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圖10 2012 竹南鎮、頭份鎮村里所得變化
資料來源：林威廷先生協助繪製。
3. 財政治理債務化與經濟活動金融化
對比竹南、頭份地區因園區設立開發周邊土地、工業區轉型啟動的 產業轉型與所得分配變化，圖10 整理苗栗縣政府 1992 年至 2015 年所 執行的徵地與市地重劃面積以及其所累計的公共債務中，可以得知地方 政府的累計公共債務在2000 年後迅速增加，2007 年的增加幅度高，一 方面造成苗栗縣政府在2000 年後，長期陷入入不敷出的財政狀況（參 照表1），苗栗縣政府的公共債務累計也在這段期間內成為臺灣非直轄 縣市中，最為嚴重的縣市。本研究整理縣政府2009 年以來幾個重大土 地開發計畫的地方財務基金債務資料，對照前述徵收與土地開發數據中 發現，苗栗縣公共債務的快速累積，與其執行大規模的土地開發有明確
的關係—— 政府從區段徵收中向銀行等金融機構質押貸款籌措開發經 費，但在土地開發後未能標售土地的情況下，導致向金融機構借貸的債 務迅速累積。苗栗縣政府的決算審核報告書佐證了這個觀點（苗栗縣審 計室2015：甲 -27、甲 -40）。換句話說，即便在制度設計上，仰賴土 地開發維持政府公共建設財源的開發機制，看似合理，在實務的操作 上，面對土地無法標售窘境的情況下，這些已經事先賒借的開發債務就 會持續性的累積。在地方政府未能有效管控，將政府公共建設財源寄望 於土地開發後的土地標售，等於是將政府財政機制，寄望於房地市場的 景氣循環。探討中國大陸地方政府「土地財政」行為的文獻已經指出，
這種看似從土地開發中找到解決地方政府自主財源的方案，實際上是將 政府財政繫於金融市場的變動當中（Pan et al. 2017; Guo et al. 2015）；
發生於民主化後苗栗的土地開發案例已經暴露了這種高度「債務化」的 浮現。
綜合來說，由長時段的數據資料所勾勒出的苗栗竹南、頭份產業與 地方發展變遷中，就業結構的轉變、所得分布的變化以及高度仰賴土地 開發的地方財政機制，正重構當代臺灣客庄社會原有的面貌。這個重構 不僅展現在長時間的總體資料趨勢變化上，從個人層次與其當地聚落的 社會關係變化上也可以看見一樣的趨勢。如同筆者之一在2013 年 11 月 於竹南大埔針對一位地主所進行的訪談。該名地主是一位八十多歲的大 埔農民，我們稱他為Ｌ。Ｌ是一位強烈「支持」政府徵收土地的地主。
相對於外界對於地方政府徵收農地的批評，他認為，這是縣政府給大埔 人千載難逢的「發展」的機會；在區段徵收的配地機制之下，這位地主 的女兒因此蓋了「近一百坪」的房子。不僅如此，在政府正式進行徵收
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之前，除了少部分的祖產之外，他還買了許多土地放著，政府執行徵收 之後，最初購買一坪80 元的土地價格已經成長翻倍。相較於一般農民 將土地視為具有生產力的工具，他認為：「土地是可以錢滾錢的『生財 工具』，而非種田的『生產工具』」。即便這位農民地主，親身經歷了 當地徵收引起社會衝突最激烈的幾年，他還是認為，那些房子被徵收、
拆遷的地主是他們「個人」的問題。Ｌ的家就恰好住在「張藥房」對面；
對Ｌ來說，這些反對徵收的地主們，不是受到外界的利益交換，就是受 到有心人士的「煽動」。在他眼裡，他並不認為，徵收帶來農村聚落毀 壞，而是是他一輩子收藏的東西—— 土地，突然變得非常值錢；他的 個人財富夢想被實現。比起那些他抗議保留土地的農民，他更在意的是 大埔新設的公共建設，剛鋪好的馬路、斑馬線、新設的紅綠燈與行人號 誌。即便他與一位因被徵收而服農藥自殺的鄰居住在同一條路上，他仍 然認為：政府做對了一件他心中期待已久的事。7
這位農民L 所呈現的觀點中，似乎顛覆我們過往對於面對被徵收 農民的「受壓迫者」的認識；然而，如果他所代的觀點是大埔當地居民 對於徵收影響的一種認知，我們可以從中知道，重構客庄聚落社會的面 貌，不僅只是地方政府的推動，還有當地地主的參與。他們共同建構了 在產業轉型脈絡的驅動下，所形構的當代苗栗客庄聚落面貌。發生在苗 栗與頭份的土地開發經驗或許不是個案，而可能是臺灣其他同樣面對這 個來自產業變局下，由土地開發驅動的社會空間發展變化的共同經驗。
7 筆者之田野訪談筆記，2013.11.23。
圖11 苗栗縣政府徵地、土地開發與公共債務未償餘額累計（1992-2015）
說明：土地開發（單位：面積）；公共債務未償餘額累計（單位：新臺幣億元）。
資料來源：本文繪製。
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表1 1990 年後苗栗縣之財政收支賸餘（收入－支出）
年度 歲出 歲入 賸餘( 歲入 - 歲出 )
1990 5,812 5,823 11
1991 7,375 7,588 214
1992 8,184 8,908 725
1993 10,041 10,186 145
1994 11,274 10,934 -340
1995 12,304 12,304 0
1996 14,110 14,388 277
1997 16,229 16,236 7
1998 17,843 15,600 -2,242
1999 16,727 14,053 -2,674
2000 21,627 17,677 -3,951
2001 17,475 13,867 -3,607
2002 18,364 16,156 -2,209
2003 16,776 14,564 -2,212
2004 17,506 15,849 -1,657
2005 17,838 15,352 -2,486
2006 17,555 15,472 -2,083
2007 17,768 16,678 -1,090
2008 20,759 19,374 -1,385
2009 25,801 19,685 -6,115
2010 27,858 20,903 -6,955
2011 28,364 21,347 -7,017
2012 26,186 21,748 -4,438
2013 26,033 21,387 -4,646
2014 25,945 23,167 -2,778
2015 23,02 21,963 -1,061
說明：單位：新臺幣百萬元。