長期照護福利政策

長期照護的意含主要是提供缺乏自我照顧能力的人的長期健 康、社會照顧的服務。Bordy 把長期照護定義為：「罹患慢性病或心 理障礙患者，提供診斷、預防、治療、復健、支持性及維護性的服務」

（Bordy,S.J.1978：554-561）。Bordy 和 Masciocchi 認為長期照護應包 括 ： 機 構 式 照 護 （ institutional-based care ）、 社 區 式 照 護

（community-based care）、家庭式照護（home-based care）三大類的 服務，機構式照護是指老人居在在機構中，機構負責一切起居飲食，

如：長期養護之家、養老院等；社區式照護即是日間照護，如：成人 日托中心、老人臨托中心；家庭式照護又可分為居家醫療照護、居家 護理照護、個人照護及家事服務。

在民國六十九年（1980）以前由於人口型態年輕化，老年人口僅

占 4％，因此國內的公共政策較少注意在長期照護服務上，所以家庭 是我國長期照護資源的主力，政府僅設立極少數的救濟收容機構。直 到民國六十九年老人福利法制定後，所以我國老人長期照護政策的發 展起於我國在民國六十九年一月二十六日公佈實施「老人福利法」

時，但當時法制上所稱老人，係指年滿七十歲以上之人，第七條療養 機構以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人為目的。第十六條公、私立 醫療院所對老人傷、病之醫療費用，予以優待；老人及其扶養義務之 親屬無力負擔者，得依法予以醫療補助。同年訂定的

「老人福利法施

行細則」第五條則指出「六十歲以上未滿六十五歲之人自願負擔費用 者，老人福利機構得視內部設施情形，提供長期照護、養護或安養之 服務」。顯現國內早期的長期照護服務僅限於慢性疾病的療養上，但 是忽略了對老人社會與心理層面需求的滿足，無法滿足失能老人及其 家庭對照顧服務之需求。

民國七十五年（1986）衛生署又訂定了「中老年病防治四年計 畫」，並將居家照護列為重點工作，此即為衛生署開始推動老人長期

照護工作的起點。由於之前的扶養機構不足以因應老人照護方面的需 求，民國七十七年（1988）乃增訂「台灣省安老計畫－關懷資深國民 福利措施」，委任醫療院所辦理老人居家照護服務，從此居家照護正 式成為我國老人長期照護的一環。民國七十八年（1989）再將居家照 護納入公保的給付範圍之中。然而，此時期的長期照護五多著眼於機 構安養、養護服務的提供，尚未有服務社區化的概念。直至老人人口 的增加，銀髮社會的來臨時，衛生署乃於民國八十一年（1992）將護 理之家服務的發展列入國民保健六年計畫的發展重點，所以我國真正 的長期照護制度，要算是衛生署國民保健六年計劃之中以居家照護之 家照護為主的長期照護保險。

根據國內學者調查研究結果發現，我國老人老年安養的理想居住 型態，仍以與家人同住或居住於熟悉的社區之中為最多（楊至雄，

1993：44-49）。民國八十二年（1993）我國老人人口比例超過 7％，

邁入了高齡化的社會，而工業化的發展，社會型態及家庭結構急遽轉 變，加上婦女外出就業的比例升高，傳統家庭的照護人力也日漸縮 減，家中老人與子女同住的比例已逐年降低，所以現代社會大多數的 家庭都已無法獨立承擔照顧老人的全部責任，因此，老人照護工作隨 即逐漸轉移至機構照護。

為了因應高齡化社會的到來，衛生署接續訂定「國民保健計畫」， 鼓勵民間開設居家照護機構與護理之家，更於民國八十三年（1994）

制定了「全民健康保險法」，民國八十四年（1995）3 月全面實施，

將居家護理納入給付範圍，依疾病診斷，居家護理人員每次可申請不 同金額保險給付，給付採每次定額方式給付，將居家護理服務的給付 擴展到享有健保的全體國民。此時行政院衛生署的相關研究亦發表了

「我國長期照護需求與服務體系之政策分析」，將我國慢性醫療及長 期照護服務體系發展及政策形成分為混沌期、萌芽期、發展期、建立 期四個時期。

民國六十九年至七十年（1980-1981）是混沌期，老人福利法

（1980）第四條明列扶養機構、療養機構、休養機構、服務機構四類

是老人福利機構，民國七十年（1981）公佈實施「老人福利機構設立 標準」。

民國七十五年至七十九年（1986-1990）是發展期，首先於民國 七十五年（1986）由性政院衛生署推動「醫療保健計畫－籌建醫療網 計畫」規劃建立中老年病防治工作體系，並將居家照護列為重點工 作。民國七十六年（1987）行政院衛生署以實驗計劃方式委託台北市 護理師護士公會，推展以社區為基礎獨立型態的「居家護理服務」，

由護理人員至病患家中提供技術性護理；同年內政部開始撥款補助縣 市政府及老人扶養機構辦理好人日間照顧服務。民國七十七（1988）

年台灣省政府社會處開始鼓勵民間籌設老人養護機構，委任民間合辦 醫療院所，充實老人安養設施，辦理老人居家護理服務以及加強慢性 病及癱瘓老人養護問題等。民國七十八（1989）年中央信託局以實驗 計劃方式，開始試辦居家護理納入公務人員保險之試辦計畫，將居家 護理納入公保給付範圍。民國七十九年（1990）行政院衛生數建立了

「全國醫療網第二期計劃」，又訂立了「中老年病防治第二期五年計 畫」，指出了「加強復健醫療及長期照護服務」，同年首家公辦公營之 省立老人養護機構成立。

民國八十年至八十二年（1991-1993）是發展期，民國八十年行 政院衛生署成立了國內第一所「護理之家」，同年衛生署亦配合六年 國家建設，修改了醫療網第二期計畫為六年計畫，當中並列出了「加 強復健醫療及長期照護服務」。四月中公佈的「護理人員法施行細則」

第六條規定了護理機構以「居家護理」、「護理之家」及「產後護理機 構」為限，七月行政院衛生署推動的「國民保健計畫」終將中老年病 防治及長期照護服務納入計畫的重點，目標是每縣市至少設立一家居 家照護及一所護理之家的服務。同時內政部也開辦了「低收入戶老人 生活津貼」，八月更公佈了「護理機構設置標準」法令，使「居家護 理」、「護理之家」及「日間照護」等提供的長期照護服務可依據法源，

申請開業設立，同時「中華民國長期照護專業協會」成立。

民國八十三年至九十年（1994-2001）是建立期，民國八十三年

（1994）八月九日「全民健康保險法」制定並公佈，同時衛生署委託

「中華民國胸腔暨重症加護醫學會」辦理「呼吸長期依賴病患照顧計 畫」，提供了長期依賴病患的居家照護及機構式照護服務。民國八十 四年（1995）一月一日中央健康保險局成立，全面實施全民健康保險，

將「居家護理」列入了給付範圍，同時公佈並實施「全民健康保險居 家照護作業要點」，衛生署亦選擇了嘉義基督教醫院、高雄醫學院附 設醫院、天主教聖功醫院以及花蓮慈濟醫院等四家醫院進行了「出院 計畫」，為試辦健全慢性病患於急性醫療、慢性醫療與長期照護機構 之間的轉介與服務制度。同年內政部對於年滿七十歲以上且為中低收 入戶的老人所負擔的保費予以全額補助，並且普設老人養護機構，這 意味著我國的國民健康與長期照護醫療保健已邁向社會保障、國民保 險的新里程碑。

民國八十五年（1996）行政院衛生署提出「健全醫療網第三期計 畫」，加強發展特殊醫療體系，包括了長期照護，使得慢性病及其他 需要特殊照護的病人，可適時於適當的醫療院所診治，同時在台大等 十家醫院實施「安寧居家療護納入全民健保試辦計畫」。民國八十六 年（1997）首次修訂了「老人福利法」，將老人的年齡由七十歲降為 六十五歲，並且將老人福利機構修正為長期照護機構、養護機構、安 養機構、文康機構及服務機構五類。同年行政院經濟建設委員會更將 長期照護納入「跨世紀國家建設計畫」。

民國八十六年（1997）六月十八日更修正公佈「老人福利法」將 老人年齡的標準降低至六十五歲，同時加強推動老人安養服務方案，

隨即制定相關福利服務政策，使我國老人能夠老有安居。行政院也於 民國八十七年（1998）七月一日起實施「老人長期照護三年計畫」，

其目的在增加家庭長期照護技能。同年，行政院更提出「建構我國長 期照護體系十年計畫」，旨在結合家庭、社區以及民間機構等正式與 非正式支持系統的資源，建立一完整的長期照護體系（劉麗雯，內政 部委託研究報告，2003：13-17）。更於民國九十一年（2002）修正「老 人福利法」將原有的療養機構改稱養護機構，並新增了一類「長期照 護機構」，但是在本文中提到的長期照護機構並非僅指「老人福利法」

中所規範的長期照護機構，而是泛指所有提供老人長期照護服務的相 關機構，所包括的相關法令規章有：「老人福利法」、「老人福利法 施行細則」、「老人福利機構設立標準」、「老人福利機構設立許可 辦法」、「老人福利專業人員資格要點法」等，亦在下一節中根據衛 生署將我國長期照護依此四期來探討我國長期照護政策的實施與績 效。

伍、 老人居家服務

居家服務在「老人福利法」與「加強推展居家服務實施方案」中 分別是指涉不同項目的服務，「老人福利法」訂定之初僅指於機構式 的照顧，然而隨著社會變遷的需要，因應老人實際的需求，推行居家 式的照顧服務，台灣省政府於民國是七十六年（1987）頒布了「台灣

居家服務在「老人福利法」與「加強推展居家服務實施方案」中 分別是指涉不同項目的服務，「老人福利法」訂定之初僅指於機構式 的照顧，然而隨著社會變遷的需要，因應老人實際的需求，推行居家 式的照顧服務，台灣省政府於民國是七十六年（1987）頒布了「台灣

在文檔中 第三節 我國老人福利政策之實施 (頁 30-35)