第六章 我國國家安全的危機管理活動前瞻
第一節 國際衝突的危機管理活動
國際衝突是指兩個政治實體的衝突行動，當某方升高衝突行為而無法遏止 時，輕則傷害另方一國的社會民生經濟，重則引起戰爭造成生靈塗炭。鑒於兩岸 特殊的歷史背景與地理環境，我國國家安全的主要威脅，無論傳統性或非傳統性
1威脅，均大部來自對岸的武力威脅及敵意。自政府解除戒嚴及開放大陸探親後，
兩岸民間交流日趨熱絡，但在交流中也衍生槍械走私、毒品、偷渡、海上搶劫、
刑事犯罪及幫派犯罪組織潛逃大陸，或兩岸黑幫串聯從事不法活動等問題。當 前，我國來自中國政權的國家安全威脅，如下文闡述:
壹、中共軍事犯台的「安全威脅」
台灣海島四周環海，東向太平洋，西面台灣海峽，南臨巴士海峽，北向東海；
為西太平洋第一島鏈的中央地帶，地處東北亞與東南亞之海域交通要道，掌握台 灣海峽動脈。台灣海峽為東亞國家地緣政治、經濟與軍事的戰略關鍵交通動脈。
2因此，台灣及其周邊海域的控制權乃兵家必爭之地。在台灣的安全威脅當中，
以中共武力犯台的軍事威脅最嚴重。(張中勇，2001:8)事實上，中共的對台政策，
從過去「武力解放台灣」，到「一國兩制、和平統一」，其使用武力的本質不變。
例如 2000 年 2 月中共發表的「對台政策白皮書」3；今年(2005 年)提出的反分裂 國家法，對台牽制的意圖相當濃厚。
一、中共的軍事威脅
10 年來，中共的國防預算均超過兩位數字以上成長，2005 年公布的國防預
1 非傳統性安全威脅，一般意指相對於傳統性安全威脅而言，係指後冷戰時期出現的、次於軍事 安全的重大安全問題；強調引起軍事衝突威脅以外的安全威脅；其次，非傳統性安全威脅所涉及 的問題通常屬於涉外性質的事務，非憑一國之力可以解決。
2 美國在亞太地區每年的經貿所得平均約為其對外所得的 70%；日本則必須依賴台灣海峽作為其 對外貿易、能源運輸的「生命線」；而從地緣戰略觀察，台灣在西太平洋中同時瞰制台灣海峽與 巴士海峽。參見(蘇進強，2003:88)
3 中共於 2000 年提出「對台政策白皮書」的「三個如果」動武條件，原文為「如果出現台灣被 以任何名義從中國分割出去的重大事變，如果出現外國侵佔台灣，如果台灣當局無限期地拒絕通 過談判和平解決兩岸統一問題，中國政府只能被迫採取一切可能的斷然措施，包括使用武力來維 護中國主權和領土完整，完成中國的統一大業。」參見中共國務院新聞辦公室，「一個中國的原 則與台灣問題」，2002 年 2 月，＜http://www.chinataiwan.org/chinataiwan/Big5/policy/docu/
d-0101.htm＞
算為 2,447 億人民幣。4近年來，中共除加速其軍事裝備研製能力外，又向俄羅斯 購進先進戰機、潛艦、水面戰艦、攻艦飛彈、雷達電戰系統、空中預警機等武器 裝備，積極研發精準彈道飛彈及巡弋飛彈，以快速提升其海空軍及兵力投射能 力；成立快速反應部隊、加強電子軟硬殺功能，研發資訊戰攻擊武器及太空軍事 武力，(劉復國，1999:1-15)對我國家安全威脅有增無減。
在面對 6 倍以上的兵力，世界排名第二的軍事強國威脅下，使我國一直處於
「平時的戰爭」(war in peace time)，國家安全備受威脅。然威脅台海安全最大的 軍事因素，並非為數 200 多萬的兵員，而是占中共的海、空軍及二砲部隊的導彈 威脅。例如，其距台灣 250 浬的大陸沿海 13 座機場，部署 7 分鐘內可達台灣上 空的飛機；另東海艦隊則在 4-6 天可進抵台灣。
依據國安會出版之 2006 年國家安全報告指出，共軍現約有百餘個飛彈基 地、20 多個導彈旅，各種常規導彈 780 餘枚，預判至 2006 年底其導彈數量將增 至 800 餘枚、各式巡弋飛彈 100 餘枚，可對我方猝然發動 6 波次、持續 12 小時 攻擊，係對我國最大之威脅。在登陸作戰方面，共軍現有登陸艇 300 餘艘，海軍 陸戰隊約 15,000 餘人(一個加強師)，非正規登陸部隊約有 40 萬人；在空降作戰 方面，空降部隊約 30,000 餘人，一次可空降 4,000 人次；在空軍方面，擁有 3,400 架飛機，但僅有 150 架堪稱現代化；在海軍兵力方面，艦艇 1,500 餘艘，總兵力 28 萬餘人；其能力已由近岸走向近海，尤其對我東部海域之威脅刻正增強。5 近年來，中共特別強調要「打贏高技術條件下的局部戰爭」，在作戰構想上 則著眼「抗美奪台」，同時致力「經美奪台」。中共軍方認為，不能與美國「硬碰 硬」，因此特別強調：「要集中力量突破一些關鍵性技術，解決制約共軍作戰效能 的瓶頸，使共軍儘快擁有一批具有威懾力的『殺手鐧』武器」。（蘇進強，2003:96）
另外，中共的作戰觀念，也隨著新軍事事務革新(RMA)，逐漸朝向「遠戰速勝」、
「首戰決勝」、「點穴戰」、「超限戰」等不對稱作戰6的戰力、戰法方向發展，已 逐漸改進對台軍事威脅的模式。
4 參閱國家安全會議主編，2006 年國家安全報告，頁 39。
5 根據我國國家安全會議(2006 年國家安全報告)指出，中共的二砲部隊已逐步增強其打擊精度與 機動力，並增加其核/傳統威懾之能力；空軍正轉型為空疆防禦之戰略空軍；海軍則強調積極防 禦戰略，逐步突破至第二島鏈；地面部隊以強化兵種協同，發展非線性、非接觸作戰為主。尤其 是資電部隊、快反部隊與特種兵部隊的發展，對我之威脅更須特別注意。參見國家安全會議主編，
2006 年國家安全報告，頁 36-37。
6 所謂「不對稱戰」定義:就是不遵循公平戰鬥的準則，包括所有作戰及戰略方面的奇襲，以及 不按照正規的武器使用模式來遂行戰爭。參見(顧崇廉，2003:82)
事實上，中共對台軍事武力威脅的本質，不僅在其兵力數量與軍事演習，而 係由其武力威嚇所衍生出的心理效應。7正如 John Garver 所說:「北京希望製造台 灣人民恐懼不安的心情。戰爭與所造成的痛苦迫在眉睫!中共意志堅定，不管代 價如何都將攻擊台灣…。這些都是北京想要製造的氣氛。」(John Garver，
1997:125-126)因此，綜觀中共對台軍事威脅的企圖，就是要在平時－軟化台灣的 對抗意識；戰時－則要減低我國抵抗的衝擊力，以達到兵不血刃奪取台灣之目的。
二、中共攻台可能的模式
就現況言，中共至今仍未具傳統軍事攻台的能力，其渡海登陸能力亦受兵 力、輸具所限8；而以「廢墟台灣」來懲罰台灣人民，也無利可圖，更可能加速 台灣宣佈獨立的後果。(蘇進強，2003:91)但對我國真正的威脅是，中共部署於東 南沿海的戰術導彈，配合其低層次騷擾、封鎖、有限攻擊、無限攻擊等戰術性行 動，（劉廣華，2004:81）尤其對台灣民眾的心理恫赫，更是最大之威脅。9研判未 來其對台軍事威脅，在結合傳統性與非傳統性的用兵策略下，至少可能併用以下 幾種攻台模式。(劉廣華，2004:88-91)
(一)奇襲
中共認為，實施奇襲可立即造成我方震撼心理，促使民心恐慌、士氣低落；
其次製造傷亡，引起島內政治分裂與壓力。尤其可讓盟邦猝不及防放棄援助，最 後造成既成事實，可逼我在和、戰間抉擇。102003 年 10 月共軍動用了湖北的空 降軍、廣州軍區的陸戰隊、南京軍區的第一集團軍，以及北京軍區的第 38 集團 軍等部隊實施聯合演訓。此次參演部隊跨越三個軍區，並結合陸海空三軍與二砲
7 例如 1995 年 7 月 18 日，大陸僅僅宣佈飛彈試射，台灣股市在一天內下挫 20%，185 億美元資 金外移台灣；2000 年 2 月 21 日，北京發表對台政策白皮書，當天股市下跌 2.5%，隔天下跌 1.8%；
2000 年 3 月北京針對我總統大選提出警告，13-17 日股市下挫 7%。(童振源，2002:73-74)
8 美國蘭德公司（RAND）資深研究員 Paul Davis 在訪問我國國防大學時(2002 年 5 月)曾表示，
從未見過有意進行大規模登陸行動，卻不發展兩棲攻擊登陸武力的國家(指中共)。(參見劉廣華，
2004:88)筆者認為，就實際觀察言，無論 2002 或 2003 年的美國，對中共的軍力評估均可發現，
兩棲登陸武力並非中共建軍要項，因此可以看出至少在現階段，中共尚無進行兩棲登陸的企圖與 準備。
9 中共對台的心理威懾，從過去的「文攻武嚇」、「文攻武備」，到現在的「文攻武壓」，始終強調 解決台灣問題，最終難免一戰，其手段則輔以包括滲透破壞、以民促統、以商圍政、媒體武嚇、
社會分裂等。參見(2004 年國防報告書第 1 篇第 4 章第 2 節「兩岸情勢發展」)
10 依據 2000 年國防報告書揭示，現階段共軍三棲犯台能力不足，但隨裝備更新、聯戰操演與整 體戰力的提升，未來作戰有可能運用大量高新武器，並行奇襲，迅速癱瘓我戰力，然後遂行外島 佔領或對本島全面攻略，以達其「以戰逼降」目的。參見(2004 年國防報告書第一篇第四章第四 節中共對台軍事威懾)。
部隊，而演訓的方式是從原有防區快速轉進執行「分進合擊」行動11，是一種很 明顯的對台行動中的「快速反應」與「奇襲」原則的驗證。
(二)癱瘓
事實上，中共解放軍早於 1990 年代提出「打贏高技術條件下的局部戰爭」， 以達「損小、效高、快打、速決」，以及「兵不血刃」奪取有用台灣等目標，方 式還是以如同「點穴」般的癱瘓戰最具時效。12在戰役行動上，包括飽和導彈攻 擊，即運用精準制導武器(如導彈、巡弋飛彈)；網路信息作戰，即以電戰武器或 資訊武器(電腦病毒、木馬程式、駭客攻擊)等打擊我金融中心及指揮中樞；聯合 精準打擊，即攻擊具政治、經濟指標意義的中心(如總統府、國會或 101 摩天樓 等)；或摧毀、破壞我軍事指揮機制(如指管中樞系統、機場、港口等要點基地) 或重要民生設施。中共除要打擊我軍民心士氣外，也要癱瘓我社會民生機制，使 全島癱瘓孤立，有效防禦戰力無法發揮。
(三)斬首
所謂「斬首行動」係針對敵方政軍首腦，進行刺殺性精準攻擊。斬首行動的 好處在「損小、效高」，容易製造敵方異議份子獲得政權的機會，以取代舊政權 進行談判，並避免造成大量傷亡。過去經驗，例如 1979 年蘇聯特種空降兵奇襲 突擊阿富汗總統官邸，成功擊斃總統阿明。13近如第二次波灣戰爭中，美軍刺殺 海珊及其領導階層的「斬首行動」，雖未成功地刺殺海珊，但也瓦解其指揮體系。
14而事實上，美國對於中共犯台行動的評估中，就包括中共會採用「斬首行動」，
來癱瘓我政治軍事領導當局，以利繼任者採取對其有利政策在內。15
11 參見兀樂義，「中共奇襲作戰進入實兵演練」，中國時報(台北)，2003 年 10 月 4 日，版 13。
12 所謂「點穴戰」是指針對對手國的戰略目標破壞或操縱其指揮中心、人造衛星、電話網、油 氣管道、電子網、交通管制系統、國家資金轉移系統、各種銀行轉帳系統和衛生保健系統…；戰 術目標則是戰場上敵人的指揮所和作戰平台(如飛機、船艦、火箭發射戰)、雷達等，此為林中斌 於「核霸」一書中首先提出的癱瘓戰概念。參見(林中斌，1999:2)，另鐘堅則提出「快速癱瘓戰」
的觀點，指的是基於中共局部戰爭的概念，運用高科技武器以擊潰島內民心士氣、瓦解心防、衝 垮鬥志，進而達到以戰逼降的目的。參見鐘堅，「共軍犯台能力與作戰方式之研究」，收錄於《民 國一百年敵情威脅評估論文集》，陸軍 89 年第一次軍事學術研討會，1999 年 11 月 2 日。
13 參見「社論:以全新的戰略視野和戰備整備因應未來變局」，中國時報(台北)，2003 年 9 月 9 日，
版 A2。
14 曾有學者指出，「斬首」的效益實質不大，根據美軍過去 20 年經驗，有 5 次試圖刺殺利比亞 總統格達費均告失敗；另外，美軍也分別於 1991 年及 1998 年執行刺殺海珊並未成功。此外，1999 年 3 月刺殺南聯總統米洛塞維奇的行動也告失利。但劉廣華認為，上述均為獨裁總統，行動飄忽 不定，難以掌握行蹤，反觀我國為民主國家，總統的每日行程天天曝露在媒體閃光燈下，因此中 共對我進行「斬首攻擊」實非難事。(劉廣華，2004:90)
15 參見 US DOD(2003),“Report to Congress: Annual Report on the Military Power of the peoples’s
(四)逼降
在中共的軍事戰爭指導上，係將攻台戰爭視為一場「高技術條件下的『局部 戰爭』」，整個戰役目標是「抗美奪台」，戰術手段則是「圍點打援」或「阻援打 點」的行動。16尤其中共沿海城市的經濟發展是維繫中共政權穩定的「重中之 重」，必須使其受到攻台戰役影響衝擊到最少。因此先發制人、一擊制勝瓦解我 方軍民心士氣，然後結合非傳統性手段，運用「脅迫性戰略」，配合「第五縱隊」
挑起島內統派求和談判高潮，為其最佳戰略選擇。17除讓美、日等國措手不及援 台外，也使戰役範圍不及延伸威脅沿海城市經濟發展。
因此，中共以奇襲、癱瘓、斬首、逼降等行動，在我軍有能力集結反擊及美 軍馳援前，即結束戰局，與我繼任領導者談判投降條件，造成既定事實，此為對 我軍事安全威脅的最可能選項之ㄧ。
三、中共對台的統戰策略
過去的兩蔣時代，台海兩岸互不往來，在地緣上涇渭分明，鞏固了有形的國 家疆界；台灣在威權體制的教育上，灌輸反共教育及以「三民主義」作為思想指 導，使國家認同與民族糾結隱而不敢顯，從而穩住了台灣「無形疆界」的基礎。
如今，民主浪潮推動環境變遷，台灣所面對的新一波安全威脅與挑戰，係中共對 台的「和平統戰」策略，主要建立在以下層面：(楊志誠，2003:254-271)
(一)政治上的激化統獨意識
1.煽動省籍情結:「省籍情結」之所以能激起難以抵擋的反對力量，主要是蘊含著 歷史上的「被迫害情結」，而且過去還長期被政治威權欺壓，無處申冤。18總言
Republic of China,”(Washington D. C.), July 28.本文轉引自(劉廣華，2004:90)
16 所謂「圍點打援」的戰法就是以一部兵力封鎖台灣，主力對美、日增援兵力加以殲滅；但若 美、日等增援兵力過強，就改以「阻援打點」，就是以嚇阻性武器或兵力，阻止援軍增援，主力 兵團全力攻打戰略目標，而阻援的打法，也可能不是針對美軍的航母艦隊，共軍也有可能以精確 導彈或資訊戰壓迫美軍阻止其進入台海衝突區，或直接攻擊西太平洋港口、機場、交通要塞等重 要設施，造成美國人民心理震撼，使美國觀望不敢進一步採取行動。本文轉引自(蘇進強，
2003:97-98)
17 中共「以戰逼降」的戰略，也有可能運用逐次升壓的「威懾戰」，其手段如在沿海逐次加大軍 演規模、運用特工(駭客)侵入我方重要網路系統散布統戰文宣、以戰機軍艦越過台海中線挑釁我 方，以及對我進行局部封鎖脅迫或全面封鎖窒息等。參見(2004 年國防報告書第一篇第四章第四 節中共對台軍事威懾)。
18 其實，從 228 事件(1947 年)的時間點觀察，雖然最後的鎮壓力量來自國民政府，但依衝突對 象來說，應是 1947-1949 年隨陳儀政府到台的「外省人」；而與 1949 年之後來的「外省人」應沒 有直接關係，但在「省籍情結」下，都被歸為同類人（或許被認為同屬壓抑台灣人的威權時代統 治階級）。另外，如果在蔣經國時代，蔣經國本人能親自提出對台灣同胞的道歉，或許省籍情結 不會衍生到政治衝突上的餘波盪漾。(楊志誠，2003:262)
之，台灣的「省籍意識」已不是單純、一般的地域意識，而是融合了政治反動、
歷史迫害與心理的悲情意識，而在「後威權時代」形成了對立效應的族群意識，
並發揮階級革命的力量。
2.點燃統獨對峙:為營造台灣內部的革命形勢，中共必須使台灣內部形成二元對立 的衝突結構，而最可行的方法就是在既有結構中製造「矛盾對立」的衝突意識，
並使其發揮誘導及極化作用。而只有激化這種「統獨」對立的情緒，才能掀起衝 突激情；只有點燃這種矛盾對立，才能動搖台灣的政體，促使「和平統一、一國 兩制」的理想實現。
(二)經濟上的利用反商情結
1.經濟拉攏，政治封鎖:當中共把對台工作重點擺在「寄希望於台灣當局」時，就 是把重點集中在學者、民代、親「中」媒體與商人身上。因為學者、民代與媒體，
通常是社會的意見領袖；而商人其人脈網絡通常都具政治影響力。同時，中共也 透過各種優惠措施拉攏台商，一方面助其吸納外資，幫其推動經濟建設；一方面 使台商利益與大陸利益互賴結合，並使台商在無意識中受其操控，19以達「以商 圍政」目的。
2.經濟封鎖，政治拉攏:隨著 2000 年政黨輪替，中共將對台工作重點轉移到「寄 希望於台灣人民」上。其策略，首在削弱台灣經濟發展，以造成社會困境；其次，
激起貧富對立；最後，誘使政府介入，再激化眾多邊緣群體與政府對立，以動搖 政權基礎，同時迅速組織「人民協商會議」取代舊政權，達成其和平演變目標。
於是在這種戰略基礎上，中共制定「經濟封鎖、政治拉攏」的戰略規劃。20
貳、台海軍事衝突的危機管理活動前瞻
從前文研究發現，我國政府在 1996 年台海危機的危機管理流程中，包括有 國家憲政體制、危機管理活動的制度，以及決策與執行的諸多問題，必須強化與 釐清。以下，依據國家安全危機管理活動模式及前瞻兩岸關係之環境發展，提出
19 2003 年 3 月 20 日，北京頒布「台灣同胞投資企業協會管理暫行辦法」，其中規定，台資企業 協會必須遵守中共的憲法、法律、法規，不得危害國家統一、安全和民族團結。該辦法並規定，
台資企業協會會長由台商擔任，會長、副會長必須遵守「一個中國」原則，維護國家統一。參見 石開明，《中共規定台資協會不得危害統一》，聯合報(台北)，2003 年 4 月 21 日，版 13。
20 中共前國家主席楊尚昆在 1990 年 12 月「全國對台工作會議」中指出:「大力發展兩岸關係，
重點放在經貿往來和各項交流活動，以經濟促進政治，以民促官，引導兩岸交往向有利於祖國統 一和我國四化建設的方向發展。…發展雙方經貿往來，密切兩岸聯繫，是遏制台灣分離傾向、促 進和平統一的有力措施。」參見(行政院大陸委員會，1998:56-58)
戰爭危機管理活動系統的構想。
一、戰爭的預防管理系統
本論文對國家安全危機管理活動模式的構想，是將危機管理視為一個整體，
觀察政府危機管理活動的整個流程。同時，也將政府的危機管理視同一個活體的 人，即以「看得到」、「說得通」、「動得了」三個活體觀念，運用在危機的目標管 理上。依據我國的政治體制及前述中共對台軍事威脅、攻台可能模式與統戰策略 出發，筆者認為應在以下方面強化我國的危機管理活動。
(一)軍事衝突危機管理活動的總計畫 1.政策與理念的指導
(1)國防軍事安全的政策規劃
事實上，我國是個強調全民國防與綜合性安全的國家，但從危機管理的角度 觀察，我國正處於起步階段。因此，負責國家安全危機管理活動的「國家安全會 議」應發展軍事衝突的危機管理政策總指導，以及統籌規劃全民防衛動員機制的 資源分配與運用，而不能僅僅作為一個諮詢機構而已。21
(2)「生命共同體」的指導理念
面對中共的軍事武力威脅時，應當將之視為「公共危機」，而國家精神總動 員實位居關鍵性角色與地位。但我國自終止動員戡亂、解除戒嚴及開放大陸探親 之後，國人的敵情觀念日益淡薄，國家認同也有分歧動搖的現象。(陳詩武，2003:56) 當我們受到中共武力侵犯或飛彈攻擊時，絕不能認為僅是國內部份民眾受到威脅 或迫害，而應當成是全體 2,300 萬民眾的「公共危機」。因此，面對中共的文攻 武嚇、統戰滲透，國人唯有團結一體，同仇敵愾，集中全國所有資源和力量，成 為一個強固的「生命共同體」，才能抵禦中共對台侵略的陰謀與野心。
2.軍事衝突的危機應變(訓練)計畫
危機管理的目的就是在做好危機的預防，而危機預防的關鍵作業就是在於平 時的模擬與演練，以及依據各項假想狀況擬定危機應變計畫，必要時進行整合性 演練，以發揮危機管理的功能。(蘇進強，2003:196)1996 年的台海危機幸有李前
21 前國安會秘書長丁渝洲就認為：「國安會應負研訂國家安全政策的任務。目前我國僅有情治單 位提出日報、週報及專報，而未建立定期安全情勢評估報告制度，更沒有一個單位來負責研定國 家安全政策」；又認為：「國家安全政策係基於實踐國家目標、確保國家利益、考量全般安全情勢 之下，提出明確的安全威脅來源、強度及優先順序，並隨情況變化，適時調整或修正，據以指導 各相關單位研訂防範或因應措施，以確保國家的安全。如此的政策，重要性自不待言，而我國政 府到現在仍付之闕如。」參見(丁渝洲，2004:451)
總統洞燭機先，先於 1995 年 10 月指示國安會研擬「危機應變計劃」(18 套劇本)，
使行政院「臨時決策小組」在制定決策時有所依循。
因此，國軍才能在前行政院長連戰的指揮下，以「不畏戰、不挑釁、不迴避」
的態度面對危機，而終能贏取民心、贏得大選，也讓中共退卻。但因中共對台敵 意的本質不變，事實上，台海戰爭的陰霾也未曾稍歇，因此面對未來戰爭環境與 兩岸關係發展，國安會應賡續研擬「最糟劇本」，並責由國防部結合年度漢光或 重大軍事演習進行演練及修正劇本，以符實需。
3.危機管理的組織體制
我國國家安全的危機管理機制為「國家安全會議」及其所屬「國家安全局」， 但總統擁有決定「國家安全大政方針」、發布戒嚴令、緊急命令權，以及擁有指 揮作戰等權力。(蘇進強，2003:190-192)當國家出現重大危機時，通常由總統主 持國家安全會議，而國家安全會議也有提供總統「諮詢」的功能。但我國憲法並 未賦予國家安全會議有危機管理或危機處理功能，顯為憲政體制之不足處。因 此，未來的修憲會議，應賦予並導向國家安全會議，使之具有危機管理政策規劃、
策略指導、研究發展與統籌協調等功能。
國家安全會議若要能發揮危機管理的功能，不僅要有「例行幕僚提供資訊」， 更要具備危機處理、政策發展、政策執行、政策忠告與行動執行等功能。但以目 前國安會秘書處的編制（研究人員僅 20 人），22並無法滿足其危機管理或危機處 理的功能。因此，今後國安會的組織應酌予調整，可擴增「研究處」，提高智庫 專家能量，於現有秘書處下成立各「研究組」，配合諮詢委員(5-7 人)之專業功能 導向，依任務編組成立 5-7 個研究組(如國防、外交、兩岸、財經、情報、科技、
綜合等組)，由諮詢委員擔任各研究組召集人。(林正義，1996a:4)
另為發揮國安會國家安全危機管理的功能，會議的運作體制也是關鍵因素。
當前國安會議可區分為高層會議與專案會議，高層會議又區分國家安全會議、高 層會議(總統主持)23、部會主管會議(國家安全會議秘書長召集)，以及事務階層工 作 會 議 ( 諮 詢 委 員 或 副 秘 書 長 召 集 ) 等 。（ 王 俊 南 ， 2003:50-52 ； 尤 政 才 ，
22 《組織法修正案三讀，國安會大幅擴充組織編制》，中國時報(台北)，2003 年 6 月 6 日，版 2。
23 高層會議依目的、名稱與層次均不太相同。自李前總統以來，為避免國人對國家安全疑慮引 起非必要之聯想，並避免受限於法律規定的出席人員，很少用國家安全會議的名稱。因此，例如 因應 911 事件召開的反恐高層會議、大溪會議等均屬此等性質，另作為高層會議準備工作的部會 主管會議、事務階層工作會議，也都屬於高層會議。(尤正才，2002:124)
2002:124-126）筆者認為在多元危機的年代中，國家安全會議的例行性會議應增 加每半年對國家安全威脅進行討論一次；每一年針對國家安全戰略形勢實施總檢 討一次。
其次，參與國家安全會議的法定人員，除總統、副總統及行政院長外，應僅 包括與國家安全直接相關的部會首長－國防部長、外交部長、陸委會主委、經濟 部長及內政部長等 5 人，如此一個屬於中型的 8 人決策小組，才能有效決策，因 應危機；而國安會秘書長、國安局長、參謀總長則應以安全、情報、重要顧問或 幕僚角色列席備詢。其他人員，則可依需要由總統指定與會。(林正義，1993:111) 當危機爆發或緩和時，與會成員可依實際需要，增加或減少列席人員，以提升危 機決策品質；但當狀況急迫或最後決策時，則只有允許關鍵性的法定成員參與，
如此才能使關鍵性決策更正確而有效率。
(二)決策支援管理系統
21 世紀的戰爭將是資訊時代的戰爭，戰場也將是數位化的戰場。資訊作戰 將包括政治與社會的範疇，也包含心理戰、新聞媒體關係與民政事務問題等等。
不但要利用電腦病毒與通信干擾，同時也有偽裝、佯攻與佯動，全球定位與精確 制導攻擊等。因此，智慧化的決策支援管理系統的建構與運用，在未來的戰爭與 戰場環境將佔有絕對重要的地位。
隨著科技的快速發展，數位科技已廣泛應用於現代戰爭中，而作戰節奏亦隨 之加快。在現代戰場上，指揮官使用電子及非電子工具進行指揮管制。例如，美 軍指揮官已使用，諸如單頻地空無線電系統(Single-Channel Ground and Airborne Radio System)、機動用戶裝備(Mobile Subscriber Equipment)、全球定位系統 (Global Positioning System)，以及戰術射擊系統(Tactical Fire)等，運用在戰場的指 揮管制上，以達成(如表 6-1-1)之戰略目標: (Jack Kammer，1998:287-291)
除了戰場指揮管制的決策支援管理系統外，智慧型的知識管理系統資料庫更 能廣泛運用於國家領導階層的危機決策管理。未來，兩岸除了在戰役、戰術上的 資訊作戰外，統合政治、經濟、國防、心理與全國資訊基礎建設的資訊攻防戰爭 將不可避免。因此，未來在國家安會議內建構統籌國家政、經、軍、心四大國力 資源的決策支援管理系統，以推動國家層級的資訊戰指揮機制，並提供國家領導 階層的決策管理與指揮，為發展所必需。
表 6-1-1:戰略目標與達成戰略目標所需之資訊科技一覽表
戰略目標 資料之蒐集與處理
贏得資訊戰 資訊科技之運用
資訊分發
支援決策與行動之分析與吸收
優勢機動 同步運動及射擊
戰場同步行動 運動中之指揮管制
執行精確打擊 即時與精確之目標定位
精確武器導引 正確的戰損評估
保護部隊 即時之威脅資料
警戒與警告 戰鬥現況資訊
共同情況資訊以降低自相殘殺的可能
戰力之投射與維持 目標資產的管理與追蹤
即時情況之資訊 獨立基地之作戰支援 資料來源:Jack Kammer 著，力寰譯(1998)，頁 292。
(三)情報資訊管理系統
危機管理過程中，在戰略層次上，情報之作用在於發揮預警機制的功能；而 在戰術層次上，情報的作用在於發揮對決策過程之支援功能。情報對於國家安全 而言，從決策、計畫、衝突情境(從談判到戰爭)、預警及監督條約之履行等領域，
都可發揮協助決策者的作用。尤其在預警方面，可以提供決策者，認知敵對與不 愉快的行動，包軍事部署、敵意行動之先期預警等。藉由情報之充分建議，可使 決策者事先加以防範，考慮可能的措施，以遏止、防衛、緩和或解除危機。24 1.國家安全情報資訊系統的整合
誠如前文研究，在 1996 年台海危機時，李前總統之所以無懼於中共之飛彈 試射，而順利完成國內民主選舉，即在於事先透過國家情報單位，掌握了中共相 關作為之情報。但當前我國的國家安全局，不但上和國家安全會議25，下也與國 家各情治單位有指揮與監督上的問題，亟待積極克服解決。尤其在國家安全情資 的指揮管制方面，軍事安全的情蒐主要由國防部軍情局負責；國安局則負責國內 外政治、經濟、外交、心理等情勢，但國防部屬於行政院、國安局則屬國家安全
24 汪毓瑋(2002)，《資訊時代之情報在危機決策中之作用與面臨之問題》，國政研究報告內政 (研)091066 號，財團法人國家政策研究基金會，頁 1-4。參見＜http://www.npf.org.tw/
PUBLICATION/IA-R-091-066.htm＞
25 依據國家安全會議組織法第 6 條規定，國安會秘書長承總統之命，執行國安會之決議，並指 揮監督所屬「職員」，因國安局非國安會所屬「職員」，因此不在其指揮監督範圍內。國安局既隸 屬國安會議，然又不能指揮監督國安局，如此又隸屬，又平行向總統負責之關係，實為立法之疏 漏與欠周延處。
會議。（蘇進強，2003:196）
但又依據國家安全局組織法第 2 條規定，國家安全局對行政院體系內之國家 安全情報機構負統合、協調與支援之責26。因此，隸屬於國家安全會議的國家安 全局是否有權指揮或統合行政院體系的國家安全情報機構，則有待司法解釋釐 清，否則我國國家安全情報機制之整合，確有困難。27
2.軍事痛苦指數總體分析模型的建構：
朱延智在「小國危機處理－搶救台灣」一書中，創建軍事痛苦指數模型，可 為我國國家安全提供危機情境的監測管制系統。該模型的三個監測面向，包括 A.政治軍事目標的不相容性；28B.軍事力量的不對稱性29；C.軍事敵意等30。各面 向區分紅、黃兩種燈號，將危機從醞釀到爆發區分成九個不同層級的痛苦指數，
如下表 6-1-2:
表 6-1-2:測量危機之軍事痛苦指數量表
指數 9 爆發期第六級 A2B2C2
指數 8 爆發期第五級 A1B2C2 A2B2C1 A2C2B1 指數 7 爆發期第四級 A2B2 B2C2 A2C2 指數 6 爆發期第三級 A1B1C2 A1C1B2 A2B1C1
指數 5 爆發期第二級 A1B2 A1C2 A2B1 A2C1 B1C2 B2C1
指數 4 爆發期第一級 A2B2C2
指數 3 醞釀期第三級 A1B1B1
指數 2 醞釀期第二級 A1B1 A1C1 B1C1
指數 1 醞釀期第一級 A1B1C1
資料來源:朱延智，1999b:54
筆者認為，軍事痛苦指數在維護國家安全方面，有測量軍事危機程度作用，
26 依據國家安全組織法(2003 年 1 月 22 日修正)第 2 條規定，國安局對國防部軍事情報局、電訊 發展室、憲兵司令部、行政院海岸巡防署、內政部警政署、法務部調查局等機關所主管之有關國 家安全情報事項，負統合指導、協調、支援之責。參見全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/Scripts/
Query4A.asp?FullDoc=all&Fcode=A0010022
27 前國家安全局局長丁渝洲認為，「我國情治單位間彼此的互動尚未建立制度，特別是我國情治 單位，分別隸屬內政部、法務部和國防部，其上還有行政院。如果不能明確劃分指揮與分工關係，
彼此的摩擦與誤會必然層出不窮，特別是法務部與調查局，國防部與軍情局，以及這四個單位與 國安局的互動，都有很大的困擾。」又認為，「國安局長與所有情治單位，只有統合支援之責而 無人事與預算審核之權，如果沒有法規的規範，想要靠大家都能大公無私地發揮情治單位整體的 力量，是件非常困難的事。」(丁渝洲，2004:173、339-341)
28 在政治軍事目標的不相容性方面，區分紅燈、黃燈。紅燈:表示在人民、土地、政府、主權、
國家尊嚴上，任何一項遭受實質性的嚴重傷害，以 A2 代表。黃燈:指國家聲望或發展遭受象徵性 的威脅，以 A1 代表。（朱延智，1999b:48-49）
29 軍事力量的不對稱性，紅燈表示雙方軍事力量或軍隊數量出現質的差異，以 B2 代表。黃燈指 雙方軍事力量出現量的差距，以 B1 做為代表。(朱延智，1999b:49-50)
30 軍事敵意。紅燈表示甲國部隊以乙國為假想敵，進行軍事演習，其動員程度足以進行戰爭，
以 C2 為代表。黃燈表示甲國進行軍事教育及文化宣傳，皆以乙國做為假想敵或醜化的對象，以 C1 做為代表。(朱延智，1999b:51)
可作為國家安全預警機制的參考指數，提醒決策者注意問題的關鍵，以發揮弭禍 於未然的功能。因此，可為我國提供建構危機情境監測之重要工具。
(四)危機傳播與溝通
從前文觀察，1996 年台海危機期間，我方媒體不但提出中共可能犯台的方 式與時間，而且經常轉述中共報紙及外圍媒體的報導，使得原本受中共軍演而動 盪不已的民心更加浮動。（朱延智，1999b:181-182）雖然李前總統、連前副總統、
前國防部長蔣仲苓及前副參謀總長唐飛都分別進行信心喊話，穩定了部份民心，
但也突顯了民眾脆弱的心防。
未來在面對台海軍事衝突危機的時候，如何建構國家堅定的「國家認同」與
「命運共同體」共識，才是危機傳播的重要內容與關鍵工作。副總統呂秀蓮曾提 出建立「人權、民主、和平、愛心、高科技」五項柔性國力，希望能以國家的安 全、社會的安定、人民的安心，植基於「心防、民防與國防」，並由此建構「愛 國心、敵我意識、命運共同體」的觀念。(林哲夫，2002:Ⅶ－ )Ⅷ 從以上觀念的認 知，筆者認為可為我國建立大眾基礎共識，以抵禦外來侵略；而若能使心防、民 防、國防、災防與治安等的確實結合，才能成為名符其實的「全民國防」。 綜合言之，筆者認為，在未來台海軍事衝突的危機預防上，必須要有一個專 責的危機情勢掌控室，因為台海軍事危機有可能從一個很小的「意外事故」，在 極短的時間內逐步升級為重大危機。而這個危機控制機制的設施，有諸如測量軍 事痛苦指數的系統設施、指揮協調全國應變機制的通信設備，以及進行危機情境 監控的軟硬體設施等。總之，必須在危機發生的第一時間，就掌握狀況最新發展，
並能提供最新與完整的背景情勢，適時提供決策小組進行危機判斷，以及向總統 及國家安全會議成員提出報告，俾利進行危機的回應與處理。
二、危機回應機制
依據國家安全危機管理活動模式，危機管理組織應負責計畫、監督、統籌協 調與督導考核工作，而危機處理小組則應負責危機任務的執行；也就是危機管理 小組應將「危機應變方案」，交由危機處理小組執行；而危機處理小組必須統籌 規劃危機任務，積極回應危機，並負成敗關鍵之責。因此，根據我國憲政體制，
國家安全危機管理的「決策權」在總統；而「執行權」在行政院。
(一)危機處理的組織
從前文觀察，1996 年台海危機時，李前總統並未正式召開國家安全會議，
而責由「行政院臨時決策小組會議」對台海軍事危機進行應變，應是基於當時的 憲政慣例(以國民黨黨政高層會議取代國家安全會議功能)，也有可能是礙於憲政 體制上，總統、行政院與國家安全會議三者的權責不清之關係。31因此，我國憲 政體制上，攸關危機管理組織權責之釐清，將非常重要。
我國憲法規定：「行政院為最高行政機關」，擁有最高政策決定權；但行政院 院長又必須列席國家安全會議。雖然法律並未規範國安會有「危機處理」的功能，
但是國家在遭遇緊急危難時，行政院通常必須先召開「高層首長會議」，以形成 共識，並提出具體建議，俾利於國安會正式會議時，提供總統決策參考；會後，
依總統決議事項，由行政院攜回執行，並負決策成敗之責，且須依任務性質組成 危機處理團隊，以積極回應危機。
在我國遭遇重大危機時的處理機構，是以行政院的業管部會為主體。行政院 各部會依據危機事件的性質差異，提供不同的處理建議，以作為行政院長的決策 參考。（蘇進強，2003:194）就戰爭的危機管理活動應變機制的流程言，首先國 防部應先召開軍事會議，結合國防三大體系與各軍種之意見32，擬定行動方案；
並於國家安全會議中由國防部長進行專業報告，提供總統的決策參考。
根據上述的危機管理作業流程而言，是否就能符合現代的戰爭型態所需，可 能仍有爭議。尤其現代戰爭的節奏快、壓力大，決策者很容易在緊急與資訊不足 的狀態下做成決定，犯錯機率會相對增加。危機管理組織必須在平時就建立危機 應變計畫方案，便可提供危機決策與應變之依據，方可避免決策者犯錯的機率。
此外，國防部應依據中共軍力發展和未來戰爭景況，提供一套標準作程序(最遭 劇本)，並不斷演習、修正，以符未來作戰所需。
(二)危機的應變機制
1996 年台海危機突顯我國的心防和民防的脆弱，事實上，心防、民防與國 防三者的結合，才是所謂真正的「全民國防」。但 1996 年當時我國的全民防衛總
31 現行我國的憲政體制，總統和行政院長雖然各自擁有國安會和行政院院會作為決策機構，但 總統與行政院兩機構間缺乏制度性的整合。例如，總統無法出席主持行政院會，而行政院各部會 和國安會的關係也曖昧不明，甚至總統是否能直接指揮部會首長(包括外交、國防等部會首長)也 有爭議。但總統具有對行政院長完整的免職權，以使行政院長實現總統的政策要求。(林佳龍，
2000:4)
32 就國防部內部會議而言，其運作流程為軍政系統依專業職能，提供國防政策建議、軍事戰略 判斷、動員能力判斷及建議應戰決策；軍令系統提報敵可能行動、國軍戰略能力、作戰發展預判 並 建 議 適 當 之 行 動 方 案 ； 軍 備 系 統 提 報 武 器 裝 備 緊 急 採 購 獲 得 之 可 能 性 等 。 ( 蘇 進 強 ， 2003:193-194)
動員機制並未真正的建立起來，33當前的「全民防衛動員準備法」是於 2001 年 11 月 14 公佈實施的，為國家動員的基本法。
該法的動員「內涵」主要包括行政動員(包括民防與災害防救的動員體系)與 軍事動員兩部份，係以廣義的國家安全內涵為理念，所設計的國家全民總動員 法；不僅是因應戰時準備而用，在平時更要透過協助災害防救的工作，來突顯全 民防衛動員機制的資源整合。(張中勇，2003a:113)簡述兩大動員機制，如下:
1.行政動員機制
(1)全民防衛動員準備業務會報
行政院依據「全民防衛動員準備法」規定，於戰爭緊急狀況前，須成立「行 政院全民防衛動員準備業務會報」34，置召集人(由行政院長兼任)、副召集人(副 院長兼任)，委員若干人，由院長就政務委員、有關機關首長派兼；並由國防部 兼任會報秘書工作，負責「協調」精神（教育部）、人力(內政部)、物資(經濟部)、
交通(交通部)、財力(財政部)、衛生(衛生署)、科技(國家科學委員會)、軍事(國防 部)等 8 個部會級及 25 個直轄市、縣(市)政府動員準備業務會報，共同推動全民 防衛動員準備事項。35
在行政院下由各主管機關負責動員準備方案，並設立各主管業務機關的動員 準備方案；而直轄市與縣(市)也需成立相應的動員會報。動員準備事項由中央各 機關及直轄市、縣(市)政府納入年度施政計畫，並區分行政動員準備與軍事動員 準備。36
各級主管機關的動員準備業務會報，在行政院動員準備業務會報的指導下，
以分工合作、共同負責、綜合規劃的方式來協調審議及督導全般工作的執行成 效。(全民防衛動員準備業務組織體系與指導體系，如下表 6-1-3、圖 6-1-1)
33 我國自 1992 年終止動員戡亂後，國家總動員法隨即終止，然為因應現代戰爭型態，國防部遂 建議行政院以「全民防衛動員」名稱取代「總動員」，於 1997 年 5 月 28 日訂定發布「全民防衛 動員準備實施辦法」。然該「辦法」並非法律，而國防法第 5 章有關動員規定也係原則性的規範。
因此，國防部乃結合「全民防衛動員準備實施辦法」與「國防法」規定，擬定「全民防衛動員準 備法」草案，(韓毓傑，2001:15-16)
34 行政院動員準備業務會報的任務有七項，包括：1.動員準備綱領之策頒；2.動員基本方針之決 定；3.動員法令之審議；4.各項動員準備方案之審議與核定；5.行政院動員準備支援軍事動員準 備之政軍協調；6.各級動員準備業務會報及全民戰力綜合協調組織之協調、指導；7.其他有關動 員準備事項。(張中勇，2003a:115)
35 參見 2004 年國防報告書＜http://www.mnd.gov.tw/report/defence/Chinese/ 93report/ Chinese/
5-15.htm＞ 2005/5/3
36 參見全國法規資料庫「全民防衛動員準備法」，＜http://law.moj.tw/Scripts/ Query4B.ASP?FullDoc
=所有條文&Locde=F0070013＞
(2)全民戰力綜合協調組織
依據「全民防衛動員準備法」第 8 條規定，國防部承行政院綜理行政院動員 會報秘書工作，得指定所屬機關（國防部後備事務司）設立全民戰力綜合協調組 織，目的在整合作戰地區總力，建立全民防衛支援作戰力量，並協助地方處理災 害救援事宜。目前，全民戰力協調組織分為台閩地區－作戰區(直轄市)－縣(市) 三級戰力綜合協調會報，但均為任務編組。其業務由各納編單位分別依執掌推 動，各級會報設召集人 1 人，副召集人若干人，並設秘書、政務、軍事、警務與 組訓等組。（張中勇，2003a:116-117）
表 6-1-3:全民防衛動員計畫指導體系
綱領 方案 分類計畫(執行單位)
綜理機關 (國防部)
精神動員準備方案 主管機關:新聞局
一、民族精神教育配合計畫(教育部)。
二、海內外新聞、文化宣導配合計畫(新聞局)。
三、國軍新聞、文化宣傳配合計畫(國防部總政戰部)。
人力動員準備方案 主管機關:內政部
一、輔導軍事勤務人員動員準備計畫(國防部作次室)。
二、民防人力編組配合支援準備計畫(內政部警政署)。
三、消防人力編組配合支援準備計畫(內政部消防署)。
四、重要生產人力訓儲及動員準備計畫(經濟部)。
五、交通人力訓儲及動員準備計畫(交通部)。
六、學校青年動員服勤準備計畫(教育部)。
七、人力動員管制與機構準備計畫(勞委會職訓局)。
八、戰時傷殘及退除役軍人安置實施準備計畫(國軍退除役官兵輔導委員 會)。
物資動員準備方案 主管機關:經濟部
一、物力調查綜合計畫(經濟部)。
二、石油動員準備計畫(經濟部)。
三、糧食動員準備計畫(行政院農委會)。
四、鹽動員準備計畫(經濟部)。
五、媒動員準備計畫(經濟部)。
六、軍需物資購置、租借(徵購、徵用)準備計畫(國防部作次室)。
七、民生必需品短缺時期配給配售準備計畫(經濟部)。
八、金馬前方物資供應調節準備計畫(經濟部)。
經濟動員準備方案 主管機關:經濟部
一、重要工業動員準備計畫(經濟部)。
二、軍需工業動員準備計畫(國防部作次室)。
三、軍民通用品標準化準備計畫(國防部物力司)。
四、電力動員準備計畫(經濟部)。
五、給水動員準備計畫(經濟部)。
財力動員準備方案 主管機關:財政部
一、戰時戰費籌措準備計畫(財政部)。
二、戰時預算轉換準備計畫(行政院主計處)。
三、戰時金融外匯管制準備計畫(財政部)。
交通動員準備方案 主管機關:交通部
一、車輛動員準備計畫(交通部)。
二、水運動員準備計畫(交通部)。
三、空運動員準備計畫(交通部)。
四、通信動員準備計畫(交通部)。
五、軍事運輸動員準備計畫(國防部作次室)。
六、高速公路動員準備計畫(交通部)。
中央 全民 防衛 動員 準備 業務 會報
全 民 防 衛 動 員 準 備 業 務 綱 領
衛生動員準備方案 主管機關:衛生署
衛生動員準備計畫，包括醫政、藥政、管制藥品及國軍醫療動員等四個 分類計畫(衛生署)。
資料來源:作者自製(參考韓毓傑，2001:31-33)
台閩地區全民戰力綜合協調會報的召集人為國防部後備司令部司令，副召集 人為北、高市府秘書長及福建省政府秘書長。其任務在平時，為結合作戰地區政、
軍、社團等組織力量，完成動員準備，並協助災害防救；在戰時，則運用全民防
衛動員體系積蓄的人力、物力，支援軍事作戰。37目前，各級協調會報的工作內 容，為召開定期會議、基本戰力調查、配合作戰演訓、簽訂支援協定、辦理幹部 講習等。（張中勇，2003a:117-118）
圖 6-1-1:全民防衛動員準備業務推展實施要點 資料來源:作者自製(參考韓毓傑，2001:30)
37 全民防衛動員戰力綜合協調會報，在國軍防衛作戰警戒戰備階段生效後 3 小時內成立各級戰 力綜合協調中心，其與各作戰部隊的相互關係為:1.台閩地區戰力綜合協調中心:與各軍總部為協 調關係，秉承國防部政策，統一策劃督導動員台閩地區人力、物力，支援軍事作戰。2.作戰區戰 力綜合協調中心:受作戰區、戰區司令(官)指揮運用。3.台北市戰力綜合協調中心:受第三作戰區會 報作戰管制。4.高雄市戰力綜合協調中心:受第四作戰區會報作戰管制。5.各縣(市)戰力綜合協調 中心:受相對防衛任務部隊指揮官指揮運用。參見(陳詩武，2003:116)
指導
綜合協調：指導推動
各 方 案 主 管 機 關 動 員 準 備 業 務 會 報
精神動員準備業務會報
人力動員準備業務會報
物資動員準備業務會報
經濟動員準備業務會報
財力動員準備業務會報
交通動員準備業務會報
衛生動員準備業務會報
省 ( 市 ) 動 員 準 備 業 務 會 報
台北市動員準備業務會報
台灣省動員業務準備會報
福建省動員準備業務會報
高雄市動員準備業務會報 秘書單位：國防部全民防衛動員準備綜合作業室
( 簡
稱全民防衛動員作業室)
中 央 全 民 防 衛 動 員 準 備 業 務 會 報 ( 全 民 防 衛 動 員 準 備 綱 領 )
縣(市)動員準備業務會報
業務協調：配合執行
原則
指導 原則
指導 原則
作戰區戰力綜合協調會報召集人：作戰區後備司令部司令 全民戰力綜合協調會報召集人：後備司令部司令 縣市戰力綜合協調會報召集人：縣市後備司令部司令
附註:
指導線 業務協調線
總言之，台閩地區戰力綜合協調會報體系，係由後備司令部綜合協調，以台 閩地區各作戰區為運用重心，地區及及縣(市)後備司令部為橋樑，各級行政機 關、公營事業機構為後援，後備軍人及民防組織為基礎。在「行政院全民防衛動 員準備業務會報」政策指導下，平時督導各級協調會報按時召開會議、落實基本 戰力調查、發揮協調聯繫功能、統合轄下資源總力，以有效支援災害搶救任務；
戰時在作戰區會報召集人統一指揮下，支援軍事作戰。
2.軍事動員機制
我國的軍事動員政策為全民防衛動員之ㄧ環，為國家動員之主體，區分軍隊 動員與軍需工業動員兩部份。軍隊動員包含人力與物力動員；區分「編實動員」、
「擴編動員」、「戰耗補充動員」三種方式；物力動員則包括軍事運輸動員與軍需 物資徵購徵用等兩項。
在後備動員方面，係本「常備打擊、後備守土」之理念，以「常、後分立」
為導向，依防衛作戰需求與戰術運用，充實擴充防衛作戰戰力，戰時受作戰區管 制，結合全民總力，擔任海岸、城鎮、後方縱深地區及要地守備任務，與常備部 隊共同構成綿密安全的防衛體系，保衛國土安全。38(後備組織如下圖 6-1-2)
圖 6-1-2:後備組織體系圖
資料來源:2004 年國防報告書，第 3 篇第 9 章後備部隊
38 自 2004 年 4 月 1 日起，三軍地面後備部隊均移編後備司令部，使動員準備事權得以統一，並 依作戰任務不同概分為:海岸守備後備部隊、城鄉守備後備部隊、要地防護後備部隊、擴編動員 後備部隊及輔助軍事勤務隊等類型部隊，其現有基幹員額約 16,000 餘員；戰時依計劃動員徵集 後備軍人擴充編實。參見 2004 年國防報告書第 3 篇第 9 章後備部隊，＜http://www.mnd.gov.tw /report/defence/Chinese/ 93report/ Chinese/3-9.htm＞2005/5/3
在軍需工業動員方面，則包含生產與修護體系的動員，係以動員生產體系建 構的原則，為「國內已具產修能量」及「生產維修並重」。動員工廠以「靠近中 心(軍)工廠」且「軍品承製能力佳」者為原則，生產品項以武器、裝備總成件或 次總成件之生產、保修為主。當前各軍種中心工廠已編選動員 368 家，納入動員 生產、維修體系。
參、小結
面對中共的武力威脅，以及避免兩岸軍事衝突，我國政府在國家安全危機管 理的總計畫上，也應設法擬定預防軍事衝突的方案。例如，協調在台海間設置非 軍事區，包括移除戰鬥人員、設備與部署的飛彈，藉以創造時間和空間上的緩衝 地帶；採取預防意外衝突的措施，如擬訂軍機、軍艦近距離接觸的規則與程序；
禁止施行軍事與經濟封鎖；訂定海上漁業活動規則與公約；訂定雙方軍事演習的 規則與公約，並將演習區域納入指定範圍；以適當形式進行軍事人員交流；以及 設立一個國際監督的委員會等軍事互信機制(CBM)的規則等。
其次，應在目前兩岸交流的基礎上，建立對話機制，並藉此機制尋求兩岸互 利議題，減少歧見，降低雙方當中任何一方計算錯誤或誤判的風險，避免引發意 外的發生，進而逐漸形成共識，以建立起兩岸交流的架構與秩序。唯有兩岸致力 於建設與發展，協商建立一個動態的和平穩定互動架構，共同確保台海現狀不被 片面改變，創造互贏互利、共榮共存的局面，才能符合兩岸全體多數人民的福祉。
但在當前中共仍不願就兩岸建立軍事互信機制與建構兩岸和平穩定架構協 商之際，為防範中共武力犯台，我國應在行政院主導下，全面落實「全民防衛動 員準備法」，結合年度漢光等重大演習，並配合「常備打擊、後備守土」之國防 政策。平時，遇天災人禍則運用後備部隊支援搶救災害；戰時，遭外來武力侵犯 則以常備部隊擔任打擊，後備則支援戰時後勤任務，使平戰任務能結合。
國家安全會議則應依據敵情狀況，擬具應變計畫(最遭劇本)，交由行政院暨 國防部，每年配合國內重大演習，進行操演驗證，使國家即使在「複合式」的危 機狀況下，仍能在危機管理活動計劃的周密安排，以及應變機制平時就熟練操演 的狀況下，從容應付與解決威脅國家安全之危機。而唯有以「毋恃敵之不來，恃 吾有以待之。」的精神來面對中的軍事威脅，才能保障我國的國家安全。
第二節 災害防救的危機管理活動 壹、台灣天然災害的「安全威脅」
我國地處西太平洋地震帶及環太平洋地震帶上，近百年來平均每年遭受 3.6 次颱風侵襲，並幾有一次成災地震，加上近年都市化範圍不斷擴大、經濟高度成 長及社會快速變遷等因素，導致災害類型呈現多樣化及複雜化，一旦發生重大災 害，極易造成生命財產的嚴重損失。
在環境保護問題上，由於台灣生存空間有限，人口密度特高，環境保護議題 自然比他國更形重要。又加地處要衝，以及人力素質因素，在國際垂直分工，被 擇中成發展「高污染工業」的主要地區，故我國環保問題，不但具有複雜性，更 具國際性39。台灣生存環境的持續惡化，威脅國民的身體健康及生活品質，也是 非傳統性安全的重要考慮因素之ㄧ。
一、天然災害的安全威脅 (一)台灣的地理環境
台灣的地理環境頗為特殊，是一個地質年代甚輕的褶皺山脈地區，區內高山 疊起，形成一個高山島，平均高度 660 公尺，在東西海岸水平距離 140 公里中，
海拔高度由海平面上升至 3,950 公尺，其中超過 3,000 公尺以上的高山達 230 餘 座。(王鑫，1984:30)平原、丘陵與山地的面積比率，概為 3:4:3，且台灣仍處造 山運動中，在歐亞板塊及菲律賓海板塊的擠壓下，地質不穩，西部及花東縱谷有 斷層現象。又因屬副熱帶和熱帶性氣候區，加以年平均雨量高達 2,510mm 左右，
且「河川急而短，坡度頗大…，每當颱風侵襲，在較大河流經過之區，由於山洪 暴雨傾瀉而下，溢岸氾濫，沿海平原更引海水倒灌，造成暴潮災害。」(陳國彥，
1981:21-22)
(二)地理環境的特性
在台灣 36,000 平方公里土地，棲息著 2,300 萬人口，人口密度，僅次於孟加 拉，世界排名第二；以農耕地言，亦排名世界第二，僅次於日本。由於台灣的人 口密度過高特性，而產生的環保問題，使得南北、東西不能自外；高山、丘陵、
39 台灣環保問題，因地處東亞海空輻輳中心，航空及海運頻繁，故而飛航的噪音、污染及海域 污染，較易引起國際關切。此外，因位於黑潮帶上，迴游魚如鯨豚常常出沒；又因地理適中，故 冬夏候鳥喜棲息或過境，如黑面琵鷺、灰面鳩等國際保護鳥類，較易引為議題。加以我國核電使 用，亦引國際反核人士注目，具有國際化特質。(參見吳耀庭，2000:174-5)
