第十三屆會議(1995 年)
第 6 號一般性意見：老年人的經濟、社會及文化權利 一、前 言
1. 世界人口正以穩定、十分驚人的速度走向高齡化。60 歲和 60 歲以上的老年 人數已於 1950 年的 2 億人口上升至 1982 年的 4 億，預計將於 2001 年達 6 億，並將於 2025 年增至 12 億到 2025 年 70%以上的老年人將居住在今天的一 些開發中國家。80 歲和 80 歲以上的「耆」老人數也在增長，並繼續出現大 幅度的上升，由 1950 年的 1,300 萬上升至今天的 5,000 多萬，並預計於 2025 年達到 1.37 億。這是世界中增長速度最快的人口群體，預計在 1950 至 2025 年期間人口增長為 10 倍，60 和 60 歲以上群體將增長 6 倍，而其他總人口的 增長則稍高於 3 倍。1
2. 這些數字可顯示一場靜靜的、但意義深遠並難以預測的人口演化過程，它 將滲透到全世界和各國的社會和經濟結構，並將會在未來產生更為深遠的 影響。
3. 許多公約締約國，特別是工業化國家，均面臨著針對他們人口的高齡化調 整其社會和經濟政策特別是有關社會保障政策的任務。在開發中國家，由 於年輕人口的外移，以及隨之削弱家庭的傳統作用–老年人的主要依靠，
因此社會保障缺乏或不足情形更形惡化。
二、在國際上得到贊同的老年人政策
4. 1982 年高齡問題世界大會通過了《高齡問題國際行動計畫》。這一重要文件 得到了聯合國大會的贊同，並且是一項極為重要的指導文件，因為它詳細 闡明了各成員國在各項《國際人權公約》所宣布的權利範圍內為保障老年人 權利應採取的各項措施。它載有 62 項建議，其中許多與《公約》直接相關。
載於E/1996/22 號文件
1 《2001 年以前達到高齡問題全球指標：一項實際性戰略》，秘書長的報告(A/47/339)，第 5 段。
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5. 1991 年聯合國大會通過了《聯合國老年人原則》，這些原則由於其務實性，
也成為目前背景下的一項重要文件。3原則共分五節，它們與《公約》確認的 各項權利密切相關。「獨立」一節包括獲取食物、水、住所、衣著和保健的 機會。除這些基本權利外，還應享有從事可領取報酬工作的機會以及接受 教育和培訓的機會。「參與」一節的含義係指，老年人應積極地參與制定和 執行影響其福祉的政策，並將其知識和技能傳給子孫後輩，並且應能組織 起運動和協會。以「照顧」為標題的一節宣布，老年人應享有家庭照顧、健 康照顧並能夠在住所、安養院或醫療處所享有基本的人權和自由。關於「自 我充實」這一節原則申明應使老年人通過享用社會的教育、文化、精神和休 閒娛樂資源，尋求充分發揮他們權利的機會。最後，以「尊嚴」為標題的一 節闡明，老年人應有尊嚴、有保障，不受剝削和身心虐待，應不論年齡、
性別、種族和族裔背景、身心障礙、經濟情況或其他身分，均享受到公正 對待，並且不論其經濟貢獻大小均應受到尊重。
6. 1992 年聯合國大會通過了 2001 年以前高齡問題全球 8 項指標，以及制定國 家指標的簡要指南。在若干重要方面，這些全球指標可用以增強《公約》締 約國的義務。4
7. 同時，於 1992 年並在紀念高齡問題世界大會通過《維也納國際行動計畫》
的十周年之際，大會通過了《高齡問題宣言》，宣言支持各國就高齡問題所 採取的主動行動，以充分地支持高齡婦女為社會所作出基本上未得到承認 的貢獻，並且支持高齡男性發展他們以往在掙錢養家歲月中未獲開發的社 會、文化和感情方面能力；支持家庭提供照顧並鼓勵所有家庭成員合作提 供照顧；並且在實現 2001 年以前達到高齡問題全球指標策略方面擴大國際 合作。宣言還宣布將 1999 年定為「國際長者年」，確認人口已經步入「成 熟」。5
8. 聯合國各專門機構，特別是國際勞工組織，也注意到他們各自主管領域中
2 《高齡問題世界大會報告》，維也納，1982 年 7 月 26 日至 8 月 6 日(聯合國出版物，出售品編
號：E.82.I.16)。
3 聯合國大會 1991 年 12 月 16 日第 46/91 號決議，《高齡問題國際行動計畫》和有關活動的執 行情況，附件。
4 《2001 年以前達到老齡問題全球指標：一項實際性戰略》(A/47/339)，第三章和第四章。
5 聯合國大會 1992 年 10 月 16 日第 47/5 號決議，《老齡問題宣言》。
的高齡問題。
三、與《經濟社會文化權利國際公約》有關的老年人權利
9. 用於描述老年人的術語，即便在國際文件中，也非常多樣。其中包括：「老 齡人」、「年老者」、「年長者」、「第三年齡」、「老年人」等，並且將 80 歲年齡以上者稱為「第四年齡者」。委員會主張使用「老年人」(法語為 personnes âgées；西班牙語為 personas mayores)，這是聯合國大會第 47/5 號和 48/98 號決議所採用的術語。根據聯合國統計處的慣例，這些術語系指 60 和 60 歲以上的老年人(歐洲聯盟統計局的統計認為，「老年人」係指 65 歲或 65 歲以上者，因為最為通常的退休年齡為 65 歲，而且退休年齡還在趨 於延後)。
10. 《經濟社會文化權利國際公約》並無明確的條款提及老年人的權利，但有關
「人人有權享受社會保障，包括社會保險」的第九條，卻含有對享有高齡福 利權利的確認。然而，鑒於《公約》各條款充分適用於社會的所有成員，顯 然老年人也有權充分享有《公約》承認的一系列權利。《維也納高齡問題國 際行動計畫》也充分體現出了同一方針。此外，就尊重老年人權利所需採取 的具體措施而言，《公約》要求各締約國按其現有資源盡力落實這些措施。
11. 另一個重要問題是，《公約》是否禁止基於年齡的歧視。《公約》和《世界 人權宣言》均無明確提及年齡是被禁止的原因之一，與其視為一種有意的排 除，或許可把這一省略最好解釋為，當初通過這些文件時，人口高齡化問 題還沒有那麼明顯，或者還沒像今天這樣迫在眉睫。
12. 但是，問題並沒有就到此為止，因為禁止基於「其他身分」的歧視，可被理 解為適用於年齡問題。委員會指出，雖然它還尚不能確定基於年齡的歧視 是否屬於《公約》全面禁止之列，但對於能夠接受這種歧視的事項範圍而言 卻極為有限。此外，必須強調的是，在許多國際政策文件中均強調對老年 人的歧視是不可接受的，而且絕大部分國家的立法也確認是不可接受的。
在諸如有關強制性退休年齡或獲取高等教育等極少領域中，仍然容忍這種 歧視，但已出現消除此類障礙的明確趨勢。委員會認為，各締約國應儘可 能最大程度地加速這一趨勢。
13. 因此，經濟社會文化權利委員會認為，《公約》各締約國有義務特別注意促 進和保護老年人的經濟、社會及文化權利。委員會本身在這方面的作用由 於下述事實而顯得更為重要：與其他諸如婦女和兒童等群體的情況不同，
關於老年人的權利還尚無全面的國際公約，也尚未確立起附屬於這一領域 聯合國各套原則的約束性監督安排。
14. 委員會於第十三屆會議結束之際以及在第十三屆會議之前，委員會的會期 政府間專家工作小組的會議已經審查了 144 份初次報告、70 份第二次定期報 告和有關第一條至第十五條的 20 份全球初次和定期報告。這一審查使得能 夠分辨代表世界所有各地區和不同政治、社會經濟和文化制度的、相當大 數量的締約國在執行《公約》時可能遇到的許多困難。迄今為止所審查的各 份報告，除了在不同的全面程度上提供關於落實社會保障權利的第九條的 情況外，還尚無任何一份系統地提供針對老年人落實《公約》情況的資料。
15. 1993 年，委員會就此問題展開了一天的一般性討論，以便制定出這一領域 的今後活動計畫。此外，在最近幾屆會議上，委員會開始極為注重有關老 年人問題的資料，而且就此問題展開的徵詢，還收集到了某些極有價值的 情況資料。然而，委員會注意到，絕大部分締約國的報告仍然很少提到這 一重要問題。因此，委員會僅想表明，委員會堅持應在今後的所有報告中 充分地闡述有關老年人享有《公約》所確認的每項權利的情況。一般性意見 的其餘部分認明了這方面一些有關的具體問題。
四、締約國的一般義務
16.老年人作為一個團體與其他人口比較而言，不但不同而且各有差異，而且 他們的狀況取決於一個國家的經濟和社會狀況，取決於人口、環境文化和 就業因素，而且就個人而言，還取決於家庭狀況、教育水準、城鎮或鄉村 環境以及工人和退休者的職業。
17. 與那些身體健康狀況良好而且具備可接受的經濟狀況的老年人相比，甚至 在一些已開發國家中，有許多老年人並不具備維持生計的充分收入，他們 主要屬於最為脆弱、不受注意和得不到保護的群體。在經濟衰退或經濟調 整時期，老年人尤其面臨著風險。正如委員會以前所強調過的(第 3 號一般 性意見(1990)第 12 段)，即使在資源嚴重拮据時期，各締約國也有義務保護
社會中的脆弱成員。
18. 各締約國為履行其根據《公約》承擔的有關老年人的義務所採用的辦法，基 本上與履行其他義務的辦法相同(見第 1 號一般性意見(1989))。這些辦法包 括需要通過定期監督確定一國內問題的性質和範圍、必須制定出適當的政 策和方案滿足一些需要、必須在必要時制定法律和廢除任何歧視性的法 律，以及必須確保有關的預算支持或適當時請求國際合作。關於後者，根 據《公約》第二十二條及第二十三條進行的國際合作，是使某些開發中國家 能夠履行《公約》義務的一項極為重要的方式。
19. 為此，應請注意 1992 年聯合國大會通過的第一項全球目標，它呼籲建立國 家的支持基礎建設，以推行國家和國際發展計畫和方案中的高齡問題政策 和方案。在這方面，委員會指出，《聯合國老年人原則》鼓勵各國政府在國 家方案中列入的原則之一是，應使老年人能夠組織老年人運動或協會。
五、《公約》的具體規定
第三條：男女權利平等
20. 根據《公約》第三條，各締約國應承允「確保本公約所載一切經濟社會文化 權利之享受，男女權利一律平等」，委員會認為各締約國尤其應注重經常處 於困境的高齡婦女，因為她們將其終身或其生命的一部分時間用於操持家 庭而未能從事使她們能享有老人年金的報酬活動，而且也無法享有寡婦津 貼。
21. 為解決這種情況並充分地履行《公約》第九條和《高齡問題宣言》第 2(h) 段，各締約國應建立起免繳費式老人年金或其他援助，不論性別幫助所有 到達國家立法具體規定的年齡而沒有任何收入的老年人。鑒於婦女預期壽 命較長，而且高齡婦女通常免繳費式津貼，婦女將成為主要的受惠者。
第六條至第八條：與工作有關的權利
22. 《公約》第六條規定各締約國應採取適當的步驟保障人人應有機會憑其自由 選擇和接受的工作來謀生的權利。為此，委員會銘記那些未到退休年齡的 高齡工人往往在尋求和保持工作方面遇到困難，強調必須採取措施防止在