BOT 成功條件

由於 BOT 具有以下幾項特性：

第一、重大公共工程建設常以專案融資籌措資金，因此融資機構會分析特許公 司的償債能力並評估其風險。

第二、一般 BOT 計畫於興建時期只有支出並無收入，面對風險發生時較無力 負擔。因此需要政府或相關單位提供適當的保證。例如最低收益的保證、配合作業 計畫的保證及共同分擔風險等等。

第三、在營運期時，特許公司依合約所定特許權的範圍內，向使用人收取費用，

賺取利潤。

第四、BOT 計畫所須經費龐大，建設時間長，且獨佔性高，因此特許公司必須 有良好的財務規劃與財務槓桿，並與政府及融資機構進行廣泛的討論與協商。

綜合以上特性，並且根據國外BOT 案例，可以歸結出好的 BOT 制度必須涵蓋 三個基本原則：必要性、可行性與政府合理謹慎的高度支持。

1.必要性

(1)市場需求高且具獨佔性

由英法海峽隧道的個案得知，儘管英法政府承諾在33年內不興建橫跨 英法海峽的隧道，以維持該交通建設的獨佔性，但是卻因平價渡輪的降價 競爭，導致其經營困難，甚至虧損。因此一個BOT 計畫值行進行的必要條 件是該計畫必須具有下列兩項商業特性：

A.計畫所提供之產品與服務的需求度極高。

B.計畫所提供之產品與服務具有近乎獨佔之特性。

(2)時程考量

公共建設採取民間參與方式，雖可解決政府財政困難，但其執行從計 畫形成、招標、評審、簽約到興建完成營運，歷時甚久，因此一些具有迫 切性需求的公共建設若採行BOT 方式可能緩不濟急，若再加上財務可行性 不高，更不適合採取BOT 方式興建，例如都會區的捷運系統；但是，對於 一些需事先長程規畫的公共建設，因無時間上的急迫性，相對可考慮採取 BOT 模式。

(3)優先順序

計畫必須於政府基礎建設之優先順序表排名在前，因此越攸關大眾福 祉，應該優先興建的公共建設，越應獎勵民間投資興建，而成功機率也越 大。

2.可行性

(1)合理報酬與適當誘因

民間參與公共建設，基本上必須「有利可圖」，因此，一個投資計畫 必須能提供合理的投資報酬，才能吸引民間企業參與投資。然而有部份公 共建設之外部效益遠大於民間業者之商業考量效益，而此類型的建設計畫 雖符合公眾需求及社會經濟發展的需求，值得政府進行，但卻因內部效益 低無法吸引民間參與，針對此問題政府可以加入適當的誘因機制，例如：

A.將獲利高且具有工程分割性的公共建設，開放獲利高的部份交由民

間投資經營，其他部份則由政府負責。

B.政府徵收完土地再交由民間投資經營。

C.賦予特許公司經營「附屬事業」之權利。

D.給予投資者租稅、融資等優惠條件。

(2)具相當之自償性

自償率即為一項公共建設的建造成本在未來營運開始後，營運期間所 得之營運淨收入可用來償還建設成本本息的能力。在計算自償率時，土地 成本是否剔除？各項成本的估計是保守或樂觀估計？都對自償率的計算有 相當大影響，因此在評估自償率時，不能光看數字，必須要看其所包含的 內容，由於民間業者辦理計畫融資時，將因自償率的高低不同而遭遇不同 程度的資金取得問題，因此自償率高低應視為計畫可行性的重要參考指 標。甚至政府應在「促參法」中明訂公共建設自償率達某一比率以上方得 採用BOT 方式進行。

(3)財務可能性

以BOT 方式進行公共建設雖有許多優點，但程序繁瑣，而且除了政府 與特許公司外，尚牽涉到金融機構、保險公司、承包商等，牽涉組織甚廣，

因此若規模太小的公共建設可由政府自辦，不必採行BOT 方式，以避免徒 增組織間之交易成本。

3.政府不做財務擔保但以其他方式支持BOT 計劃

政府雖不作財務擔保，但卻以其他方式支持BOT 計劃，包括最低營運收入 保證、利率保證、政府提供貸款、及土地取得等。

由於許多文獻討論到BOT計畫成功執行的關鍵，所以本文以下將介紹另一位學 者(台灣大學土木工程研究所陳博士 信雄)的觀點。

參酌國外BOT案例的經驗與國內高鐵BOT計畫推動之經歷，可以將重大公 共工程BOT計劃成功執行的關鍵歸納為「3P/2R/1I」的三項基本原則，政府與 民間必須基於合作夥伴精神，合作解決各項難題，並合理分擔風險，同時維持 政策的延續性，並給予適當的投資誘因，如此方能確保BOT計畫順利完成。茲 進一步說明如下：

3P：政府(Public Sector)、民間(Private Sector)以合作夥伴關係(Partnership)來推 動BOT計畫

民間以BOT方式參與公共建設，不同於傳統政府採購或特許經營的執行模 式，政府與民間機構雙方必須具備「合夥人」的精神，在政府公權力與行政支 持下，由民間充分發揮其資源整合與經營效能，除避免政府行政之諸多限制外，

並可確保計畫的執行績效。但國內批評者往往誤解BOT的本質精神，而誤以為 BOT即民營化，由民間單獨負起一切成敗責任。

對於BOT民間參與公共工程而言，公共建設的執行主體轉換為民間企業，

但由於工程本質乃屬於公共工程，所以計畫要能順利執行，必須政府的全力支 持。因此，政府的角色應有明顯的不同，必彌補民間在「權」方面的不足，來 排除施工障礙，使民間順利執行建設計畫，但也要在合約與相關法令的許可範 圍內提供協助，充分賦予民間在「能」分面的施展空間，擺脫傳統公共工程採 購制度下過多的管制與束縛，使政府與民間形成有效率的工作團隊，全力發揮 工作效能。

2R：計畫風險的分擔(Risk Allocation)必須合理，且政府政策應具有充分 的可信度(Reliability)

由於以BOT開發方式引進民間投資資源，主要目的即在分散風險，故風險 必須加以合理分擔與管理。從規劃時期風險、營運時期風險到移轉時期風險，

主要項目包含政策及法規變更、土地取得、工期延宕、成本超支、原料供應、

利率及匯率變動、營業收益、特許公司破產、不可抗力等，政府若自行推動相 關建設時，這些風險絕大部分都須由政府完全負擔，但採取BOT後，可將大部 分風險分散至各民間參與者，如此可降地政府的執行風險。而民間參與者在承 擔高風險之同時，如能採行更有效之風險管理策略，也可享有適當的報酬。

BOT計畫的風險必須在當事人間合理的加以分擔，所有之主要風險必須加 以確認，並依成本及控制能力之標準，分擔給具承擔能力的當事人，並藉由合 約等工具進行管理。其風險分配原則係以「較有能力控制該風險因素」及「較 有能力承擔該風險」的單位承擔該項風險，對於醫些不可控制或控制度低的風 險，較有能力承擔的單位來負擔。

以廣受各界關注的高鐵融資議題為例，由於高鐵計劃系依<獎参條例>採取 BOT模式由民間參與之公共交通建設，為利於民間資金之有效運用及其財務規 劃與擔保高鐵計劃之完成，自有採行「計畫融資」之必要，而政府僅於特定條 件下為一定程度之擔保。這種現象並非我國所專有，像澳洲雪梨及香港東區之 過港隧道，以及馬來西亞南北高速公路、日本跨東京灣高速公路等採BOT或BT 模式之案件，均不乏政府積極介入提供貨款或保證之先例。

另外，由於高鐵公司投資興建陸續完工之資產具有一定之經濟價值，且融 資額度亦須依照「工程完工程度」之百分比逐次提撥，並無授信單保不族之問 題。縱使發生政府承擔債務之情形，因有合約機制之相關設計，政府可能承受

之損失實在有限，更不會因此成為政府財政風險的無底洞。

就台灣高鐵公司與交通部所簽訂之「興建營運合約」以及與銀行團共同簽 訂之三方契約的本質而言，政府所提出之保證係為針對銀行債權而言，對於台 灣高鐵之股東來說，並無任何保障，亦即只有義務而沒有權利，因在此合約架 構之下，若台灣高鐵公司未能好好完成高鐵之興建營運維修，則將違反合約規 定，此時銀行可要求收回債權，於是政府也可以依據合約規定，將台灣高鐵的 資產包括已投入之股本，均沒收以作為償還銀行之負債與行政費用或作為損害 賠償之用，此時對銀行來說，債權獲得保障、對政府來說亦可看做是一個監督 的機制，收回後可再循一定程序轉交予其他開發者承作；但對台灣高鐵公司而 言，此合約關係將牢牢的限制住必須完成高鐵之興建營運，以免被政府行使「買 回」的權力而蒙受全部損失。對於台灣的特殊融資環境而言，這套機制解決了 銀行不願意作「計劃融資」以致BOT無法執行的困境，這是特有環境下具有創 意的解決之道。

由於BOT計畫參與者多，且牽涉層面廣泛，縱使已有合約可為工作推動之 依據，且目前相關國內法規衝突與窒礙難行之處也已逐步修正，但尚無法全盤 清查，因此，針對部分疑義仍須仰賴政府給予適當的解釋與釐清。由於重大工 程BOT的特許間期長，面臨循環週期縮短的國內政治生態，相關政策將隨政治 生態搖擺不定而難以預測，高鐵特許35年期間，至少將面臨8次以上的大選與政 府重組，如果對於既定的法令條件及合約精神與機制不能充分尊重，動輒質疑、

要求變更，則無疑的會讓政治風險扼殺BOT生存的空間，導致民間資金不願意

要求變更，則無疑的會讓政治風險扼殺BOT生存的空間，導致民間資金不願意