三種當代民主理論呈現出不同民主理路下不同理想媒體圖像，
也衍生出不同的新聞自由內涵。在第貳部分，我以美國聯邦最高法 院關於新聞自由的判決為核心，追索其所描繪出來的理想新聞媒體 圖像，進而指出，即便美國的言論與新聞自由保障之堅強在先進民 主國家中獨樹一格，但它其實包含著較不為人所注意的複雜樣貌，
30 參閱Elihu Katz, And Deliver Us from Segmentation, 546 ANNALS AM. ACAD. POL.
& SOC. SCI. 22, 25 (1996).
上面三種理論都可以在這個比較完整的圖像中找到痕跡。而且，其 發展有其歷史背景以及政治社會與經濟條件。
以 美 國 聯 邦 最 高 法 院 判 決 為 核 心 來 探 討 「 新 聞 自 由 」
（freedom of the press）其實頗為弔詭。儘管聯邦最高法院大法官 Potter Stewart於一九七五年在耶魯大學的著名演講Or of the Press 中，提出著名的第四權理論，有力地表達出當時美國在越戰爭議以 及水門事件後的社會氛圍，獲得極大的矚目。然而，其見解並未獲 得最高法院其他多數法官的支持。最重要的反對見解出現在First National Bank of Boston v. Bellotti（ 1978） 一 案 ， 首 席 大 法 官 Warren Burger的意見書中。Burger首席大法官認為，增修條文第一 條在制憲者眼中的意義不明，沒有堅強的理由認為制憲者曾經思考 過賦予某種機構以制度性或結構性的權利。更重要的是，他懷疑是 否有可能妥當地界定誰屬於「媒體」？這個問題在一般的公共論述 中或許不是問題。但是一旦牽涉到要決定誰擁有憲法上的特權，劃 界的問題就十分嚴重，他指出：「這項需要決定誰屬於媒體機構而 誰不是的任務……讓人想起過去令人畏懼的言論執照制度，而這剛 好是增修條文第一條意圖禁止的。」31大致上，Burger首席大法官 的見解直到今日，仍然是美國聯邦最高法院的主流意見。32
儘管如此，以聯邦最高法院的判決為材料來描繪新聞自由的憲 法圖像，仍然有重要意義。這是因為聯邦最高法院在發展言論自由 法制重要面向時，基於當事人的媒體身分，或明白或隱喻地把新聞 媒體的重要功能考量在內。該院也瞭解到，儘管言論自由很多重要
31 435 U.S. 765, 801-02 (1978).
32 德州大學的David Anderson教授在2005年的一篇文章中，進一步分析通訊傳播 科技的發展如何使得劃分「新聞媒體／非新聞媒體」更為困難。David Ander-son, Freedom of the Press, 80 TEXAS L. REV. 429, 436-46 (2002).
保障，非媒體身分的公民也可以享有，但是新聞媒體必定是該發展 最主要的得益者。因此在言論自由保障的發展上，新聞媒體常常是 重要的開拓者。更進一步，該院儘管不見得願意單獨運用「新聞自 由」作為基本權的根據，但是該院在判決論理中並不避諱討論作為 當事人的媒體如何促進或危害民主，以及媒體應該扮演的制度功 能。基於聯邦最高法院享有的崇高地位，以及其見解的巨大社會影 響力，該院的相關判決可能有很強的指導功能，導引著或者影響著 下級法院甚至整個社會對於新聞媒體的看法。33分析這些見解可以 讓我們掌握關於新聞自由在美國的重要發展線索。
美國新聞自由的權威學者，哥倫比亞大學校長Lee C. Bollinger 指出，美國聯邦最高法院在上一個世紀的眾多言論與新聞自由判 決，有三大支柱撐起新聞媒體的活動空間。34第一根支柱乃是「高 度保障言論，對於言論內容管制的審查極度嚴格」。第二根支柱乃 是「區分媒體性質，高度保障報紙自由，但容許為了提升廣播電視 品質而加以管制」。第三根支柱則是「否定媒體享有異於一般公民 之取得資訊或採訪自由」。觀察此三大領域的新聞自由相關判決，
才能夠得到美國新聞自由法制發展的完整圖像。以下逐一介紹。
一、對於言論內容管制的司法審查極度嚴格
透過學者深入且系統的引介，我國學界對於美國憲法增修條文 第一條司法實務操作上的基本原則，已經有相當清楚的理解。雙軌 理論乃是其司法違憲審查的主要框架。在此框架下，法院首先分辨
33 關於聯邦最高法院判決如何影響媒體從業人員，請參閱LEE C. BOLLINGER, I M-AGES OF A FREE PRESS 47-54 (1991).
34 LEE C. BOLLINGER, UNINHIBITED, ROBUST, AND WIDE-OPEN: A FREE PRESS FOR A
NEW CENTURY 7-43 (2010).
系爭法律或其他政府措施是否為「針對言論內容之規制」，或者為
「非針對言論內容的規制」。如果是「針對言論內容之規制」，則 進一步區分所受規制之言論是否屬於「低價值言論」。「低價值言 論」到目前為止在美國司法實務上承認的包括不實言論、商業言 論、猥褻性言論、淫蕩粗俗及不雅言論等。低價值言論採用「類型 化的利益衡量」，由法院依照各等言論類型，衡量所涉的不同利 益，界定得以規制的情況與條件。除了明確界定之「低價值言論」
之外，其他言論基本上皆被認為屬於高價值言論，針對該內容的規 制必須接受「嚴格審查標準」的審查，亦即政府措施所追求的利益 必須相當急迫且極端重要，且為達成該目的所用的手段必須為達到 該目的所必要且侵害最小。如果是「非針對言論內容的規制」，大 致 上 所 採 取 的 是 中 度 的 審 查 標 準 。 更 具 體 而 言 ， 包 含 了United States v. O’Brien中處理象徵性言論所提出來的標準，以及關於「時 間、地點與方法」的合理限制。所謂O’Brien案的審查標準，指的 是如果政府的規制並非針對言論內容，則其若符合下列四項要件，
即屬合憲：政府此項規制的權力是憲法所賦予；該項規制能增 進重要或實質的政府利益；所增進的利益與限制言論自由無直接 關係；該項規制對言論自由所造成的附帶限制不超過為追求重要 或實質政府利益之必要限度。35而所謂「針對言論表達的時間、地 點與方法的合理限制」之審查標準，必須符合下列三項要件：不 涉及言論表達的內容；可以增進實質的政府利益；尚留有甚多 其他的管道供該言論表達使用。36
這套司法違憲審查的基本結構乃是理解美國言論與新聞自由憲 法保障的重要起點。不過，既然司法違憲審查乃是在特定時空中，
35 林子儀，同註2，頁168。
36 林子儀，同註2，頁168。
在既定的制度框架下所進行的創造性價值判斷活動，則有必要進一 步瞭解這套審查體系背後的價值以及其產生的歷史經驗。首先要瞭 解的是，美國憲法增修條文第一條中的言論與新聞自由條款自制定 以來一直沒有被聯邦最高法院積極運用，直到第一次世界大戰期間 美國政府參戰引起左派人士反戰活動，而透過法律加以懲罰的一系 列案件，才開始美國現代言論自由法制的發展。此後，對於煽動不 法行為或內亂言論之規制的審查，一直是聯邦最高法院在發展言論 自由的憲法內涵時最重要的案件類型。從Schenk v. United States37, Frohwerk v. United States38到Debbs v. United States39，儘管聯邦最 高法院採用Holmes大法官所用的clear and present danger，但事實上 的判準乃是「不良傾向原則」（bad tendency test），亦即言論如果 可能造成不良後果，就可加以處罰。從一九一九年起到一九二七年 間 ，Holmes 與 Brandeis 大 法 官 開 始 嚴 格 運 用 clear and present danger，在不同意見書中，開始主張高度保障言論自由。到二十世 紀中葉為止，二位大法官的路線逐漸為聯邦最高法院採用。到了 Brandenburg v. Ohio40一案，該院採取了最激烈保障言論自由的標 準，認為煽動違法言論只有在發言者明白主張非法行為，且發言者 意圖馬上引起違法行為，加上其所欲煽動的違法行為客觀上很有可 能發生，才可以加以處罰。
這一系列的判決，其影響絕不僅止於煽動犯罪或者內亂的言 論。其基本思路貫穿增修條文第一條言論保障的核心，撐起了針對 高價值言論的高度保障。其重要性不只來自於在歷史上，這類型的
37 249 U.S. 47 (1919).
38 249 U.S. 204 (1919).
39 249 U.S. 211 (1919).
40 395 U.S. 444 (1969).
案件乃是現代美國言論自由法制發展之源頭。更因為在性質上，這 類案件最能夠測試並彰顯言論自由最外圍的疆界。在戰爭或國家危 機的時刻，國家社會集體對於「不忠」或「不愛國」的言論加以鎮 壓的集體慾望和政治壓力最為強烈。正是在這種規制措施上，言論 自由最有機會凸顯其價值。換個角度，我們可以從十九世紀自由主 義政治哲學大家J. S. Mill的傷害原則的角度來觀察這一系列判決的 意義。J. S. Mill認為，多數統治的民主社會必須避免集體對個人自 由過度干預，因此不應該允許國家巧立名目以抽象的公共利益之名 輕率地對個人自由進行管制。國家限制個人自由最主要的理由，僅 僅是為了防止個人對於他人或社會國家造成傷害。41從這個角度來 看，這一系列判決最重要的意義，正在於嚴格限制國家輕率地擴張 對言論「傷害」的界定範圍。這樣做對於言論自由來講特別重要，
因為「言論」所造成的傷害往往不若「行為」所造成的傷害來得具 體。正如Holmes大法官所言，當人們堅信自己所說的是正確的，
想要鎮壓不同的意見是很合於邏輯的。同樣地，當人們相信別人的 意見是錯的時，為了加以打壓，而誇張其所造成的傷害也是十分合 於邏輯的。在半個多世紀的收與放中，美國聯邦最高法院逐漸認知 到，戰爭或危機狀態時所導致的集體恐慌心態，往往誇大了異議者 對於國家安全、社會安定的威脅，因此對於言論內容規制的審查越 來越嚴格。42另一方面，言論是否應該受到管制，所衡量者不只是 言論是否造成傷害。絕大多數的規制措施都蘊含了利益與不利益的
想要鎮壓不同的意見是很合於邏輯的。同樣地，當人們相信別人的 意見是錯的時，為了加以打壓，而誇張其所造成的傷害也是十分合 於邏輯的。在半個多世紀的收與放中，美國聯邦最高法院逐漸認知 到，戰爭或危機狀態時所導致的集體恐慌心態，往往誇大了異議者 對於國家安全、社會安定的威脅，因此對於言論內容規制的審查越 來越嚴格。42另一方面，言論是否應該受到管制，所衡量者不只是 言論是否造成傷害。絕大多數的規制措施都蘊含了利益與不利益的