貿的自由化,藉此打開亞太市場門戶。另一方面 為避免 APEC 發展影響到美國經濟的領導地位,美國一直將 APEC 定 位於「開放性區域主義」,反對建立常設機構,而推動亞太區域自由 化發展,最終目的無非是要加速 WTO 自由化進程。25 例如,美國在 APEC 會議中推動《資訊科技協定》(ITA),雖獲 得日本的支持,卻也招徠東協與中共的反對,便是經濟利益轉變成政 治對抗的例子。基本上,美國希望在 2000 年消除電腦軟硬體、半導體 和通訊機器等產品關稅,以及積極推動金融服務和基本電信服務等議

Jenn-jaw Soong, “The Political Economy of Asia-Europe Meeting Development: A View of East Asia,” Paper presented at University of East Anglia, Centre for Research in European Studies, Conference on Europe and the Asia: Culture, Identity and Representations of Region (Norwich, United Kingdom, May 10-11, 2001).

〈社論:對亞太經合會議的觀察與省思〉,《工商時報》,1996 年 11 月 18 日,版 3。

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題,希望尋求 APEC 成員體的共識,進而在 WTO 獲得有利地位。換言 之,就是藉著 APEC 來影響 WTO 的各項後續談判,也是美國推動世界 經濟自由化的重要手段。不過這些超前 WTO 的貿易自由化進程,也讓 東協與中共意識到其在 WTO 架構下,將喪失在雙邊或多邊會談中的優 勢或是談判籌碼。26 事實上,政治因素的干預是 APEC 最大的忌諱,然而強國的動作 卻是率先以政治音貝來干擾會議,足見 APEC 小國的無奈。正如白樂 崎為文所言「政治因素干擾,APEC 漸失原味」,特別是中共阻擾臺灣 主辦年會,「臺北不行、香港可以」的政治目的,就是政治干預最佳 說明。27甚至連主辦國都得讓中共三分,將臺灣視為二等客人,如此重 視大國意見忽視小國利益,安撫強權委屈弱國的現象,正反映出 APEC 的政治現實。對於所謂的平等對待、互惠互利、相互尊重、集體共識 的 APEC 規範,卻也擋不住強國的囂張氣勢。 此外,所有會員體領導人皆能與會,唯獨臺灣領袖無法參與高峰 會,也是一項政治干預。在中共強力打壓下,致使臺灣領袖無法成 行。由於中共表明臺灣領袖出席,中共將不會與會。假如像中共這麼 重要的經濟會員體無法與會,勢必給主辦國帶來難堪,也會令人質疑 APEC 的發展前景。在權衡厲害之下,主辦國終究會犧牲臺灣的利益, 多年下來,反倒助長了中共的氣勢。 中共積極參與 APEC 活動的另一理由,是為了降低各國對「中國 威脅論」的疑慮。中共可藉由 APEC 會議與其他國家領導進行雙邊會 談,以及闡明中共的政治立場,並促進與這些國家的友好關係和經濟

John Ravenhill, “APEC and the WTO: Which Way Forward for Trade Liberalization?” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International & Strategic Affairs, Vol. 21, No. 2, August 1999, pp. 220-237. 白樂崎,〈政治因素干擾,APEC 漸失原味〉,《自由時報》,1997 年 11 月 28 日,版 10。

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合作,來消弭中共之威脅和與鄰國的領土爭端,以降低其對中共圍堵 與遏制措施的高漲。28 自金融危機以來,APEC 論壇彷彿出現美國與中共分庭抗禮的局 面,中國大陸由於經濟的高度成長,經濟前景受到重視,更積極與東 協國家改善外交關係,並試圖與東協國家建立共同的利益戰線。在金 融危機下,中共在東亞地區也積極扮起援助者的角色,並捍衛人民幣 不貶值,以穩定區域的貨幣,頗有取代日本經濟角色的態勢,畢竟日 本受到泡沫經濟和金融危機的衝擊,無力援助東亞受害國家。中共勢 力興起漸有挑戰美國在亞太地區的勢力,特別是在 2000 年汶萊高峰會 議,許多觀察家已經注意到美「中」兩國暗中角力的現象。又如美國 總統柯林頓在會議結束後訪越南,是越戰後第一位訪問越南的美國總 統,而中共主席江澤民也不甘示弱,隨後訪問了與越南關係交錯複雜 的柬埔寨和寮國。對中共來說,其比美國多了另一項優勢,就是中共 也是東協「十加三」高峰會的重要參與國。另外,2001 年的年會又將 由中共主辦,屆時美「中」兩國的交手與角力將受到矚目。 除美國外,小國對於日本與中共也心存戒慎,尤其是東協國家對 日本二次世界大戰期間侵略整個東亞的行徑,仍記憶猶新,當前在經 貿投資上又受到日本的控制,因而對日本仍保持高度的警惕;對於 「中國威脅論」的戒惕,以及對歷史經驗的認知,尤其在中共積極擴 張政經權勢,欲成為亞太霸權之際,已對亞太鄰國皆造成安全上莫大 的威脅,從而引發東協國家的軍備競賽。東協國家發展抗衡策略,積 極在美國、中共與日本三角之間找尋平衡點,來確保生存空間。例 如,東協在政治上往往「聯美」或「聯日」來「抗中」,在經濟上試 圖「聯中」和「聯日」來建立東亞經濟,提高對美國的相對經濟優 勢。在 APEC 會議中,東協國家之所以對大國往往表現出不滿與不合 作的態度以示抗議,應該是可以理解的反應。 〈亞太經合會議啟示錄〉,《文匯報》(香港),1996 年 11 月 29 日,版 A2。

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窮國或弱國在非正式領袖高峰會上做出支持經貿自由化的決議, 無非是為了和氣,不便破壞會議氣氛,以維繫 APEC 相互尊重的精神, 不至讓 APEC 處於解散的命運。反正也沒有實質的約束力,能配合自 由化到什麼程度就配合,無法配合也沒辦法,因此這些國家往往以虛 應方式來應付強權的要求,而且各會員體已逐漸不願意繼續被美國牽 著鼻子走。例如,APEC 在貿易自由化議題上,表面上製造超前 WTO 的運作,從 1996 年的《資訊技術協議》和 1997 年的 EVSL 之共識, 已經取得一致的看法和行動。但實際上,APEC 對於某些行業的開放要 求超過 WTO,使開發中成員難以承受,當其他 WTO 會員要求相同的 開放或優惠時,立即喪失貿易談判籌碼。因此,調整議程有其必要, 應儘量避免將推動貿易自由化當作是唯一的議題核心,宜重視其他諸 如金融制度改革和合作、產業結構調整或經濟技術合作等議題,以及 如何加強促進貿易發展,還將更有助於開發中成員體的經濟發展。

二、東亞與非東亞國家的利益衝突

在東亞國家與非東亞國家間的矛盾抗爭,主要源於歷史殖民經驗 的心結,企圖擺脫西方國家帝國主義的干預與影響。在後冷戰時期, 這種東亞與非東亞的利益衝突益加明顯,紛紛企圖擺脫美國的約束與 束縛。這種衝突關係,其實可以縮影到東協與美國間的愛恨交加立 場。而在東南亞金融風暴危機後,東亞與非東亞成員體之間的矛盾與 衝突有擴大的傾向,東亞成員體甚至漸漸意識到 APEC 的發展與推動, 其主要目的只是要打開東亞市場而已。 東亞國家與非東亞國家間的政治經濟角力,不難從三方面看出彼 此間的矛盾心結,雙方在表面上雖然是和和氣氣、相互尊重,但是骨 子裡卻是充滿成見與不滿,暗中進行東亞與非東亞國家陣營間的較 勁,可見 APEC 內部意見與利益十分分歧的現象。基於此,每年的 APEC 年會活動,總是讓人有大拜拜的感覺,空談性質濃厚,共識行動 嚴重不足。

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首先,東亞經濟論壇在馬來西亞總理馬哈地的大力推動下,試圖 成立東亞區域組織,凝聚東亞國家共識,讓「東亞事務東亞化」或是 充分發出亞洲聲音(voice of Asia),其論點充滿著民族主義的區域 色彩,極力將美、加、紐、澳等國排除在外,展現大東亞區域主義的 現實需要。馬哈地企圖在 APEC 的架構下成立「東亞經濟論壇」 (EAEC),而無視美國的反應,此舉無異是對美國的嚴厲挑戰。然而 此舉卻又獲得中共的大力支持,日本因居於和美國的安保關係,不置 可否。對中共而言,結合東協可以擴大中共的影響力,也足以壓制美 國對東亞干預的程度。事實上,在東協「十加三」的高峰會已經升格 為實至名歸的東亞高峰會,推動東亞經濟一體化,成為第一個東亞區 域組織。這種東亞與非東亞成員陣營間的對立,讓 APEC 組織從太平 洋中線分界「東西兩半」(an east-west divide)的局面。29

對東協而言,參與 APEC 固然可以提高東協在亞太的地位,但也 深怕強權利用 APEC 打壓東協,犧牲東協的利益,甚至惶恐東協組織 功能被 APEC 所取代,稀釋東協的重要性,而無法發揮其在 APEC 的 影響力。30正如東協加入 APEC 的條件,一是每年的年會必須由東協 與非東協國家來主辦召開,二是希望將美、加納入,可以避免日本單 一強勢主導的面運,而達到相互制衡的目的。總之,東協各個國家雖 弱,但是採取集體行動的東協,卻是一個具有影響力的集合體。 事實上,東協組織的運作,以及東協自由貿易區和區域論壇之推 動,不僅是關係到經貿發展,也關係到區域安全的對話,頗令美國相

P Hartcher and M. Dwyer, “East versus West: How the Markets Are Uniting Asia Against the US,” Australian Financial Review, September 27, 1997.

Andrew Elek, “APEC: Motives, Objectives, and Prospects,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 46, No. 2, 1992, p. 161; Hadi Soesastro, “ASEAN and APEC: do concentric circle work?” The Pacific Review, Vol. 8, No. 3, 1995, p. 475.

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當吃味。美國也曾一度企圖在 APEC 架構下,以美日安保為主軸,組 織類似安全對話機制,來抗衡東協區域論壇,進而主導 APEC 的區域 安全,後因遭遇強力反彈而作罷。同時,由東協主導的「十加三」陣 容也與歐盟(EU)建立亞歐高峰會(ASEM),企圖以亞歐高峰會來 制衡美國在 APEC 的主導角色,足見東亞成員體的政治目的。 其次,1997 年 7 月東南亞金融風暴,重挫泰國、印尼、馬國、菲 律賓、南韓,甚至新加坡、香港、臺灣和日本也遭受打擊,原本以為 可以透過 APEC 的支持,來協助解決金融危機,然而,美、加、紐、 澳等國對於東南亞金融危機卻不甚關心,對東亞國家遭遇金融危機, 一直保持觀望態度。只一再的強調經貿自由化,要求會員體配合,卻 不盡全力來協助解決金融風暴的金融問題,或是成立亞太安定基金, 來穩定區域金融。好像是東亞國家罪有應得:「活該」,頗令東亞國 家失望。因此,在東亞經濟遭逢不景氣時,在「活該論」與「投機陰 謀論」之間,東亞國家將更加對以美國為首的非東亞國家感到不滿。 也因為如此,此舉更加強了東亞國家的區域意識,尤其在 1998 年由馬 來西亞總理馬哈地主辦年會,更是將東亞主義氣氛凸顯,讓 APEC 年 會發展走向亞洲之道(Asian way),暫緩自由化議題和進程,轉向到 促進經濟和科技合作上,有利於東亞國家的企業發展。 此外,將援助任務推到國際貨幣基金(IMF)身上,繼續由 IMF 來 主 導 紓 困 計 畫 。 對 美 國 來 說 , 亞 太 安 定 基 金 或 亞 洲 貨 幣 基 金 (AMF)的設立可能會削減 IMF 的地位與功能,到時還要受到東亞國 家的牽制,自然強力反對。同時,IMF 的紓困機制緩不濟急,且紓困 辦法嚴苛,大多數國家非到情勢嚴重,不願向 IMF 求援,而且 IMF 屬 於全球性金融組織,對地區性金融問題,未必會給予重視。31其次, IMF 一直認為東亞經濟風暴是因為政府主導資本主義發展的無效率和 〈社論:APEC 應設立基金穩定亞太金融情勢〉,《中國時報》,1997 年 11 月 24 日,版 3。

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扭曲市場經濟所致,而最大的問題無疑是來自政商勾結的「膩友型資 本主義」(crony capitalism)問題,此見解不但挑戰了亞洲價值,也 批判了東亞國家內部的腐敗。32 最後,是東方亞洲價值和西方美洲價值的對立,這也反映出東方 威權性質的政治統治與西方民主性質的政治價值有相當差異,在 APEC 的運作下,也時時出現東、西方價值的矛盾,而演出政治角力戲碼。 尤其是星、馬兩國一再訴求東方價值塑造了東亞經濟奇蹟,頗令西方 國家不是滋味。這種價值觀的不同加深了東亞與非東亞國家間的鴻 溝,這反映在東協、中共和日本對於美國的作為,時時會產生磨擦, 在相關議題上也時有爭議。然而,在東亞經濟重挫之際,亞洲價值也 受到質疑,西方社會甚至認為是咎由自取,這無疑地激起兩者間的價 值和認知衝突。 總之,APEC 處理區域經濟危機的能力受到質疑,1997 年東亞國 家對於 APEC 充滿著希望,期待透過 APEC 集體力量來會診亞洲金融 風暴,但美、加、澳的態度不是很積極,讓東南亞國家無功而返,頗 為失望。此外,APEC 又將援助工作推諉給 IMF,這是東亞國家最不 願求援的國際組織,試想假如向 IMF 求援就可以,那 APEC 成立的目 的是什麼?似乎對於東亞國家並無多大意義,反倒是要受到貿易自由 化的限制,又要強調經濟自由化,開放金融服務業,去除外匯管制, 無疑地也對東亞國家造成相當的傷害。

肆、新世紀 APEC 發展面臨的挑戰與困境

APEC 近十年的發展,也該是面臨組織轉型的時刻。雖然 APEC 的 發展將自由化的理想趨向於具體、明確與體制化,亦發展出相當的共 識,不過 APEC 的整合卻往往令人質疑,對於一個開放性的區域組織,

P. Woodall, “Frozen Miracle: A Survey of East Asian Economies,” The Economist, March 7, 1998.

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在面向新世紀發展的同時,也開始面臨一些結構上的挑戰與困境。 首先,共識決(或一致決)的決策模式,其特點就是共識建立 (consensus building)和無約束力(non-binding),不利於 APEC 決策的形成和有效推動。由於 APEC 採取共識決,不是投票多數決, 其優點是可以提高區域國家的共識與整合,不至忽視少數成員體的利 益,且利用包容和模糊的策略,讓所有會員體慢慢達到共識,以提高 參與國的參與意願,這也是能夠讓差異性頗大的亞太國家聚集一堂的 原因。也正因為如此,因亞太現實環境與利益的改變,在難取得彼此 共識的情況下,將使議會進行流於形式和空談,很難有具體的決議, 即使有共識,也沒有任何的具體約束力,而使決議執行成效不彰。在 不保證、沒有義務規定、自願性配合、無約束力的彈性關係中,難免 出現「說得多、做得少」的困境,最後失掉 APEC 的誠信。 第二,APEC 參與國的日漸增多,各國體質差異性頗大,將阻礙組 織的發展與整合。由於成員體高達 21 個,不僅彼此間經濟發展的差異 大,在政治與文化制度上的差異更大,而且散佈的地域廣大,將近涵 蓋了 12 個時區,這種無可否認的存在差異,以及來自國內的利益團體 反彈,致使各國所提「個別行動計畫」(IAP)多所保留,自由化進展 「虛多於實」,這不利於 APEC 經貿自由化發展。何況 APEC 為了製 造其貿易自由化推動進程,超前於 WTO 的效率,讓 APEC 受到國際社 會的重視。殊不知這些重要自由化議題的決策,僅出於成員國領袖先 承諾,後隨的具體討論如何落實則尚在未定之天,承諾與落實之間存 在著很大的落差,而導致無法配合的窘境。屆時 APEC 自由化推動的 信譽將受到質疑,APEC 所定的目標無法落實時,也將讓 APEC 的行 動規範和機制淪為國際笑柄,甚至就是一個虛而不實的空談俱樂部而 已。 第三,如上所言,APEC 發展已經淪為北美自由貿易組織、東協、 美日聯合、東亞經濟組織等次區域組織的競爭場域,以集體行動的方 式爭取優勢地位與主導權,此種次區域組織的「集體政治」(block

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politics)發展,將不利於 APEC 的整合,也將形成拉邦結盟的局勢, 對於不結盟的國家將處於相對弱勢的地位,這也鼓勵成員體積極參與 次級區域組織或是建構次級區域組織,以免被置於無助的地位。同 時,APEC 在美國強勢主導下,目的似乎只是在擴大 NAFTA 的版圖而 已,並以 NAFTA 的優勢,來掌控整個 APEC 的發展方向。很明顯地, 美國一方面將排除其他國家參與 NAFTA,以保持其在 NAFTA 的優勢 地位。另一方面也將積極參與其他次級區域組織的活動,來增強美國 在亞太地區的政經利益。 第四,APEC 也將面對大國主導的挑戰,政治意圖比經濟利益來得 濃厚,在強權運作下,平等對話將失衡。33而且強權國家往往主導著重 要議題,對於主辦國議程安排具有相當的影響力,因此主導議題也決 定了 APEC 的發展方向。34尤其是美國背後的強力主導,中共的軍事 威脅和無理的排擠臺灣,中共與日本不時與美國相互較勁等,都企圖 在 APEC 中強出頭,提高其發言權。在俄羅斯加入後,無疑地,APEC 將轉變成四方分立且抗衡的局面。俄羅斯與中共將以區域政治優勢換 取經濟利益,而美國與日本則將以區域經濟優勢換取政治利益。在政 治經濟角力下,APEC 政經秩序將面臨重組。 第五,APEC 經貿自由化的加速與擴大,越來越不利於開發程度較 低的會員體,也愈受到各國的反彈。畢竟低度發展會員體之經貿結構 無法與先進國家相提並論,更無法一刀切的一視同仁。從《西雅圖宣 言》、到《茂物宣言》、再到《大阪行動綱領》,宣示在 2010 至 2020 年要達到「貿易投資自由化、便捷化」(TILF)和「經濟技術」(Ec-otech)合作,到馬尼拉行動計畫(MAPA),支持《資訊科技協定》 (ITA),以及在 2000 年前完全取消或降低資訊科技之關稅,再到溫 《中國時報》,1996 年 11 月 26 日,版 4。 吳玲君,〈亞太經濟合作會議之組織特性及展望〉,《東南亞季刊》,第 2 卷第 1 期,1997 年,頁 77。

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哥華會議提出產品部門提前自由化清單,在在顯示 APEC 貿易自由化 的擴大。但因各國政經條件不一,對於彼此關切的議題和經濟自由化 的推動步驟,有明顯的差距與歧見,很容易形成利益衝突。這種現象 在亞太經濟尚稱繁榮之際,自由化的要求似乎尚能接受。不過在東南 亞金融風暴重擊後,要關稅水準降到零,讓貿易自由化順利打開東亞 市場,各成員體很難配合,對貿易自由化的進程自然採取保留的立 場。甚至連經濟大國的日本,原先表示將提前實施 EVSL,則因國內景 氣低迷和對農、林產品的堅不讓步,而主張放緩 EVSL 的進程。35

第六,APEC 已經面臨體制轉型(regime change)的困境,究竟 應該維持在一個「論壇」性質組織?還是「正式」區域組織型態?由 於 APEC 多年來積極地推動亞太區域經濟自由化,無疑地已促使 APEC 逐漸浮現發展成正式區域組織的架構與雛形,但是 APEC 卻仍維持在 論壇的特性上,並未形成具有約束性質的協議,也因為缺乏正式協商 與調解糾紛的機制,有關決議之執行,僅能依賴各成員體的自願與自 動之配合,以及彼此間的道德說服,而無法有效地來掌控與制約。進 一步而言,經濟自由化原則與規範要具體實踐,勢必要改變 APEC 的 運作規則與決策程序,否則其功能將遭受到質疑。 第七,APEC 會議的核心議題自 1998 年的吉隆坡會議以來便有所 改變,由於東亞成員體受到金融危機打擊後,對於所謂的金融自由化 和貿易自由化產生警惕,對於貿易自由化的議題無法達成共識,其進 程有趨緩之勢。除了成員體無法配合 EVSL 貿易自由化的頭期款之外, 經濟不景氣也是個問題,對於市場開放的興致缺缺,反倒對經濟技術 合作方面和如何振興區域經濟比較認同,而特別強調基礎建設、永續 發展、擴大商機、加強市場機能、人力資本等方面,在金融風暴之 後,對部分經濟重創的成員體來說,其更重視人民健康、教育、就

Alan Oxley, “APEC: The Next 10 Years,” Australian APEC Study Centre Issues Paper 16, 1999.

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業、技能等社會安全網的建構,以及健全社會福利、避免貧富差距惡 化等議題。 第八,APEC 積極推動各成員國採行競爭政策,以便改善亞太地區 之競爭環境,進而擴大市場有效運作,俾以建立一個自由開放、公平 競爭的全球化市場。競爭政策也成為體現 APEC 貿易自由化的重要工 具,透過個別行動計畫在成員體國內制定競爭法規和政策,並加以落 實,才能順應經濟發展的挑戰。惟成員體間因經濟發展程度之差異, 對競爭政策的認知亦有出入,所採取的競爭政策立場不一,例如美國 強烈反對以競爭政策來解決反傾銷的問題,也就是競爭政策與競爭法 之間的衝突,因此如何漸次促進成員體間的競爭政策之調和,將是一 項重要議題和挑戰。36 第九,面對貿易自由化受到開發中成員體的質疑,以及貿易自由 化不利於經濟因金融風暴的受創國貿易發展,因此轉向重視經濟技術 合作,而將貿易自由化暫擺一邊,假若東亞經濟越是惡化的話,難保 APEC 不會走上具有貿易歧視的組織。因此,「經濟合作暨發展組織」 (OECD)富國俱樂部的貿易處理模式似乎可以提供建構新亞太制度的 參考,而不是一個貿易妥協的論壇。進一步而言,也就是強調貿易便 捷(trade facilitation)的作法,收集成員體經濟政策的資料,以及對 發展較慢的成員體提供金融與技術的援助,取代以往將貿易自由化當 作議程最高考量,這反映在 1999 年奧克蘭年會的議題議程上。37 此,很清楚地,APEC 的未來應該會回到如何促進貿易的發展和經濟技 胡祖舜,〈我國參與 APEC 競爭政策議題:回顧與展望〉,《中華臺北 APEC 通訊》,第 2 卷第 1 期,1999 年 5 月,頁 42-48。

Sylvia Ostry, “APEC and Regime Creation in the Asia-Pacific: The OECD Model?” in Vinod K. Aggarwal and Charles E. Morrison Asia-Pacific Crossroads: Regime Creation and the Future of APEC, eds. (New York: St. Martin’s Press, 1998), pp. 317-350.

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術合作上,而暫時將自由貿易化的議題冷處理。 總之,維持 APEC 組織運作的前提,就是來自各會員體遵守 APEC 的宣言,根本沒有任何的約束力,而且不具約束力又是各成員體同意 議案的前提,將使得議案共識之形成,變得空泛與形式化,這是 APEC 決議的不安定變數。不過這種共識的形成對成員體來說,也多少能產 生同儕壓力的效果,促使成員體配合達成自由化目標。此外,APEC 也 可以像 OECD 一般,一方面規劃與非 APEC 成員體經濟之間的合作, 也可以增進 APEC 成員與非 APEC 成員之間對全球化的瞭解;另一方 面,將科技與資訊之創新和成果,普及到 APEC 整體社區,讓區域民 眾受益。在區域內提供網際網路的資訊與服務,以縮短數位落差的危 機,進而才能普遍推動區域內的新經濟發展。

伍、臺灣在 APEC 的新世紀挑戰與出路

一、臺灣在 APEC 的發展與挑戰

如前所述,APEC 是強國的舞臺,也是經濟實力競賽的場合,在重 要的議題上幾乎是由強國主導,臺灣難以著力,且表現的空間有限, 加上中共不樂見臺灣活躍於國際舞臺,只要臺灣提出任何議題或構 想,不但不會引起共鳴,也將立即遭遇中共的封殺與刁難。因此,臺 灣在 APEC 發展的挑戰與困境,究其根本原因,仍舊是兩岸問題。而 欲觀察臺灣未來在 APEC 的發展,可以從下面幾方面來說明與探討: 首先,對臺灣來說,APEC 的政治意義與經濟利益同等重要,而 APEC 具有相當的政治意味與目的,主要肇因於兩岸的政治角力。經濟 是會議抬面上的議題,然會議背後卻充滿著強烈的政治企圖。例如臺 灣一則透過 APEC 可以跟中共平起平坐,並做正面的接觸,有利於兩 岸關係的改善;二則期盼 APEC 設立安定基金,不但有參與 IMF 機會, 也可以盡到國際義務,或是提高東協國家對臺灣的支持;三則透過配 合 APEC 貿易自由化的行動,也有助於臺灣加入 WTO;四則透過 APEC

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的關係突破,臺灣有機會可以重返國際社會,讓臺灣擁有國際政治空 間。當然,當臺灣的政治企圖愈濃厚而明顯時,受到中共反彈和打壓 的可能性就愈大。 其次,臺灣在 APEC 充滿政治角力的環境下受到相當的限制,在 重要議題的決策上,多數只能扮演著「接受者」的角色,鮮少有機會 提出重大建議,即使提出也會立即遭受中共故意的反對與反制,或是 其他強權的打壓,無濟於事。因此,必須注意 APEC 的發展趨勢與本 質,經由整體的評估,有策略與有選擇性的參與會議,對較無具有政 治性考量的領域切入,多做貢獻與努力,並與其他成員體改善實質關 係,才能改善臺灣在 APEC 的實質地位。 第三,自金融危機以來,APEC 即陷入東亞與非東亞成員體之間的 低調對立,尤其是 1998 年吉隆坡年會、1999 年的奧克蘭年會和 2000 年的汶萊年會之議程議題多少向東亞經濟傾斜,臺灣必須掌握 APEC 議程的發展,才能尋找到相當優勢地位。例如,2000 年的汶萊年會 中,重申中國大陸與臺灣在 2001 年通過加入世界貿易組織的共識,便 是一例。目前臺灣經濟實力正處在強國與弱國成員體之間,不管議題 偏向強國成員體,亦或是弱國成員體,對臺灣來說,皆不至產生重大 的負面衝擊,反倒是能夠獲得雙方議題共識的好處。相同地,也容易 讓臺灣陷入進退兩難的困境,出現兩邊不討好的惡果。 第四,面對大陸經濟成長的壓力,以及臺灣經濟實力逐漸流失, 相形之下臺灣在亞太的經濟優勢也逐漸減弱。對原本在 APEC 組織下 就已屬政治弱勢的臺灣,目前必經面對政治與經濟的雙重壓力。當前 臺灣產業的大舉外移,國內失業率不斷攀高,加上國際經濟不景氣的 衝擊,臺灣企業關門眾多,以及股市的慘跌,臺灣財富相對縮水,甚 至內部政爭又不斷等,臺灣出現了政府窮、地方政府更窮、民間社會 也漸窮的現象,臺灣富裕的奇蹟受到挑戰。由於新世紀臺灣內部的政 經困境,已經降低臺灣在 APEC 組織中主動作為角色的信心,臺灣是 否仍有能力來扮演資金提供或援助者的角色,令人懷疑。當「大陸愈

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來愈大、臺灣相對縮水」效應的擴張,臺灣在 APEC 的發展空間將被 窄化。 最後,面對 2001 年由中共舉辦年會的同時,兩岸關係在 APEC 年 會中益加凸顯其敏感度,兩岸領導人若能在領袖高峰會的場合會面, 這對兩岸關係的發展尤具歷史的政治意義,不過在「一中原則」和不 容許「兩國論」的框架下,中共當局不可能邀請臺灣領導人與會,即 使陳水扁總統欲爭取參加高峰會,也只能說是說說罷了。何況中共當 局也宣布比照以往的默契模式和慣例,推派代表參加。38因此,「兩國 論」在 APEC 政治領域裡是沒有市場的,為了會議和諧誰都不願激怒 或得罪中共,何況今年主辦國是大陸,客隨主便的禮節也將使臺灣處 於尷尬地位。不過從另一個角度來看,中共當局既是主人,就應該表 現的更包容大方,尤其對臺灣領袖代表更應該禮遇,並向臺灣釋放出 善意,以盡地主之誼,在國際媒體上才能製造好主人或大國形象。鑑 於此,對於今年的領袖年會,兩岸形式上的良性互動可能會比實質上 的議題來得實惠與重要。 值得注意的,隨著亞太政經情勢的發展,APEC 年會越來越凸顯出 四個重要議題:一是東亞金融風暴衍生出的金融管理與安全議題;二 是人權問題,特別是婦女、勞工、兒童、老人和弱勢團體的權益與照 顧;三是永續發展議題,強調環保問題和溫室效應問題;四是有關貿 易自由化的執行與落實。今年由大陸主辦年會,中共當局為展示新的 經濟面貌與加入 WTO 之決心,除人權議題會稍加保留外,對於貿易自 由化、金融市場管理、經濟安全、經濟技術合作,以及永續發展等議 題,都會採取比較開放的態度。

二、臺灣在 APEC 的宏觀因應策略

面對亞太新世紀的政經發展,當前臺灣在 APEC 發展的因應策略, 〈中共拒絕陳水扁參加 APEC〉,《中國時報》,2001 年 6 月 7 日,版 11。

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應該有下列幾項思考的大原則和方向,臺灣如何掌握經濟優勢,必須 面向亞太經濟,而要面向亞太經濟,就必須掌握 APEC 的發展動向, 為因應新世紀的 APEC 發展,臺灣必須有新的思維、新的視野和新的 行動: 首先,APEC 並不僅僅是「商機」(business)而已,也是每個人 的「事務」(business),更關係到臺灣的「生機」問題。說明白一 點,APEC 應該是生活的議題,也就是一種生活方式(a way of life)。 要落實 APEC 目標的推動,就必須整合民間社會資源,結合產、官、 學等,才能奏效。因此,在國內必須普遍地、全面地宣傳 APEC 的現 實意義與重要性,並將 APEC 融入到整個臺灣社會體系脈絡,達到人 人關心、人人參與 APEC 的目標。畢竟臺灣要走向國際社會,強調國 際化和自由化的同時,就必須重視 APEC 的發展。唯有立足臺灣,掌 握亞太事務的發展,才能面向世界。而立足臺灣,必須將臺灣社會資 源整體投入,務實地全方位參與 APEC 各項議題,才能將臺灣與亞太 緊密地結合與整合一體。 此外,APEC 不僅僅是一個開放性的區域組織而已,更是一個亞太 社區共同體的建立。APEC 也不只是經濟議題的結合而已,更是涉及到 政治、外交、安全、環境、能源、教育、農業、人力資源、科技、產 業、觀光、漁業等多面向的議題。APEC 未來的發展勢必將跨出經濟議 題,進而涵蓋政治、社會、文化、安全等議題,單靠政府力量是無法 完成的,必須全民投入才有優勢。也就是說, APEC 不僅是國與國成 員體的關係之維繫與發展,更應該是各國社會間的聯繫、交流與整 合,如此才能讓臺灣與 APEC 緊密地結合一起。 其次,臺灣參與 APEC 必須相當投入與認真,儘管 APEC 屬於經 濟性質的論壇,但臺灣能參與 APEC 更具有政治意義。對臺灣來說, 能參與 APEC 組織誠屬彌足珍貴,臺灣相當珍惜。目前臺灣表現得可 說是 APEC 的標準模範生,非常重視這難得正式參與的機會,往往動 員最大規模的代表團參與各項議會和活動,配合度與積極性均高。不

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僅要努力地推動貿易投資自由化和便捷化,也必須積極爭取擔任組織 內更多的重要職務。其實,加速自由化也符合臺灣走向國際化、自由 化的目標,而且在經濟自由化的議題上,臺灣仍有極大的發揮空間。 此外,在經濟技術合作上,不管是在人力資源、資本市場、經濟基礎 建設、技術、環保和中小企業等優先領域的合作,臺灣可以扮演提供 者角色,也可以是需求者角色,經濟技術合作可使臺灣成為貢獻者, 也可以是受益者,對於經濟技術合作應該努力不懈推動。因此,在實 現提供更多自由化和便捷化的經貿環境,以及建立密切的經濟技術合 作關係,才能提高臺灣在 APEC 的地位。 第三,對臺灣來說,APEC 不僅只是意味著國際舞臺而已,也是重 要的資訊窗口,更是兩岸互動和對話的重要場所。其實兩岸透過在 APEC 的接觸,直接進行部長級的雙邊對話或諮商,以提昇兩岸的共 識。甚至兩岸領導人在 APEC 非正式領袖高峰會議的場合會面,也是 最自然不過的時機,只要兩岸領導人能會面,對兩岸關係的提升發展 具有良性和正面的意義。不過,兩岸除非在「一中原則」架構下獲得 突破,不是中共讓步、就是臺灣接受「一中」原則,否則兩岸在 APEC 的政治攻防仍將持續,即使臺灣一直努力希望在 APEC 架構下或是未 來 WTO 架構下,進行兩岸對話,也將徒勞無功。因此,假如臺灣領導 人欲參加 2001 年由中共主辦的年會高峰會議,承認「一中」(不是接 受一中,正如王永慶所言:「一中」各自表述」)的作法有可能轉圜 兩岸困境,39而兩領導人會晤勢必成為國際媒體的焦點。 第四,重視中華臺北 APEC 研究中心的發展,加強 APEC 研究的 深度與廣度,對於 APEC 教育推廣應該全面展開與落實,才能整合民 間社會和企業力量,以利 APEC 的運作和推動。近年來,私人部門與 社會團體儼然成為 APEC 事務推動的重要動力來源,結合民間力量才 能擴展臺灣在 APEC 活動的量能。在臺灣 APEC 研究中心的成立稍晚, 《中國時報》,2001 年 6 月 20 日,版 1。

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其研究規模也較其他國家來得單薄微弱,如何有效整體整合規畫研究 資源與人力,以及爭取政府與民間社會的大力支持,進而對各項議題 皆能深入研究、規劃與掌握,才能有效推動 APEC 的業務。 第五,臺灣應該主動、積極掌握 APEC 內部議題多元化和集團化 之趨勢,與各成員體進行密切的合作關係,在經濟、技術議題上,多 與東南亞國家交換發展經驗與心得,在貿易、自由化、人權、民主方 面呼應先進成員體,在兩岸問題上儘量避免兩國論的政治爭議,以及 支持不具爭議性的安全信心建立措施,在社會與文化價值上,可進一 步與其他成員體合作,建立健全社會安全網,將臺灣真正融入亞太社 區社會。此外,由於 APEC 議題多元和快速擴張範圍,負責的單位與 機構相當多元和不同,例如臺經院(國際處)、勞委會(職訓局)、 國科會(國際合作處)、經濟部(能源委員會、中小企業處、國貿 局、技術處、人力規劃處)、交通部(電信總局、觀光局、運輸研究 所)、財政部(關政司)、環保署(科顧室)、農委會(漁業處、農 糧處)、外交部(國際組織司)、經建會(國際事務小組)等,40因此 除了必須建立彼此資訊流通暢通,以及建立完整的資訊中心,更需要 一個統合單位來負責協調,將產官學社做最有效率的整合與動員。 第六,在 APEC 架構下,漸露頭角的次級區域組織,有逐漸在 APEC 幕後主導 APEC 幕前的活動與議題,臺灣在沒有次級區域組織 保護傘的庇蔭下,孤苦無依,即使想要加入東協、北美自由貿易區、 紐澳自由貿易區等,也苦無管道和機會。臺灣的因應作法除了進一步 表達參與意願外,更應該積極地與各次級區域組織保持密切的經濟與 技術合作關係,甚至建立良性的貿易自由化關係,以經濟紐帶來聯繫 彼此的經貿關係。對於與臺灣立場相似的 APEC 其他無參與區域組織 的成員體(如智利、俄羅斯、秘魯),更可以主動積極地推動雙邊或 李秋錦,〈APEC 推動經濟與技術合作概況及我國參與情形〉,《中華臺北 APEC 通訊》,創刊號,1998 年 7 月,頁 28。

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多邊的經貿關係與合作,以及提供或協助中小企業發展和資訊工業發 展經驗,並透過投資分工關係和創造就業機會,強化彼此間的經濟整 合,以期構築類似非正式型態的次級區域組織,來強調經貿關係實質 利益的共同體。此外,臺灣更可以透過「太平洋盆地經濟理事會」 (PBEC)和「太平洋經濟合作理事會」(PECC)與 APEC 的資源相 互結合與運作,41在區域涵蓋與參與國家雷同的背景下,進行「三合 一」的發展策略,可以更加突顯出臺灣在亞太地區的主動參與角色。 最後,在 APEC 政治色彩濃厚的今天,非正式領袖高峰會的重要 性超過部長級會議,唯有打破不合理的政治折衷模式(以總統特使身 分參與領袖高峰會),主動積極協商爭取參與權益,才不至讓臺灣一 直扮演配角角色,而使權益受損。進而降低政治負面的影響,一方面 突顯臺灣「利多」的經濟效果,強調臺灣扮演貢獻者與提供者的角 色,並腳踏實地的默默耕耘,努力推展 APEC 的宗旨目標;另一方面, 必須積極地與中共建立良性的對等互動關係,突破「一中」的框框, 以更寬廣的視野處理一中問題,進而謀取兩岸共榮共利的遠景。

陸、結論

從 APEC 的政經發展過程中,可以發現 APEC 的存在不僅僅只是 經濟上的需求(economic needs)而已,也有其政治需求(political needs)。而 APEC 組織之所以快速的發展,也正是填補冷戰結束後亞 太政經真空,加上東亞經濟的興起,逐漸對一向由美國和歐洲支配的 國際經濟形成挑戰,並出現泛太平洋現象,多少遮掩了大西洋主導的 優越性。APEC 的興起不僅聯繫了亞太盆地的經濟關係,也反映出亞太 PECC 和 PBEC 皆為第二軌道的國際組織,以促進亞太區域經濟整合為宗旨 而成立的國際經濟合作組織。PECC 係由亞太地區各會員國的產、官、學界 菁英所組成的半官方組織,而 PBEC 的成員則偏重於各會員國產業界人士, 臺灣分別於 1986 年和 1984 年加入該二組織成為正式會員。

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新經濟秩序的利益。 從 APEC 的發展中,有幾個重要現象與特徵可以歸納如下:一是 APEC 運作充滿著政治意味;二是 APEC 討論議題多元化,逐漸涵蓋 政治、社會、安全、文化等領域問題;三是 APEC 議題的需求是具有 現實與功能的考量;四是 APEC 發展趨向於制度化;五是次級區域組 織的興起,有逐漸干擾 APEC 的運作;六是 APEC 鼓勵私有部門的參 與,是區域經濟成長的動力;七是 APEC 是一個自願性、不具強制性的 經濟組織,重視互利和相互尊重。 至於 APEC 未來的發展趨勢,也可歸納成下列幾點:一是 APEC 成員體比較傾向於推動自由市場,而不是完全的自由貿易;二是 APEC 成員傾向於經濟技術合作和競爭政策的發展;三是加強 APEC 組織制 度的整合;四是將 APEC 的重點從具有理想層次比較高的非正式領袖 高峰會,轉移到務實層次較為具體的部長級會議或是其他制度化諮詢 的會議;五是 APEC 的未來發展有可能走向 OECD 的模式,即是強調 貿易便捷措施,並對開發中成員體給予金融與技術的援助;六是 APEC 在次級區域組織的運作下,有被虛化的現象,而且在一個堅持非歧視 性原則和實行歧視性原則之間也產生矛盾與衝突,模糊了 APEC 的發 展精神。 對於經濟強國成員體偏向於從經貿圖謀己利,只一味地推動經貿 自由化,要求弱國成員體也跟進,卻不關心弱國成員體所面臨的實際 經貿困難,出現了貿易交換上不平等的矛盾,一向忍氣吞聲的弱國成 員體,其反彈強國成員體經濟強勢的聲浪將提高,希望在經貿自由化 推動下,同時也能尋求或獲得強國成員體的經貿援助與技術轉移,達 到實質「雙贏」或「多贏」的局面,不是一面倒的只是由強國成員體 來主導 APEC 發展趨勢,卻忽視弱國成員體在發展上的困境。如何在 經貿自由化與強國對弱國成員體的技術轉移與經濟合作,將是新世紀 APEC 年會的重頭戲,而這種可能的反應與策略,將給予一向主張經貿 自由化的美國,帶來相當的衝擊與難堪。

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面對此局勢,臺灣必須有一套因應策略與思維,配合上新視野、 新觀念和新行動,來適應新世紀、新經濟、新情勢的發展,才能在 APEC 組織中尋求比較優勢地位。除了積極推動貿易自由化、便捷化和 經濟技術合作外,臺灣一方面必須積極全方位地參與 APEC 事務,結 合產、官、學和社會資源的力量,一起投入 APEC 社區社會的發展; 另一方面必須積極改善兩岸關係,從兩岸經貿發展出發,以建立雙贏 的經貿互利共同體;另外,必須突破「一中」框架的限制與迷思,讓 兩岸建立良性的政治互動,無疑地 APEC 會議或是高峰會仍將是最佳 的時機地點與切入點。 (收件:2001 年 6 月 26 日,修正:2001 年 7 月 7 日,採用 2001 年 7 月 10 日)

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The Developmental Challenges of APEC and

Taiwan’s Strategies: An Analysis of Politics

and Economics

Jenn-jaw Soong

(Professor, Graduate Institute of Political Economy, National Cheng Kung University)

Abstract

The Asia-Pacific region becomes an important center of world economy. The economy of APEC is seen as a main body of Asia-Pacific region. In order to approach for Asia-Asia-Pacific and global economy, Taiwan has no doubt to actively participate APEC as first step for regionalization and globalization. Therefore, there are three major parts emphasized in this paper. Firstly, the dilemma and challenges of APEC process will be discussed. Secondly, it will further examine Taiwan’s position in APEC and what challenges Taiwan will encounter. Thirdly, it will discuss what strategy Taiwan will adopt to deal with her restrictions. Besides, on the methodological analysis, a view of politics and economics will be employed, in order to understand closely the political-economic interactions of APEC and the location of Taiwan in APEC.

Keywords: APEC, Taiwan, ASEAN, China, USA, Trade Liberalization, Ecotech

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數據

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參考文獻

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