上述德國公立大學之行政法人化之改革，正如所有重大改革，
非無不同意見，公法學者關注改革方案能否保障學術自由與合乎憲 法之「民主正當性之控制」。
一、聯邦憲法法院二○○四年裁判
德國於公立大學行政法人化的過程中曾經引起合憲性的爭議，
聯邦憲法法院於二○○四年十月二十六日作出布蘭登堡邦大學法改 革合乎德國基本法第五條第三項學術自由保障的裁判。由於本判決 對行政法人化之公立大學有根本的討論，應擬詳細介紹。
本件判決係由布蘭登堡邦的兩個大學的若干學院與教授共同提 起，主張該法有諸多違憲之處54。聯邦憲法法院指出，德國基本法
53 進一步言之，公法上之財團法人、公法上之公營造物法人，或其他類型之公法
上社團法人，只要經費全部或絕大部分源自政府，則政府的監督得視需要而改 採如上新公共管理模式，此等公法人從而同時也是行政法人（這是從我國法的 角度，從德國法而言，正確的用詞，為國家對此等公法人採取新公共管理的調 控模式）。
54 包括：大學校長擁有唯一的系所主管的選舉的提名權，連同系所主管所享有
的諸多學術有關權限，已經違反系所學術自由保障之獨立性；有關學院與學 院當中的教授們就教學有關事項的決定（Lehrbefugnis）之遭到排除，也係違 憲；大學校長單獨享有對各該系所的業務與行為的協調權，享有對各該系所 的資源配置的獨享評估權，以及對系所的解散的單獨決定權，違反學術自由。
儘管大學校務會議仍然享有一定的監督權、諮詢權與控制權，但並不充足；
就校長之依照績效表現而決定校內的資源配置，在憲法上仍非無爭議，蓋迄今 為止仍欠缺足以與學術性相應的評價標準（Wissenschaftsadaequate Bewertung-skriterien ） ， 而 且 各 系 所 乃 至 校 務 會 議 的 參 與 仍 有 欠 缺 （ Mangelnde
Mit-第五條第三項第一句「學術自由」之功能，除了保障個人之自由權 之外，也在於建立學術研究與國家之關係之價值決定。依之，國家 應致力於建立學術研究能夠發揮功能的有關制度，其中包括適當的 組織措施；立法者所為之大學組織之規定是否與前述基本法之學術 自由條款衝突，取決於系爭規定是否對學術自由產生「結構性的危 害」（strukturell gefaehrden）。就大學組織規定是否含有如上之結 構 性 危 害 從 而 構 成 違 憲 ， 釋 憲 者 應 考 量 「 大 學 組 織 之 整 體 」
（Gesamtgefuege），亦即包含大學之內部與外部之各有關機關之 間，存有各種影響暨控制的可能。
「只要立法者在以上學術自由保障意義範圍內採取達充分程度 之措施（ein hinreichendes Mass）以確保組織上之相關基本權主體 之自我決定，則其剩下的部分便享有裁量權，亦即得針對各種不同 研究機構的任務及其內部學術工作者之對於整體社會所應肩負的責 任之下之利益，而為適當的衡量與決定。立法者無須受到傳統以來 大學組織結構之拘束，也無須受制於其中某些要素。立法者不僅得 發展新的組織模式與調控技術而為試驗，甚至進一步負有義務，對 迄今為止的組織方式為批判性之觀察，然後為合於時宜的改革。」
wirkung）。校長對專業系所的解散一般而言將構成一個不合比例性的壓迫手 段，若將加上校長所享有的其他權限，整體而言將已經違反憲法上的學術自由 或至少也可謂已經等同於干涉的危險性（Eingriffsgleiche Gefaehrdung der Wis-senschaftsfreiheit）；對於學術自由的違反也明顯表現於大學諮議委員會對大 學發展計劃以及對大學校長人選的決定權具有高度的參與權。大學諮議委員會 係學術異質性（wissenschaftsfremd），不具有民主正當性，而且國會並未享有 充分的控制權；立法者若引入外部的委員會並賦予大學校長選任權，係違反大 學自治；大學校務會議當中各系所之代表席次未獲明確保障，係侵害憲法訴 願人的學術自由保障，蓋校務會議係大學唯一校級且依比例選舉產生的合議制 機關，其組成應有一定的系所代表比例；就系與院之權限劃分，院長顯然擁 有過大權力。
「 立 法 者 就 組 織 方 式 之 適 合 性 享 有 『 評 價 特 權 』 （ Ein-schaetzungspraerogative） 及 『 預測 判 斷 之餘 地 』 （ Prognosespiel-raum）55。只要教學與自由之諸結構（Strukturen）能夠獲得充分確 保，則立法者得自由形成相關基本權主體所得參與校務的種類與方 式，例如，立法者得引入直接或間接的參與決定，也得規定直接或 間接之發揮影響力的機制，也得引入決定權、否決權、參與權或意 見聽取權，也得引入監督、資訊提供暨控制權等，端視立法者認為 如 何 之 組 織 結 構 始 具 有 『 學 術 相 應 性 』 （ Wissenschaftsa-daequanz）。為確保大學之諸組織決定上之合於學術充分性之學術 工作者之參與權，並不要求在每一種情形下都必須採行向來之自治 模式。大學外部的機制也得限制國家對大學之直接的監督，而且另 方面也能避免大學自治所可能造成之保守現存利益之危險56。」
依據如上源於學術自由之一般性命題，本裁判展開本案的裁 判，如下幾項尤其值得我國參考：
將大學本身與各學院之行政組織改為獨任制並擴大有關職 掌，並不當然導致學術研究自由之結構性危害。大學校長與院長於 行使職權時，應注意其權限的本質在於協調有關單位，而非單方決 行。其權限之行使不得有害於學術研究的自由：於超過與其他基本 權主體合作之必要程度時，行政主管不享有指令權；相關個案爭議 得由行政法院審查57。
由於大學之校務會議或學院之院務會議對於校長與院長之單 獨行使職權，享有監督權、資訊權與罷免權等，從而難謂大學之學 術自由已經受到結構性的危害。
55 BVerfG, Beschl. v. 26. 10. 2004, NVwZ 2005, S. 315, 320.
56 BVerfG, aaO., S. 320 f.
57 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 317.
校長與院長享有教學研究之內部評鑑權並得視評鑑結果而為 資源分配，但應注意：此等教研評鑑所使用的評價標準（Bewer-tungskriterien）須留有充分空間予學術研究者決定自我研究取向
（Hinreichendes Raum fuer wissenschaftseigene Orientierungen）。於 相關評鑑係由校外人士擔任，而且系爭評鑑將連接到校內公共資源 的分派時，系爭評鑑標準將更具重要性。儘管基本法學術自由條款 並不能導出禁止此等評鑑之結果，惟無論如何，為確保合於學術之 評鑑標準，於建立相關評鑑標準的行政過程中，應有來自學術界代 表之適當參與（Angemessene Beteiligung der Vertreter der Wissen-schaft）；不同學門得有不同的評鑑標準，甚至有時候更是必須如 此；相關評鑑標準也應注意不同學門間的構造差異，例如關於抽象
－理論性之基礎研究之成果一般只能經（甚至不確定之）長時期之 努力始能獲得，應用或需求導向之科學研究則能短期內便獲致成 果；完全單一或以相當比重的程度取向某單一標準，例如取向受 評鑑人員所獲得之外部委託計畫之數量與金額，並不合乎如上之要 求58。
於現今之討論與實驗階段，而且也是逐漸在建立可信的評鑑 操作實務的過程中，立法者並無義務精確規定有關的評鑑標準；毋 寧，其得於所享有的評價與預測空間內，發展有關的評鑑模型；但 立法者於此負有觀察或甚至必要時之事後改正義務（Eine Beobach-tungs-und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht）59。
該邦大學法之有關院級之對個別教授之教學研究之評鑑，係 經由院務會議之參與而完成，院務會議與校務會議也享有監督權、
資訊權與對校長與院長之罷免權等，校務會議有權決定相關評鑑標
58 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 317.
59 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 317 f.
準，以上整體以觀，相關規定並不構成學術自由之結構性危害60。
就評鑑的結果將銜接到校內資源的配置，而且有關的決定係 歸屬於校長或院長，就此也難謂為違憲，蓋院務會議有權決議該院 有關的結構暨發展計畫，而校務會議也有權決議該大學之校務發展 計畫；校務會議有權對於學校之預算草案提供意見；此外校務會議 對於大學校長或院長的施政享有資訊權、監督權及其他之控制權 等，此等權限的配置從而難謂對學術自由構成結構性的危害61。
對於評鑑暨資源配置的進一步的憲法面的要求，為針對非直 接可在市場變現從而短期內難以適當評鑑之「基礎研究」（Grund-lagenforschung）。此等領域須經由基本配備（Grundausstattung）
之提供而確保；於校內資源分配時，此等領域之人事與事務之經 費，於確保此等研究至少可能存在的範圍內，須獲得撥付62。
大學校長之選任過程中有大學諮詢監督委員會之參與，也難 謂違憲，蓋大學校長係辦理大學之自治事項與國家之委辦事項；國 家對大學的監督的責任由時得經由任命由校務會議所選任的人選之 一，而為完成；但大學校長的任命，無論如何也具有間接的學術關 聯性，從而必須保障校內學術自由主體們之充分影響可能。校之諮 詢監督委員會對校長人選有建議權，並不違反學術自由，其組成已 由立法者於大學法為充分規定（從而得避免民主正當性的疑慮當中 之實質內容規範面不足之爭辯）；此外，依該邦法之規定，大學之 諮詢監督委員會並不單方壟斷校長人選的決定權63。
60 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 318.
61 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 318.
62 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 318.
63 BVerfG, aaO. (Fn. 55), S. 318.
二、學界之評論
大學行政法人化改革在學界或行政實務界有不同的意見，本件 裁判並沒有定紛止爭，而這也係重大爭議在民主多元化（甚至後現 代化與現代專業分殊化）社會所常呈現者。
大學行政法人化改革在學界或行政實務界有不同的意見，本件 裁判並沒有定紛止爭，而這也係重大爭議在民主多元化（甚至後現 代化與現代專業分殊化）社會所常呈現者。