高雄市招商政策建議

公民文化是公共事務管理的基礎，其所凝聚成的公共價值，又為公共政 策的基礎，亦是政府制定與施行公共政策的依據。最後，實際在個人層次上 操作的方法，則是決策與判斷分析。現代公共事務管理的問題正是來自多元 化社會，公共價值與利益值都不能再由政府為主體的單一觀點予以判斷及確 定。因此對於所有的公共事務議題，必須建立一個整合架構，同時能考量各 個相互影響的因素。如此，觀察及分析公共事務議題才能掌握結構性重點，

分析能更為全面及深入。台灣社會在經歷「經濟的富裕」、「政治的民主」、及

「社會的多元」後，眼前最大的內部挑戰在於如何引導社會菁英關心參與各 項發展有關的公共事務，並有效督促政府的決策管理機制，使經濟發展與政 治民主得以在較堅實的公民社會基礎上兼顧並重，並得以確保。這正是本研 究在探討高雄市招商策略問題及提出政策建時的主軸觀念及論點。

在台灣，地方招商的理念雖自 1992 年即由高雄市都會發展基金會即開始 提倡，但直到近年來才成為中央及地方政府的施政重點。如先前所提之中央 的「協助地方吸引投資的競爭機制推動計畫」及「投資台灣優先具體行動方 案」。對於企業而言，不論是中央或地方政府，只要一提出招商政策，應有其 宣示性及實質性的影響，目的都在改善當地的投資環境，並吸引外商或本土 企業及人才的進駐。由先前的內容可看出對外招商政策、策略之規劃及制定，

不僅僅是經濟面的考量，政府機關決策者應具備多元性之思考，除了經濟面 外，包括社會、政治、政府、文化、資訊、教育等多面向環環相扣之公共事 務管理整合架構。地方政府具有多元的施政目標及為達成目標的眾多施政項 目，依公共事務管理整合架構的分析，若地方政府致力推動地方招商政策，

正可滿足多元施政目標的達成，包括經濟、社會、政治等層面，可使國民所 得增加、資本存量累積、產業轉型、失業率降低、改變人口結構、培養公民 意識、促進民眾參與、充實基礎建設、提高政府行政效率等。

故對於高雄市招商的政策建議，仍將以公共事務管理整合架構及上一節 之統計分析結果為基礎，除了提出政策方向及定位，並依條件面（載體）、現 象面（主體）、本質面（本體）三大面向及其所構成要素，來進一步探討高雄 市的招商政策。

由本章前面之統計分析，就政策意涵上可歸結以下論點：

（一）就所有受測者群體及依政府官員、學生、企業人士之群組，在評估入駐高 雄市投資、工作、定居之意願所考量之三大因素，經濟發展因素最重要，

其次是政府職能因子，再次是社會與政治發展因子。

（二）就經濟發展因素，若在維持現狀之情境下，最重要的是「高雄市經濟全球 化程度」，次為「高雄市產業結構」，再次為「高雄海空雙港競爭條件」； 若在開放直航之情境下，最重要的仍是「高雄市經濟全球化程度」，而「高

雄海空雙港競爭條件」重要於「高雄市產業結構」。此原因應在於在維持 現狀下，高雄海空雙港競爭條件固然有其重要性，但是在政策及法規限制 下，其競爭條件會因需繞行第三地轉運，增加行政手續、增加旅費支出、

旅行時間遲延以及其他有形、無形成本。故無法如開放直航下能更凸顯高 雄海空雙港在東亞航線上有利的地理優勢。就「高雄市經濟全球化程度」

而言，此因素原本就是台灣成為亞太營運中心或全球運籌中心的必要條 件，在全球化經濟發展趨勢下，若全球化程度不高，實難以具備成為營運 或全球中心的發展條件。

（三）就社會與政治發展因素，AHP 及 SMART 方法在二種情境下之順序略有分歧，

綜合而言，最重要是「民眾參與公共事務管理及影響公共政策程度」，次 為「民眾價值觀及公民文化」，再次為「政治、選舉運作模式」。此政策意 涵應在於近年來在台灣，民眾參與公共事務管理之觀念已被大力提倡，過 去威權行政觀念已漸被民主行政取代，亦即由上至下之公共政策決策模式 已轉移至由下到上民眾自覺性參與。而民眾價值觀、公民文化及政治、選 舉運作模式屬於社會本質面，需長期投入社會教育及基本教育資源，有識 之士共同提倡努力，從心靈改造與觀念滌清做起，才能整體提昇至更高的 層次，故雖有其重要性，但現階段以強化民眾參與機制來影響公共政策較 容易操作且有立即的效果。

（四）就政府職能因素，最重要的是「基礎設施之建設」，次為「政務官對招商 的認知及政策規劃能力」，再次為「事務官對政務官企圖的認同及招商政 策的執行能力」。基礎設施建設之重要性在於提供生產、運輸、消費、生 活環境的基本機能，除了降低企業生產的要素及時間成本外，亦有助於產 品品質的提昇。而政務官對招商策略的正確認知及具遠見、宏觀的政策規 劃能力，主導招商政策的方向，此方向掌握具有高度的人為因素，即有賴 政務官的具前瞻性的施政規劃判斷、能力與經驗、品德、協調及指揮能力 等的綜合表現。然而這也可透過教育與訓練來改造，換言之針對政務官設 計公共事務管理課程應為一立竿見影的策略。而事務官本著行政中立、依 法行政來執行政務官交辦的任務，其作為及表現原則上與政務官的領導風 格、方式有很大的相關。

（五）就兩岸直航三通政策的影響方面，原則上對受測者群體在評估因子及屬性 的權重結構的改變大部份不顯著，惟一較顯著的是上述之「高雄海空雙港 競爭條件」的重要性增加。而在 IIT 方法對於受測者群組在評估入駐意願 的評分上，確實有顯著的差異，即開放直航三通的情境下入駐意願平均而 言比維持現狀下還高。在實驗後問卷中亦顯示直航三通對高雄市的發展有 正面的效果，且贊同直航三通政策者為多。

（六）以 IIT 方法所得出之三因子權重及心理尺度值而言，當受測群體的資訊整 合模式為平均時，總效用或入駐意願的高低同時決定於因子的權重與尺度 值相乘和，二者同時受子水準高低的影響。故某項因子的外在客觀值被提 高時，入駐意願的提高可能來自因子權重或心理尺度值的提高，若其中的 作用因素為權重而非尺度值時，對決策者的意義可能不大，反而可能降低 入駐意願¹⁴²。以本研究為例，經濟發展因素的權重最大，而心理尺度值在 經濟發展因素之高水準時，平均而言皆高於社會與政治、政府職能因子之 高水準，而在經濟發展因素為低水準時，平均而言皆低於社會與政治、政 府職能因子之低水準。若以政府職能因子與社會與政治因子比較，政府職 能因子的權重較大，而其心理尺度值在高水準時，平均而言皆高於社會與 政治因子之高水準，而在低水準時，平均而言皆低於社會與政治之低水 準。故高雄市目前三個因子有現象面的存量狀態，施政有其順序，應先提 昇經濟發展，操作上為其構成的三個屬性質量上的提昇，藉可觀察外在刺 激的改變，來改變決策者的心理尺度值，增加入駐意願。

（七）根據公共事務管理整合架構及現況分析的各個問題點，提出條件面（載 體）、現象面（主體）、本質面（本體）三大面向及其所構成要素的政策建 議：

1、條件面（載體）政策建議：

中央政府應更重視高雄市的發展，投入更多的預算及資源來充實軟 硬體基礎建設，尤以投資者較關心高雄機場及港口附近的運輸交通路網 改善，雙港的運輸能量的擴充。積極爭取已規劃之大型的會展中心及國 際會議中心。加強環境美觀、閒休生活設施機能。加強高雄市的國際化 程度軟硬體設施及措施，尤其是提供給外籍人士的外語環境，包括外語 教育資源、外語溝通的便利性、各項公共設施、投資及觀光的導覽簡介 建立更友善的外語環境。

2、行為面（主體）

(1)經濟層面政策建議：

對於高雄市正推動中的多功能經貿園區、軟體園區、加工出口區的 招商措施，重新檢討目前招商的願景、定位及相對應的策略。發展中央 正推動能支援傳統及知識密集型產業發展之服務業發展計畫。建立結合 自由貿易港區、南科、路科、電信技術園區高科技產業上中下游俱備的 聚集經濟。

(2)社會層面政策建議：

招商政策的規劃及各項措施的推動，除了政府單位為主體外，應多 利用民間單位、非營利組織、企業、學術團體，甚至是媒體，多提供民 眾參與的機會，結合民間力量，以公私協力方式共同推動招商工作。使

142 引自 Zalinski J. & Anderson, N.H.（1988）, Measurement of importance in multiattribute models in conditioning, cognition, and methodology, J. B. Sidowski(ed). Lanham, MD: University press of America.

高雄市的菁英導引之社會結構移轉為導引菁英。

(3)政治層面政策建議：

務實及理性的面對兩岸直航三通議題，使之有可公開、充分、理性 的討論空間討論，並將視為眾多公共政策議題之一，並研擬因應措施，

而非意識形態及族群意識之爭。以認知（議題）動員來取代黨派動員，

招商政策亦是公共政策重要的一環，營造有效監督、制衡、建議、回饋 機制之政治環境。

(4)政府層面政策建議：

由政務官重新思者招商的戰略方向及地位，並確實審視內外部顧客

由政務官重新思者招商的戰略方向及地位，並確實審視內外部顧客