政策是彰顯政黨理念與轉化黨綱的最佳方式。因此，政策制定與 政黨政治之間存在著密不可分的關係。在政策擬定的過程中，往往牽 涉到朝野政黨的角力、行政部門與立法部門的妥協與衝突，這些在在 影響著政策的產出。誠如所知，中央層級行政與立法之間對於兩岸政 策議題，除了主權的爭議之外，主要在於是否開放兩岸直航的爭論。
回顧以往，從 1987 年我國開放大陸返鄉探親迄今，雖然兩岸三通政策
（通郵、通商、通航）之通郵與通商早已行之有年，但行政部門基於 國家安全與產業根留臺灣的考量，唯獨通航（海運與空運）仍然停留 在討論的階段。事實上，無論是在李登輝執政時期或者是陳水扁掌政 時期，行政部門均傾向採取審慎評估與保守的態度，這樣的作法經常 成為行政與立法爭議的導火線，亦成為新聞媒體持續關心的焦點。
如前所述，兩岸直航議題經常陷入國家安全與經濟發展拉鋸的困 境中，各個政黨基於本身的理念與利益考量，可能與行政部門形成共 識、進行協商，或者產生僵局的情況。本研究假設，在一致政府時 期，基於政黨運作與集體利益的考量，立法院的國民黨團多數傾向配 合行政院的政策制定，但是在野政黨對於部分議題，仍存有若干歧 見；反之，在分立政府之下，行政與立法與朝野政黨之間衝突齟齬的
頻率將明顯上升，而傳播媒體報導的次數亦隨之增加。
為檢證此一研究假設，筆者彙整 1996 年 5 月至 2004 年 5 月期間，
《聯合報》與《中國時報》（資料來源仍然分別為「聯合知識庫」與
「知識贏家」）對於兩岸直航議題，在中央層級行政與立法互動情況 之報導。同樣地，依據雙方所採取的不同態度，歸類為「共識」、
「協商」、「分歧」等三種形態。如前述之研究步驟進行判定與分 類，其整體統計結果如圖 4 所示。自 1996-2004 年期間，《聯合報》
在行政與立法互動關於兩岸直航議題的報導則數，總計為 115 則，約 占前述兩岸政策相關報導總則數的 39%。另外，《中國時報》的報導 則數有 83 則，其比例約為兩岸政策報導則數的 26.4%。顯然地，在兩 岸政策諸多議題中，行政與立法之間對於兩岸直航政策有著若干不同 的論述與立場，因此格外獲得新聞媒體的青睞。
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當兩岸直航議題涉及國家定位與國防安全時，行政與立法之間的意見 就產生南轅北轍的情況。舉例來說，1998 年行政院陸委會經濟處處長 傅棟成表示，兩岸三通既是經濟問題，也是政治問題，而現階段無法 進行三通，因為涉及安全與對等的政治問題〈直航公聽會：傅棟成籲 勿隨中共調子起舞〉。32此外，諸多朝野立委表示，政府應該以臺灣經 濟發展為考量，避開政治與主權爭論，諸如：〈新同盟會向國發會建 言：兩岸應儘快三通〉、〈兩岸包機定點直航，大陸同意研究〉、
〈王志雄：兩岸直航促進會，北京行收穫不少〉。33尤有進者，1999 年大甲鎮瀾宮推動的宗教直航，與政府法令不符，而產生意見分歧，
例如：〈顏清標訪蘇起要求宗教直航〉，以及〈顏清標爭取宗教直航 不彎靠〉等行政與立法對立的報導。34總體而言，在一致政府時期，
「分歧」類型報導則數較「共識」來得高，共有 10 則，占行政與立法 互動報導總數的 83.3%。
但值得注意的是，自 2000 年 5 月 20 日民進黨掌握中央政權之後，
行政與立法之間對於兩岸直航議題的意見分歧情況，似乎並沒有減 少，反而隨著國內經濟惡化而更加嚴重，成為新聞媒體持續關注的焦
陳素玲，〈看兩岸航運，兩在野黨認應再磋商〉，《聯合報》，1996 年 8 月 22 日，版 4；楊羽雯，〈新黨立委促修法使台港不斷航〉，《聯合報》，
1997 年 4 月 14 日，版 9。
張宗智，〈直航公聽會：傅棟成籲勿隨中共調子起舞〉，《聯合報》，1996 年 8 月 24 日，版 9。
陶允正，〈新同盟會向國發會建言：兩岸應儘快三通〉，《聯合報》，1996 年 12 月 16 日，版 2；汪莉娟，〈兩岸包機定點直航，大陸同意研究〉，
《聯合報》，1997 年 1 月 7 日，版 9；汪莉娟，〈王志雄：兩岸直航促進 會，北京行收穫不少〉，《聯合報》，1997 年 1 月 8 日，版 9。
李信宏、單厚之，〈顏清標訪蘇起要求宗教直航〉，《聯合報》，1999 年 3 月 27 日，版 13；李曜丞，〈顏清標爭取宗教直航不彎靠〉，《聯合報》，
2000 年 2 月 3 日，版 13。
點。《聯合報》對於兩岸直航議題的報導則數，歸類為「分歧」性質 的報導則數，高達 88 則，其比例約為 89.6%，是一致政府時期的 8 倍 之多。2002 年 7-12 月期間，關於兩岸直航議題的報導，對立性質的新 聞有 23 則；在 2003 年 7-12 月，在總統大選的衝擊之下，導致行政與 立法之間再度呈現衝突的情形，則數高達 26 則。相關報導，諸如：
〈直航扁：不接受一中原則〉、〈只怕不識貨，連赴高市拓藍天〉、
〈陳水扁：一中原則不可能兩岸直航〉、〈蘇起：又在開支票了〉、
〈國親批報告：永遠停在準備階段〉，以及〈直航連戰提議「空中安 全走廊」〉等相互攻訐與杯葛對方的相關報導。35反之，「共識」類型 的報導則數與一致政府時期相差不遠。另外，屬於「協商」類型的報 導則數明顯增加，計有 14 則，這表示在分立政府時期，朝野政黨更為 強調協商機制建立的重要性。如圖 5 所示，1996-2004 年一致政府與分 立政府時期，《聯合報》報導「兩岸直航」議題之行政與立法互動情 形。
陳世昌，〈直航扁：不接受一中原則〉，《聯合報》，2003 年 7 月 5 日，
版 2；包喬晉，〈只怕不識貨，連赴高市拓藍天〉，《聯合報》，2003 年 7 月 7 日，版 4；劉寶傑，〈陳水扁：一中原則不可能兩岸直航〉，《聯合 報》，2003 年 7 月 25 日，版 11；何明國，〈蘇起：又在開支票了〉，《聯 合報》，2003 年 8 月 14 日，版 3；林新輝，〈國親批報告：永遠停在準備 階段〉，《聯合報》，2003 年 8 月 16 日，版 4；何明國、陳志平，〈直航 連戰提議「空中安全走廊」〉，《聯合報》，2003 年 9 月 7 日，版 4。
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委張京育就曾表示，小三通與兩岸直航不可分別處理〈小三通不具可 行性〉；36尤其，國防部與行政院相關部門多次強調，兩岸直航涉及國 防安全與國家尊嚴，所以應該採取更為審慎的態度〈唐飛說明國防體 制規劃〉、〈超黨派：立即開放兩岸直航；陸委會：先談安全尊嚴問 題〉。37整體而言，屬於「分歧」性質的報導占有 15 則，比例約為 65.2%，其餘「共識」與「協商」僅分別為六則與二則，合計約占 34.8%，與《聯合報》在一致政府時期，對於「兩岸直航」議題的報導 似乎呈現相類似的情形，即是「分歧」的報導高於「共識」形態的報 導，其可能原因在於：行政部門基於國家對等、安全、尊嚴，以及法 令制度尚未完善的考量之下，對於兩岸通航傾向較保守的態度；而立 法部門之朝野政黨，基於己身利益，必然以社會共識與商業利益為依 據，故採取較為積極的作法。因此，儘管在一致政府之下，行政與立 法之間對於直航議題仍存在著若干的分歧與對立。
此外，在分立政府時期，《中國時報》對於兩岸直航議題的報導 則數，在「共識」性質的報導並沒有明顯的增加（兩個時期報導則數 皆為六則）；歸類為「協商」類型的報導，增加了 6 倍為 12 則；而屬 於「分歧」性質的報導則數為 42 則，與一致政府時期相比較，呈現顯 著的差異。其中，在 2002 年 7-12 月期間，行政與立法之間對於兩岸 航線的定位爭議與兩岸人民關係條例的修正案，所產生意見相左的情 形更加明顯，致使媒體報導高達 22 則。38如圖 6 所示，1996-2004 年
林晨柏，〈小三通不具可行性〉，《中國時報》，1997 年 11 月 8 日，版 2。
呂昭隆，〈唐飛說明國防體制規劃〉，《中國時報》，1999 年 11 月 9 日，
版 4；黃毓基，〈超黨派：立即開放兩岸直航；陸委會：先談安全尊嚴問 題〉，《中國時報》，2000 年 2 月 15 日，版 3。
有關 2002 年 7 月至 12 月期間，行政與立法之間對於兩岸航線的定位爭議與 兩岸人民關係條例的修正案，所產生意見相左情形的新聞報導，請見王銘 義，〈兩岸通航中共拒絕外商介入，大陸將其視為國內「特殊航線」焦仁和 指兩岸應去除政治障礙求實至則名歸〉，《中國時報》，2002 年 7 月 4 日，
一致政府與分立政府時期，《中國時報》報導「兩岸直航」議題之行
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綜合前述的分析結果，如表 2 所示，在一致政府時期，有關兩岸直 航議題在行政與立法互動之情形，《中國時報》與《聯合報》之對立 的報導則數似乎高於合作與共識，其可能原因有二。其一，行政部門 與執政黨基於國家尊嚴、國防安全，以及意識形態的考量，導致政治 因素經常凌駕於經濟議題；其二，各個政黨為顧及社會期盼、商業利 益，以及己身利益，必然強調直航對於經濟發展的重要性，致使行政 與立法之間仍存在若干分歧，但相較於分立政府之下，有關兩岸直航 的報導，其對立與衝突的頻率是相對較低的。換言之，行政與立法分 屬不同政黨掌握時，對於政策制定的影響程度，較同一政黨控制時，
有更明顯的差異，似乎與本研究假設頗為契合。另外，回顧前述的分 析結果，我們可以發現，在分立政府之下，政黨之間協商機制的健全 運作，似乎有助於行政與立法關係的和諧與政策制定的順暢。
靈丹認同兩岸「一邊一國論」，另親民黨推動的直航案今恐難闖關〉，《中 國時報》，2002 年 10 月 16 日，版 4；呂昭隆，〈兩岸直航軍方建議勿直接 飛越台海盼維持既定航線繞一點路有利防空，國防部強調曾七度參與直航相 關會議所提評估報告達二十八項，絕無軍文溝通不良問題〉，《中國時 報》，2002 年 10 月 22 日，版 3；羅如蘭、陳嘉宏，〈兩岸條例初審通過，
直航談判採修正版港澳模式；親民黨缺席抗議，國、民兩黨取得共識，大幅 降低院會審議時朝野對決衝突〉，《中國時報》，2002 年 11 月 1 日，版 1；羅如蘭，〈直航機場交部堅持官方對談〉，《中國時報》，2002 年 11 月 5 日，版 5；呂昭隆、陳嘉宏，〈國防部：直航先南後北，夜間停航；首 度公開四原則，先開放小港機場，不考慮松山機場，定點定線定時，避免直
直航談判採修正版港澳模式；親民黨缺席抗議，國、民兩黨取得共識，大幅 降低院會審議時朝野對決衝突〉，《中國時報》，2002 年 11 月 1 日，版 1；羅如蘭，〈直航機場交部堅持官方對談〉，《中國時報》，2002 年 11 月 5 日，版 5；呂昭隆、陳嘉宏，〈國防部：直航先南後北，夜間停航；首 度公開四原則，先開放小港機場，不考慮松山機場，定點定線定時，避免直