【開會時間】：中華民國九十年二月廿二日（18：30 至 21：00）
【開會地點】：國立政治大學綜合院館北棟七樓
【主持人】：劉佩怡博士（玄奘大學通識中心講師）
【與會學者專家】：（依姓氏筆畫排列）
張正修博士（淡江大學公共行政學系教授）
蔡良文博士（考試院副秘書長）
【會議記錄】：
主持人：
首先謝謝兩位教授專程到政大給予我們指導，這次會議的 目的主要是針對「地方政府組織與人事員額問題之研究」，請兩 位給予我們寶貴的意見。
張正修博士：
個人提出以下幾個思考方向，提供研究單位參考：
一、行政區劃分的問題：各界對於地方制度的前景有許多不同 的思考方向，雖已討論很久但都難以形成共識，這當中牽 涉到鄉鎮市應否廢除的問題，以及台北縣市、高雄縣市、
台中縣市甚至是台南縣市等大都會區應否合併為直轄市的 問題。個人認為若能先就目前的架構歸納出一個方向，再
將各種方案列出並以學理為基礎來作討論，是較可行的處 理方式。
二、地方府會關係的問題：地方行政與立法機關之間的衝突層 出不窮，造成地方公共事務難以推動，其原因在於制度本 身就會讓府會之間很難融合。國內雖然已經推行地方自治 的概念，但綜觀所有相關法規，其規定都是本法在中央主 管機關為內政部、在省市為省市政府、在縣市為縣市政府，
這導致地方行政機關的首長權力很大，議會擁有的權力卻 很小，所以議會僅能透過對預算的杯葛來加以制衡；以目 前南投縣的情況為例，彭百顯縣長就遭遇到預算永遠無法 通過的難題。由於議會和地方首長之間存有相當大的摩 擦，地方公共事務就會很難推動，若不能從制度上作改變 並賦予地方議會更大的權力，未來將會有更多的問題出現。
三、地方公務人員的分發的問題：目前制度的規定是由考試院 來分發，地方首長只能接受，可是從中央與地方分權的觀 念來看，地方不應連任免的權力都沒有，這是一個存在已 久大的問題。個人認為德國、法國的制度設計都相當先進，
但考慮到國情不同的因素，國內實施地方自治可參考日本 的那一套方法，日本的制度設計至少在概念上非常清楚，
而我們台灣到現在還沒有辦法做到這樣的地步，許多概念 都還相當模糊。
四、地方組織設置的問題：就管理概念來看，現今的鄉鎮、縣 市政府可以設置的一級單位包括了政風室、人事室以及主 計室，但鄉鎮市政府的組織編制本來就相當有限，這三個
單位一旦設置，其它推行業務的單位的設置勢必受到限 制，這已經不僅僅是「一條鞭」的問題。個人認為此三單 位的人員可以留下，但不要設組織，否則組織設置空間就 會變得很小。本來訂定行政組織準則的目的就是要讓地方 首長有彈性去運用，強迫設置這幾個一條鞭的單位將使他 難以施展。這個問題也造成地方政府與法務部、主計處及 人事行政局等單位間很大的衝突，因為法務部等單位一直 堅持這些組織的設置不能改變。總而言之，這個問題不是 人事行政的問題，而是組織的問題，應要靠內部的溝通才 能解決。
五、主計、人事等權限劃分的問題：個人認為我們可以給主計 處、人事行政局或考試院有很強的監督權，但不應有人事 的分派及調動權，否則一旦發生衝突的情形，地方首長將 很難執行其政策。真正實施地方自治，主計和人事等單位 不應有一條鞭的概念，因為那是共治而非自治。此外需要 考慮的是，地方長期以來養成了依賴中央的習慣，往往缺 少反應能力，現在若要實施地方自治的話就不能什麼事都 依賴中央，地方要有反應及管理的能力。
六、地方自治制度建構的問題：個人認為國人若對於地方自治 存有疑懼，可以分成幾個階段來實施，並考慮建構機械式 的地方自治制度，像法國內政部那樣龐大的行政監督系統 就相當值得參考。此外法國亦有很強力的中央建構系統，
他們行政基礎很強，萬一地方議會發生錯誤可以解散，我 國早期自治綱要實施的時期亦有此種規定，就是跟法國學 來的。
七、所屬機關的問題：早期因一條鞭的關係，設置了像警察局、
環保局、衛生局等附屬機關，但事實上它要受到兩方面的 指揮監督，一邊是縣長，一邊是主管機關。後來是因地方 自治的實施而設立所屬機關，所以說所屬機關幾乎都是以 前附屬機關留下的。像各個位於台北市的公營事業中都有 許多主計人員，由於台北市機關單位都是一級機關，原本 都有人事人員、主計人員的編制，這些公營事業中的主計 人員在民營化之後對地方政府來形成了很大的負擔，造成 每個單位都要各自辦理這些事項而不能統合，這都是以前 機關留下來的問題。
八、都市制度的問題：目前台灣人口達到五萬的都市超過九十 個，其中板橋市人口已達五十幾萬，中壢亦已經是桃園的 一個都會圈，像台中的大里、豐原、太平這些地區人口也 都超過十萬，卻均用縣轄市的制度來處理，造成都市問題 沒有辦法解決，而人員又不斷在增加。此一問題應由中央 來解決，因為按照組織來講跨級的要由中央來統籌，但是 中央又無明定責任的歸屬，造成問題的複雜化。此外，個 人認為國內都市體制最大的缺點，在於都市一旦發展之後 就被獨立成直轄市或省轄市、縣轄市，造成人口的集中化，
此種制度若不改變將會造成很大的問題。
蔡良文博士：
個人對於這篇文章的意見可分成下列幾點來說明：
一、地方人員素質不佳的問題：用考試來分發的人員素質並不 會差，因為錄取率僅有 3%到 5%不等，但這些人員一直都會
想往中央跑，造成地方人員的素質長期以來一直無法提 升，因此會有在縣市服務五年才能請調的規定。常任文官 制度往往流於僵固，造成首長想做事卻無人可用，年輕的 進來一下又要走，留下來的又是一些和地方派系勾結或是 不願意接受挑戰的。此一情況目前已逐漸改善，因在精省 之後職務列等大幅提高，讓很多人願意下鄉，簡單的來說 本來縣市的一級主管是九職等，現在提升為十職等或十一 職等，而副縣市長本來是沒有的，現已設置一名並比照十 二職等；縣市首長在用人方面亦更具彈性，至少可有五個 機要人員，讓他能夠找一些比較特殊的人才。在制度上的 職務列等以及放寬人事任免等問題，漸進來說都是可以改 進的。
二、文官長制度的重要性：目前很多縣市的局處首長都只有高 中學歷，當局處首長的專業認知不足、對文官體制發揮不 了功能時，對人事、主計等事項就會有誤解、排斥。所以 我們一直倡導各級縣市政府要設有主任秘書，這樣等於是 設立一個文官長制度。文官長制度對於整個人事法制和相 關法制和專業知能上面都能有所因應，至少在面對不同縣 市長時，仍然不會受到影響能很具體的發揮。譬如說所有 的人事、政風、主計單位都無法刁難考試院，因為我們對 法制的瞭解比他們更清楚，專業知能也更充足，由此可見 文官長制度的重要性。
三、個人對於約聘顧人員的問題的一些感想：約聘顧人員在一 個機關裡面大約只佔百分之五而以，比例並不是非常大，
人數也不是很多，真正多的是臨時的約聘人員；那臨時人
員的經費是從何而來的呢？主要是從業務經費而來。目前 有好幾個縣市長從中央立法院轉任到縣市長單位去，常說 發不出薪水，其實這裡面是有學問的：若把人事費編的很 少，業務費編得很大，就可以選取一些臨時的約聘人員，
這些人員的薪水又可以從業務費裡面付；人事費地方發不 出來，中央一定得付，這就是編領預算的技巧問題。如此 一來人事又可以調整，業務又可以推動，又能達成業績目 標。
四、就文章內容部分，個人提出下列較具體的說明：
(一)關於各級組織落差很大或是人事員額差距太懸殊的問題，
我基本上的看法是，這個有時候各級政府的組織結構有落 差，應該是屬於一種正常的現象。本來政府存在就是為民 服務，故組織結構的規模取決於他所需服務人數的多寡。
建議在前言應該提出張教授之前所提的都市制度的問題，
要不然我會覺得本研究基本上出發點就有偏差。
(二)再來是文章內容的部分，個人對此提出一個粗淺的看法，
文中提到它有不符實際需求，那應把它不符實際需求具體 的原因加以說明，以避免使推論過於空洞。其次是直轄市 的部分，它除了是自治團體之外，又具有執行中央委辦事 務的義務，因此它事實上也有派出機關的性質，由此可見 直轄市的性質是跟目前縣市政府的性質是不一樣的。那未 來縣市政府是不是能夠提升仍有問題，因為縣市政府還沒 有完全發揮地方自治的精神。我們只能說它在這方面的法 治能力還有相當待改善的空間。地方自治已經實施那麼多
年，但很多地方制度法授權給它的事項，它還沒有完全的 去發揮運用，很可能是因為一些潛藏的原因。若是人才欠
年，但很多地方制度法授權給它的事項，它還沒有完全的 去發揮運用，很可能是因為一些潛藏的原因。若是人才欠