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公民社會參與者可以跨越國界建⽴網絡，促進共識，甚⾄是國際團結。但另⼀⽅⾯，
現實主義者認為，⾮政府組織不過是某些國家與議題的打⼿，為了某些國家的利益，
或者是潛在的⾰命份⼦，破壞國家團結和國家體系的穩定。
⾮國家⾏為者的議題給國際關係研究者帶來了多重挑戰，因此也是⼀個機遇。34 冷戰的結束引發了公共領域對跨國公民社會的全球熱情 - 同時也質疑已建⽴的⾮政府 組織在這⼀新情況下的作⽤。從理論上，「⾮國家」⾯臨著兩⾯的挑戰 - ⼀⽅⾯是傳 統上稱為“以國家為中⼼”的⽅式，另⼀⽅⾯是越來越傾向，無論是傳統戰略或者經濟
⼒量，作為權⼒和變⾰的主要⼒量。以國家為中⼼和結構主義陣營的懷疑者對⾮國家
⾏為者的有效性和相關性持懷疑態度。全球主義者(globalists)，特別是在 1998 年經濟 危機之前，認為全球化不可避免地⾛向無國界的世界和經濟公平競爭環境，真正的全 球公司是主要⾏為者。除了提供商業所需的基礎設施和公共產品之外，國家權⼒⽇益 空虛或國家撤退。相反，國際主義者(internationalists)認為國家仍然是國際經濟和政治 的主要參與者。經濟主要是國際性的，⽽不是全球性的，因此，儘管形式稍有不同，
但它仍然在其治理中發揮核⼼作⽤。
第三節 軟實⼒與公眾外交
在當代外交和國際關係中，不論是學者到外交政策決策者，或是讀國際關係的學
⽣，可能沒有⽐「軟實⼒」這個概念，更廣泛接受或認識的專有名詞。軟實⼒的這個
34 Fred Halliday F. “The Romance of Non-state Actors.” in Josselin and Wallace (eds.,) Non-state Actors in World Politics (London: Palgrave Macmillan,2001), pp. 21-37.
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詞最早由美國新⾃由主義國際關系學派學者奈伊(Joseph Nye)，於 20 世紀 90 年代提 出。當時時空的背景，其實學界在辯論⾝為超級強權的美國在 80 年代後，影響⼒是否 不如先前。奈伊⾃⼰對於軟實⼒，其實有⼀個明確的定義。「它指的是『透過吸引⼒，
⽽不透過強制或⽀付，就能獲得你想要的東西的能⼒。』它來源於⼀個國家的⽂化，
政治理想或政策的吸引⼒。當我們的政策在他國⼈眼中被視為合理時，我們的軟實⼒
就是強⼤的。」35
表2-3 硬實力與軟實力的定義與比較
資料來源：www.softpower30.com
以往國家都專注將提升經濟實⼒或軍備競賽等硬實⼒，來作為增加國家影響⼒的 主要⽅式，正如羅伯道爾(Robert Dahl)36所定義的，權⼒的傳統定義或多或少是基於⾏
35 "the ability to get what you want through attraction rather than coercion or payments. It arises from the attractiveness of a country's culture, political ideals, and policies. When our policies are seen as legitimate in the eyes of others, our soft power is enhanced." 摘錄自 Joseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), pp.x.
36 Robert Alan Dahl (1915－2014）是美國政治學家，當代政治學巨擘、民主理論大師前美國政治學會主
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提出軟實⼒，主要著重它是作為⼀種說服(persuasion)⼿段。但他在 2006 年⼜詳細延伸 了這⼀概念，更著重於軟權⼒作為改變他⼈⾏為的能⼒，可以通過吸引⼒和合作（⽽不是出於強迫），來獲得國家利益期待的結果。37
「硬實⼒」、「軟實⼒」之後，奈伊著書詮釋的第三種國家實⼒，那就是「巧實
⼒」(smart power）。巧實⼒意指「結合硬實⼒和軟實⼒的致勝策略能⼒」。根據外交家 克羅克爾(Chester Crocker)38的看法，巧實⼒乃「牽涉到外交、遊說、斡旋、⽰威、影
席。在1957 年七月的行為科學雜誌，他發表的文章「權力的概念」中的對於權力描述的非常直白「A
對B 有更強的權力到一種程度，他可以強迫讓 B 做一些 B 原本不會或不想做的事」(A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do.)。
37 Joseph Nye Jr., ‘Think Again: Soft Power’, Foreign Policy Vol. 152. (February 2006）網路本文連結
<http://foreignpolicy.com/2006/02/23/think-again-soft-power >.
38 Chester Crocker（1941-）美國外交官兼學者，雷根政府時代擔任助理國務卿。
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(Antonia Gramsci)42就已經於「⽂化霸權」(cultural hegemony)的理論當中，論及透過操 縱⽂化（不論是指信仰，認知，或價值觀）來⽀配多元⽂化的世界這樣巨⼤的影響
⼒。⼆次⼤戰後，強權國家的政治實⼒，硬實⼒與軟實⼒同樣都被檢視。
摩根索(Hans Morgenthau)43則認為，優越⽂化以及富吸引⼒的政治哲學的說服⼒顯 然要⽐訴諸軍事，經濟⼿段更有效，因為其⽬的不是征服領⼟和控制經濟⽣活，⽽是 征服⼈⼼，以此作為改變國家之間權⼒關係的⼿段。44他認為國家實⼒不等同於武
42 Antonia Gramsci（1891-1937）, 二十世紀最重要的馬克思主義思想家之一，義大利共產黨的創始人及 領導人。
43 Hans Morgenthau（1904-1980），現實主義學者學派奠基者，1948 年的著作《國家間政治》精確地定 義了國際關係範疇，後多次再版。
44 Hans Morgenthau, Politics among Nation: The Struggle for Power and Peace (Boston: McGraw-Hill Higher Education, 2006).
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⼒，其實是由九個有形及無形的權⼒，包括地理、⾃然資源、⼯業⽣產⼒、戰備、⼈
⼝、國民性、國民⼠氣、外交，以及政府素質所組成，⽽無形權⼒對國家的影響⼒重 要性等同於有型的⼒量。芝加哥全球事務委員會（Chicago Council on Global Affairs）
把經濟體制、⽂化、⼈⼒資本、外交和政治作為軟實⼒的五⼤指標，共同構成國家軟 實⼒指數。美國參議院外交關系委員會認為，軟實⼒的構成要素包括國際貿易、海外 投資、發展援助、外交倡議、⽂化影響⼒、⼈道主義援助和災難救濟、教育以及旅游 等多⽅⾯內容。
學者分析軟實⼒在當前的外交和國際關係中發揮越來越⼤的作⽤，其實有三個重 要的脈絡。 第⼀個最重要的因素是，應該是核⼦武器的出現，這使得⼤國之間不可能 和不可接受重⼤戰爭，這代表了是隨著時代的變遷，戰爭也不再是任何國家可合法形 式的權利。第⼆個因素是⾼等教育的普及，為軟實⼒的使⽤創造了有利條件。第三個 因素是信息和知識的強⼤和滲透⼒量，特別是在網路時代，媒體的⾰命讓原本集中於 國家機器或是⼤型企業的訊息資本，成為公民社會的公共財。45
進⼊ 21 世紀之後，所有國家⾯臨的問題是，即使是最強⼤的政體也發現越來越多 的事物已經超過他們的掌握，明顯的發展是權⼒從國家向⾮國家⾏為者擴散。在資訊
⾰命和全球化的影響下，世界政治正在發⽣變化，這意味著不論是美國也好，中國也 好，任何強權也無法單獨實現所有國際⽬標。從毒品、傳染病到恐怖主義等各個領域
45 Su Changhe, “Soft Power,” in Andrew F. Cooper, Jorge Heine, and Ramesh Thakur, ed., The Oxford Handbook of Modern Diplomacy (Oxford: Oxford University Press, 2013), pp. 544-558.
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⼈的權⼒」(power over others)都不如若往，若要完成任何⽬標，我們也必須從權⼒的
⾓度來思「與他⼈共享的權⼒」(power with others)。46
然⽽，權⼒的社會⽅⾯以及權⼒的物質⽅⾯⼀直受到後現代主義學派的批評。當
46 Peter Morriss, Power: A Philosophical Analysis, 2nd edition (Manchester, Manchester University Press, 2002), pp. 327.
47 Michel Foucault, Power: The Essential Works of Michel Foucault (Dits et écrits), trans., Robert Hurley (New York: New Press, 2001).
48 Edward Said, Cultural and Imperialism (New York: Vintage, 1993).
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分。」49 (There is no contradiction between realism and soft power. Soft power is not a form of idealism or liberalism. It is simply a form of power, one way of getting desired outcomes.)權⼒與外交的軟性出路
學者認為外交最有效的⽅法，也與與軟實⼒的⽂化定義⼀致的，就是進⾏公共外 交。換句話說，我們期待不論是政府、個⼈和團體，透過直接或間接的公眾態度和意
⾒，來影響其他政府的外交決策。50過去傳統的公共外交主要側重於，透過⽂化交流改 善「國家形像」(image of the nation)或改變他⼈形象(image of others)，它看起來或多或 少像⽂化推廣。當代公共外交，則是特別關注不同⽂明之間的相互理解和對話。雖然
49 Joseph Nye Jr., “Hard, Soft, and Smart Power”, in Andrew F. Cooper, Jorge Heine, and Ramesh Thakur, ed., The Oxford Handbook of Modern Diplomacy (Oxford: Oxford University Press, 2013) pp. 559-576.
50 Arthur Hoffman (ed.), International Communication and the New Diplomacy (Bloomington: Indiana University Press, 1968), p.30.
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奈伊⾃⼰的評價是：『⼈們普遍承認，它有助於更好地理解和培養來⾃不同國家的⼈們 的「我們的」(we-ness)意識。』
要讓國家政府在這個⼤量彼此連結的世界中，透過新型態的公共外交取得成功，
⼀個現實就是，他們將不得不學習放棄⼤量的控制權。⾮政府公民社會⾏動者，與政 府政策或⽬標不⼀致的⾵險，就有可能是⼀種常態。
學者⽤政府直接資訊與⾧期⽂化關係的經營作為經緯，畫出公共外交的三個不同 的層次（維度）。51第⼀個也是最直接的⼀個環節是⽇常溝通，這涉及國家政府解釋國 內外政策決定的背景。第⼆個同⼼圓是策略溝通，透過政治或廣告⾏動⼀樣發展出⼀
套簡單的議題。第三個的公共外交層次是通過獎學⾦、交流、培訓，研討會和媒體渠 道，與多年或甚⾄幾⼗年來與關鍵⼈物建⽴持久關係。
公共外交透過這三種不同層次，展現國家軟實⼒的影響⼒。每⼀個維度，都在幫 助政府創造⼀個有吸引⼒的國家形象。透過這種正⾯的觀感的影響，來過獲得預期的 成果。但我們也了解，即使是最好的廣告也不能銷售不受歡迎的產品。⾏動勝於雄辯
（action speaks louder than words)，公眾外交的⽬的若只是為硬實⼒的粗魯形象來擦脂 抹粉的話，不太可能成功。奈伊認為讓外國公眾接受⼤量本國訊息不⼀定使受眾轉換 為正⾯的態度，因為彼此的關係，以及關係的品質維護才是更重要的。⽽建⽴關係的 途徑除了教育以及⽂化交流，網路科技也是重要的⼯具之⼀。52
51 Mark Leonard, Public Diplomacy (London: Foreign Policy Center, 2002).
52 卜正珉，《公眾外交：軟性國力，理論與策略》（台北市：允辰文化，2009），頁 399。
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更直接點說，在這資訊⾰命的時代，國際交流與影響⼒的客觀環境與條件早已不 同。強迫推銷（hard sell）已經被證明市場有限，沒有潛在的國家信譽，公共外交⼿段 不能將⽂化資源轉化為吸引⼒的軟實⼒。公共外交從「單向交流」，進展為「雙向對 話」模式的演變，將公眾（也就是⼈民本⾝）視為意義和交流對等的共同創造者。53
經過本章三節的鋪陳，我們可以確信現代外交在全球政治的框架下，國際舞台上 的主⾓已經不⼀定是傳統的參與者，跨國公司、⾮營利機構，⾮政府組織甚⾄恐怖份
⼦等⾮國家⾏為者，也擁有⾃⼰（定義）的軟實⼒。公共外交的主體也不再侷限，國 家與⾮國家⾏為者之間更多是轉換為夥伴的關係，⽽⾮主導或指派的關係。透過全球 無時差的 24 ⼩時電視新聞網與網絡，公眾外交訴求的對象，也沒有國界國籍或是我者 他者的疆界。這樣背景之下，讓我們⼀起來看名⼈外交是如何從既有國際關係理論 中，值得我們給予有份量的討論。
53 Kathy Fitzpatrick, “Advancing the New Public Diplomacy: A Public Relations Perspective,” The Hague Journal of Diplomacy, Vol.2, 2007, p. 203.