「分立政府」對於兩岸政策影響之初探：
以 1996-2004 年行政與立法互動關係為例
岳瑞麒
（中正大學政治學系暨研究所博士生）吳重禮
（中央研究院政治學研究所籌備處副研究員）摘
要
本研究從政黨政治的觀點切入，探討我國中央政府層級的行政與 立法關係在不同時期之下，對於兩岸政策產生的影響。詳言之，本文 旨在比較行政部門與立法部門為同一政黨所掌握的「一致政府」(Un-ified Government)，以及行政部門與立法部門分屬不同政黨所控制的 「分立政府」(Divided Government)型態，其對於兩岸政策的制定是 否有顯著差異？亦即，以一致政府與分立政府之行政與立法關係為架 構，比較是否因為政黨立場不同，對於政策制定呈現明顯的差異，甚 至造成行政與立法之間意識形態的對峙與僵局？舉例來說，兩岸直航 政策的制定，目的在於建構兩岸經貿關係的常態化與制度化，然而可 能因為朝野政黨對於國家安全、兩岸對等，以及主權尊嚴的論述差 距，造成政策制定的延宕與滯塞。鑑此，本研究以 1996 年 5 月至 2004 年 5 月期間，《聯合報》與《中國時報》等新聞媒體對於兩岸政策議 題在行政與立法關係的報導，評析雙方「共識」、「協商」，以及 「分歧」的互動情形。經由實證分析所得到的初步結論，在一致政府之下，行政與立法之間的共識性確實較高，且關係較為和諧，而在分 立政府期間，行政與立法互動較易產生齟齬與對峙。此意味著，在分 立政府之下，行政部門與立法部門更需強調政黨協商機制的建立與運 作。當然，中央政府層級的行政與立法關係牽涉我國民主發展甚鉅， 係值得研究者持續關注的議題。 關鍵詞：政黨政治、分立政府、一致政府、行政與立法關係、兩岸政 策
壹、前言
本研究的問題意識在於：在「分立政府」(Divided Government) 與「一致政府」(Unified Government)之下，行政與立法關係對於兩 岸政策的制定是否有明顯的差異？1若干研究文獻指出，分立政府較易 導致政策制定之「滯塞」(Gridlock)、「停頓」(Deadlock)與「缺乏效 率」(Inefficiency)，以及行政部門與立法部門的「僵局」(Stalemate)， 本文所界定的行政與立法關係，行政權係歸屬於總統與行政院，立法權則歸 屬於立法院。我國現行的憲法架構主要涵蓋 1946 年所制定的憲法，以及 1990 年以來六次修憲所增加的增修條文，因此我國憲法體制經過歷年演變 與多次修改，已產生相當程度的改變。雖然根據我國憲法第 53 條規定行政 院為國家最高行政機關，據此推論行政院長為國家最高行政首長，但是由於 實施動員戡亂與戒嚴體制，並在強人威權統治運作下，憲政運作逐漸偏離當 初制憲的傳統精神與原則。即使在多次修憲過後，究竟我國屬於何種體制， 至今仍是各界爭議的焦點。現今多數學者就總統選舉方式、人事任免與政策 決定的模式中，認為我國憲政運作應從原來偏向內閣制的架構，逐漸轉為偏 向總統制或雙首長的架構發展。關於憲政議題並非本文探究主題，故在此不 加多述。我國憲政架構的變化，胡佛院士的著作有詳盡的陳述與說明，請見 胡佛，《政治學的科學探究（五）：憲政結構與政府體制》（臺北：三民書 局，1998 年）。影響政府整體行政的運作；反之，在一致政府的架構下，行政權與立 法權為同一政黨控制時，執政黨擔任行政與立法部門之間的橋樑，具 有政策協調、意見折衝等功能，得以強化政策制定的能力。2據此，本 研究嘗試比較我國中央政府形態在不同時期之下，其兩岸政策的制定 是否呈現顯著的差異。 關於兩岸關係的研究文獻，諸多學者挹注研究精力於相關領域， 迄今已累積豐碩的研究成果。依據筆者的歸納，兩岸關係研究領域主 要在於三個面向。其一，國際體系對於兩岸關係的影響，旨在探討兩 岸定位在國際體系中的角色、美中臺的三角關係，以及如何透過原則 和 規 範 建 立 制 度 化 的 兩 岸 政 治、經 濟、軍 事 等 領 域 的 安 全 合 作 關
對於分立政府持負面評價之觀點，請見 Sarah A. Binder, “The Dynamics of Legislative Gridlock, 1947-96,” American Political Science Review, Vol. 93, No. 3, 1999, pp. 519-533；John J. Coleman, “Unified Government, Divided Government, and Party Responsiveness,” American Political Science Review, Vol. 93, No. 4, 1999, pp. 821-835；Gary W. Cox & Mathew D. McCubbins, “Divided Control of Fiscal Policy,” in Gary W. Cox & Samuel Kernell, eds., The Politics of Divided Government (Boulder, CO: Westview Press, 1991), pp. 155-175；Gary W. Cox & Samuel Kernell, “Conclusion,” in Gary W. Cox & Samuel Kernell, eds., The Politics of Divided Government (Boulder, CO: Westview Press, 1991), pp. 239-248；Lloyd N. Cutler, “Some Reflections about Divided Government,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 18, No. 3, 1988, pp. 489-490；James L. Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government (Washington, DC: Brookings Institution, 1986)；James L. Sundquist, “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States,” Political Science Quarterly, Vol. 103, No. 4, 1988, pp. 613-635；James L. Sundquist, “Response to the Petracca-Bailey-Smith Evaluation of the Committee on the Constitutional System,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 20, No. 3, 1990, pp. 533-543。
係。3其二，國內政治如何影響兩岸關係的觀點，剖析臺灣在民主化發 展過程中，國內政治生態的轉型，對於兩岸關係或大陸政策演變的影 響。4其三，尋求兩岸互動模式的通則，以解釋與預測兩岸關係，其基 本思維在於為兩岸現階段與未來可能產生的困境解套。5儘管若干學術 有關兩岸定位在國際體系中的角色、美中臺三角關係之相關文獻，請見于有 慧，〈近期兩岸關係中的美國因素〉，《中國大陸研究》，第 44 卷第 8 期， 2001 年 8 月，頁 1-21；包宗和，〈戰略三角角色轉變與類型變化分析—以 美國和台海兩岸三角互動為例〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關 係理論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 337-363；吳玉山， 〈兩岸關係對臺灣經濟成長模式的影響〉，《問題與研究》，第 34 卷第 2 期，1995 年 2 月，頁 1-19；吳玉山，《抗衡與扈從—兩岸關係新詮釋：從 前蘇聯看臺灣與大陸間的關係》（臺北：正中書局，1997 年）；吳玉山， 〈台灣的大陸政策：結構與理性〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸 關係理論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 153-210；明居正， 〈國際體系理論與兩岸關係〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關係 理論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 365-388；袁易，〈安 全典則與美「中」關係：一個認知社群的分析〉，包宗和、吳玉山主編， 《爭辯中的兩岸關係理論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 389-432；莫大華，〈中共對建立「軍事互信機制」之立場：分析與檢 視〉，《中國大陸研究》，第 42 卷第 7 期，1999 年 7 月，頁 27-38。 有關國內政治影響兩岸關係與大陸政策之觀點，請見冷則剛，〈大陸經貿政 策的根源：國家與社會的互動〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關 係理論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 211-263；吳玉山， 〈三黨大陸政策的趨同：選民偏好的常態分配與選票極大化策略〉，《理論 與政策》，第 12 卷第 3 期，1998 年 3 月，頁 5-22。 有關探討兩岸互動模式通則之觀點，請見高朗，〈從整合理論探索兩岸整合 的條件與困境〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關係理論》（臺 北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 41-76；吳秀光，〈兩岸談判之結構 分析：由博弈理論出發〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關係理 論》（臺北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 119-152；張五岳，〈分裂
文獻已探討國內政治對兩岸關係的影響，但主要著重在選民統獨立場 與族群認同對於兩岸政策的影響。6迥異於以往的研究途徑，本文試圖 以中央層級行政與立法關係的角度切入，探討一致政府與分立政府之 下的兩岸政策。 鑑此，本文擬以 1996-2000 年李登輝政府時期，以及 2000-2004 年陳水扁政府期間，行政與立法關係為研究對象，探討對於兩岸政策 制定的影響。首先，本文檢視相關文獻，摘述一致政府與分立政府對 於公共政策的影響，尤其著重在外交政策領域。其次，藉由《聯合 報》與《中國時報》等新聞媒體對於行政與立法關係的報導，分析兩 岸政策制定過程行政與立法互動的情況，歸納出顯著差異的相關議 題。再者，針對備受爭議的兩岸直航議題，筆者嘗試了解在一致政府 與分立政府的架構下，對於政策的制定是否有所差異？在結論中，筆 者摘述要點，並提出研究限制與未來研究的方向。 國家模式之探討〉，包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關係理論》（臺 北：五南圖書出版公司，1999 年），頁 77-118；魏鏞，〈邁向民族內共同 體—臺海兩岸互動模式之建構、發展與檢驗〉，《中國大陸研究》，第 45 卷第 5 期，2002 年 9、10 月，頁 1-55。 探討統獨立場與族群認同對於兩岸政策影響之文獻，請見吳玉山，〈三黨大 陸政策的趨同：選民偏好的常態分配與選票極大化策略〉，頁 5-22；徐斯 儉，〈臺灣民意對兩岸政治性談判政策議題的立場與其選擇因素的初探〉， 《理論與政策》，第 12 卷第 4 期，1998 年 12 月，頁 107-142；陳文俊， 〈統獨議題與選民的投票行為—民國八十三年省市長選舉之分析〉，《選舉 研究》，第 2 卷第 2 期，1995 年 11 月，頁 99-136；盛治仁，〈議題投票與 投射作用的探討—以臺灣兩千年總統選舉為例〉，《理論與政策》，第 16 卷第 3 期，2002 年 10 月，頁 1-18；盛杏湲，〈統獨議題與臺灣選民的投票 行為：一九九○年代的分析〉，《選舉研究》，第 9 卷第 1 期，2002 年 5 月，頁 41-75；盛杏湲、陳義彥，〈政治分歧與政黨競爭：二○○一年立法 委員選舉的分析〉，《選舉研究》，第 10 卷第 1 期，2003 年 5 月，頁 7-40。
貳、分立政府影響外交政策的爭議
行政與立法關係是政府治理過程中極為重要的一環。就學理而 言，分立政府與一致政府之區分，端視某一政黨能否同時掌握行政部 門與立法部門多數席次。一致政府意指在政府體制之中，行政與立法 部門皆由同一政黨掌控。相對地，分立政府則意指行政與立法部門分 屬不同政黨所控制。7依據政黨政治的基本邏輯，當政府的行政權與立 法權歸之同一政黨控制時，行政與立法得以相互密切配合，進而增加 政策制定與推展的順暢。相反地，如果行政權與立法權分屬不同政黨 掌握時，因為政黨各自理念與立場的差距，即可能導致劍拔弩張的政 治態勢。 邇來，關於一致政府與分立政府的體制運作及其影響，學者有不 同評價與論述。基本上，美國學界對於一致政府與分立政府的評價， 大致可區分為正反兩派意見。一派主張分立政府對於政策制定較易產 生不利影響；8反之，持質疑觀點的學者認為，分立政府契合憲政體制 在「一院制」(Unicameralism)體制中，分立政府意指不同政黨分別掌握議 會多數席次與行政部門。在「兩院制」(Bicameralism)體制中，當兩個議會 均擁有實質的立法權，只要其中的一院多數議席由不同於行政部門所屬的政 黨掌控，即可稱為分立政府。換言之，分立政府亦即行政部門所屬的政黨無 法擁有立法部門的絕對多數席位。 主張分立政府對於政策制定易產生不利影響之觀點，請見 Alberto Alesina & Howard Rosenthal, Partisan Politics, Divided Government, and the Economy (New York: Cambridge University Press, 1995)；Sarah A. Binder, “The Dynamics of Legislative Gridlock, 1947-96”；Gary W. Cox & Mathew D. McCubbins, “Divided Control of Fiscal Policy”；John J. Coleman, “Unified Government, Divided Government, and Party Responsiveness”； Lloyd N. Cutler, “To Form a Government: On the Defects of Separation of Power,” Foreign Affairs, Vol. 59, No. 1, 1980, pp. 126-143；Lloyd N. Cutler, “Some Reflections about Divided Government”；George C. Edwards,的制衡原則，符合多數選民的預期心理，並無損於政策制定與執行成 效。9 進一步來說，分立政府對於外交政策的影響，亦有正反不同觀 點。批判分立政府的觀點認為，一旦行政部門與立法部門分屬不同政 黨掌握時，外交政策的擬定經常遭受橫阻和杯葛。其基本邏輯為，有 效地領導指揮與行政協調是決定外交策略的關鍵。但是，在分立政府 之下，行政與立法僵局與協調障礙顯然對於外交決策相當不利。詳言
Ⅲ, Andrew Barrett & Jeffrey Peake, “The Legislative Impact of Divided Government,” American Journal of Political Science, Vol. 41, No. 2, 1997, pp. 545-563；Charles M. Hardin, “A Challenge to Political Science,” PS: Political Science and Politics, Vol. 22, No. 3, 1989, pp. 595-600；Charles M. Hardin, Constitutional Reform in America (Ames, IO: Iowa State University Press, 1989)；James L. Sundquist, “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States,” pp. 613-635；James L. Sundquist, “Response to the Petracca-Bailey-Smith Evaluation of the Committee on the Constitutional System,” pp. 533-543。 對於分立政府持正面評價之觀點，請見 Morris P. Fiorina, Divided Government, 2nded. (Boston: Allyn and Bacon, 1996)；Robert E. Goodin, “Institutionalizing
the Public Interest: The Defense of Deadlock and Beyond,” American Political Science Review, Vol. 90, No. 2, 1996, pp. 331-343；Gary C. Jacobson, “Explaining Divided Government: Why Can’t Republicans Win the House,” PS: Political Science and Politics, Vol. 24, No. 4, 1991, pp. 640-643；Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (Washington, DC: Brookings Institution, 1994)；David R. Mayhew, Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990 (New Haven: Yale University Press, 1991)；David Menefee-Libey, “Divided Government as Scapegoat,” PS: Political Science and Politics, Vol. 24, No. 4, 1991, pp. 643-646；Mark P. Petracca, “Divided Government and the Risks of Constitutional Reform,” PS: Political Science and Politics, Vol. 24, No. 4, 1991, pp. 634-637。
之，參議院批准條約需經三分之二多數決的同意，假若參議院多數黨
不同於總統所屬政黨，極有可能杯葛條約的通過。10行政部門提出外交
政策遭到國會阻撓的情形甚多，典型的例證包括 1919 年民主黨威爾 遜(Woodrow Wilson)總統鼓吹的「國際聯盟」(League of Nations)終 因參議院共和黨多數的反對，使得和約未獲批准；共和黨尼克森(Ri-chard M. Nixon)總統主政時期，民主黨國會在 1973 年通過了《戰爭 權力法》(War Powers Act)藉以限制總統海外用兵的職權；共和黨雷 根(Ronald W. Reagan)總統主政時期，1987 年的「伊朗—尼加拉瓜反 抗軍軍售案」(Iran-Nicaraguan Contras)和中美洲政策均引發民主黨國 會的高度關切與批評。 然而，分立政府是否必然有礙於外交決策的擬定，有待質疑之處 仍多。首先，外交決策往往是極具爭議的事務，似乎很難有任何途徑 得以有效解決行政部門與立法部門的衝突。針對外交決策的制定與執 行，立法部門監督行政部門的作為，或許可以「掣肘」或「阻撓」等 負面辭彙形容之，但亦可以「制衡」或「分權」等正面語句看待之， 其端賴觀察的角度而異。其次，分立政府對於外交決策具有負面影響 的說法，仍可提出兩方面的反證：其一，在一致政府之下，仍有可能 不利於外交政策；其二，在分立政府之下，仍可能有利於外交決策。 一致政府不利於外交政策的例證包括：1951-1952 年期間，占參議院多 數黨的民主黨極力抨擊並調查杜魯門(Harry S. Truman)政府的中國政 策與處理韓戰的不當舉措；自 1965-1968 年，針對越戰政策的失當， 民主黨參議院對於詹森(Lyndon B. Johnson)政府展開一連串的調查動 作；在 1980 年，民主黨總統卡特(James E. Carter)提出「第二次戰略
Larry N. George, “Tocqueville’s Caveat: Centralized Executive Foreign Policy and American Democracy,” Polity, Vol. 22, No. 2, 1990, pp. 419-441; James L. Sundquist, “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States,” p. 628.
武器限制談判協議」(Strategic Arms Limitation Talks, SALT II)， 卻在參議院中面臨橫阻，這是自從第二次世界大戰以來，總統提出美 蘇關係協定卻未獲通過的唯一例子。 另外，在分立政府架構之下，民主、共和兩黨合作得以順利推動 重要外交決策的實際案例甚多，舉凡 1947 年杜魯門政府對希臘與土耳 其進行的經濟援助；1948 年杜魯門政府的「馬歇爾計畫」（the Mars-hall Plan；歐洲復興計畫）；尼克森政府對中國及蘇聯的開放政策， 係在分立政府時期之下，頻頻與國會溝通協調以減少阻力；1986 年國 會通過對南非進行經濟制裁；1991 年 1 月的國會決議准許老布希(Geor-ge H. Bush)政府出兵波斯灣對付伊拉克入侵科威特。11另外，在 2001 年 9 月 11 日，美國紐約與華府多處遭受恐怖分子襲擊，造成巨大損失， 國會參眾兩院（儘管民主黨掌握參議院多數席次）隨即表示極力支持 小布希(George W. Bush)政府進行軍事反擊舉措。換言之，這些相關 資料顯示，分立政府對於外交政策似乎並無顯著差異。 近年來，分立政府議題逐漸受到國內學界的重視，若干學者挹注 研究心力於此領域，迄今已累積相當的研究成果。其中，若干學術文 獻著重於分立政府研究脈絡的引介。12此外，部分研究者嘗試探討分立 相關外交政策案例，請見伍啟元，《美國世紀：1901-1990》（臺北：臺灣 商務印書館，1992 年），第 4、7-15 章；Randall B. Ripley & Grace A. Franklin, Congress, the Bureaucracy, and Public Policy, 5th ed. (Pacific
Grove, CA: Brooks/Cole, 1991), chap. 7；Mark P. Petracca, Lonce Bailey & Pamela Smith, “Proposals for Constitutional Reform: An Evaluation of the Committee on Constitutional System,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 20, No. 3, 1990, pp. 503-532。
分立政府研究脈絡引介的文獻，請見吳重禮，〈美國「分立性政府」與「一 致性政府」體制運作之比較與評析〉，《政治科學論叢》，第 9 期，1998 年 6 月，頁 61-90；吳重禮，〈美國「分立性政府」研究文獻之評析：兼論 台灣地區政治發展〉，《問題與研究》，第 39 卷第 3 期，2000 年 3 月，頁
政府與一致政府所產生的結果和影響是否有所差異；換言之，相對於 一致政府的運作，分立政府是否較易導致行政與立法部門之僵局與政 策滯塞，進而造成政府整體施政的困難和行政效能低落。13基本上，這 些研究焦點多數置於中央與地方層級在一致政府與分立政府所產生的 政治影響，諸如政黨投票結盟、立法產出、預算編列、政府施政評 價，以及行政與立法互動對於重大政策的影響等議題之探討。 迥異於以往的分析途徑，筆者認為，以分立政府的角度切入了解 對於兩岸政策，是饒富意義的研究方向，主要理由有二。第一，民主 75-101；吳重禮，〈美國「分立政府」運作的爭議：以公共行政與政策為 例〉，《歐美研究》，第 32 卷第 2 期，2000 年 4 月，頁 271-316；Don-yun Chen & Tong-yi Huang, “Divided Government: A New Approach to Taiwan’s Local Politics,” Issues & Studies, Vol. 35, No. 1, 1999, pp. 1-35。 國內學者探討分立政府的運作是否導致行政與立法部門之僵局與政策滯塞， 造成政府整體施政的困難和行政效能低落之觀點，請見吳重禮、林長志， 〈我國 2000 年總統選舉前後中央行政與立法關係的政治影響：核四議題與 行政與立法互動的評析〉，《理論與政策》，第 16 卷第 1 期，2002 年 3 月，頁 73-98；吳重禮、黃紀、張壹智，〈台灣地區「分立政府」與「一致 政府」之研究：以 1986 年至 2001 年地方政府行政與立法關係為例〉，《人 文及社會科學集刊》，第 15 卷第 1 期，2003 年 3 月，頁 145-184；吳重禮、 楊樹源，〈台灣地區縣市層級「分立政府」與「一致政府」之比較：以新竹 縣市與嘉義縣市為例〉，《人文及社會科學集刊》，第 13 卷第 3 期，2001 年 9 月，頁 251-304；盛杏湲，〈立法機關與行政機關在立法過程中的影響 力：一致政府與分立政府的比較〉，《台灣政治學刊》，第 7 卷第 2 期， 2003 年 12 月，頁 51-105；陳陸輝、游清鑫，〈「民眾眼中的分立政府：政 黨的行政與立法互動與首長施政滿意度」，《理論與政策》，第 15 卷第 3 期，2001 年 9 月，頁 61-78；黃秀端，〈少數政府在國會的困境〉，《台灣 政治學刊》，第 7 卷第 2 期，2003 年 12 月，頁 3-49；黃紀、吳重禮，〈台 灣地區縣市層級「分立政府」影響之初探〉，《台灣政治學刊》，第 4 期， 2000 年 12 月，頁 105-147。
政治強調責任政治，而責任政治體現於政黨政治，因此取得執政權的 政黨，得將黨綱、政黨立場，以及意識形態轉化為公共政策。第二， 現今我國泛藍與泛綠兩大政治聯盟，對於兩岸政策的主張，似乎處於 政治光譜的兩端，因而凸顯我國在 2000 年總統大選前後，所形成的一 致政府與分立政府之不同形態，對於兩岸政策是否產生不同的影響， 顯然有其研究價值。因此，本研究將以 1996-2004 年行政與立法的互 動為研究對象，藉由新聞媒體針對兩岸政策議題的報導內容，分析行 政與立法之間的衝突、僵局或合作情形，嘗試了解在一致政府與分立 政府之下，兩岸政策的相關議題是否具有顯著差異。
參、行政與立法關係在兩岸政策互動的實證分析
猶如前述，分立政府對於政策制定可能形成的影響，迄今仍無定 論。現今我國面臨不同於以往一致政府的型態，其是否會導致兩岸政 策制定的停頓或滯塞等問題，是值得關切的議題。當然，探究一致政 府與分立政府的政治影響是否有明顯差異，往往牽涉到測量指標的選 擇。由於研究者嘗試運用不同的評估指標與方法，測量一致政府與分 立政府的「政府表現」(Government Performance)與「領導效能」 (Leadership Efficiency)，因此所得結論亦不盡相同。 無疑地，行政與立法互動牽涉的層面極為複雜，其全貌不易觀 之，故藉由傳播媒體對於兩岸議題的報導內容中重組事件的原貌，似 乎有助於觀察在不同政府型態之下，政策制定可能產生的差異。筆者 淺見以為，近年來傳播媒體與資訊的大量繁衍，致使重大政策爭議經 常成為新聞媒體報導的焦點；換言之，當行政部門在推動政策過程遭 受立法部門杯葛時，所產生的行政與立法對立必然會呈現在媒體報導 之中。依據前述的剖析，本研究將藉由大眾傳播媒體呈現的政策議題 論述，分析行政與立法關係在一致政府與分立政府之下，對於兩岸政 策相關議題的制定，是否呈現顯著差異。本研究以中央政府層級的行政與立法互動為例，蒐集自 1996 年 5 月 20 日至 2004 年 5 月 20 日期間，《聯合報》與《中國時報》等兩家 新聞媒體對於行政院與立法院在兩岸政策相關議題互動情形的報導。14 必須強調的是，《聯合報》與《中國時報》關於兩岸政策及其相關議 題的報導甚為頻繁、則數甚多，惟本研究關注的焦點在於我國行政與 立法對於兩岸政策制定的互動，至於其餘的兩岸政策報導，則不在本 文研究範圍之內。15 就研究時期而言，在 2000 年 5 月 20 日之前，總統、行政院，以 及立法院多數席次均由國民黨所掌握。在 1998 年第四屆立法委員選舉 中，國民黨贏得過半數席次，繼續掌控立法部門。16在 2000 年第十任 總統大選，民進黨候選人陳水扁以 39.3%的得票率當選，國民黨黯然交 出長達半世紀的中央執政權，但仍掌握立法院多數優勢。2001 年第五 屆立法委員選舉結果揭曉，儘管民進黨延續總統勝選氣勢，贏得相對 本文以《聯合報》與《中國時報》作為資料來源，主要原因在於兩報的資料 庫建構較早，亦較為完整，裨益作者在有限的時間內蒐集足夠的分析資訊。 必須說明的是，一般社會觀點認為，《聯合報》在某種程度上，對於某些特 定的政黨與人物持有偏好，容易產生報導篇幅與頻率的偏差。為了考量媒體 立場的差異性，作者亦同時擷取《中國時報》資料，有利於觀察與檢證《聯 合報》報導頻率的正確性。 我國兩岸政策的制定方向與中國大陸對臺政策之強度經常呈現顯著的互動關 係，特別是 2000 年我國政黨輪替後，中國大陸政府在對臺政策方面，雖然 戰略上仍堅持「一個中國」，但在戰術上已有了顯著的調整。然而，對於我 國在 1996-2004 年所呈現一致政府與分立政府的兩個不同時期，中國大陸對 臺政策的變化，因涉及兩岸互動關係甚為複雜，且篇幅之限制，因此作者希 望將此議題另行為文探討，以兼具其廣度與深度。 1998 年 第 四 屆 立 法 委 員 選 舉 ， 總 投 票 率 為 68.09%， 國 民 黨 得 票 率 為 46.43%，贏得 123 席；民進黨得票率為 29.56%，取得 70 席；新黨得票率 為 7.09%， 獲 得 11 席 ； 其 他 政 黨 與 未 經 政 黨 推 薦 當 選 者 合 計 得 票 率 為 16.95%，取得 21 席。
多數席次，然而國民黨、親民黨，以及部分無黨籍立委仍可經由結盟 方式形成絕對多數，掌控立法院。17因此，在不同於過去的政府型態之 下，行政與立法的互動關係是否會產生差異，頗具有研究價值。 在研究步驟方面，作者搜尋《聯合報》與《中國時報》等新聞報 導，其中《聯合報》資料乃是查詢其所屬的「聯合知識庫」（網址為 http://udndata.com/），至於《中國時報》的新聞報導則取自於「時報 資訊」所屬的「知識贏家」（網址為 http://www.infotimes.com.tw/）。 首先，針對兩報之標題或內文中含有「兩岸政策」與「兩岸直航」等 字眼及同時含有「立法院」之關鍵字進行查詢，以該則報導標題或內 文中有明確之「兩岸政策」、「兩岸直航」，以及「立法院」等字眼 作為初步判別報導則數的標準。其次，兩位作者除了以標題出現關鍵 字為判定標準之外，尤其針對標題未有「兩岸政策」或「兩岸直航」 等字眼出現之報導，審慎閱讀每則報導的內文，並針對每一則報導是 否談論有關行政與立法對於兩岸政策和兩岸直航等議題的論述作判 斷，然後就判斷的結果一一檢視，如果意見不一致時，則該則報導將 不予採用。換言之，當兩位作者皆確認其屬於行政與立法在兩岸政策 或兩岸直航議題的互動報導時，方才採用與紀錄其則數。18 第五屆立法委員選舉結果，總投票率為 66.16%，朝野政黨席次局勢丕變。 民進黨在此次國會改選中取得第一大黨的地位，攻下 87 席，得票率為 33.38%。 原 本 在 國 會 占 有 絕 對 優 勢 的 國 民 黨 只 取 得 68 席 ， 得 票 率 為 28.56%。親民黨和臺灣團結聯盟初試啼聲均各有斬獲，分別取得 46 席與 13 席，得票率分別為 18.57%及 7.76%。另外，新黨與台灣吾黨各取得 1 席， 得票率未跨越 5%門檻；無黨籍及未經政黨推薦當選者合計 9 席。 本文採用內容分析法中之編碼登錄員的交互信度方式，確認分析內容結果的 一致性，以提高研究的信度。其次，內容分析經常被侷限於檢視那些已被紀 錄的傳播溝通內容，致使研究者無法研究傳播溝通內容的生產過程，而無法 避免效度之問題。有關內容分析法，請見 Earl Babbie 著，邱泯科等合譯， 《研究方法：基礎理論與技巧》(The Basic of Social Research)（臺北：雙
再者，筆者進一步將蒐集之報導予以分類，主要依據行政部門與 立法部門在報導中所採取的不同態度，區分為「共識」、「協商」、 「分歧」等三類。詳言之，對於行政部門提出的兩岸政策相關議題， 立法院掌握過半數席次的政黨、在野聯盟採取無異議配合，或者雖有 同黨立法委員反對，但經執政黨強力動員而過半數贊同者，歸類為 「共識」。行政與立法雙方因意見不同而交付朝野黨團協商，達到彼 此妥協、讓步或法案交換之部分協議者，甚至因行政與立法的僵局與 對立難以化解或舒緩，在總統主動邀集院際協商後，行政與立法關係 趨於緩和之情況者，歸類為「協商」。另外，雙方基於不同的理念， 致使掌握國會席次優勢之反對政黨的立法委員，對執政黨所提出的政 策予以抨擊，甚至採取杯葛行動、各自論述其立場、阻撓議程的排 定、癱瘓議事，或者以逕行表決通過者，歸類為「分歧」。其分類步 驟則是根據上述之操作型定義，由兩位作者分別就每一則新聞詳閱其 內文後作判斷，然後就判斷結果一一檢視與分類，如雙方意見不一致 時，該則報導將予以捨棄不採用，並重新計算各報新聞的總則數與分 類後的則數。其整體統計結果，說明如下。 首先，如圖 1 所示，自 1996 年 5 月至 2004 年 5 月期間，中央行 政與立法之間對於兩岸政策互動的報導，《聯合報》報導則數總計為 300 則，《中國時報》計有 321 則。其中，在一致政府時期，《聯合 報》的報導則數為 69 則，《中國時報》則為 76 則；反觀，在分立政 府時期報導的則數則明顯地增加，《聯合報》共計為 231 則，《中國 時報》則為 245 則。筆者以為，產生此現象的可能原因有二。第一， 葉書廊，2004 年），頁 402-415；Earl Babbie 著，李美華等合譯，《社會 科學研究方法》(The Practice of Social Research)（臺北：時英出版社， 1998 年），頁 491-500；W. Lawrence Neuman 著，朱柔若譯，《社會研 究方法：質化與量化取向》(Social Research Methods: Qualitative and Quantitative Approaches)（臺北：揚智文化，2000 年），頁 508-524。
在國民黨執政時期，行政院會議任何重大政策的制定，幾乎在黨內已 先形成共識，且經由中央常務委員會決議後，才會送交立法院。換言 之，在黨內所建立的共識，基本上，同黨議員幾乎會全力支持。因 此，行政部門所提出的政策，在立法院執政黨的絕對席次優勢之下， 政策的產出較少受到阻礙，行政與立法共識程度也較高。如此一來， 有關兩岸政策的相關議題，較不易受傳播媒體的青睞。反之，在分立 政府之下，由於朝野政黨雙方立場與理念的差異，導致行政與立法之 間衝突與對立的情況較為顯著，因而較易引起傳播媒體的關注。第 二，就政黨理念而言，國民黨與民進黨在兩岸政治與經貿議題方面， 原本就有若干的差異。因此，在 2000 年民進黨執政後並不必然延續國 民黨的兩岸政策，導致行政與立法在兩岸政策的相關議題，經常呈現 齟齬與對峙之情勢，而成為新聞媒體報導的焦點。
12 4 11 5 10 5 15 14 102 26 30 10 36 11 19 11 68 0 20 40 60 80 100 120 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 圖 1 1996-2004 年《聯合報》與《中國時報》報導「兩岸政策」 相關議題行政與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 其次，就時間序列觀之（以每半年為一計算單位），兩岸政策相 關議題的報導頻率，經常圍繞著政治與經濟議題波動。舉例來說，在 1999 年 7 月李登輝執政時期，宣稱兩岸關係是一種「特殊的國與國關 係」，造成兩岸緊張情勢與主權爭議，同時燃起行政與立法與朝野政 黨之間的不同論述與攻防。尤其，在 1999 年 7-12 月期間，《聯合報》 中國時報 聯合報 年 分 則 數
對於「兩國論」議題，在行政與立法互動的新聞報導就有六則，占下 半年所有報導則數的 40%。19至於《中國時報》更高達 10 則之多，比 例約為 1999 年下半年的 66.7%。20 此外，在 2000 年 5 月，陳水扁就職總統後，以「四不一沒有」為 兩岸政策的主軸，同時又任命李遠哲為召集人，組成「跨黨派小組」 《聯合報》在 1999 年 7-12 月期間，報導行政與立法互動新聞中，有關「兩 國論」議題，請見單厚之、陳素玲，〈新黨要求立院召開臨時會〉，《聯合 報》，1999 年 7 月 22 日，版 4；林新輝、陳素玲、凌佩君，〈蕭萬長：削 減國防預算換和平是幻想〉，《聯合報》，1999 年 11 月 3 日，版 13；何振 忠，〈丁遠超：只是單方面想法〉，《聯合報》，1999 年 11 月 8 日，版 4；何振忠，〈呼應李談話參選人各取所需〉，《聯合報》，1999 年 11 月 27 日，版 4；林新輝，〈陳錫蕃：特殊國與國衝擊中美互信〉，《聯合 報》，1999 年 12 月 30 日，版 4；〈兩國論的效應是否將在總統大選後繼續 發酵？〉，《聯合報》，1999 年 12 月 31 日，版 2。 《中國時報》在 1999 年 7-12 月期間，針對行政與立法互動新聞中，有關兩 國論議題的報導，請見張啟楷，〈為因應兩岸新局，國民黨訂於近日召開大 陸政策指導小組會議〉，《中國時報》，1999 年 7 月 13 日，版 3；羅如蘭， 〈國民黨展開政策辯護〉，《中國時報》，1999 年 7 月 14 日，版 2；陳秀 蘭，〈因應兩國論變局，經部昨密商因應對策〉，《中國時報》，1999 年 7 月 17 日，版 24；陳嘉宏，〈新黨籲開緊急國是會議處理兩國論〉，《中 國時報》，1999 年 7 月 18 日，版 2；羅如蘭，〈立院正副院長擬率團赴美 宣達兩國論〉，《中國時報》，1999 年 7 月 20 日，版 2；陳嘉宏，〈兩國 論話題，各政黨團體意見不一〉，《中國時報》，1999 年 7 月 24 日，版 3；羅如蘭，〈立院民進黨團重申下會期推動兩國論修法〉，《中國時 報》，1999 年 8 月 18 日，版 3；徐孝慈、董孟郎、張瑞昌，〈特殊兩國論 入國民黨正式決議文〉，《中國時報》，1999 年 8 月 30 日，版 1；林淑玲， 〈行政院長蕭萬長二日明確表示，「兩國論」不入憲，也沒有修〉，《中國 時報》，1999 年 9 月 4 日，版 14；羅如蘭、陳嘉宏、徐孝慈，〈蕭揆：美 方發言值得重視，但兩國論毋須收回〉，《中國時報》，1999 年 9 月 18 日，版 2。
之協商機制，但此舉似乎仍未消除在野政黨的疑慮，再度掀起朝野 在統獨議題的不同論述與對立，並引發媒體的高度關注。舉例來說， 在 2000 年 5-12 月期間，行政與立法之間對於兩岸政策互動的報導， 《聯合報》則數高達 68 則，占分立政府時期總則數的 30.2%；至於 《中國時報》的報導則數，遠高於《聯合報》，計有 102 則，比例為 43.5%。 再者，2001 年陳水扁召開經濟發展諮詢委員會議達成「積極開 放，有效管理」共識，以取代李登輝政府時期的「戒急用忍、行穩致 遠」經貿政策，致使「三通」與「直航」議題再度受到媒體的大幅報 導。值得觀察的是，2002 年 8 月陳水扁提出與「兩國論」相同論調的 「一邊一國論」，同樣也成為傳播媒體報導的焦點。舉例來說，《聯 合報》在 2002 年 7-12 月的報導共計 24 則，其中，關於「一邊一國 論」的報導，占了 19 則；相較之下，《中國時報》的報導為 36 則， 而「一邊一國論」的報導，也有 16 則之多。從整體的新聞報導次數觀 之，《聯合報》與《中國時報》在兩岸政策議題的報導，與一致政府 時期相較之下，分立政府形態確實有顯著增加的趨勢，這似乎頗契合 本文之研究假設。 進一步檢視自 1996 年 5 月至 2000 年 5 月的一致政府時期，《聯 合報》對於兩岸政策議題的報導，1996 年 5 月民進黨推動「臺灣改造 運動」，朝野政黨呈現不同的論述〈「台灣改造會議」昨天舉行，張 俊宏提四大平衡綱領〉21、1997 年 5 月李登輝就職周年，立法院國民 黨團認為，兩岸政策仍有改善之空間〈國民黨、民進黨、新黨立院黨 團評分〉22、1998 年在「林滴娟命案」的效應之下，行政院與立法院 陳素玲、彭威晶，〈「台灣改造會議」昨天舉行，張俊宏提四大平衡綱 領〉，《聯合報》，1996 年 5 月 26 日，版 4。 陳鳳馨、陳素玲，〈國民黨、民進黨、新黨立院黨團評分〉，《聯合報》， 1997 年 5 月 20 日，版 4。
重新評估兩岸交流速度所產生的歧見〈民進黨關閉交流衝擊兩岸政 策〉23、1999 年關於「兩國論」報導〈宋陣營：兩岸政策要考量人民 利益〉、〈新黨抨兩國論有台獨實質內涵〉、〈蕭萬長強調兩國論絕 不是搞台獨〉等三則，24以及 2000 年國民黨敗選後，對於兩岸定位爭 議的不同看法〈一中或是兩國？兩岸從轉機到危機〉、〈連戰：兩岸 政黨有必要交流溝通〉，有兩則之外，25其屬於「分歧」類型的報導總 計有 13 則。基本上，在 1996-2000 年一致政府時期，行政與立法關係 歸類於「共識」性質的報導則數仍居多數，共計 46 則，比例約為 66.7%，而屬於「協商」性質的報導，僅有 10 則，其比例在 15%之下。 另外，在 2000 年 5 月至 2004 年 5 月的分立政府時期，行政部門 與立法部門之間對於兩岸政策議題，採取「共識」與「協商」立場的 相關報導計有 34 則與 49 則，各占總報導的 14.7%與 21.2%，相較於 一致政府時期，「協商」性質的報導則數超出 39 則之多；尤其，「分 歧」形態的報導，亦高達 148 則，占所有報導的 64.1%，比例相對較 高。其中，多數的報導焦點皆環繞在兩岸「主權」與「直航」的爭 議。必須說明的是，每逢總統與國會改選之全國性選舉期間，總統 府、行政部門，以及立法院朝野政黨，經常在兩岸政策方面，嘗試與 國家定位、族群認同，以及省籍議題進行掛鉤，以達到政治宣傳的目 的。舉例來說，2000 年與 2004 年的總統大選之前，行政與立法朝野政 林美玲，〈民進黨關閉交流衝擊兩岸政策〉，《聯合報》，1998 年 8 月 2 日，版 2。 陶允正，〈宋陣營：兩岸政策要考量人民利益〉，《聯合報》，1999 年 7 月 13 日，版 2；李信宏，〈新黨抨兩國論有台獨實質內涵〉，《聯合報》， 1999 年 7 月 14 日，版 2；陳素玲，〈蕭萬長強調兩國論絕不是搞台獨〉， 《聯合報》，1999 年 10 月 27 日，版 13。 楊羽雯，〈一中或是兩國？兩岸從轉機到危機〉，《聯合報》，2000 年 5 月 17 日，版 8；何振忠，〈連戰：兩岸政黨有必要交流溝通〉，《聯合 報》，2000 年 5 月 18 日，版 4。
黨為了拉抬選情，相互批判對方的情形甚為頻繁，導致衝突與分歧的 情勢再度升高。26 值得關切的是，兩岸直航議題除了牽涉到經濟層面之外，政治與 軍事層面向來也是行政與立法爭議的焦點。這主要在於朝野政黨的意 識形態差異與國家安全評估角度的不同，因此在兩岸直航問題未獲根 本解決之前，此爭議必然是媒體關注的話題。值得觀察的是，行政與 立法之間的「分歧」情況，隨著政黨之間的協商或妥協所達成的共 識，以及執政者善意的釋出，而有逐漸遞減的趨勢。顯著的案例包括 2001 年經濟發展諮詢委員會的召開〈經發會全體會議今登場〉、兩岸 通匯的鬆綁〈兩岸直接通匯將全面鬆綁〉，以及朝野一致反對中共干 涉我國內政的共識〈朝野反對中共干涉內政〉等。27如圖 2 所示， 1996-2004 年一致政府與分立政府時期，《聯合報》報導「兩岸政策」 相關議題之行政與立法互動情形。 2000 年與 2004 年的總統大選之前，行政與立法朝野政黨為了拉抬選情，相 互批判對方的情形甚為頻繁，雙方衝突的相關報導，請見王美雪，〈國民 黨：扁最可能挑起兩岸緊張〉，《聯合報》，2000 年 1 月 19 日，版 3；何 振忠，〈總統府：核心高層李連不會讓外面有挑撥的空間〉，《聯合報》， 2000 年 1 月 21 日，版 3；王美雪，〈陸工會張榮恭，扁「微調」，是策略 上的退卻〉，《聯合報》，2000 年 1 月 31 日，版 3；何明國，〈連戰：扁 兩岸政策自我封閉〉，《聯合報》，2003 年 8 月 26 日，版 11；林新輝， 〈考量國際現實，宋提「平行利益」〉，《聯合報》，2003 年 10 月 19 日， 版 3；洪敬浤，〈蔡英文：公投不是挑釁中共〉，《聯合報》，2003 年 12 月 19 日，版 11。 彭威晶，〈經發會全體會議今登場〉，《聯合報》，2001 年 8 月 24 日，版 1；邱金蘭，〈兩岸直接通匯將全面鬆綁〉，《聯合報》，2002 年 4 月 5 日，版 22；陳敏鳳，〈朝野反對中共干涉內政〉，《聯合報》，2003 年 11 月 24 日，版 4。
6 2 5 9 3 3 5 13 2 0 3 5 2 0 2 1 0 0 2 0 0 4 3 1 20 8 6 5 3 0 8 0 1 1 0 1 1 1 6 2 19 33 14 19 8 9 46 18 0 10 20 30 40 50 60 70 80 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001 2002 2003 2004 圖 2 1996-2004 年《聯合報》報導「兩岸政策」相關議題行政 與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 與《聯合報》報導相類似的情況，《中國時報》在行政與立法關 係兩岸政策議題的報導中，1997 年 11 月，教育部在「大陸學歷認證」 的開放與否，與立法院國民黨團產生不同的意見。立法院國民黨團認 為「大陸學歷認證」應與其他兩岸政策一併審慎周延考量，並採取循 序漸進的原則，但教育部則認為應該予以採認，產生意見相左的情形 則 數 一致政府 分立政府 分歧 協商 共識
〈蔡璧煌批教育部大陸學歷認證〉。28此外，1997 年 12 月，部分國民 黨立法委員，對於李登輝模糊的兩岸政策，引發不同的見解〈李登輝 指模糊政策就是兩岸政策〉。29大致上，行政與立法的互動情形，屬於 「共識」形態的報導（計有 60 則）遠多於「分歧」的則數（計有 11 則），而「協商」性質僅有五則。 其次，從行政與立法之間對於兩岸政策互動的報導亦證實，分立 政府與一致政府呈現顯著的差異。《中國時報》在行政與立法「分 歧」性質的報導總計有 177 則，占總報導數為 72.2%，與上述《聯合 報》的報導則數相近，其中，2000 年 5-12 月陳水扁就職總統的前半 年，報導則數就高達 75 則，占該時期總則數的 30.6%。基本上，這些 新聞大多仍環繞在「主權」與「直航」的議題。30然而，行政與立法 羊曉東，〈蔡璧煌批教育部大陸學歷認證〉，《中國時報》，1997 年 11 月 11 日，版 3。 劉永祥、林晨伯，〈李登輝指模糊政策就是兩岸政策〉，《中國時報》， 1997 年 12 月 4 日，版 2。 有關兩岸「主權」與「直航」的議題，請見王銘義，〈請速凝聚兩岸政策共 識！新政府默契不足，一再脫軌演出恐擦槍走火〉，《中國時報》，2000 年 5 月 29 日，版 4；王銘義，〈批呂聲浪湧現，立委兩樣情，在野圍剿， 在朝護航〉，《中國時報》，2000 年 5 月 30 日，版 2；林淑玲，〈政院高 層：三通、直航以國家安全為重〉，《中國時報》，2000 年 6 月 12 日，版 4；何榮幸，〈謝長廷：兩岸問題不可能言語解決，只「一中各表」可能有 百種解釋〉，《中國時報》，2000 年 6 月 30 日，版 4；羅如蘭，〈立法院 總質詢在野黨將主打兩岸議題〉，《中國時報》，2000 年 7 月 3 日，版 4； 尹乃菁，〈在野黨看新政府大陸政策亂象，連：民進黨需有共識，宋：我方 需要共識〉，《中國時報》，2000 年 7 月 13 日，版 2；劉添財，〈陳總 統：國人敵我不分是兩岸問題關鍵〉，《中國時報》，2000 年 7 月 26 日， 版 14；徐孝慈、張瑞昌、林晨柏、郭淑媛、陳玉華，〈陳總統：國統綱領 統一是否唯一結論〉，《中國時報》，2000 年 8 月 18 日，版 1；伍崇韜， 〈兩岸究竟有無九二共識仍難定論，新舊政府陸委會官員看法不同〉，《中
10 3 8 5 10 5 11 8 1 5 6 0 0 1 1 0 1 0 1 0 0 0 0 3 25 4 10 2 8 2 2 0 1 1 2 0 0 0 4 3 76 17 14 8 28 8 16 11 0 20 40 60 80 100 120 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001 2002 2003 2004 圖 3 1996-2004 年《中國時報》報導「兩岸政策」相關議題行政 與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 國時報》，2000 年 9 月 17 日，版 14；羅如蘭，〈李遠哲解讀 92 年共識， 跨黨派有意見〉，《中國時報》，2000 年 10 月 17 日，版 2；羅如蘭，〈朝 野惡鬥暗潮洶湧，兩岸政策路難行〉，《中國時報》，2000 年 11 月 15 日， 版 4。 則 數 一致政府 分立政府 分歧 協商 共識
之間「共識」類型的報導卻僅有 14 則，而屬於「協商」性質，則有 53 則，占所有則數的 21.6%。由前述關於分立政府時期的報導則數分析， 可以發現，對於兩岸政策相關議題的制定，雖然在行政與立法分立情 況之下，仍保有若干彈性的協商空間。如圖 3 所示，1996-2004 年一致 政府與分立政府時期，《中國時報》報導「兩岸政策」相關議題之行 政與立法互動情形。 綜合前述分析，如表 1 所示，《聯合報》與《中國時報》對於行 政與立法之間兩岸政策議題報導的分析結果，初步印證本文所提出的 研究假設。亦即，在一致政府時期，政黨確實扮演著行政部門與立法 部門的溝通角色，裨益兩岸政策的制定。換言之，行政與立法之間對 政策論述傾向於達到「共識」；其主要原因在於國民黨執政的一致政 府時期，政策制定必須經過政黨內部的共識與決策，因此行政部門與 立法部門之間較不易產生意見分歧的現象。反之，在分立政府之下， 雙方對於政策的論述較易產生對立，其基本邏輯在於，行政權與立法 權分屬不同政黨掌握，各政黨為了堅持理念與實踐政策，因此不易相 互配合，甚至因立場的差異而擴大分歧的鴻溝。值得注意的是，在分 立政府時期，「協商」性質報導頻率的增加，這似乎意味著朝野協商 機制發揮作用，減緩了行政與立法之間的齟齬與對立。
表 1 1996-2004 年《聯合報》與《中國時報》報導行政 與立法對於「兩岸政策」相關議題互動統計表 單位：則數 型態 年分 月分 《聯合報》 《中國時報》 共識 協商 分歧 共識 協商 分歧 一 致 政 府 1996 5-12 6 0 1 10 1 1 1997 1-6 2 0 1 3 0 1 7-12 5 2 0 8 1 2 1998 1-6 9 0 1 5 0 0 7-12 3 0 1 10 0 0 1999 1-6 3 4 1 5 0 0 7-12 5 3 6 11 0 4 2000 1-5 13 1 2 8 3 3 合計 46 10 13 60 5 11 分 立 政 府 2000 5-12 2 20 46 1 25 76 2001 1-6 0 8 19 5 4 17 7-12 3 6 33 6 10 14 2002 1-6 5 5 14 0 2 8 7-12 2 3 19 0 8 28 2003 1-6 0 0 8 1 2 8 7-12 2 8 18 1 2 16 2004 1-5 1 0 9 0 0 11 合計 15 50 166 14 53 178 資料來源：筆者自行整理。 然而，針對兩岸直航議題，我方究竟應採取何種政策，向來頗受 社會各界關注。隨著兩岸經濟貿易交流愈趨頻繁，我國民間企業前往 中國大陸投資蔚為風潮，關於此種現象，國內呈現出兩種截然不同的
意見。總體而言，主要在於「經濟發展」與「國家安全」拉鋸的困 境，而且這種爭論仍然方興未艾，莫衷一是。然而，這兩種截然不同 的聲音與爭議，隨著近年來中國大陸經貿蓬勃發展情勢，以及我國經 濟景氣衰退，更顯得益加對立。在李登輝主政時期，將「戒急用忍、 行穩致遠」定調為兩岸政策的主軸，致使兩岸直航協商空間的限縮。 在陳水扁執政之後，政府相關單位則主張，兩岸政策應朝向「積極開 放、有效管理」。如此政策定位的轉變，是否會影響兩岸直航政策的 制定，且其實際差異為何？在下節中，筆者將探討 1996-2004 年期間， 行政與立法之間對於兩岸直航所引發的爭議。
肆、行政與立法在兩岸直航議題的互動情況
政策是彰顯政黨理念與轉化黨綱的最佳方式。因此，政策制定與 政黨政治之間存在著密不可分的關係。在政策擬定的過程中，往往牽 涉到朝野政黨的角力、行政部門與立法部門的妥協與衝突，這些在在 影響著政策的產出。誠如所知，中央層級行政與立法之間對於兩岸政 策議題，除了主權的爭議之外，主要在於是否開放兩岸直航的爭論。 回顧以往，從 1987 年我國開放大陸返鄉探親迄今，雖然兩岸三通政策 （通郵、通商、通航）之通郵與通商早已行之有年，但行政部門基於 國家安全與產業根留臺灣的考量，唯獨通航（海運與空運）仍然停留 在討論的階段。事實上，無論是在李登輝執政時期或者是陳水扁掌政 時期，行政部門均傾向採取審慎評估與保守的態度，這樣的作法經常 成為行政與立法爭議的導火線，亦成為新聞媒體持續關心的焦點。 如前所述，兩岸直航議題經常陷入國家安全與經濟發展拉鋸的困 境中，各個政黨基於本身的理念與利益考量，可能與行政部門形成共 識、進行協商，或者產生僵局的情況。本研究假設，在一致政府時 期，基於政黨運作與集體利益的考量，立法院的國民黨團多數傾向配 合行政院的政策制定，但是在野政黨對於部分議題，仍存有若干歧 見；反之，在分立政府之下，行政與立法與朝野政黨之間衝突齟齬的頻率將明顯上升，而傳播媒體報導的次數亦隨之增加。 為檢證此一研究假設，筆者彙整 1996 年 5 月至 2004 年 5 月期間， 《聯合報》與《中國時報》（資料來源仍然分別為「聯合知識庫」與 「知識贏家」）對於兩岸直航議題，在中央層級行政與立法互動情況 之報導。同樣地，依據雙方所採取的不同態度，歸類為「共識」、 「協商」、「分歧」等三種形態。如前述之研究步驟進行判定與分 類，其整體統計結果如圖 4 所示。自 1996-2004 年期間，《聯合報》 在行政與立法互動關於兩岸直航議題的報導則數，總計為 115 則，約 占前述兩岸政策相關報導總則數的 39%。另外，《中國時報》的報導 則數有 83 則，其比例約為兩岸政策報導則數的 26.4%。顯然地，在兩 岸政策諸多議題中，行政與立法之間對於兩岸直航政策有著若干不同 的論述與立場，因此格外獲得新聞媒體的青睞。
3 4 1 0 0 1 0 3 10 1 2 11 31 12 29 7 5 6 3 1 0 1 2 5 3 3 2 7 29 5 10 1 0 5 10 15 20 25 30 35 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 圖 4 1996-2004 年《聯合報》與《中國時報》報導 「兩岸直航」議題行政與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 進一步檢視報導則數，可以發現，自 1996 年 5 月至 2000 年 5 月 一致政府時期，《聯合報》關於兩岸直航報導的則數共計 12 則。其 中，屬於「共識」性質的報導有二則，包括 1996 年 8 月兩岸之間權宜 輪行駛議題〈看兩岸航運，兩在野黨認應再磋商〉，以及 1997 年香港 回歸中共後的臺港航運協商議題〈新黨立委促修法使台港不斷航〉。31 中國時報 聯合報 年 分 則 數
當兩岸直航議題涉及國家定位與國防安全時，行政與立法之間的意見 就產生南轅北轍的情況。舉例來說，1998 年行政院陸委會經濟處處長 傅棟成表示，兩岸三通既是經濟問題，也是政治問題，而現階段無法 進行三通，因為涉及安全與對等的政治問題〈直航公聽會：傅棟成籲 勿隨中共調子起舞〉。32此外，諸多朝野立委表示，政府應該以臺灣經 濟發展為考量，避開政治與主權爭論，諸如：〈新同盟會向國發會建 言：兩岸應儘快三通〉、〈兩岸包機定點直航，大陸同意研究〉、 〈王志雄：兩岸直航促進會，北京行收穫不少〉。33尤有進者，1999 年大甲鎮瀾宮推動的宗教直航，與政府法令不符，而產生意見分歧， 例如：〈顏清標訪蘇起要求宗教直航〉，以及〈顏清標爭取宗教直航 不彎靠〉等行政與立法對立的報導。34總體而言，在一致政府時期， 「分歧」類型報導則數較「共識」來得高，共有 10 則，占行政與立法 互動報導總數的 83.3%。 但值得注意的是，自 2000 年 5 月 20 日民進黨掌握中央政權之後， 行政與立法之間對於兩岸直航議題的意見分歧情況，似乎並沒有減 少，反而隨著國內經濟惡化而更加嚴重，成為新聞媒體持續關注的焦 陳素玲，〈看兩岸航運，兩在野黨認應再磋商〉，《聯合報》，1996 年 8 月 22 日，版 4；楊羽雯，〈新黨立委促修法使台港不斷航〉，《聯合報》， 1997 年 4 月 14 日，版 9。 張宗智，〈直航公聽會：傅棟成籲勿隨中共調子起舞〉，《聯合報》，1996 年 8 月 24 日，版 9。 陶允正，〈新同盟會向國發會建言：兩岸應儘快三通〉，《聯合報》，1996 年 12 月 16 日，版 2；汪莉娟，〈兩岸包機定點直航，大陸同意研究〉， 《聯合報》，1997 年 1 月 7 日，版 9；汪莉娟，〈王志雄：兩岸直航促進 會，北京行收穫不少〉，《聯合報》，1997 年 1 月 8 日，版 9。 李信宏、單厚之，〈顏清標訪蘇起要求宗教直航〉，《聯合報》，1999 年 3 月 27 日，版 13；李曜丞，〈顏清標爭取宗教直航不彎靠〉，《聯合報》， 2000 年 2 月 3 日，版 13。
點。《聯合報》對於兩岸直航議題的報導則數，歸類為「分歧」性質 的報導則數，高達 88 則，其比例約為 89.6%，是一致政府時期的 8 倍 之多。2002 年 7-12 月期間，關於兩岸直航議題的報導，對立性質的新 聞有 23 則；在 2003 年 7-12 月，在總統大選的衝擊之下，導致行政與 立法之間再度呈現衝突的情形，則數高達 26 則。相關報導，諸如： 〈直航扁：不接受一中原則〉、〈只怕不識貨，連赴高市拓藍天〉、 〈陳水扁：一中原則不可能兩岸直航〉、〈蘇起：又在開支票了〉、 〈國親批報告：永遠停在準備階段〉，以及〈直航連戰提議「空中安 全走廊」〉等相互攻訐與杯葛對方的相關報導。35反之，「共識」類型 的報導則數與一致政府時期相差不遠。另外，屬於「協商」類型的報 導則數明顯增加，計有 14 則，這表示在分立政府時期，朝野政黨更為 強調協商機制建立的重要性。如圖 5 所示，1996-2004 年一致政府與分 立政府時期，《聯合報》報導「兩岸直航」議題之行政與立法互動情 形。 陳世昌，〈直航扁：不接受一中原則〉，《聯合報》，2003 年 7 月 5 日， 版 2；包喬晉，〈只怕不識貨，連赴高市拓藍天〉，《聯合報》，2003 年 7 月 7 日，版 4；劉寶傑，〈陳水扁：一中原則不可能兩岸直航〉，《聯合 報》，2003 年 7 月 25 日，版 11；何明國，〈蘇起：又在開支票了〉，《聯 合報》，2003 年 8 月 14 日，版 3；林新輝，〈國親批報告：永遠停在準備 階段〉，《聯合報》，2003 年 8 月 16 日，版 4；何明國、陳志平，〈直航 連戰提議「空中安全走廊」〉，《聯合報》，2003 年 9 月 7 日，版 4。
1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 8 1 3 0 2 3 1 0 0 1 0 3 10 1 1 9 23 11 26 7 0 5 10 15 20 25 30 35 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001 2002 2003 2004 圖 5 1996-2004 年《聯合報》報導「兩岸直航」議題行政 與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 至於《中國時報》的報導情形，在一致政府之下，對於兩岸直航 的報導則數，幾乎高於《聯合報》則數一倍之多，計有 23 則。除上述 《聯合報》所羅列的爭議之外，對於金馬「小三通」的問題，行政與 立法之間也經常出現意見分歧的現象。舉例來說，1997 年底陸委會主 則 數 一致政府 分立政府 分歧 協商 共識
委張京育就曾表示，小三通與兩岸直航不可分別處理〈小三通不具可 行性〉；36尤其，國防部與行政院相關部門多次強調，兩岸直航涉及國 防安全與國家尊嚴，所以應該採取更為審慎的態度〈唐飛說明國防體 制規劃〉、〈超黨派：立即開放兩岸直航；陸委會：先談安全尊嚴問 題〉。37整體而言，屬於「分歧」性質的報導占有 15 則，比例約為 65.2%，其餘「共識」與「協商」僅分別為六則與二則，合計約占 34.8%，與《聯合報》在一致政府時期，對於「兩岸直航」議題的報導 似乎呈現相類似的情形，即是「分歧」的報導高於「共識」形態的報 導，其可能原因在於：行政部門基於國家對等、安全、尊嚴，以及法 令制度尚未完善的考量之下，對於兩岸通航傾向較保守的態度；而立 法部門之朝野政黨，基於己身利益，必然以社會共識與商業利益為依 據，故採取較為積極的作法。因此，儘管在一致政府之下，行政與立 法之間對於直航議題仍存在著若干的分歧與對立。 此外，在分立政府時期，《中國時報》對於兩岸直航議題的報導 則數，在「共識」性質的報導並沒有明顯的增加（兩個時期報導則數 皆為六則）；歸類為「協商」類型的報導，增加了 6 倍為 12 則；而屬 於「分歧」性質的報導則數為 42 則，與一致政府時期相比較，呈現顯 著的差異。其中，在 2002 年 7-12 月期間，行政與立法之間對於兩岸 航線的定位爭議與兩岸人民關係條例的修正案，所產生意見相左的情 形更加明顯，致使媒體報導高達 22 則。38如圖 6 所示，1996-2004 年 林晨柏，〈小三通不具可行性〉，《中國時報》，1997 年 11 月 8 日，版 2。 呂昭隆，〈唐飛說明國防體制規劃〉，《中國時報》，1999 年 11 月 9 日， 版 4；黃毓基，〈超黨派：立即開放兩岸直航；陸委會：先談安全尊嚴問 題〉，《中國時報》，2000 年 2 月 15 日，版 3。 有關 2002 年 7 月至 12 月期間，行政與立法之間對於兩岸航線的定位爭議與 兩岸人民關係條例的修正案，所產生意見相左情形的新聞報導，請見王銘 義，〈兩岸通航中共拒絕外商介入，大陸將其視為國內「特殊航線」焦仁和 指兩岸應去除政治障礙求實至則名歸〉，《中國時報》，2002 年 7 月 4 日，
一致政府與分立政府時期，《中國時報》報導「兩岸直航」議題之行 政與立法互動情形。 1 0 0 1 0 0 0 4 0 0 1 1 2 2 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2 5 0 4 0 2 6 3 0 0 1 2 1 3 3 0 4 22 3 6 1 0 5 10 15 20 25 30 35 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 5-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-6 7-12 1-5 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001 2002 2003 2004 圖 6 1996-2004 年《中國時報》報導「兩岸直航」議題行政 與立法互動之趨勢圖 資料來源：筆者自行整理。 註： 為比較一致政府與分立政府之互動情形，2000 年一欄以就任總統前後，區分為：從 1996 年 5 月 20 日至 2000 年 5 月 19 日為一致政府時期；反之，從 2000 年 5 月 20 日 至 2004 年 5 月 19 日為分立政府時期。 1996 年一欄從 5 月 20 日計算至 12 月 31 日為止；2004 年一欄則從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止。 2000 年一欄上半年從 1 月 1 日計算至 5 月 19 日為止，而下半年則從 5 月 20 日計算 至 12 月 31 日為止。 版 11；蔡日雲，〈國民黨推動兩岸直航立法〉，《中國時報》，2002 年 10 月 9 日，版 11；陳重生、劉添財、羅如蘭，〈游揆：三通為既定政策但非萬 則 數 一致政府 分立政府 分歧 協商 共識
綜合前述的分析結果，如表 2 所示，在一致政府時期，有關兩岸直 航議題在行政與立法互動之情形，《中國時報》與《聯合報》之對立 的報導則數似乎高於合作與共識，其可能原因有二。其一，行政部門 與執政黨基於國家尊嚴、國防安全，以及意識形態的考量，導致政治 因素經常凌駕於經濟議題；其二，各個政黨為顧及社會期盼、商業利 益，以及己身利益，必然強調直航對於經濟發展的重要性，致使行政 與立法之間仍存在若干分歧，但相較於分立政府之下，有關兩岸直航 的報導，其對立與衝突的頻率是相對較低的。換言之，行政與立法分 屬不同政黨掌握時，對於政策制定的影響程度，較同一政黨控制時， 有更明顯的差異，似乎與本研究假設頗為契合。另外，回顧前述的分 析結果，我們可以發現，在分立政府之下，政黨之間協商機制的健全 運作，似乎有助於行政與立法關係的和諧與政策制定的順暢。 靈丹認同兩岸「一邊一國論」，另親民黨推動的直航案今恐難闖關〉，《中 國時報》，2002 年 10 月 16 日，版 4；呂昭隆，〈兩岸直航軍方建議勿直接 飛越台海盼維持既定航線繞一點路有利防空，國防部強調曾七度參與直航相 關會議所提評估報告達二十八項，絕無軍文溝通不良問題〉，《中國時 報》，2002 年 10 月 22 日，版 3；羅如蘭、陳嘉宏，〈兩岸條例初審通過， 直航談判採修正版港澳模式；親民黨缺席抗議，國、民兩黨取得共識，大幅 降低院會審議時朝野對決衝突〉，《中國時報》，2002 年 11 月 1 日，版 1；羅如蘭，〈直航機場交部堅持官方對談〉，《中國時報》，2002 年 11 月 5 日，版 5；呂昭隆、陳嘉宏，〈國防部：直航先南後北，夜間停航；首 度公開四原則，先開放小港機場，不考慮松山機場，定點定線定時，避免直 接穿越台海〉，《中國時報》，2002 年 11 月 8 日，版 1；陳嘉宏，〈台聯 抵制兩岸條例有得拖〉，《中國時報》，2002 年 12 月 10 日，版 6。
表 2 1996-2004 年《聯合報》與《中國時報》報導行政 與立法對於「兩岸直航」議題互動之統計表 單位：則數 型態 年分 月分 《聯合報》 《中國時報》 共識 協商 分歧 共識 協商 分歧 一 致 政 府 1996 5-12 1 0 2 1 1 2 1997 1-6 1 0 3 0 0 6 7-12 0 0 1 0 0 3 1998 1-6 0 0 0 1 0 0 7-12 0 0 0 0 0 0 1999 1-6 0 0 1 0 0 1 7-12 0 0 0 0 0 2 2000 1-5 0 0 3 4 0 1 合計 2 0 10 6 2 15 分 立 政 府 2000 5-12 0 0 10 0 0 3 2001 1-6 0 0 1 0 0 3 7-12 0 1 1 1 1 0 2002 1-6 1-6 1-6 9 1-6 2 4 7-12 0 8 23 2 5 22 2003 1-6 0 1 11 2 0 3 7-12 0 3 26 0 4 6 2004 1-5 0 0 7 0 0 1 合計 1 14 88 6 12 42 資料來源：筆者自行整理。
伍、結論與建議
近年來，一致政府與分立政府之下的行政與立法關係，儼然成為 政治學研究的重要領域，迄今雖然已累積相當豐碩的研究成果，但在 論述上仍是眾說紛紜、尚無定論。主要原因在於，部分學者認為，分 立政府確實較易導致政治對峙、效率不彰，以及政策制定的困難，但 亦有若干學者抱持保留的態度。無疑地，從政黨政治的觀點探討行政 與立法關係，是個值得研究的議題。尤其，在 2004 年總統大選與第六 屆立法委員選舉之後，我國仍然持續呈現分立政府的現象。39因此，就 目前或未來的行政與立法關係而言，政黨政治運作的順遂與否，必然 與行政與立法互動息息相關，甚至影響政策制定的效率與政府施政的 表現。 就分析架構而言，本研究旨在比較一致政府與分立政府之下，行 政與立法互動對於兩岸政策的制定是否會產生顯著的差異？換言之， 是否因為行政部門與立法部門為同一政黨控制，在理念與立場相同的 情形下，有助於兩岸政策的制定？反之，行政與立法在不同政黨的掌 握之下，是否因為行政與立法的僵局，導致政策制定的滯塞？鑑此， 筆者彙整 1996 年 5 月至 2004 年 5 月期間，《聯合報》與《中國時報》 對於兩岸政策議題在行政與立法關係的報導，以及兩岸直航議題的互 動過程，評析雙方「共識」、「協商」，以及「分歧」的情形。 第六屆立法委員選舉結果，總投票率為 59.16%，相較於上一屆選舉之朝野 政黨席次，僅有小幅變動。民進黨在此次國會改選中仍取得第一大黨地位， 攻下 89 席，得票率為 35.72%。原本在上一屆只有 68 席的國民黨，此次選 舉卻小有斬獲，取得 79 席，得票率為 32.83%。唯國民黨此次選舉所增加的 11 席，正好與親民黨喪失的席次相符，僅取得 34 席，得票率為 13.90%。 而台灣團結聯盟的變動不大，取得 12 席，得票率為 7.79%。另外，新黨與 無黨團結聯盟分別取得 1 席及 4 席，得票率未跨越 5%門檻；無黨籍及未經 政黨推薦當選者合計 4 席。經由實證分析所獲得的初步結論，我們發現，在國民黨一致政府 時期，行政與立法對於兩岸政策相關議題，傾向採取「共識」的合作 模式。然而，值得強調的是，在直航議題方面，屬於「分歧」報導則 數似乎遠高於「共識」的報導頻率。筆者以為，其可能的因素主要在 於，就政治角度而言，執政黨與相關單位基於政黨意識形態與國家安 全尊嚴的考量，經常採取較為謹慎保守的態度評估兩岸直航政策；然 而，民意代表往往必須考量選區利益與民眾意見，因此即使同黨議員 也可能與行政部門的意見相左，甚至與在野政黨合作，採取杯葛或衝 突的態度。 反之，在分立政府之下，行政與立法對於兩岸政策議題，歸納為 「分歧」的報導頻率遠多於「共識」的表達方式，相較於一致政府時 期，確實呈現明顯的差異。尤其，在 2000 年 5-12 月陳水扁就職的前 半年，「分歧」性質的報導則數最高。細究其中，從八掌溪事件、核 四續建與否、兩岸政策定位、宗教直航、反反覆覆的加稅與否、國家 安全捐爭議、縮短工時、公務人員全面周休二日、老人福利津貼、國 民年金、行政院預算刪減問題、經濟景氣衰退創下失業率新高、到中 鋼人事更動之爭議，引發的爭議和齟齬，似乎都可以看到朝野政黨相 互抨擊、扞格不合的現象。不過，值得注意的是，「協商」性質的報 導則數亦大幅增加，這表示在行政與立法分屬不同政黨掌握時，協商 機制的建構，將有助於行政與立法互動關係的運作。 儘管本文所提出的研究假設獲得若干證實，但必須強調的是，中 央層級行政與立法關係牽涉的議題與層面既深且廣，絕非單一論文得 以含括。其次，新聞媒體對於政策制定爭議的報導，僅能作為了解行 政與立法互動的一環而已，仍有諸多相關議題值得進一步探討。正因 為行政與立法關係之系統性分析仍有寬廣的發展空間，故本文提出的 論述並非就此確定，僅可視為未來研究的參考。 再者，就研究方向而言，本文尚有改善與努力的空間。筆者建 議，未來對於行政與立法關係的研究，應該可採取不同的研究途徑，
以及增列測量指標，藉以比較一致政府與分立政府體制運作的差異。 舉例來說，得以兼採質化與量化交叉驗證的研究途徑，並且依據研究 題材選定研究方法（包括深度訪談與推論統計等），從不同面向加以 探討，以期獲致研究的廣度與深度。此外，在研究設計上，若能參酌 現有研究文獻，與不同領域結合（諸如公共行政與政策），應為饒富 意義的研究方向。 （收件：2005 年 3 月 22 日，修正：2005 年 6 月 29 日，採用：2006 年 1 月 2 日）
