I-Shou University Institutional Repository:Item 987654321/18626

義守大學管理學院管理碩士在職專班

Postgraduate Programs in Management

I-Shou University

碩 士 論 文

都市更新建築容積獎勵辦法對房地產開發影響之探

討-以高雄市為例

The Study of Influence for House Property Developed

Investment of the Urban Renewal Capacity Reward

Item -Taking Kaohsiung City as a Sample

指導教授：李建興 博士

晏揚清 博士

研 究 生：洪國興

ii

摘要

為了能夠加速老舊都市的重建、整建及維護，經由容積獎勵的誘因，促使老舊之都市 得以推動更新。藉由市場的交易機制，使地主在政府未徵收前，可以透過容積移轉制度出 售給建築開發業者以得到價金補償的機會，除可降低政府直接辦理徵收的財政壓力，亦可 讓容積移轉制度成為取得私有地的有效方法。本研究試圖從各利害關係者的觀點與角度來 思考，以瞭解到在都市更新建築容積獎勵辦法對房地產開發影響，以為未來推動與修訂容 積移轉制度與法令制度時之參考。本研究結論歸納如下： 一、現行對都市更新容積獎勵制度之整體評價，多半是不佳的，包括政府無法依法介入干 涉及建商增加獲利但無法回饋房價建商增加獲利但無法回饋房價，政府應確實檢討成 效不彰的問題。 二、設置容積獎勵的必要性且合理之原因，包括具開發重建實質之效益、提升房地產價值 等優點。而沒必要且不合理之原因，包括建商有獨佔獲利、增加社會成本、不具滿足 地主誘因等。 三、都市更新容積獎勵制度之得失，法令制度規定的問題，包括 1.無法完成所有程序，2. 增加地主與開發商衝突，3.現行相關法令對建築高度限制，4.開發強度增加，造成較 大的環境衝擊。執行推動及管理的問題，包括 1.地主意見之整合，2.都發局對個案的 態度，3.民意高漲致政府公權力不彰，4.參與都更住戶與建商間資訊不對稱。獎勵方 式的問題，包括1.委員會意見多，2.多項容積獎勵過度集中，3.與都市發展脈動脫節， 違背公益，4.欠缺新的想法與對策，5.高雄土地供給較充裕且平均房價低，6.更新時程 無法掌握。對房地產的整體影響以負面影響比例為略高。 四、對房地產的因應解決對策，包括 1.政府心態，明確規定公權力執行，2.都發局協調給 予協助，3.另訂方法，試行後再做調整，讓相關或非相關者可容易取得資訊，4.引入 民間投資的資本與企業化管理。 關鍵詞：都市更新建築容積獎勵辦法、房地產開發

iii

Abstract

In order to speed up the reconstruction and maintenance of the old city, via incentives reward volume, prompting the city to promote the old update. With the market trading mechanism, so that the former government did not impose landlord may sell opportunities for building development industry in order to obtain compensation for the price of gold through the volume transfer system, in addition to reducing the government directly for financial pressure imposed, can make volume shift transfer system has become an effective way to acquire private land. This study attempts from points of view of each stakeholder to understand urban renewal building volume incentives regulations impact on real estate development, that the reference to future promotion and transfer system and the revision of the volume of the system when the decree. The conclusions are summarized as follows:

1. The Current overall evaluation of urban renewal volume of mostly poor reward system, including government cannot intervene legally interference and increase profits but builders cannot back Rate builders increase profits but cannot back prices, the government should review the effectiveness of really poor condition issues.

2. The need to set a reasonable reason and volume incentives, including the development of a reconstruction on the essence of efficiency, enhance property values and so on. The reasons is not necessary and unreasonable, including builders have exclusive profit, increased social costs and does not have to meet the landlord and other incentives.

3. The urban renewal incentive system wins and losses, the problem act requirements, including: (1). unable to complete all procedures (2). Increase landlords and developers conflict, (3). the existing relevant laws height restrictions on buildings, (4) increasing development intensity, resulting in greater environmental impact. Promote the implementation and management issues, including: (1). the landlord opinions integration, (2) the attitude of the board has made the case, (3). the public opinion caused by rising government authority failed, (4). the participation is more information asymmetry between residents and builders. The problems of reward, including: (1). The commission opinion more, (2) more volume reward excessive concentration, (3) out of touch with the pulse of the city, against the public interest, (4). lack of new ideas and measures (5) Kaohsiung relatively abundant supply of land, and the average price low, (6) updates scheme could not be hold. verall impact on the real estate to the negative slightly higher.

4. In response to the real estate solutions, including: 1. The government of attitude, clearly defined public power execution, 2. The development council to coordinate all assistance, 3. Another method, the pilot before making adjustments, make related and non-related person can easily obtain information, 4. the introduction of private investment capital and enterprise management.

iv

目次

第一章

緒論

第一節

研究背景與動機……… 1

第二節

研究目的……… 3

第三節

研究對象與研究範圍……… 4

第四節 研究流程……… 5

第五節 研究限制……… 6

第二章

文獻探討

第一節 都市更新與容積移轉相關理論……… 7

第二節 容積移轉法令及實務……… 12

第三節 研究主題相關研究………17

第三章 研究設計

第一節

研究架構………19

第二節

研究方法………20

第三節

訪談實施………21

第四節

訪談問卷大綱………22

第五節

資料分析方法………23

第六節 研究倫理………24

v

第四章

研究結果分析

第一節

訪談者背景簡介………25

第二節

都市更新容積獎勵制度措施周延性分析………26

第三節 參與都市更新容積獎勵制度之誘因………30

第四節 目前都市更新容積獎勵制度對房地產開發業者投資的問題及影

響……… ………34

第五節 對容積獎勵制度問題的因應對策………41

第六節 個人對容積獎勵制度影響的見解………43

第五章 結論與建議

第一節

研究結論………46

第二節

建議事項………48

參考文獻

中文部分………50

英文部分………51

附錄

附錄一 高雄市現已通過三個都更案之探討法……… 52

vi

表 次

表

4–1 訪談者背景資料表……… 25

表

4-2 都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價彙整表……… 27

表

4-3 目前都市更新容積獎勵制度中的滿意項目及增減的項目內容彙整

表 ……… 29

表

4-4 設置容積獎勵的必要性及獎勵額度的合理性彙整表………31

表

4-5 參與都市更新容積獎勵制度之誘因及應符合要件彙整表…………33

表

4-6 都市更新設置容積獎勵在法令制度規定層面的問題彙整表………35

表

4-7 都市更新設置容積獎勵在執行推動及管理層面的問題彙整表……36

表

4-8

都市更新設置容積獎勵在獎勵方式、額度、項目及內容問題彙整表

………38

表

4-9

政府都市更新容積獎勵對於房地產的整體影響為正面或負面影響彙整表

… 40

表

4-10

針對都市更新設置容積獎勵對遭遇問題可以解決的建議事項彙整表

………42

表

4-11 都市更新容積獎勵制度對房地產開發業者投資的 SWOT 分析……43

vii

圖 次

圖

1–1 研究流程圖……… 5

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹、研究背景

都市更新是城市再造的重要策略之一，也是改變都市環境機能及生活品質提昇的方 式。而從世界各國以往的經驗來看，都市更新都不是簡單容易的，不但考驗著政府官員、 開發者、社會大眾及建築、都市計畫專業界。其中建築容積獎勵則是促使都市更新最大 的誘因之一，可供其靈活運用，也可將土地容積予以「乾坤大挪移」。為了促進都市土 地有計畫之再開發利用，使舊有之都市機能復甦，而改善人民之居住環境，增進社會之 公共利益，政府透過都市更新的立法原意，達成延續都市嶄新的生命，為都市注入新的 活力與新的契機。為了能夠加速老舊都市的重建、整建及維護，經由容積獎勵的誘因， 促使老舊之都市得以推動更新。政府為提高民間參與都市更新事業意願，都市更新條例 中訂定容積獎勵、容積移轉、稅捐減免、營利事業所得稅抵減與公共設施配合建設等多 項獎勵辦法，就民間推動都市更新而言，最大之誘因就是建築容積獎勵（陳全勝，2004）。 容積移轉制度並非「一蹴可及」的政策措施，而是經過許多制度演變所形成的土地 管制手段，藉由市場的交易機制，使地主在政府未徵收前，可以透過容積移轉制度出售 給建築開發業者以得到價金補償的機會，除可降低政府直接辦理徵收的財政壓力，亦可 讓容積移轉制度成為取得私有地的有效方法。藉由容積獎勵，可讓老舊地區之建築物， 經由都市更新之手法，藉由容積獎勵之措施，達成都市更新改善舊有城市風貌與環境機 能，減少都市公共安全災害，改善公共衛生及提高公共交通之便利性，加強環境機能與 提昇居民之生活品質。依據相關法令，容積移轉適用範團包含古蹟、具有保存價值之歷 史性建築上地、供公共空間使用之土地及都市計畫公共設施保留地（含未徵收道路用地） 等。都市更新是連結公部門都市計畫藍圖及民間開發計畫的橋樑，以改進政府都市計畫 之不足處。 調查以往所申請之都市更新容積獎勵之情況，想要取得容積獎勵大概可分為三類： 一、實質面積，即在都市更新建築容積獎勵辦法所定時程內申請實施更新。二、基地規 模與建築設計，即基地與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建 築設計、留設人行步道部分與更新單元規模範圍面積在 3,000m2 以上等可申請實施更 新。三、拆遷安置舊違章建築戶之補償，即以現地、異地安置或協議以現金補償基地內 舊違章建築戶。故可知設置容積獎勵制度的目的，是期望讓原有土地、建築物所有權人 及違章建築使用人，作為都市更新容積獎勵之誘因，及對於原有住戶，生活環境換得實

2 質改善之效益。《都市更新條例》及《都市更新權利變換實施辦法》則賦予權利變換合 理正當的法源依據，對建商、地主、住戶及相關權利利害者人都能獲得法令的保障。惟 參與都市更新的建商，是以爭取最多的容積獎勵作為目標，蓋因容積獎勵越多，可供建 築樓地板面積也就越多，創造房地產總價值也更高。但過多的樓地板面積會造成周邊居 民外部擁擠現象，容積率越大，造成生活環境擁擠、噪音、交通設施容受力不足、開放 空間不足等外部負面現象，對房地產價格產生負面效果（張義權，2001），反而更高的 獎勵容積率也不一定能提高都更房地產價格。 但無論如何，都市更新建築容積獎勵辦法對容積的產權及其利用價值，具有不同的 法律地位，容積使用也可從單一建築基地中獲得更大的彈性，並在流動空間尋找合適定 位。在此同時房地產開發商其產品規劃亦更可朝具彈性且多元化發展，對國內房地產市 場景氣及投資熱潮應具有一定程度的活絡效應。

貳、研究動機

容積移轉機制之概念在於將容積與土地當作同種物權（商品），透過市場自由交易 機制的運作，價格只在雙方同意作為交易的前提下，買賣才能成立，使得原本不具備容 積概念的土地，賦予一定數額容積，准予將容積移轉至其他可供建築用地之使用。 故多數學者認為確實是一種可以引進民間資源，進而修復保存並活化古蹟與歷史建 築，亦或取得公共設施保留地得以順利開發的方法（林元興，1989；林國慶，1992；林 將財、李繁晏，1994；吳卓夫、韓道昀，2004；林左裕，2007），惟既有法令規章與制 度面確實仍有許多未盡周延之處，對現行實務運作上仍存有許多待克服的議題；如對容 積移轉市場購買開發所欲增加容積（即可興建樓地板面積），是否有效地配合建築規劃 設計而予以多元化發展，以刺激房地產市場；而消費者是否能感受到政府主管機關所推 動容積移轉制度的好處，除創造開發基地鄰近周邊市場商機，提升地方經濟繁榮，活絡 房地產市場景氣之發展。 都市更新容積獎勵要如何從法令面落實到實務面；從提供容積獎勵機制規劃設計， 到未來完成實質之相關公益性設施，期間所花費之時間人力物力與共識，均有待個層面 之政府主管機關、都更審議單位、建築投資業者、土地、建築物所有權人及違章建築使 用人間，所要面對之種種課題與長時間之嚴格考驗。 有鑑於此，依前述對容積移轉市場之政策意涵，本研究認為有其必要試圖從各利害 關係者（政府主管機關、土地所有權人、建築開發業者、消費者）的觀點與角度來思考， 以瞭解到在都市更新建築容積獎勵辦法對房地產開發影響，以作為未來推動與修訂容積 移轉制度與法令制度時之參考，是為本研究探討之動機。

3

第二節 研究目的

就前述動機，本研究擬藉由田野調查及深度訪談以達本研究下列目的： 一、探討現行之都市更新容積獎勵制度規定的周延性，以符合原來都市更新的立法原意。 二、探討目前都市更新容積獎勵制度其措施與誘因。 三、探討目前都市更新容積獎勵制度之得失及對房地產開發業者投資之影響。 四、對房地產開發業者開發時，提出在法理面、整合性、執行面的問題及因應解決對策。

4

第三節 研究對象與研究範圍

壹、研究對象

本研究之主題為「都市更新建築容積獎勵辦法對房地產開發影響之探討-以高雄市 為例」，以訪談方式進行。訪談對象高雄市內的政府主管機關、學者、土地所有權人、 建築開發業者、消費者為訪問的母體，而研究結果推論範圍也以此為限。

貳、研究範圍

本研究範圍包括：1.都市更新設置容積獎勵之難題及解決對策；2.對容積獎勵方面 之規定見解；3.設置容積獎勵之必要性；4.對未來推動容積獎勵的建議。

5

第四節 研究流程

研究流程如圖1-1 所示。預定各章節所探索的主要內容如下： 第一章 緒論。內容包括研究背景與動機、研究目的、研究範圍、研究流程等，主 要的目的是將本研究之輪廓做一簡單描述 第二章 文獻探討。本章主要針對都市更新、容積移轉相關理論、容積移轉法令及 實務、研究主題相關研究等文獻深入探討，以做為本研究發展之參考依據。 第三章 研究設計。說明研究架構、研究方法、訪談實施、訪談問卷大綱與資料分 析方法。 第四章 研究結果分析。本節針對訪談結果進行分析探討。 第五章 結論與建議。本章彙集分析結果形成結論予以簡要說明，並依研究結果對 實務及後續研究者提出建議事宜。 圖1–1 研究流程圖

研究背景與動機

研究目的

研究範圍

相關理論文獻整合

選擇研究方法

發展訪談大綱及選擇個案

進行個案訪談

研究結果分析

結論與建議

6

第五節 研究限制

本研究之研究限制說明如下： 一、本研究採取探索性個案研究，故研究成果在推論及其他個案的代表性上，因為採取 便利抽樣，有外部效度不夠周延的限制。 二、本研究可能由於研究者個人主觀認知判斷影響其推論結果造成偏誤。

7

第二章 文獻探討

第一節 都市更新與容積移轉相關理論

壹、都市更新相關理論

一、都市更新的定義 說明如下： （一）一般性定義

Gibson & Langstaff （ 1982 ） 認 為 都 市 更 新 係 指 城 市 老 舊 地 區 的 再 發 展 （Redevelopment）或維護（Rehabilitation），就實務上而言，都市更新經常涉及將某地 區之低收入人口置換，以創造空間給產生較大利益的辦公室使用，或發展商業、興建高 級住宅或交通建設等。

江中信（2009）從「都市更新法理與實務」一書中提到，都市更新的觀念隨著時代 與政策的轉變有多種名稱，包括：1.都市重建(Urban Reconstruction)，2.都市復甦(Urban Revitalization)，3.都市更新（Urban Renewal)，4.都市再發展（Urban Redevelopment)， 5. 都 市 再 生 （ Urban Regeneration) ， 6. 都 市 復 興 （ Urban Renaissance) ， 7. 永 續 都 市 （Sustainable City)。 內政部營建署長丁育群（2014 年）在「都市更新與國土安全 2014 都市再生」研討 會中，發表演說，對都市更新的一般性定義如下：1.地區徹底改造的都市再發展中，2. 一部分地區的改造，全體修復的都市修復，3..抑制變化，保持良好環境的都市保全。 故都市更新是為維持都市持續的生命力，針對都市窳陋、老舊、衰敗的地區，透過 政府與私人團體的努力，擬定綜合性再發展計畫，並經由專家學者審議過程，辦理拆除 重建、整建維護，以達增進都市機能、改善居住環境、提升房地產價值的目的。 （二）法令的定義

美國聯邦政府所推動的都市更新計畫(Urban Renewal Program)其最重要的法源依據 是根據1949 年所頒佈的住宅法(Housing Act)而來。以這種方式推動的更新，政府所關注 的焦點不是社會與經濟面的問題，甚至不關心都市機能，只是純粹住宅實質面的改善。

8 基於此，美國早年都市更新計畫建造的國民住宅並不受歡迎，甚至面臨必須再度拆除重 建的必要。於 1961 年紐約市開始實施容積獎勵之獎勵性分區管制（incentive zoning ordinance），在都市土地使用發展上運用鼓勵方式，以促進開發商配合政府的公共政策， 並提供公共適宜性的設施，要求在基地建築物周邊留設開放空間。 日本則以「特定街區制度」與「綜合設計制度」這兩種制度，作為開發商之建築容 積獎勵，主要的目的在確保都市的開放空間，促進都市機能，規定基地在一定規模以上 且空地率到達一定比例，只要開發者能提供開放空間，則提供增加建築容積之獎勵，以 獲得建築物高度與容積率等限制之放寬，甚至可獲得融資之推薦。 我國對於都市更新在法令上的定義列舉如下： 1.都市計畫法第 7 條第 6 款對舊市區更新之解釋，係指舊有建築物密集、畸零破舊、有 礙觀瞻、影響公共安全、必須拆除重建、就地整建、或特別加以為維護。 2.都市更新條例第 l 規定：「都市更新是為了促進都市上地，有計畫之再開發利用、復甦 都市機能、改善居住環境、增進公共利益，特制定本條例」。 3.都市更新條例第 3 條規定：「在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施」。 （三）小結 「都市更新」名詞，在美國有四個階段，即都市更新、都市再發展以及 1980 年代 所加入之Rehabilitation（整建）與 Conservation（維護）觀念。在英國則是以 Regeneration （再生）稱之，在日本則是使用「都市再開發」為準。考量我國其他都市計畫等相關法 令都以「都市更新」為名，考慮法令用語一致性，且我國都市更新條例法條內涵允許以 整建、維護及重建方式辦理，採用都市更新命名。 二、國內學者對都市更新見解的看法 黃正義（1981）認為都市更新係當都市有衰敗跡象變遷時，為求都市生存與發展， 而實施重建與改造，凡是計畫有系統的重建開發土地或就該土地作更佳之利用，或加強 其功能可謂之。 黃建二（1984）在「都市更新之研究」，認為都市更新係指雇於都市整體的利益考 量，經由公私部門持續不斷努力，採取實質與非實質的手段，在一定地區內依都市更新 計畫施行拆除重建、整舊復新與保存維護等措施，以達到都市機能重整與生活環境的整 體性目標。

9 黃正義（1987）在「市地重劃如何配合促進都市建設發展之研究」台灣省住宅及都 市發展局市鄉規劃處委託研究報告中，認為凡有計畫之重建已發展地區或想在實質構造 方面改造建築物及環境方面，且健全之功能，諸如形式陳舊或設施頹壞等房屋之改良及 環境之改．皆可稱之為都市更新。不僅要消滅都市之頹敗地區，同時要去除都市之頹敗 根源，重新創造良好之社區環境。故除了前述之意義外，還包括免予頹敗、簡陋之地區 整建復新和對於良好之社區加以維護，俾能對勵都市提供一個衛生安全舒適的環境。 于明誠（1998）在「都市計劃理論與實務」中，提出都市更新有兩種意義：1.狹義 的都市更新，實質環境改善或配合整體發展計畫以為都市機能的調整。2.廣義的都市更 新，都市更新不僅解決地區住民實質性問題，同時解決社會性、經濟性等非實質性問題。 張隆盛（1999）在「邁向 21 什紀都市更新研討會大會實錄」中，認為都市更新不 只是拆老屋蓋新屋，而是要帶給都市的精神與機能。都市更新應當為都市實質環境與機 能帶來全面性的改善，創造更多的工作機會改善都市經濟、建造符合永續發展的綠建 築、引入豐富的文化活動來活化都市等。 張友怡（1999）在「私部門辦理都市更新問題之研究」中，認為較廣泛的定義係： 為都市居民建造較健康的生活環境所執行之政策方案及指施者稱之。 依據都市更新條例第一條規定，都市更新是為了促進都市土地有計畫之再開發利 用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。根據都市更新條例第三條第一款用 語定義，所謂都市更新是：都市更新係指根據本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實 施重建、整建或維護措施。都市更新係基於都市整體發展之利益，對於已不適應現代化 都市發展之地區，經由政府或私人團體等組織之努力，就實質環境、經濟、社會等不同 層面，將窳陋地區、老舊地區或衰敗地區，研訂綜合性在發展計畫，施行拆除重建、保 存或維護等措施，已達增進都市機能，改善生活環境、促進都市健全發展之整體性目標。

貳、容積移轉相關理論

隨著都市人口的不斷成長，土地開發需求日益增加，然都市土地可供開發者有限， 因此不僅使得開發範圍不斷地向都市外圍擴張，且使得都市內因開發量體增加導致公共 設施服務水準不足之窘境。儘管政府為顧及都市生活品質及未來之都市發展而預先劃定 了數萬公頃的公共設施保留地，然而，因政府財政困難，無法對公共設施保留地進行合 理之徵收補償，導致地主之權益受到嚴重之損失，且形成大量公共設施保留地之問題， 嚴重影響都市生活品質及都市之發展。 一、容積移轉之定義

10

容積在基本上屬發展權(Development Rights)的一種，發展權是土地所有權的一束權 利(a bundle of rights)觀念下，分離的個別權利之一，其含意為發展或開發土地之權利， 主要是基於土地所有權及於地上與地下，土地個別權利可以自土地所有權分離而單獨出 租或出售，土地所有權之權利價值，包含了出售、抵押、擁有使用、出租、遺贈、分割 及開發的權利，發展權是從上述土地所有權眾多的權利中所分離出來，在國外為保育環 境，而將其土地自所有權中之分割與開發的權利分離出來，成為一種可移轉至其他土地 供其利用的價值（陳明燦，2001）。而移轉的概念主要濫觴於英國之「發展權國有化」 （Nationalization of Development Rights），嗣於美國將其定性於一種可與土地所有權分離 而單獨移轉之財產權，並名之為「可移轉發展權」（Transferable Development Rights； TDR），在實施「可移轉發展權」之架構下，有關容積移轉之概念乃於焉展開，而結合 為「容積發展權移轉」之體制（陳明燦，2001）。 容積移轉的基本精神可與發展權及空中權移轉類似，此一制度主要實施目的在於避 免過度開發受土地使用分區管制限制發展之土地、保存文化資產及改善生活環境，例如 避免農地、林地、野生動物保護區等環境敏感地區被過度開發，保護農村建築與環境、 古蹟或歷史建築等文化資產，控制基礎或公共服務設施的發展密度、增加公共開放空間 等，由於容積可移轉之特性及價值，藉由市場交易補償土地所有權人之損失，成為一種 可供調和土地使用分區管制制度的法令、公平、經濟及合法政策的方式，用於補償限制 發展土地所有權人財產權損失的一種選擇（賴宗裕，1998）。 二、容積移轉之理論 容積移轉之理論可從發展權移轉的觀點來說明，其中Costonis（1975）對於實施發 展權移轉曾提出兩個觀點（賴宗裕、李家儂，2000）： （一）從一個降低負外部性的觀點來看，發展權移轉可以使得外部性成本回歸到創造外 部性者，以購買發展權的成本來內部化開發過程中所產生之環境外部性的問題， 以免社會大眾承擔因業者增量開發所造成之環境惡化的結果。

（二）從一個增值不勞而獲的理論（an unearned increment theory）來看，將私人財產的 發展潛力視為社區資源的一部份，發展權移轉將使地主之地價因發展潛力增加而 上漲，由地主支付購買成本，可使政府得以分享地主地價上漲的利得，這項利得 被土地經濟學者視為不勞而獲。 三、容積移轉之目的 就實務上而言，發展權移轉之實施，企圖同時解決地主間因土地使用分區管制所產 生的不公平及土地使用效率等雙重問題（Schiffman，1989）。而許多的發展權移轉方案

11 特別針對文化古蹟的保存、開放空間的維護、敏感的生態資源地區之保護及維持 （Gottsegen，1992），以及作為成長管理方案的策略之ㄧ，透過發展權移轉的手段，來 實現以上之目的。也就是在上述限制發展地區（移出區）中被限制發展的地主能獲得相 對數量的發展權，以彌補其被限制開發的權利；在發展地區（接受區），開發者可以藉 由購買容積而提高開發利潤；公部門不但可以節省財政負擔，還可進行對敏感用地的保 護和輔助都市計畫事業，以及施行成長管理計畫，避免都市無次序的蔓延（胡宏昌， 1997；賴宗裕、李家儂，2000）。 根據歐美國家在實施容積移轉或發展權移轉之經驗來看，主要用來保存歷史或保護 重要的生態資源與農業生產用地，亦有用來協助都市計畫事業目標之實踐者，例如促進 都市更新事業之辦理。而在上述功能之實踐過程中，事實上政府亦希望透過容積移轉方 式達到下述的公共目的（賴宗裕，1998）： （一）使得因土地使用分區管制或土地分類而受到發展限制之土地所有權人，能因容積 移轉方式補償其土地經濟效益之損失，以免除不公平問題。藉由限制歷史文化古 蹟保存地區、生態敏感地區及重要農業生產地區之土地開發使用活動，以保護重 要之文化與土地資源，並引導開發活動至可發展地區，促進都市合理有效之發展。 （二）擺脫土地使用分區之僵硬管制方式，開創另一種土地自由市場機制之模式，使得 需要容積發展者，可以購買容積之方式，實踐其開發之構想。 （三）透過容積獎勵方式，提供開發誘因，使土地所有權人或開發商之開發行為符合政 府政策之需要，或促使其提供公共設施或從事社會福利與都市景觀之改善。 （四）政府可利用容積補償方式，促進都市建設事業之推動，加速公共設施用地之取得， 以提昇居住環境品質，並可節省政府財務支出，解決財源困難之問題。 在實施容積移轉會依實施主體本身之需要，設定不同之目標而有不同的制度，而本 研究探討的主題為房地產，故探討對都市更新建築容積獎勵條例對房地產開發影響。

12

第二節 容積移轉法令及實務

壹、容積移轉法令

「都市更新建築容積獎勵辦法」其立法目的在於貫徹容積獎勵的宗旨，讓都市更新 事業得以盡速實施，故由中央統一訂定項目清楚的都市更新建築容積獎勵標準，包括哪 些具體的獎勵項目及額度，讓都市更新案件期望可以完成法定容積獎勵其上限的目標， 其能提高民間投參與投資的誘因並能改善環境品質。 「都市更新建築容積獎勵辦法」於民國 88 年初次制定，後經民國 95 年、民國 97 年、民國99 年、民國 103 年等歷次修正條文，條文可自行查閱。

貳、容積移轉相關實務

一、容積獎勵程度之合理性 容積獎勵過多可能促成建商獲得暴利的疑慮，應是容積獎勵制度必須面對的層次。 但若當獎勵制度要求過多的寧適性設施的投入，反而導致開發商的成本過高，開發商在 投報評估後，也可能放棄給予之獎勵制度。因此，一方面不祇要避免獎勵誘因不足而影 響成效，另一方面又唯恐造成圖利，甚至對區域之環境造成影響或過渡衝擊，地方政府 在審議過程中得研擬獎勵幅度的成本與效益分析，作為決定獎勵誘因的可行性。 一般容積獎勵的模式，則是地方政府透過容積放寬的獎勵與開發商交換寧適性公共 設施的興建。容積獎勵制度是一個分配未來發展權的制度，同時也將未來發展權的權利 與特定公共設施的負擔連結起來，但基本上並不改變既有的私人財產權與公共設施負擔 的關係。容積獎勵制度出現的契機在於回應促進既有的私人財產權擁有者爭取對更高強 度的未來發展權的誘因結構，即原分區管制劃設的發展權供給與市場需求之間的差距。 而釋放的容積發展權所創造的利潤一方面負擔公共設施的支出，一方面還需滿足額外開 發所必須的利潤。 目前國內在容積獎勵制度上，主要問題在於許多開發商提出同一地區之更新案時， 府承辦單位缺乏區域之整合、或選定優先順序，以及缺乏評定獎勵之標準、額度與基礎 條件等問題。就國內目前在容積獎勵可應用的範圍有其一定之規定，許多地區並沒有容 積獎勵上限的規定。因此，在同一個開發基地，可能有多種不同選擇的容積獎勵開發模 式。但在相關不同的獎勵制度間，各地方政府尚未能依據所在的地區需求，研擬更新優 先順序的考慮，在另一方面政府目前的獎勵制度，泰半是全國一致共同適用，各地方政 府並無地區特殊性的考量。現行的容積獎勵制度，應可說是透過爭取容積獎勵的實施

13 者，開發商根據本身的投報財務分析評估其可行性方案選擇，其結果可能出現許多非迅 行開發或利用度不高的公共設施。 現行國內開發商對於容積獎勵制度的計算方式，幾乎是以開發獎勵坪效比例式的方 式做最大效益的評估，理論上容積獎勵的計算，應該依據開發案申請獎勵的項目與內 容，進行成本效益分析，雖然國外的制度也難將所有成本效益因素完全計入，作成一套 成本效益分析的模擬，能夠成為檢核成本利益與容積獎勵協商或審議的基礎。 二、都市更新給予獎勵之理由 容積獎勵設置之目的，其一彌補民間開發商因提供公共利益，導致開發獲益損失， 再者希望能藉由民間資源與效率，引導民間開發商配合都市更新，增設公益設施以創造 更多效益，而公部門透過法令與行政措施執行等給予獎勵誘因，促使更新所帶來公共利 益，得直接回饋給民間參與者。亦希望都市在公私部門合作下，達到都市整體效益。因 此，都市更新基於前述公共之利益，得依下列主要之理由給予適度之獎勵。 第一個理由：提升人民生活品質及國家競爭力。 過去幾十年我國經濟快速成長，但政府未配合做好都市規劃及管理。因此我國許多 市區不僅雜亂無章，有些地段的房屋已老舊或不適於人民居住，有些地方及大部分住宅 的頂樓和陽台更被違章建築霸佔。這種現象幾年前即被外國雜誌形容成「台灣人住在猪 窩裡」。這種生活品質，我們不只未能讓國人享受到高所得國家應有的生活水準，也很 難吸引國外企業及人才到台灣來發展，這也是我國的國家競爭力逐漸下降的原因之一。 第二個理由：我國人口及都市化趨勢的改變。 以往我國人口快速成長，都市化亦隨之快速發展，因此即使原來的市區品質不好， 我們可以發展新的市區甚至新的都市，以提供新而較高品質的都市環境與機能。然而目 前我國人口成長率已大幅下降，預估未來四十年可能增加的人口大約只有過去五十年的 四分之一，人口結構亦將快速老化。另外，我國農業人口比例甚低，都市化的程度又高 於一般國家。目前各地間的交通極為方便，因此我國都市再擴大的機會不大，要提升都 市生活品質及都市機能，就必須更注意既有市區的改良，也就是要推動都市更新。 三、都市更新容積獎勵與房地產開發投資關係 （一）容積獎勵與房地產投資的關係 目前國內業界對於都市更新辦理的情形來看，尚有許多的投資業者未能完全瞭解都

14 市更新的實務操作經驗，有些業者之所以願意投入這一塊產業，基本上是已經了解且熟 悉，甚至已經有執行了個案的經驗，對於都市更新在投報的邏輯概念上，已經曉得都市 更新容積獎勵方面，可獲得約 1.6 倍的坪效（吳俊煒，2001）。基於此願意在都更方面 繼續投入，因為都市更新可經由內在與外加的條件因素下，除了稅捐減免的條件外，容 積獎勵可說是取得銷售面積重要的誘因之一。因此，無形中容積獎勵成為影響投資房地 產的因素之一，且成為都市更新推動的主要動能。從容積獎勵之項目、內容及稅捐減免 的因子，演譯出獎勵項目的多樣性、容積獎勵的額度與容積獎勵的百分比多寡，依前述 的推理，可以將這些因子導入如下的數學公式，以驗證容積獎勵項目的機制，對投資業 者在房地產開發投資具體的影響即（吳秉蓁，2002；陳全勝，2004）： UR=V0+[FV+（△V1N1+△V2N 2+△V3N 3+△VxNn……）] UR：代表都市更新 V0：代表法定基準容積 F：代表容積獎勵影響因子（包含依土管規定得綜合設計獎勵、停車獎勵……等） V：代表法定容積以外的獎勵容積 △V1~△Vx：代表都市更新中容積獎勵之自變數 N 1~Nn：代表容積獎勵以外的外在變數 當代表都市更新容積獎勵影響因子F 為正值時，都市更新獎勵之容積 V，即具體產 生正面的效益。當代表都市更新中容積獎勵之自變數△V 為容積獎勵項目多樣性時，容 積獎勵以外的外在變數 N 的多寡，則成為連帶的影響容積獎勵可爭取的附代條件；可 得如下之驗算結果（陳全勝，2004）： 1. 當容積獎勵以外的外在變數 N 毫無影響時，則容積獎勵之自變數△V 亦相對的無 從產生影響，即無任何容積獎勵，獎勵值為0。 2. 當容積獎勵以外的外在變數 N 有其影響且為正值時，則容積獎勵之自變數△V 亦 相對的產生加值的影響，即有加成之獎勵，獎勵值依其貢獻度多寡而定。 3. 當容積獎勵以外的外在變數 N 為多樣性項目時，則容積獎勵之自變數△V 亦相對 的增加；亦即容積獎勵項目多樣性優惠時，都市更新的誘因更加推動房地產投資的 意願與具體之影響。 4. 當代表容積獎勵影響因子 F，在土地使用分區較佳的基地條件與擁有較多的基地面 積時，從法定容積以外所獲得獎勵的容積，更具有推動都市更新的加成誘因與房地

15 產投資開發的影響。 5. 反之，當基地條件愈差，基地面積規模趨小，基地規模條件使得容積獎勵以外的外 在變數 N 趨近於零時，幾乎無容積獎勵之誘因，外加行政程序冗長不利於投資者 推動都市更新投資報酬時，反而影響實施者都市更新與房地產投資開發的意願。 （二）容積獎勵的項目與房地產投資的關係 就都市更新的推動，無非給予稅捐減免與容積獎勵之誘因，而直接的獎勵所獲得的 容積面積，則屬對於實施者與土地權利關係人最優惠與實質的獎勵，也最容易獲得青睞 的獎勵。因此，容積獎勵的項目多樣性與否、容積獎勵額度之多寡及與更新後權利變換 所得之價值，則與實施者及土地權利關係人，有其互為因果的關係。若將容積獎勵的項 目調整為多樣性，容積獎勵的額度百分比適度提高，可得到以下的數學公式（吳秉蓁， 2002；陳全勝，2004）： UR=V0＋（△V1N1+△V2N 2+△V3N 3+△VxNn……）≦1.5 UR：代表都市更新因對都市的貢獻度、公益的設施與區域鄰里的友善之自變數 V0：代表法定的基準容積 △V：代表容積獎勵項目的多樣性自變數 N1：代表公益設施及對都市貢獻度所獲得的容積獎勵額度百分比之外變數 1.5：代表容積獎勵之現有規定上限調整值代表容積獎勵項目的多樣性增加時，代表 都市更新容積獎勵具有彈性且得以因地制宜；同時更得以增加對都市更新的誘因，以誘 導投資者參與都市更新；更容易因此而對都市具有的貢獻度、對公益的設施與區域鄰里 更為友善之外，更增加投資者對於房地產開發產生進一步的影響。 （三）容積獎勵對房地產投報的關係 從過去的房地產開發的過程與經驗來看，可銷售的樓地板面積增加，相對的投資報 酬率也愈高，對於產業發展的影響面也愈廣，受益的層面更為擴大，所產生的效應也愈 大，兼顧到的人口數也愈多，對於政府的稅收更有加成的獲益，國家的建設與人民生活 品質的提昇，更是舉國上下皆大歡喜。如同極為平靜的湖面受到春雨的降臨，即形成湖 面水波陣陣漣漪。因此，容積獎勵相對於房地產的彼此關係顯然具有密切的關連性，容 積獎勵的增加對於房地產的投資報酬率相對的提高。反之，容積獎勵值少或趨近於零 時，對於房地產的投資而言，等於是告知實施者，此種案子是無投資報酬率，不要去作

16 無謂的投資犧牲與浪費。基於此可得到以下的數學公式（吳秉蓁，2002；陳全勝，2004）： UR=V0＋（△V1N1+△V2N 2+△V3N 3+△VxNn……） △V：代表容積獎勵項目的自變數 N1：代表所獲得的容積獎勵額度百分比之外變數 趨近於零時其結果僅剩於法定的基準容積，亦即：UR=V0＋0＝V0 台北地區由於有綜 合設計開放空間及增設室內停車空間等容積獎勵的優勢，因此住宅區一坪地坪平均可蓋 5、6 坪的建坪，商業區土地一坪土地平均可蓋 9、10 坪，同時由於每塊土地容積率並 不近相同，應以每坪容積單價比價較為客觀。因此，有限的土地能否創造容積獎勵且壓 低土地開發的成本，則相對的可使毛利率相對提高。以台北市為例，建商平均毛利率最 高可達35%，而中南部建商的平均毛利率則只有 15%，相較之下中南部與北部地區，則 有相當大的投資效益與差距。 就國內目前完成之都市更新案，面積大多在 10,000 平方公尺以下，從整合至興建 之辦理時程即需3-7 年，也有 10 年以上的；顯見都市更新實難於短期內顯現成果，但 政府如不在此刻積極推動，都市發展的願景，不會有立竿見影的實現（林佳慧，2009）。 都市更新更由於牽扯的範圍很廣，從土地整併的過程、更新資金的貸款來源、參與更新 的人數比率等，均十分的龐雜，在整合的過程中常常曠日費時、事倍功半。都市更新背 後雖然有很大的利益，但由於過程中的確需要很多的時間與精神來說服土地所有權人及 住戶，因此目前業界也有許多基金會或私人公司、組織，專門從事整合的工作，有的是 只負責土地的整合，有的則是包含日後的規劃及開發等。但從日益增加的投入人數，雖 可看出都市更新潛藏的商機與利潤，但是，如果政府單位及相關的行政作業規定與都更 與都設審議先入為主捉襟見肘的審核制度，非旦難於見到都市更新發展的新契機，就連 實施者也怯步，影響房地產投資開發的意願。

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第三節 研究主題相關研究

在謝文昇（2006）的「實施都市計劃容積移轉辦法之問題研究──以高雄市為例」 研究中，提到2005 年 7 月 1 日起容積移轉實施辦法將於直轄市、各縣市全面實施。而 高雄市自2005 年 7 月公布審查要點以來，至今僅兩件申請案件，不見移入基地開發案 件熱絡申請的景況。本研究將進行探討容積移轉相關之國內外文獻，瞭解探究國外發展 權的緣起、發展及國內容積移轉的實施狀況，藉以探索研究目前高雄市實施容積移轉產 生之問題。研究方法採個案研究法中，探索性的方式，以案例的試算及利害關係人的訪 談來進行研究。目標是要做「概括性」，而不做「特殊性」的分析。研究進行的結果， 乃基於理論構念的效度，是一種理論性的，而非統計式的歸納。本研究探索發現，從高 雄市都市發展，採大眾運輸導向發展政策的方向來看：政策方向，對市中心區（前金、 新興、苓雅、三民、鹽埕區）而言，有配合中央「都市更新六年示範計劃」的作用。但 民間不動產業，對都市更新的感受是窒礙難行，且建商投資發展的走向，是市中心區以 外第二圈及郊區的素地開發。如此，政策走向與民間投資行為沒有結合，市中心有容積 需求但進行困難。而第二圈及郊區，因不符合發展政策卻沒有給予容積移轉獎勵。在政 策背離、公私兩害的情形下，容積移轉短期要獲得成效並不容易。從國外文獻及案例的 回顧，更進一步發現容積移轉的個案，應符合地方不動產市場的開發走向，才容易獲得 成功。在產、官、學的訪談之中一致認為，台北縣市，因繁榮發展、人口聚集、房價益 本比夠高、容積移轉已非常受歡迎；而高雄產業不振、購買力下降、無外來人口、沒有 人口成長、再來的房地產市場難以促進容積移轉政策發展。因為，容積移入基地是否具 有，能創造利潤的交易誘因，是容積移轉能否成效裴然的關鍵。 林佳慧（2009）的「從建築開發商觀點探討容積移轉制度影響之研究–以台中市實 施經驗為例」研究中，研究認為推動都市計畫容積移轉辦法與落實相關理論基礎和事實 間仍存有落差，必須回歸市場機制與實務操作基本層面為進一步探討，並有其必要試圖 從各利害關係者的觀點與角度來思考，探討政府主管機關、土地所有權人、建築開發商、 消費者等四方面，在進行容積移轉決策時主要影響因素，及其後所衍生利弊關係來論證 容積移轉實施成效，針對研究結果所作結論，提出具體之政策建議，希冀能對後續研究 有所貢獻，以為未來推動與修訂容積移轉及法令制度時之參考。經由研究結果發現，政 府主管機關得以非財務政策無償取得私有既成道路用地，惟無法取得較完整土地以供開 發運用；送出基地之土地所有權人因對於苦等政府徵收補償時程遙遙無期，惟能儘早權 益獲得確保與實質金錢補償，而願意以低於公告土地現值價格予以出售；以現有容積移 轉市場實際交易行情的價格對於建築開發商具獎勵誘因，平衡以高價取得土地成本之財 務，有效地增加其投資開發之意願進而採行此辦法，惟不至於對此所創造出超額利潤之 空間，從中藉機獲取暴利；無論於建築開發商潛在獲利空間趨漲或趨跌結果，皆不會直

18 接影響產品銷售訂價，其乃是取決於當時市場實際的行情價格為參考訂價標準，消費者 本身並無實質受益，而享有購屋時特別優惠的價格。 林芳夙（2013）的「高雄市公共設施保留地容積移轉機制之探討」研究中，研究採 對容積移轉相關理論及交易成本理論之文獻回顧，以及產、官、學、民代的深度訪談而 歸納結論及建議，認為藉由實施容積移轉制度確實是一種可保存古蹟及取得公共設施保 留地的一種方法，卻不是唯一可行的方式，但在制度面上有許多未盡周延或實際操作上 極待克服的課題。研究中發現容積移轉制度的容積價值換算，並不能真實補償私有公共 設施保留地土地所有權長期無法補償的損失，且確實尚未達到全台灣各縣市土地徵收補 償標準及容積移轉適用性。目前容積移轉區域皆集中於高密度發展區域，都市居住環境 品質與規劃，確實許多政策政府都應有宏觀、常遠的視野，對於容積移轉政策，我們認 為政府的設計與做法應該更謹慎，高雄市政府也應多倣效其他縣市的優點，才是一個政 府永續經營的負責態度，開創人人安居樂業的生活美地。 小結 從上述文獻可以得知，都市更新透過容積獎勵後，是否具體成效？推動過程中有無 窒礙難行的困境？公益性中的公共設施與機能是否具體改善？都更過程中的稅賦減免 與容積獎勵的項目與內容，有無發揮實質的功能與改善的需求等部份，都是吾人欲探討 瞭解的主題，因而容積獎勵實施成效調查，對都市更新意願確有其不可或缺的需求面與 重要性等都待進一步予以瞭解。

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第三章 研究設計

第一節 研究架構

本研究主要探討都市更新容積獎勵制度之措施與誘因，並檢討得失及對房地產開發 之影響，最後提出問題及因應解決對策，建立此研究架構。如圖3-1 所示

圖3–1 本研究之觀念性架構圖 都市更新容積獎勵 制度之措施與誘因 獎勵制度得失及對 房地產開發之影響 提出問題及因應解 決對策

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第二節 研究方法

本研究採用訪談做為資料之收集方式，其主要原因有三：首先，訪談可以處理一些 質性的問題。其次，研究者本身因為工作性質，可以容易地接觸的相關的受訪人員。第 三，在研究時間與研究經費的限制下，有限度地人員訪談會比大量郵寄問卷來的更有效 率與效能。 深度訪談法是指由受訪者與施測者就工作所需知能、工作職責、工作條件……等進 行面對面溝通討論的一種方法，以廣泛的蒐集所需要的資料。通常使用此法時，施測者 會儘可能使用最少的提示與引導問題，而是鼓勵受訪者在一個沒有限制的環境裡，就主 題自由的談論自己的意見，因此深入訪談法除可增加資料蒐集的多元性外，更能藉此瞭 解受訪者對問題的想法與態度。另深度訪談法亦強調透過施測者與受訪者的互動過程， 對問題重新加以釐清，以確認受訪者內心的真實感受與行為認知（古永嘉，1996）。 深度訪談是一向高度主觀的技術，受訪者不用填寫答案，而是與訪問者面對面，用 口頭回答被問及的問題，以提供所需的資料（王文科，1994）。其優點是容易取得較完 整的資料，且容易深入問題核心，可以掌握問題的次序與訪問情境，並從中判斷其答案 的真實性。深度訪談最大的優點在於可以提供豐富的詳細資料，並且可以突破其它研究 方法中所受到的限制話題。然而，深度訪談的技術也有若干限制，例如訪問者的主觀見 解與偏見，或受訪者一昧迎合而且所得的訪談資料整理不易。另外，在結論的推論上也 是個問題。 本論文針對受訪者個別訪談有其獨特的優點。此種方法最大的價值在於可以獲得比 由電話調查或是郵寄/ E-mail 調查等，更加詳細且更深入的資料，並且訪談者有能力去 改善資料的品質。同時訪談者可以針對訪談的內容加以解釋，也可以提出額外的問題， 並且透過觀察方式來蒐集其他的資料（古永嘉，1996）。 本研究將訪談的方式再細分成以下四種型態（黃俊英，1996）：1.結構－直接式訪談 (structured-direct interview)；2.非結構－直接式訪談 (unstructured-direct interview)；3.結 構 － 間 接 式 訪 談 (structured-indirect interview) ； 4. 非 結 構 － 間 接 式 訪 談 (unstructured-indirect interview)。本研究之資料收集採用結構－直接式訪談進行之，訪問 者發展一個架構，或稱之為「訪談綱要」，在訪談進行時用以控制或指導訪談的方向與 進度，訪問者在訪談的過程中可以自由的規劃並提出問題。非結構性訪談最大的功能在 於一些發展中的現象或領域，訪問者一無所知或尚不熟悉的狀況下，可以蒐集極為豐富 的資料。

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第三節 訪談實施

本研究在訪談對象的選擇上，是以實際參與都市更新建築容積移轉之政府主管機 關、土地所有權人、建築開發業者、消費者為主，並輔以在學術上對容積移轉有深入研 究之專家學者。選擇以參與高雄市都市更新建築容積移轉市場相關領域產、官、學之專 業人士為主要訪談對象，且因受限於訪談對象接受訪談之意願，而共選取八位受訪者進 行訪談。並在104 年 3 月~ 6 月間進行深度訪談。

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第四節 訪談問卷大綱

一、目前都市更新容積獎勵制度其措施的周延性 1.請問您對於政府其都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價為何？如彈性與多樣性 部份，請說明您的看法。 2.請問您對於目前都市更新容積獎勵制度中哪些項目是比較滿意的？需要增減哪些項目 內容？請說明您的看法。 二、參與都市更新容積獎勵制度之誘因 3.請問您認為設置容積獎勵是否有其必要性？對目前各項的獎勵額度是否合理？若您認 為容積獎勵為必要，請說明您的看法。 4.請問您認為參與都市更新容積獎勵制度之誘因有哪些（包括：如開發時程、公益設施、 開放空間、舊違建戶處理…應符合的要件是否足夠），請說明您的看法。 三、目前都市更新容積獎勵制度對房地產開發業者投資的問題及影響 5.請問您認為都市更新設置容積獎勵推行至今，在法令制度規定層面存在哪些問題？請 說明您的看法。 6.請問您認為都市更新設置容積獎勵推行至今，在執行推動及管理層面存在哪些問題？ 請說明您的看法。 7.請問您認為都市更新設置容積獎勵推行至今，在獎勵方式、額度、項目及內容部份存 在哪些問題？請說明您的看法。 8.您認為政府都市更新容積獎勵對於房地產的整體影響為何？正面或負面影響，請說明 您的看法。 四、建議事項 9.請針對上述 5 至 8 題中，提出您個人認為可以解決的建議事項，包括政府及開發商部 份皆可。請說明您的看法。 10.都市更新容積獎勵措施推行至今，在高雄市已有多個案例並完成開始使用，請問您認 為到目前為止，設置容積獎勵是否已有達成原來法規條例之旨意？而對未來政府（中 央或地方）應如何推動容積獎勵，或應以哪個方向邁進？請說明您的看法。

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第五節 資料分析方法

有關資料處理的步驟是將訪談內容謄寫為逐字稿。質性研究的主要特徵即在於研究 資料的多元化，本研究首先蒐集所選定之個案對象，並事先溝通、獲得受訪者的同意與 信任，進行非結構性深入訪談。所有訪談資料除現場文字記錄重點外，並以錄音方式忠 實記錄，於事後整理成逐字稿，並將所蒐集到的資料打散後重組、再濃縮後整理成編碼 表，進行資料之內容分析，選取適合的引用句來表達受訪者之意見，最後予以歸納整理 出新的編碼表。 在資料分析的過程中，研究者將資料運用編碼登錄(coding)的技巧，逐步將概念發 展成主軸概念的理論建構過程；其歷程包括開放編碼(open coding)、主軸編碼(axial coding)與選擇編碼(selective coding)等三種編碼方式，研究者從研究資料中找出各種類、 向度或性質進行分析。資料分析歷程如下： 1.將訪談內容轉謄為逐字稿。 2.將逐字稿逐行或逐句斷開，進行開放性編碼。 3.將開放性編碼，形成意義單元，並加以群聚、歸類後命名。 4.進行主軸編碼，從群聚後命名中萃取出主題。 5.最後階段進行選擇性編碼。 由於本研究訪談資料收集僅供學術研究之用，且未經受訪者同意，不得任意刊登訪 談對象姓名於研究報告當中。故受訪者願意無保留的說出其真實的認知與看法，因此本 研究之訊息來源與品質有其可靠性。為確定所陳述的意涵未被研究者誤解，研究者將於 錄音內容謄寫成逐字稿後送請受訪者檢視校正，以確保內容正確無誤。

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第六節 研究倫理

「研究倫理」是研究者在整個研究過程中，須遵守研究社群對研究行為的規範與要 求，然這些倫理規範說明哪些是合法或不合法的行為（Neuman., 1997）。本研究根據陳 向明（2000）所針對研究倫理所提出的檢視原則進行研究，分別為自願和不隱蔽原則、 尊重個人隱私和保密原則、公正合理原則及公平回報原則。 一、自願和不隱蔽原則 研究者在產、官、學界與合乎篩選條件者之專業人士說明本研究主題及研究目的 後，再徵求受訪者參與研究意願，說明研究目的與未來研究進行方式，以及許諾保密原 則，讓研究參與者明瞭此一研究對自己與他人的貢獻為何，經過溝通後，研究者尊重研 究參與者的意願，如果願意則繼續配合，若不同意則不需理由放棄邀訪。 二、尊重個人隱私和保密原則 本研究為尊重與保護研究參與者之隱私，研究過程一開始即主動向研究參與者許 諾，不論在任何情況下皆不會透露她們的姓名和身分，訪談內容提及的人事物等所有資 料會遵守保密原則，此外在研究撰寫的呈現中，與研究參與者有關的名稱及人名都將使 用匿名為其保密，以確實遵守做研究時所需遵守之規範。 三、公正合理原則 整個研究過程中，主要是探究研究參與者的經驗意義，研究者的意圖不在於干預， 更不讓研究參與者感到不公正的待遇，因此，對於任何的事件都要忠實陳述，使得真實 情況具體呈現，並且讓研究參與者覺得自己的權利得到應有的尊重，以合乎公正合理原 則。 四、公平回報原則 訪談的目的主要是獲取資訊，研究者在進行訪談過程中，表達對研究參與者的尊重 與理解，並以真誠的態度傾聽，研究參與者往往在研究者極度的關注中，緩解了心理上 的情緒，使其獲得情感上的回報。

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第四章 研究結果分析

第一節 訪談者背景簡介

有關訪談者背景資料部分如表4-1 所示。為利於下列訪談內容之分析，將八位受訪 者予以定義為A 君、B 君、C 君、D 君、E 君、F 君、G 君、H 君。從受訪者背景可以 看出，在性別上共均為男性；在專業背景分佈上，可以看出多為擔任相關工作性質企業 之高階主管，F 君、G 君為學者，而 B 君、C 君、E 君等均為現任或前任商業團體的主 事者，對於整體產業發展的瞭解及對都市更新容積獎勵措施會有更深的體會。 表 4-1 訪談者背景資料表 訪談編號 性別 專業背景 A 君 男 同興開發股份有限公司 總經理 B 君 男 JCA 社團法人高雄市建築經營協會 前理事長 永春住工程有限公司 總經理 C 君 男 大有國際資產評價股份有限公司 高雄市不動產估價師公會理事長 英國皇家特許測量師資深會員(MRICS) 中華民國土地估價學會副秘書長 高雄市第一屆不動產估價師優良貢獻獎 D 君 男 明碁建設股份有限公司 總經理 E 君 男 城都國際開發規劃管理顧問有限公司經理 URBANET CONSULTING GROUP

高雄市都市更新聯盟發展協會 總幹事 F 君 男 義守大學政管學系 助理教授

G 君 男 義守大學政管學系 助理教授 H 君 男 高雄市政府都市發展局 總工程司

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第二節 都市更新容積獎勵制度措施周延性分析

一、對政府其都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價。 A 君：「因牽涉到個人財產權，且政府無法依法介入干涉，少數人剝奪多數人權利，實 施效果不彰。」 B 君：「增加獎勵確實使建商增加許多樓地板面積，增加獲利，但無法回饋房價；且使 道路、公共管線、空氣、噪音等汙染增加，社會成本付出更多，是不正義的制 度。（建商購地之獎勵方式而言）」 C 君：「容積獎勵幾乎已經成為實施者願意推動都市更新的最重大誘因，絕大部分的都 市更新案例，莫不以爭取高額的容積獎勵作為開發目標。但是容積增加背後隱 藏了相當多的社會成本被忽略了，容積增加越多，道路就越不足，學校、公園、 停車場等公共設施就必須增加，間接會增加政府財政的負擔。都市更新是推動 地區環境品質改善主要動力，而容積獎勵則為實施者願意參與都市更新主要誘 因，因此都市更新應用容積獎勵對更新後地區環境品質的改善會有相對的貢 獻。但是都市更新給予容積獎勵時必須以環境容受力的負擔作為主要的考量因 素，才能達成都市更新改善地區環境品質的目標政策。」 D 君：「一、依都市更新容積獎勵為法定容積＋50％或原容積＋30%，但是高雄實施都 更至今民間叁與者少，代表環境（土地資源充裕），獎勵誘因皆不足；且因開 發面積限制及申請耗時，開發商在市區整合舊房子均依建築技術規則申請建照 居多。二、高雄可依都市景觀需要劃定區域放寬申請面積，再輔以建築審議制 度相信可增加誘因及都市景觀改善目的。三、老年化人口，舊公寓及舊透天均 無电梯，對老人及行动不便者在使用圴造成不便；高雄市雖有訂立增加電梯實 施要點，但公寓案執行上仍有困難，如能配合都市更新最小面積的放寬及建蔽 率放寬才能有效施行。」 E 君：「(1)容積獎勵制度立義為透過獎勵方式達到促進都市發展之目的，以往有建築技 術規則之開放空間及停車獎勵，以及後來都市更新容積獎勵，皆是為了開放空 間留設、增設停車空間及促進都市更新等，增加辦理誘因，其意良善，惟容積 獎勵將增加區域內樓地板面積及人口，相對會照成都市交通、景觀及公共設施 服務品質上的壓力。(2)整體上對於容積獎勵制度仍抱持正面評價。(3)目前相 關法令規範容積獎勵部分之彈性及多樣性已認為足敷使用。」 F 君：「基本上，在區位、地點好的地方有用。如果可以適用停獎、開放空間獎勵、容

27 移獎勵等而開發，則不必再引入繁雜都更專案的程序。容積獎勵並非萬靈丹， 過多反而是毒藥，造成造價過高，營建負擔加重。」 G 君：「整體評價可分幾個層面來看。以台北市、新北市其容獎曾有最高比率至 200%， 從民間開發業者評價是正面的，但社會評價卻是負面的，因為從「文林苑」的 影響，政府態度已從鼓勵而至目前中立立場。因為容獎比率被部分人認為過高 具超額利潤。」 H 君：「都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價從多樣性部分來看有七項：1.法規面 (及早開發)2.景觀獎勵 3.容積補償 4.開闢公設 5.古蹟容獎 6.綠建築 7.基地面積。」 此處就都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價，分析各訪談者的意見如表 4-2 所示。可以看出多半的評價是不太好的，如A 君提到政府無法依法介入干涉，B 君認為 建商增加獲利但無法回饋房價建商增加獲利但無法回饋房價，C 君認為隱藏相當多的社 會成本被忽略，D 君提到獎勵誘因不足，且相關規定如電梯實施要點亦執行困難，F 君 認為並非萬靈丹，G 君提到社會評價卻是負面的，只有 E 君抱持正面評價，但亦有公共 設施服務品質不佳之疑慮，故整體而言政府應確實檢討成效不彰的問題。 表4-2 都市更新容積獎勵制度實施至今的整體評價彙整表 訪談者 訪談內容 A 君 政府無法依法介入干涉，少數人剝奪多數人權利，實施效果不彰。 B 君 建商增加獲利但無法回饋房價；汙染增加，社會成本付出更多是不正義的。 C 君 容積增加背後隱藏相當多的社會成本被忽略，容積增加越多，公共設施就 必須增加，間接會增加政府財政的負擔。都市更新給予容積獎勵時必須以 環境容受力的負擔作為主要的考量因素。 D 君 1.高雄實施至今民間叁與者少，代表獎勵誘因不足。2.需劃定區域放寬申請 面積再輔以建築審議制度相信可增加誘因。3.高雄雖有訂立增加電梯實施要 點，但執行困難，如能配合都市更新最小面積及建蔽率放寬才能有效施行。 E 君 1.其意良善，惟將增加區域內樓地板面積及人口，會照成公共設施服務品質 壓力。2.整體抱持正面評價。3.目前相關法令規範彈性及多樣性已足敷使用。 F 君 容積獎勵並非萬靈丹，過多反而是毒藥，造成造價過高，營建負擔加重。 G 君 從民間開發業者評價是正面的，但社會評價卻是負面的….政府態度已從鼓 勵而至目前中立立場。因為容獎比率被部分人認為過高具超額利潤。 H 君 有七項：1.法規面(及早開發)2.景觀獎勵 3.容積補償 4.開闢公設 5.古蹟容獎 6.綠建築 7.基地面積。

28 二、對目前都市更新容積獎勵制度中的滿意項目及增減的項目內容。 A 君：「獎勵項目頗具完善，但因個案條件不同，委員看法不一，實際上得到的獎勵會 出入很大。」 B 君：「1.市容美觀，建物外觀因評議制度，而使建商願意多用心請建築師發揮專業構思。 2.評議制度宜加重建物公共設施與施工之用心（公設，住戶無法去著力）」 C 君：「這方面我較無想法與意見」 D 君：「高雄原都市計劃容積值本來就很高，如增加容積移轉等獎勵容積更高，所以都 更獎勵值己夠。須調整是最小開發面積限制，縮小規模較易型成共識，而有利 都更開發。」 E 君：「目前對於容積獎勵部分比較滿意之項目為都市更新容積獎勵辦法內之綠建築及 開放空間項目，因此兩項項目皆對於都市空間及環境有所助益，並具有開發成 本的額外支出，符合公平正義原則及對價關係。」 F 君：「比容移或停獎、開放空間獎勵更有利的是政策性作為；劃定為都更區域後，其 容積率可因而提升，可以帶來引導都市發展的誘因。停獎、開放空間獎勵應取 消，建管單位訂定的平行獎勵應取消。」 G 君：「用了容積的誘因，引導私部門民間業者願意投資金錢，投入都更改造都市。但 增減的項目是應考慮容獎比率合計是否太高? 應合理整合之，避免同一獎勵以 多重方式為之。」 H 君：「智慧性建築與綠建築本是時勢所趨，給容獎是為了促進實現都更的目的。初期 是可以給予獎勵，但施行一段時間，應予下修，不必再給予那麼多的獎勵。」 此處就目前都市更新容積獎勵制度中的滿意項目及增減的項目內容，分析各訪談者 的意見如表4-3 所示。可以看出在滿意項目不多，只有 E 君提到都市更新容積獎勵辦法 內之綠建築及開放空間項目是滿意的。應增減或調整的不分在於最小開發面積限制、建 管單位訂定的平行獎勵、考慮容獎比率合計是否太高、獎勵施行一段時間應予下修、評 議制度不佳，而評議制度不佳的原因在於委員對市容美觀、建物外觀看法不一致及未重 視重建物公共設施與施工。

29 表4-3 目前都市更新容積獎勵制度中的滿意項目及增減的項目內容彙整表 訪談者 訪談內容 A 君 因個案條件不同，委員看法不一，實際獎勵會出入很大。 B 君 1.市容美觀，建物外觀因評議制度，而使建商願意多用心。2.評議制度宜加 重建物公共設施與施工之用心。 C 君 這方面我較無想法與意見 D 君 高雄都更獎勵值己夠。須調整是最小開發面積限制。 E 君 比較滿意為都市更新容積獎勵辦法內之綠建築及開放空間項目，因對都市 空間及環境有助益，並具有開發成本的額外支出。 F 君 停獎、開放空間獎勵應取消，建管單位訂定的平行獎勵應取消。 G 君 增減的項目是應考慮容獎比率合計是否太高? 應合理整合之，避免同一獎勵 以多重方式為之。 H 君 初期是可以給予獎勵，但施行一段時間，應予下修，不必再給予那麼多的 獎勵。

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第三節 參與都市更新容積獎勵制度之誘因

一、設置容積獎勵的必要性及獎勵額度的合理性。 A 君：「因為地主皆要求一坪換一坪，不得低於目前所住的坪數，故如無獎勵條件地主 無法滿足其要求，而事實上獎勵的條件無法確知，需待委員會審定後才能確 知，對建商而言，成本控制有不確定性。」 B 君：「獎勵沒必要且不合理。若獎勵能回饋房價，才是居住正義。因獲利全由建商獨 佔，社會成本付出由全民負擔，此制度為惡制度。」 C 君：「(1)容積獎勵是目前推動都市更新的主要誘因。改善都市環境之鼓勵手段，在地 價較為高昂之都會區，不可諱言容積獎勵為最具誘因措施。(2)都市更新因建築 容積獎勵之核予對於更新重建之實施者與所有權人具有開發重建實質之效 益，依都市更新條例及相關法規已規定包括容積獎勵及稅捐減免、財源籌措等 多種方式，藉以引導實施者與地主積極推動都市更新事業協助改善舊市區機能 不足或環境不佳之問題。(3)當台灣建設業仍由傳統的開發商主導、不動產的主 要利益為地主取得，而都市土地資源日漸減少的情況下，容積獎勵雖非唯一卻 是最有效的都市更新再開發之工具手段。(4)各項的獎勵額度是否合理：尚屬合 理。」 D 君：「容積獎勵是有其必要性，因都市更新的目的是更新都市機能、改善環境、提升 房地產價值，其開發者為原住戶或開發商均須以增加房地產價值作為誘因；對 原住戶分得原有面積房子，對開發商則計算獎勵值是否符合開發效益。」 E 君：「(1)有其必要性。(2)合理。(3)都市更新地區多屬老舊建築，居住於老舊建築的居 民多為小康以下家庭，若無容積獎勵制度，勢必原住戶須支付更多的重建費 用，將不理更新之推動，並且實施者亦將無獲利空間，減少投資意願。致使無 法推動都市更新之執行。」 F 君：「設置容積獎勵是有其必要性。由公家成立開發公司，高雄舊公有土地非常多， 可就此劃定專區而都更之，而不是政府除責化，由民間實施者去整合，反而障 礙重重。」 G 君：「設置容積獎勵是否有其必要性應再討論之，研究是否符合社會目的性。全世界 僅有台灣是以容獎為誘因以促進都市更新的。因容獎而增加移入之人口，因而 配套增加的公共設施由公家出資(即全民出資)，容獎的社會成本由政府負擔，

31 非由民間實施者負擔，顯非合理。事實上，目前之都更應是重建的樣貌。故地 價愈高的區域行使都更才更有利潤，反而真正應都更之老舊市區，因其地價低 落致都更無利可圖。」 H 君：「容積獎勵有其必要性，但不盡合理。其額度不必如此寬鬆，投資都更按設置相 關措施，本來就是民間開發實施者應盡之義務，不必祭出獎勵。應依基地條件 有所調整，而非一體適用。」 此處就設置容積獎勵的必要性及獎勵額度的合理性，分析各訪談者的意見如表 4-4 所示。可以看出認為其必要性且合理者人數較多，如C 君認為對更新重建之實施者與所 有權人具有開發重建實質之效益，且認為各項的獎勵額度還算合理，D 君提到可更新都 市機能、改善環境、提升房地產價值等優點，E 君提到若不實施的話，可能會讓原住戶 支付更多的重建費用，反而不利於整體開發，F 君認為有其必要性，可劃定專區而都更 之，H 君提到容積獎勵有其必要性，但不盡合理。而 A 君、B 君及 G 君則持反對的態 度，認為沒必要且不合理，其主要原因是建商有獨佔獲利，增加社會成本，且因無法確 知獎勵條件，不具滿足地主的誘因。 表4-4 設置容積獎勵的必要性及獎勵額度的合理性彙整表 訪談者 訪談內容 A 君 無獎勵條件地主無法滿足，而獎勵條件無法確知，對建商成本有不確定性。 B 君 獎勵沒必要且不合理，因獲利由建商獨佔，社會成本全民負擔，為惡制度。 C 君 1.容積獎勵為最具推動都市更新的主要誘因措施。2.對更新重建之實施者與 所有權人具有開發重建實質之效益，可協助改善舊市區機能不足或環境不 佳之問題。3.容積獎勵雖非唯一卻是最有效的都市更新再開發之工具手段。 4.各項的獎勵額度是否合理：尚屬合理。 D 君 有其必要性，因可更新都市機能、改善環境、提升房地產價值；對原住戶 分得原有面積房子，對開發商則計算獎勵值是否符合開發效益。 E 君 1.有其必要性。2.合理。3.原住戶可能支付更多的重建費用，將不理更新之 推動，並且實施者亦將無獲利空間，減少投資意願。 F 君 是有其必要性。……可就此劃定專區而都更之，而不是政府除責化，由民 間實施者去整合，反而障礙重重。 G 君 設置容積獎勵是否有其必要性應再討論之….. 故地價愈高的區域行使都更 才更有利潤，反而真正應都更之老舊市區，因其地價低落致都更無利可圖。 H 君 容積獎勵有其必要性，但不盡合理。其額度不必如此寬鬆 二、參與都市更新容積獎勵制度之誘因及應符合要件。