國土安全（Homeland Security）是一個以綜合性為主要內涵的新名詞60，是 美國針對恐怖主義，確保美國國土安全所發展的一個名詞。美國在「911 事件」
的爆發，突顯美國情報資訊管理、國境與交通運輸安全的侷限與不足，更顯示社 會經濟下基礎建設的脆弱性與易毀性。因此，小布希總統在 2001 年 11 月下令，
設立直屬白宮之「國土安全局」(Office of Homeland Security)61，其次整合為數 22 個與國土安全事務有關之聯邦機構，籌組內閣部層級的「國土安全部」
(Department of homeland Security)。
另外，為強化緊急應變處理及重視恐怖攻擊的因應能力，美國以 FEMA 為 基礎，再結合相關聯邦機關及各州、地方的警、消、醫療、工務及急難救助人員，
積極整併與統合聯邦各項急難處理之計劃與機制。62美國在新的國土防衛機制上
59 流感病毒的變化有兩種方式:一是病毒基因本身的不穩定性造成突變；另一種是宿主同時感染 兩種流感病毒，兩種病毒之間的基因段相互交換，基因重組，而產生新的病毒株。若國外的動物 疫情無法有效控制，H5N1 禽流感病毒在環境中擴大影響範圍，每多出現一名人類 H5N1 禽流感 病例，都可能使該病毒便得更為適應人體，人類與禽類病毒基因重組機會亦增加，而形成人類的 新型流感病毒。由於人類對新病毒並未有抗體，就可能在短時間造成禽流感的大流行。參見侯勝 茂，《自由廣場:不是危言聳聽，流感比 SARS 厲害》，自由時報(台北)，2005 年 9 月 10 日，版 A15。
60 「國土安全」的內涵包括民防、救災、公共安全等整合性的概念，是美國在遭遇恐怖主義攻 擊後，提出「國土安全報告」。其戰略目標為:1.預防恐怖份子對美國本土的攻擊；2.降低美國面 對恐怖份子的脆弱性；3.減少美國遭受恐怖份子攻擊後的損害，並迅速復原。參見(陳明通，
2005:207)
61 美國設立「國土安全局」的主要目的，在協調、發展各層級機關實施國家安全綜合策略，以 確保美國免於恐怖威脅或攻擊。在權責方面，即在協調其他行政機關致力於美國本土遭受到恐怖 威脅或攻擊時之偵查、準備、預防、保護、回應及恢復等事宜。國土安全局由總統國土安全助理 負責，預算不大，成員約 100 人左右，大都從其他行政單位借調而來。(張中勇，2003:37-38)
62 美國成立「國土安全部」後，其優點表現在以下方面：1.州的部門在預防、機先防制與回應方
的策進作法，則包括整合國土安全與災害防救資源；擴大國土安全與資訊共享範 疇63；強化立即回應攻擊或災變功能；保護基礎建設。(張中勇，2003a:30-36)美 國政府認為 FEMA 原有的功能尚不健全，因此從維護關鍵性基礎建設與資產、
急難準備暨因應等方面加強，目的在提升防救災組織的急難處理因應機制。所 以，將 FEMA 組織整併於國土安全部內，使天災急難救助與恐怖事件後果處理 的機制加以合併。
我國當前雖然沒有恐怖主義份子的立即威脅，但卻有來自中共的傳統軍事與 非傳統的安全威脅，而且關於非傳統的安全威脅也與日俱增。尤其，在全球化趨 勢的環境下，有許多國際性的安全威脅也同樣影響我國。因此，我國國家安全危 機管理體系的未來發展，應在既有的基礎上，朝向以綜合性安全為目的的危機管 理體系發展，才能滿足當前大多數國人的安全需求。
我國國土安全防衛的內容設計，至少應該包括:情報的偵蒐及預警通報系統 的建立、重大基礎建設的防護、入出國境的安全維護、維安及反恐機制的建立、
自然及人為災害的救治等。(陳明通，2005:207-214) 而且應奠基於以下危機管理 活動模式，闡述如下:
一、國土安全的預防管理 (一)危機管理總計劃
國家安全危機管理的目標，應包括平時自然和人為的災難，以及戰時的兵 災。筆者認為，國家安全會議組織法中所謂的「國家安全大政方針」應指綜合性 的國家安全，因此國家安全會議對於國家安全的界定、研究及掌控，應不限於戰 爭衝突危機，也應如美國國土安全部一樣，整合國內各種重大類型危機，成立危 機管理專責機構，以統籌事權，提高效率。
鑒於我國國家安全會議是總統處理「國家安全大政方針」的權責機構，因此 國家安全會議應設定對國家重大危機的「危機管理」與「危機處理」的功能；並 於每年針對國家可能發生的重大「危機」，提出總體計畫報告書，以作為行政院
面能夠擔任重要的角色，且能清楚傳遞遏阻措施之訊息；國防部在這方面也擔任重要角色，且不 須經協調的程序；2.由於危機管理與後果管理兩者結合在一起，彼此的區別並不存在，因此能夠 統合整體的力量；3.在責任歸屬方面，也涉及聯邦調查局及其他相關單位，因此能統合各相關單 位的能量；4.國土安全部不僅是機關與責任的集合，事實上有清楚合理的策略，且奠下堅實的策 略基礎，故對後續的策略及運作能與時精進。(張中勇，2003a:26-27)
63 在資訊共享的策略途徑方面，主要是建立國土資料庫，其主要內容為:1.整合聯邦政府資訊分 享；2.整合各州、地方及民間產業之資訊分享；3.改進公共安全緊急通訊系統；4.提昇公共衛生 資訊的可靠性與可信度等。請參閱(張中勇，2003c:68)
各機構的危機管理活動最高指導綱要。
(二)危機管理的理念指導:
過去我國的國家安全係以「傳統軍事安全」為主要威脅來源，然當前國防政 策已朝綜合性安全的方向發展；而且從前文觀察，中共對台的安全威脅也已逐漸 跳脫傳統理念，而以非傳統性安全對我之安全威脅更為嚴重。因此筆者認為，當 前我國國家安全的理念，可在現有「全民國防」的基礎上，以「國家安全危機管 理活動模式」為指導，朝向「心防、民防、災防、國防」結合的目標，提升與落 實「全民防衛動員準備法」，以建構我國的「國土安全防衛」體系。
同時，藉由宣導教育民眾「共受風險」的觀念，使民眾認知防衛的對象，不 僅來自中共武力恫嚇，也來自天災人禍及全球化的風險危機。甚且，在中等教育 以上的學校，應強化全民國防的課程，先要使民眾有心防，有心防才有國防，心 防是國家的精神總動員，也是全國民眾團結禦敵、共同命運體的活水源頭。
(三)危機管理的組織體系
我國於「921」大地震後，雖催生了「災害防救法」，2003 年 SARS 後也大 幅修改「傳染病防治法」；而行政院也在 2003 年 3 月公佈「公共安全管理白皮書」， 但是如何建構一套完整的「國土安全網」，將災害體系與緊急應變體系做有效的 連結與整理，是一項刻不容緩的工作。(陳明通，2005:214)因此，未來必須首先 要使全民防衛動員準備、災害防救與民防三大體系進行連結。
當前，依據「全民防衛動員準備法」及「災害防救法」規定，現行地方政府 共設有「全民戰力綜合協調會報」、「動員準備業務會報」及「災害防救會報」， 三大會報之召集人皆為縣、市首長，每半年定期會議，納編委員大致雷同，未來 應整合為一64，成為縣、市「國土安全防衛會報」。
整合三大會報的目的，在強化指揮、管制、協調功能，有效運用地方資源，
建立平時支援救災，戰時支援作戰的應變機制。在平時每 3 個月召開定期會議，
研討動員整備、災害防救、緊急醫療、傳染病、民防等各事故應變機制議題；當 有重大災害發生或發生之虞時，縣市將立即成立災害應變中心，實施災害防救及 應變處理；至於戰時則轉換為「全民戰力綜合協調中心」，負責動員民、物力，
64 鑑於「全民戰力綜合協調會報」、「動員準備業務會報」及「災害防救會報」三會報的組織架 構有疊床架屋、浪費人力之嫌，國防部後備事務司曾在 2004 年的萬安演習中，驗證三大會報整 合機制的可行性，以建立發揮動員會報最大效能。參見湯平、林瑋、邱志強，《國土安全防護－
萬安演習新面貌》，青年日報(台北)，2004 年 9 月 11 日，版 3。
支援軍事作戰。
(四)應變機制與演練
整合後的動員會報，應明確劃分防災與救災機制；在防災機制方面，當颱風 警報發布警戒地區 36 小時前，中央、作戰區、縣市防颱應變中心將分別有後備 司令部人員進駐；當有重大災害發生時，相關人員將協助國軍兵力支援申請車、
機具及運用後備組織反映災情。另各編組進駐人員也將提升層級，以最快速度協 調相關人、物支援，達到最佳救災效果。
當前政府的國土安全防衛演練，係以結合「萬安演習」為主，除了演練戰時 狀況外，也加入地震、海難等救災演習，著重於運用地方資源，建立「平時支援 救災、戰時支援作戰」的應變機制。筆者認為，未來政府應結合國防部漢光演習，
在無預警的狀態下，以戰爭災害的「複合式危機」為方向，使民眾在缺水、無電、
缺油的狀況下配合演習；同時，應緊密結合民防、醫療、反恐、災害防救及核子 事故等，一年實施ㄧ次進行聯合操演，除真實性高及節省公帑外，也較各單位各 別的進行操演有效率。
(五)決策支援管理系統
未來，在多元化危機環境與以綜合性安全為主的考量下，各種會報與緊急應 變機制應朝向事權統一，俾利統籌協調各單位任務，並避免疊床架屋及浪費公 帑。筆者認為，我國國家安全會議對危機管理的政策規劃及計畫擬定的功能有待 提升，應該強化智庫研究的能量，在國家安全會議秘書處內應設有國家安全危機 決策支援管理系統，以提高國家最高危機決策團隊的決策品質。
另針對全民防衛動員準備法、災害防救法與民防法對於人力動員與物資動員
另針對全民防衛動員準備法、災害防救法與民防法對於人力動員與物資動員