National Sun Yat-sen University Institutional Repository:Item 987654321/29039

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

我國「管制影響評估」架構與評估標準建構之經驗研究

計畫類別： 個別型計畫

計畫編號： NSC93-2414-H-110-008-SSS

執行期間： 93 年 08 月 01 日至 94 年 07 月 31 日

執行單位： 國立中山大學政治經濟學系

計畫主持人： 張其祿

計畫參與人員： 吳家仲、蔡予甯

報告類型： 精簡報告

處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 94 年 10 月 31 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

我國「管制影響評估」架構與評估標準

建構之經驗研究

Regulatory Impact Analysis in Taiwan:

An Empirical Study of Framework and Criteria Structuring

計畫編號：NSC 93-2414-H-110-008-SSS

執行期限：93 年 8 月 1 日至 94 年 7 月 31 日

主持人：張其祿

國立中山大學 政治經濟學系

研究助理：吳家仲、蔡予甯

中文摘要

政府管制政策的改善絕非一蹴可幾，

系統化與科學化的政策評估顯然是提升政

府管制措施效能的重要關鍵及前題，而此

種概念與實務即是所謂的「管制影響評估」

〈Regulatory Impact Assessment；RIA〉。

「管制影響評估」業已在主要的先進國家

獲得採行，目前已有一半以上的 OECD 國

家具有各種不同性質的管制影響評估方案

及立法，但我國卻始終沒有一完整的「管

制影響評估」架構可茲依循，本計畫之主

要研究目的因此正在於為我國發展及建構

一套一般性的「管制影響評估」架構，以

做為決策者在制定與執行管制政策時的評

估依據。本研究將區分為以下四個研究階

段：1.由 OECD 先進國家經驗，整理歸納

出「管制影響評估」的基本概念與實施準

則，以做為我國制度設計之依據；2. 透過

內容分析法，檢討與分析我國目前相關管

制措施在影響評估方面的限制與不足，以

了解我國與先進國家之間的差距；3.透過

政策德菲法，建構具體的管制影響評估面

向〈dimension〉與標準〈criteria〉，4.利

用分析層級法〈AHP〉，釐清不同管制影

響評估面向與標準在不同管制政策上的相

對 重 要 性 ， 並 藉 此 來 建 構 一 個 綜 括 性

〈generic〉的「管制影響評估」架構。

關鍵詞：管制影響評估、管制政策、管制

行政、管制革新、行政革新

Abstract

Regulatory Impact Analysis (RIA) is

being increasingly used as a tool for

appraising the costs and benefits of new

regulation proposals and evaluating the

performance of existing regulations. RIA is

also a process that contributes to better

governance, by improving transparency and

accountability of public decision making. By

now, more than half of OECD countries had

adopted RIA programs, up from one or two

in 1980s, and an increasing proportion of

laws and other regulations affecting citizens

are being shaped in part by various forms of

RIA. However, a sound framework and

principles for RIA is still lacking in Taiwan.

The purpose of this plan is therefore to

propose a generic RIA framework for

Taiwan. This study is divided into four parts.

First, an overview of RIA in OECD countries

is conducted to serve as benchmark. Second,

the

regulatory

practice

of

Taiwan

is

examined in terms of the shortage of RIA

framework. Third, the major dimension and

criteria of RIA are identified by Policy

Delphi. Fourth, a generic RIA framework is

proposed by Analytic Hierarchy Process.

This

study

will

contribute

largely

to

regulatory reform both in theory and practice.

Keywords: Regulatory Impact Analysis,

Regulatory Policy, Regulatory

Administration, Regulatory Reform,

Administrative Reform

一、前言

政府管制政策的改善絕非一蹴可幾，

系統化與科學化的政策評估顯然是提升政

府管制措施效能的重要關鍵及前題，而此

種概念與實務即是所謂的「管制影響評估」

〈Regulatory Impact Assessment；RIA〉，

蓋「管制影響評估」的目的是藉經驗調查

的方式來瞭解政府管制政策及措施的影

響，特別是其成本〈costs〉與效益〈benefits〉

〈OECD，1997a〉。「管制影響評估」將

協助決策者瞭解與分析管制政策的可能影

響及衝擊，使其有效建立管制相關措施的

優先順序，並且對政策資源做適當的調整

與分配，以使管制工作的效果最大、成本

最低。但「管制影響評估」並不僅只是一

種政策評估與分析的工具〈an analytical

tool〉，其更是一種政策協調的工具〈a

coordination tool〉，因為在評估的過程之

中，多元的政策目標與利益將被認定與整

合，使政策的損益取捨〈policy trade-offs〉

能被更有效的管理與平衡，譬如經濟發展

與環境保護皆應被納入環境管制政策的影

響評估標準之中〈Jacobs，2002〉。此外，

「管制影響評估」還具有增進政策透明度

〈 transparency 〉 、 公 共 諮 商 〈 public

consultation 〉 與 強 化 政 府 課 責

〈accountability〉的效果，因為有效的「管

制 影 響 評 估 」 將 可 詳 實 地 “ 揭 露 ”

〈revelation〉管制措施的相關資訊，使管

制政策的制定不再只是黑箱作業，或是形

成 “ 管 制 俘 虜 ” 〈 regulatory capture 〉

〈Bernstein，1955；Stigler，1971〉的現象

〈Morrall，2001〉。而公共的參與及討論

亦可在「管制影響評估」的過程中被納入，

以收集思廣益與增強政策合法性基礎的優

點。最後，「管制影響評估」更有強化政

府課責〈government accountability〉的功

效，亦即政府只有在管制措施能被充份證

明符合社會效益或效能之時，方能獲得管

制的權限來介入或干涉民眾之活動，而由

管制所衍生的各種成本亦需由決策當局來

加以處理負責〈OECD，1997a〉。

「管制影響評估」業已在主要的先進

國 家 獲 得 採 行 ， 目 前 已 有 一 半 以 上 的

OECD 國家具有各種不同性質的管制影響

評估方案及立法〈OECD，2002〉。雖然

各國對於管制影響評估的推動皆有不同的

進程、政策涵蓋範圍、執行方式、評估標

準、主管機關與資訊揭露程度等，但其皆

認同管制影響評估的精神與目的，以及管

制影響評估對於其政府管制政策與管制革

新〈regulatory reforms〉工作推展之重要性

〈OECD，2003b〉。我國相關的管制措施

在制定與執行之時，除環境管制政策中的

環 境 影 響 評 估

1

_{〈 Environmental Impact}

Assessment〉之外，其他多數管制政策並

無採行具體的管制影響評估方案，原因除

了因國內對於管制影響評估之概念與實務

尚無系統性的認識之外，傳統威權行政體

系 將 公 共 行 政 視 為 “ 牧 民 之 術 ”

〈administration of the public〉，缺乏由民

眾本身效益為出發點的政策分析與評估，

亦造成了我國管制影響評估活動在推展上

的障礙。

因此有鑒於「管制影響評估」對於維

繫公共利益與提升管制品質上的重要性

〈SIGMA，2001〉，以及國內公共行政實

務界及學界在此一方面尚欠缺本土性的研

究與發展，本計畫因此將針對「管制影響

評估」此一主題進行系統性的探索分析，

以期為我國管制政策之再造與革新奠下科

學性的規劃基礎。

二、研究目的

本計畫之主要研究目的在於為我國發

展與建構一個綜括性〈generic〉的「管制

影響評估」架構，以提供決策者在制定與

執 行 管 制 措 施 時 之 評 估 依 據 與 標 準

〈criteria〉。具體之研究目的可分述如下：

1. 認定及描述「管制影響評估」的基

本概念與方式。本研究將以 OECD 等先進

國家目前所採行的「管制影響評估」方案

為基礎，由其中整理及歸納出「管制影響

評估」的基本概念與實施準則，以做為建

構我國「管制影響評估」架構之依據；

2. 按先進國家「管制影響評估」制度

為基準，檢討與分析我國目前相關管制措

施及改革在影響評估方面的作為與特徵，

____________________________________

1 _{我國環境影響評估法於民國 83 年底立法通過，並} 於民國 84 年正式實施。

以了解我國與先進國家之間的差距，並可

做為建構我國「管制影響評估」架構之參

考依據；

3. 調查及建構具體的管制影響評估

面向〈dimension〉與標準〈criteria〉。本

研究將透過專家共識凝聚的調查方式，認

定與釐清管制措施所最可能影響及衝擊的

面向〈譬如公共利益、財務負擔、社會公

平、順服成本等面向〉，以及在評估這些

管制措施時所應依循的原則及標準〈譬如

效率性〈efficient〉、公平性〈equitable〉、

透 明 度 〈 transparent 〉 、 責 任 性

〈accountable〉、一致性〈consistent〉、

比例原則〈proportionate〉

、公民參與〈citizen

participation〉等〉；

4. 按管制政策目的及屬性的不同，分

別探索其在實施管制影響評估時所應側重

的評估面向與標準，並且建立這些面向與

標準之間的優先順序〈prioritization〉。本

研究將利用專家判斷的方式，以釐清不同

管制影響評估面向與標準在不同管制政策

上的相對重要性，並藉此來建構一個綜括

性〈generic〉的「管制影響評估」架構。

三、文獻探討

有關「管制影響評估」的國外文獻，

係以 OECD 一系列有關各國「管制影響評

估」制度的研究最為重要〈Jacobs，2002，

1997；OECD 2003b，2002，1997a，1997b，

1997c，1995〉，在這些研究中，OECD 詳

細整理歸納了其會員國所採行的「管制影

響評估」制度、方法與策略

2

，其中涵蓋了

這些國家所採行「管制影響評估」制度的

進程、政策涵蓋範圍、執行方式、評估標

準、主管機關與資訊揭露程度等，而這些

寶貴的經驗皆值得吾人取法與學習。此

外，現在亦有愈來愈多與「管制影響評估」

概念與實務有關之學術文獻出現，近來這

些文獻的研究焦點則多集中於管制衝擊面

向〈Ougus，2002；Vass，2002〉、評估標

準 選 擇 〈 Harrington, Morgenstern and

____________________________________

2 其研究對象又以 OECD 會員國中的先進國家為 主，譬如美國、英國、德國、日本、紐西蘭、荷蘭、 瑞典、挪威、芬蘭、冰島等國家。

Nelson，2000；Stern and Holder，1999〉、

管制治理機制發展〈Argy and Johnson，

2003；Blake，2002；Minogue，2001，2002；

Ougs，2001；〉

、管制過程之公眾參與〈Hahn

and Layburn ， 2003 ； Hahn, Burnett and

Chan，2000〉、管制權責建制〈Graham，

1995；Majone，1999；Owen and Courtney，

2002 〉 、 管 制 資 訊 揭 露 與 透 明 機 制

〈 Morrall ， 2001 ； Lodge and Stirton ，

2000 〉 ， 以 及 各 國 制 度 或 個 案 之 研 究

〈Jalilian, Kirkpatrick and Parker，2003；

Kirkpatrick，2001；Kirkpatrick and Parker，

2003 ； La Spina ， 2002 ； Jayasinghe and

Perumal，2003〉等議題之上。OECD 之系

列研究與近來管制之相關研究皆正符合本

研究對於「管制影響評估」制度、管制衝

擊面向、管制評估標準等方面探討所需之

文獻。

「管制影響評估」業已在主要的先進

國 家 獲 得 採 行 ， 目 前 已 有 一 半 以 上 的

OECD 國家具有各種不同性質的管制影響

評估方案及立法(OECD，2002)。雖然各國

對於管制影響評估的推動皆有不同的進

程、政策涵蓋範圍、執行方式、評估標準、

主管機關與資訊揭露程度等，但其皆認同

管制影響評估的精神與目的，以及管制影

響評估對於其政府管制政策與管制革新工

作推展之重要性(OECD，2003)(請參見附

錄 I)。

四、研究方法

研究階段 1：認定及描述「管制影響

評估」的基本概念與方式。

本研究將以 OECD 等先進國家目前所

採行的「管制影響評估」方案為基礎，由

其中整理及歸納出「管制影響評估」的基

本概念與實施準則，以做為建構我國「管

制影響評估」架構之依據。此一研究階段

所 採 用 的 研 究 方 法 為 「 文 獻 調 查 法 」

〈literature survey〉，文獻回顧範圍包括

OECD 對各國「管制影響評估」制度所進

行的系列研究，以及國內外與此主題有關

之學術專書、期刊論文等資料。

研究階段 2：按先進國家「管制影響

評估」制度為基準，檢討與分析我國目前

相關管制措施及改革在影響評估面向上的

作為與特徵，以了解我國與先進國家之間

的差距。

本研究階段將按前一研究階段對先進

國家「管制影響評估」制度所獲致的評估

觀念與實施原則，來檢討分析我國目前相

關之管制措施與改革在制度設計上是否具

有對應或接近的措施。此一研究階段的分

析樣本為法務部「全國法規資料庫」中 167

種與環境或醫療有關之管制法規，分析方

法為「內容分析法」〈content analysis〉。

換言之，此一研究階段是以前一研究階先

進國家「管制影響評估」制度所衍生的各

種評估觀念與實施準則為內容分析法類目

發展的依據，然後再以我國相關環衛管制

法規為內容分析對象，透過內容分析來瞭

解我國管制措施及其改革在影響評估此一

課題上的作為與特徵，以及我國與先進國

家之間的差距。在執行內容分析法時，評

分者將給予一定訓練，其評分者間之信度

亦將予以檢驗。

研究階段 3：調查及建構具體的管制

影 響 評 估 面 向 〈 dimension 〉 與 標 準

〈criteria〉。

此一研究階段的主旨在於認定與建構

「管制影響評估」所要評估的“影響面

向”，以及評估這些面向時所應依循的

“標準”。當這些評估的面向與標準確立

之後，一清晰的「管制影響評估」架構基

礎方能確立。

在此一研究階段中，建構管制影響面

向與標準的方式是「政策德菲法」〈Policy

Delphi〉，亦即透過相關專家以匿名方式

分數個問卷調查與回饋過程來凝聚彼此之

間的共識與判斷。本研究階段「政策德菲

法」首次問卷是按前述兩研究階段所獲得

關於 OECD 先進國家「管制影響評估」之

制度特色，與我國目前相關管制措施在影

響評估方面的限制或不足來做為問題設計

的依據，以期受調查的專家能在觀察先進

國家制度與我國現況之後，重新省思若能

有一「管制影響評估」制度存在，則此項

制度應“評估”那些“影響面向”〈譬如

公共利益、財務負擔、社會公平、順服成

本等面向〉，又應以那些“評估標準”〈譬

如效率性、公平性、透明度、責任性、一

致性、比例原則、公民參與等標準〉來評

估這些面向。此一研究階段「政策德菲法」

的調查對象〈專家〉為先前所認定各環衛

管制機構主管人員與相關學者專家。「政

策德菲法」問卷資料的共識凝聚則以中位

數〈median〉或眾數〈mode〉為準，問卷

調查與回饋過程預計兩至三回合。

研究階段 4：建立管制影響面向與標

準之間的優先順序〈prioritization〉，以完

成一綜括性的「管制影響評估」架構。

承繼前一研究階段所認定的評估“影

響面向”與“評估標準”，本研究階段的

目的是在建立其間的優先順序，而此一優

先順序的建立是基於各“影響面向”與

“評估標準”在不同的管制政策上應有不

同的相對重要性，故有建立不同優先順序

的必要性。此外，由於不同管制政策的評

估“影響面向”與“評估標準”能被認

定，則一個綜括性〈generic〉的「管制影

響評估」架構─即按管制政策屬性之差

異，而能權變〈contingent〉調整其“影響

面向”與“評估標準”的「管制影響評估」

架構將可被建立。

此一研究階段所將採行的研究方法為

「 分 析 層 級 法 」 〈 Analytic Hierarchy

Process；AHP〉，AHP 的理論基礎是建立

於決策者面對複雜問題中各項影響因素

時，往往比較能夠處理單向的因果關係，

因此也易於進行層級式的比較，尤其是缺

乏客觀資料，而必須進行主觀判斷之時。

AHP 運用於選擇目標與目的間重要程度

時，乃是藉由參與的專家對政策方案所列

各 項 目 標 或 目 的 的 認 知 ， 以 名 目 尺 度

〈nominal scale〉對同層次〈level〉的目標

或目的間，進行兩兩或成偶比較〈pairwise

comparison〉，比較後再建立成偶比較正倒

值矩陣，並求出特徵向量〈eigenvector〉，

以表示層級中某一層次中各目標或目的間

的優先順序〈priority〉〈Satty，1980〉。

此一研究階段將以先前所認定的評估

“影響面向”與“評估標準”做為 AHP

層級設計之基礎，然後再由受訪的專家將

每一層級中各目標或目的，考慮與上一層

級目標或目的之相關重要性，進行兩兩比

較。譬如在考慮“經濟效率”此一評估

“影響面向”的前提下，比較透明度、責

任性、公民參與等“評估標準”的相對重

要性。其次再向上一層，例如當考慮達成

“社會管制”〈或“經濟管制”〉此一前

提時，再對經濟效率、社會正義、永續發

展等“影響面向”的相對重要性進行對偶

比較。

此一研究階段 AHP 法的調查對象亦

為前一研究階段所認定之主管機關主管與

學者專家。在執行 AHP 法時，其受訪對象

的一致性指數〈consistency index；C.I.〉與

一致性比例〈consistency ratio；C.R.〉將被

估算，以做為 AHP 法之信度測試。

五、研究結果與討論

玆按前述四個研究階段，分別敘述討

論其研究結果與意涵：

研究階段 1 認定及描述「管制影響評估」

的基本概念與方式。

透過文獻回顧及各國「管制影響評估」

個案實務分析(結果請見附錄 I)，計認定管

制影響評估的五大原則特徵，其分別為：

(1). 透明原則 (transparency)

透明原則是指管制的過程必須能

夠 對 公 眾 公 開 ， 並 且 接 受 公 眾 的 檢 視

(public scrutiny)。一個符合透明原則的管制

制度應提公眾充分的相關資訊，使民眾確

實了解管制的理由與目的，並應在決策過

程之中納入公共諮商(public consultation)

的程序，以使公眾具有制度性的管道來參

與及了解管制決策之制定與形成(Morrall,

2001; Lodge and Stirton, 2000)。目前在

OECD 先進國家中如美國、日本、德國、

法國、義大利、英國、加拿大、澳洲、紐

西蘭等皆有透明與資訊公開(freedom of

information)的政策制定程序要求，而對於

與管制有直接利害關係之人，則更有主動

資訊揭露與公眾諮商的要求(上述國家僅

法國除外)。此外，在德國、義大利、英國、

加拿大、澳洲、紐西蘭等國甚至更有以所

謂“白話”方式制定管制政策的規定(plain

language drafting of regulation)，以使公眾更

容易了解管制措施的內涵。

(2). 責任原則 (accountability)

責任原則的意涵是指管制措施必

須對公眾或是公眾的議會代表負責，這也

是 民 主 治 理 的 最 基 本 原 則 (Braithwaite,

1999; Graham, 1995; Majone, 1999; Owen

and Courtney, 2002)。目前主要的 OECD 國

家皆對其既有管制方案設有臨時性(ad hoc

or one-time reviews)(譬如美國、英國、瑞

典、葡萄牙、挪威、紐西蘭、日本、德國、

芬蘭、加拿大、澳洲等)或持續系統性的檢

討複閱機制(例如荷蘭、澳洲)。而美國、英

國、瑞典、紐西蘭、荷蘭、日本、加拿大、

澳洲等則更進一步的規定，凡是任何新的

管制措施在實施之前，也都必須經過一定

的檢審程序。此外，除加拿大之外，目前

絕大多數的 OECD 先進國家皆明訂定其競

爭主管機關在發佈其決策時，必須公開敘

明其決策之理由，以昭公信與責任。

(3). 目標原則 (targeting)

目標原則是指管制措施應聚焦於

其所欲解決的問題(例如市場失靈)，而不應

再衍生出額外或第三者的成本負擔。當

然，這將有賴於縝密的管制政策規劃與影

響評估(Jacobs，2002)。目前如美國、英國

與 加 拿 大 皆 有 建 制 式 的 管 制 規 劃 流 程

(regulatory planning process)，而美國、英

國、瑞典、挪威、紐西蘭、荷蘭、芬蘭、

加拿大、奧地利、澳洲等國則已經實施正

式的「管制影響評估」方案。

(4). 比例原則 (proportionality)

比例原則是指不應以過度的管制

手段來解決管制問題，亦即俗諺所稱，殺

雞焉用牛刀之意。比例原則所突顯的政策

意涵是管制的手段應與其目的呈適當之比

例，而這除可藉 RIA 來加以衡測推估管制

的“成本”與“效益”之外，更可重新檢討是

否有更具行動誘導(incentives)及自動順服

的管制方式存在，以取代傳統命令與控制

(command and control)式的管制策略。目前

如美國、挪威、荷蘭、德國、加拿大與澳

洲等正逐步以許多其他的管制措施(例如

經濟誘因管制等)來取代傳統命與控制式

的管制手段。

(5). 一致原則 (consistency)

一致原則是指管制決策的一致性

與可預測性 (predictable)，這點正是所謂

「管制風險」問題的根源。若管制決策經

常朝令夕改或彼此衝突，則不僅公眾對其

失去信心，更將大大降低經濟投資之意

願。而為使管制措施能夠符合一致原則，

除需有決策者審慎的政策規劃與立法之

外，更需在制度上建立相關管制措施的通

盤協調機制，以化解其間可能存在的衝

突，並減低不可預測性之風險。目前如英

國、瑞典、挪威與奧地利等國已藉法規統

整及註冊之機制(comprehensive registry)，

來化解各種相關管制規則間的矛盾或不一

致情況。

研究階段 2 按先進國家「管制影響評估」

制度為基準，檢討與分析我國目前相關管

制措施及改革在影響評估面向上的作為與

特徵，以了解我國與先進國家之間的差距。

透過「內容分析」方式，本研究計對

我國 167 種與環境或醫療有關之管制法規

進行是否符合「管制影響評估」概念及原

則之分析。「內容分析」類目係由前述研

究階段所認定之原則引申而出，「內容分

析」則由五位研究生評分員進行，其評分

員間之相互平均同意度為 62.21%，評分員

信度則為 89.16%。

按統計結果顯示，無論是環境管制法

規，亦或是醫療管制法規方面，其多數皆

不符合「管制影響評估」概念及原則(請見

表一與表二)，其中最主要的問題包括沒有

成本效益與效能方面的分析、無獨立機關

負責 RIA、無落日條款與公聽機制、沒有

充分資訊揭露程序等，顯見我國環境與醫

療管制仍未有完善的「管制影響評估」。

表一 環境管制法規內容分析結果

是 百分比 否 百分比 是 否 有 進 行 成 本 效 益 分 析 10 8.3 111 91.7 是 否 有 進 行 成 本 效 能 分 10 8.3 111 91.7 析 是 否 有 設 立 獨 立 的 機 關 負 責 管 制 影 響 評 估 的 品 質 控 制 與 推 動監督 12 9.9 109 90.1 是否有將 RIA 結 果 納 為 決 策 的 重 要 考 量依據 27 22.3 94 77.7 是 否 有 訂 定 相 關 政 策 法 律 之 日 落 條 款 6 5 115 95 是 否 有 規 定 舉 辦 公 聽 會、聽證會等 程序之要求 6 5 115 95 是 否 有 規 定 推 動 政 策 時 需 有 其 他 替 選 方 案 之 考 量 19 15.7 102 84.3 是 否 有 達 被 充 分 的 資 訊 揭 露 如 上 網 公告等程序 68 56.2 53 43.8 是 否 有 提 供 民 眾 參 與 之 程序與制度 11 9.1 110 90.9 是 否 有 說 明 政 策 需 要 性 或必要性 100 82.6 21 17.4 非 常 不 符 合 百 分 比 不 符 合 百 分 比 普 通 百 分 比 符 合 百 分 比 非 常 符 合 百 分 比 內 容 是 否 有 考 量 符 合 比 例原則 6 5 8 6.6 71 58.7 35 28.9 1 0.8 是 百分比 否 百分比 是 否 有 訂 定 法 規 施 行 的 期間 0 0 121 100.0 非 常 不 簡 明 清 楚 百 分 比 不 簡 明 清 楚 百 分 比 普 通 百 分 比 簡 明 清 楚 百 分 比 非 常 簡 明 清 楚 百 分 比 法 規 內 容 是 否 簡 明 為 多 數 人 民 所 瞭 解 0 0 2 1.7 50 41.3 67 55.4 2 1.7

表二 醫療管制法規內容分析結果

是 百分比 否 百分比 是 否 有 進 行 成 本 效 益 分 析 4 8.7 42 91.3 是 否 有 進 行 成 本 效 能 分 析 5 10.9 41 89.1 是 否 有 設 立 獨 立 的 機 關 負 責 管 制 影 8 17.4 38 82.6

響 評 估 的 品 質 控 制 與 推 動監督 是否有將 RIA 結 果 納 為 決 策 的 重 要 考 量依據 10 21.7 36 78.3 是 否 有 訂 定 相 關 政 策 法 律 之 日 落 條 款 0 0 46 100 是 否 有 規 定 舉 辦 公 聽 會、聽證會等 程序之要求 11 23.9 35 76.1 是 否 有 規 定 推 動 政 策 時 需 有 其 他 替 選 方 案 之 考 量 17 37 29 63 是 否 有 達 成 充 分 的 資 訊 揭 露 如 上 網 公告等程序 4 8.7 42 91.3 是 否 有 提 供 民 眾 參 與 之 程序與制度 11 23.9 35 76.1 是 否 有 說 明 政 策 需 要 性 或必要性 44 95.7 2 4.3 非 常 不 符 合 百 分 比 不 符 合 百 分 比 普 通 百 分 比 符 合 百 分 比 非 常 符 合 百 分 比 內 容 是 否 有 考 量 符 合 比 例原則 0 0 1 2.2 9 19.6 35 76.1 1 2.2 是 百分比 否 百分比 是 否 有 訂 定 法 規 施 行 的 期間 3 6.5 43 93.5 非 常 不 簡 明 清 楚 百 分 比 不 簡 明 清 楚 百 分 比 普 通 百 分 比 簡 明 清 楚 百 分 比 非 常 簡 明 清 楚 百 分 比 法 規 內 容 是 否 簡 明 為 多 數 人 民 所 瞭 解 0 0 0 0 13 28.3 30 65.2 3 6.5

研究階段 3 調查及建構具體的管制影響評

估面向〈dimension〉與標準〈criteria〉。

此處係透過「政策德菲法」以凝聚專

家對管制影響評估制度的看法與共識，專

家樣本選擇係以滾雪球方式進行，涵蓋與

環境與醫療管制有關之主管機構主管，以

及曾從事相關管制研究之學者為主，計發

放 26 份問卷，並經兩回合問卷調查結果，

共計回收 14 份有效問卷，結果如附錄 II。

由統計結果得知，絕大多數專家皆認

為有發展「管制影響評估」機制之必要性，

而其也認為目前國內管制法規尚未有完整

的管制影響評估機制設計。此外，專家對

於「管制影響評估」所應關注的評估面向，

亦有極高的共識，其中主要包括經濟效

率、公平正義與永續發展等，而一項好的

管制影響評估機制則必須滿足透明、比

例、公民參與、課責與一致性等標準。此

處結果與文獻回顧及內容分析結果相互呼

應。

研究階段 4 建立管制影響面向與標準之間

的優先順序〈prioritization〉，以完成一綜

括性的「管制影響評估」架構。

按第 3 研究階段專家所認定的評估標

準，此處係透過 AHP 法將這些評估的面向

進行優先順序的排序。AHP 評估準則架構

及問卷如附錄 III 所示。AHP 調查對象如前

一階段受訪之專家。

本研究 AHP 專家問卷調查共計回收

樣本 13 份。所有回收問卷分析前皆經一致

性比率檢測，通過檢測才屬有效問卷，其

中有 4 份樣本之一致性比率大於 0.1，據

Saaty (1980)建議，應刪除該問卷，故實際

進行分析之有效問卷計有 9 份。

表三所顯示的是 AHP 問卷調查結果

的權重值表，可分為整體權重值（Global

priority） 與部分權重值(Local priority)兩

項。因本研究問卷層級只有整體目標、目

的與準則層三層，第二層次級目標(即目的

層)上一層即為整體目標，是故並不需要分

析次級目標下的整體權重值，只需對部分

權重值進行分析即可。詳細結果分析如后：

表三 分析層級法權重值

權重表 促進經濟 效率 L= .525 維護公平 正義 L=0.211 保障永續 發展 L=0.264 透明性 G=0.367 L=0.324 L=0.223 L=0.369 課責性 G=0.171 L=0.171 L=0.212 L=0.171 一致性 G=0.133 L=0.131 L=0.159 L=0.133

比例原則 G=0.152 L=0.129 L=0.134 L=0.152 公民參與 G=0.177 L=0.245 L=0.273 L=0.177 Overall Inconsistency = 0.07

按研究結果顯示，促進經濟效率是最

重要的 RIA 目的，保障永續發展其次、維

護公平正義則為最後。就 RIA 整體評估準

則而言，透明性最重要，其次分別為公民

參與、課責性、比例原則與一致性。至於

在分項目的下，其評估準則權重排序分別

為：

(1). 促進經濟效率：透明性、公民參

與、課責性、一致性、比例原則

(2). 維護公平正義：公民參與、透明

性、課責性、一致性、比例原則

(3). 保障永續發展：透明性、公民參

與、課責性、比例原則、一致性。

六、計劃成果自評

本研究在有限經費下完成上述各階段

的經驗研究，充分符合成本效益。本研究

的內容與原始計劃相符，對探索之課題提

供了完整的經驗性瞭解與檢測。本研究亦

對當前最為重要的管制改革課題提供了即

時的分析與政策建議。

本計畫之研究成果即將發表於相關的

學術期刊與論文研討會。

整體而言，本計劃充分符合國科會專

題計劃在學術研究、教學指導與實務應用

等方面的目標。

七、參考文獻

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12

附錄 I OECD 國家之管制影響評估政策

Formal Policies for Regulatory Impact Analysis in OECD Countries

政策 內容 國家及區域

管制影響評估型態與 實施開始日期 Type of Analysis and Date

Begun 政策涵蓋範圍 Scope of Coverage 政策目的與決策標準 Purpose and Decision Criteria 澳洲(聯邦層級) AUSTRALIA Commonwealth (Federal Level) 成本效益分析（Benefit-cost Analysis；B/c) 1985 年實施 凡對企業具有管制影響之法 案、規則與決策

Bills, lower-level rules, and decisions with regulatory effects that have business impacts 提供決策者管制影響資 訊 To inform decisions 澳洲 (新南威爾斯州) State of New South Wales 成本效益分析 (B/c) 1989 年實施；若成本效益分 析無法實施時，則改採成本 效能分析(Cost-Effectiveness Analysis；C/e） 所有確實可行之相關管制細 則

Lower-level rules “as far as reasonably practical” 提供決策者管制影響資 訊 To inform decisions 澳洲 (昆仕蘭州) State of Queensland 成本效益分析(B/c) 1990 年實施，1995 年擴大辦 理 凡任何可能衍生一定成本之 管制細則

Lower-level rules with “appreciable”costs

B/c 與 C/e test* 是較為優 先的選擇，但非強制性之 選擇

B/c and C/e tests are preferred, but not mandatory 澳洲 (維多利亞) State of Victoria 成本效益分析(B/c) 1984 年實施 凡任何可能衍生相當負擔之 管制細則

Lower-level rules with “appreciable burdens”

管制法規未通過 B/c test** 前，不應被執行 Regulations “should not normally proceed”if B/c test is not met

奧地利 AUSTRIA 財務分析（Fiscal analysis） 1992 年實施 法案 Bills 提供決策資訊、輔助成本 會計預算系統、支持預算 撙節 To inform decisions, support cost-accounting budget system and support cost reduction 加拿大 CANADA 社會經濟影響分析 （Socio-economic impact analysis）1977 年實施； 一般影響分析（General impact analysis），1986 年實 施；B/c 與 C/e 1992 年實 施 所有需內閣同意之聯邦管制 細則。若該管制細則所涉之 成本不高，則可用採“速 捷”之影響評估程序，但凡 成本超過加幣 5 千萬之管制 措施，其皆需通過完整之 B/c 評估

All lower-level federal rules requiring ministerial approval. “Quick test”for “low-cost”rules, full B/c for rules with present value costs over C$50 million. 提供決策者有關管制影 響之正確估計 Provide “accurate estimates”of impacts to inform ministerial decisions that regulation results in “greatest net benefits” 芬蘭 FINLAND 一般影響分析（General impact analysis）、分配與財 務分析（distributional, and fiscal analysis），1970 年代 中期開始實施，1990 年起擴 大實施 法案及管制細則 Bills, Lower-level rules

提供決策者管制影響資 訊 To inform decisions 德國 GERMANY 無強制規定，但 1984 年政府 藍皮書(Blue Checklist)建議 採用 B/c 與預算成本分析 (budget cost analysis)；1989 年起則擴大實施“效果” (effects)與“實效性” (practicality)分析

法案、管制細則，以及 1989 年之後的所有行政內規 Bills, lower-level rules, and (since 1989) rules internal to the administration

協助瞭解管制規則是否 “必要”，以及是否可能 “不具效果”，並為各級政 府估算預算成本 Help determine if rule is “necessary”and “likely to be no effective,”and to calculate budget costs for all levels of government

13 冰島 ICELAND 財務分析(Fiscal Analysis)、 一般影響分析(General Impact Analysis),1995 年起 開始實施 法案、管制細則與一般性決 策

Bills, lower-level rules, decisions of general character

提供內閣及國會決策所 需資訊，並強化課責 To inform decisions in Cabinet and Parliament, to enhance accountability 日本 JAPAN 自 1987 起，許可權(permits) 之頒授皆需有效益分析 （Benefits test）；自 1988 年起，一般影響分析(General Impact Analysis)被視為是 “必須”(necessary) 所有涉及許可權與授權之管 制規則；社會管制規則（特 別針對其一般性影響之分 析）

All permit and authorization rules; “social regulations”(for general impact analysis)

釐清管制之必要性 To clarify the need for regulation 荷蘭 NETHERLANDS 一般影響分析（General impact analysis），1985 年起 實施 法案及管制細則 Bills, Lower-level rules

提供國會決策資訊 To inform decisions in Parliament 紐西蘭 NEW ZEALAND 財務分析(Fiscal Analysis)； 順服成本評估(Compliance cost assessment)，1995 年起 實施 法案、管制細則與涉及實質 順服成本之決策

Bills, lower-level rules, and other decisions with “substantive”compliance costs 提供決策資訊，並完成 “消弭過高順服成本” 之目標 To inform decisions, support goal of “eliminating excessive compliance costs” 挪威 NORWAY 結果分析(Consequence Analysis)；並特別側重經濟 成本(economic costs) 法案及管制細則 Bills, Lower-level rules

提供管制決策資訊，B/c 被建議採用，但不一定需 達 B/c test 之標準 To inform decisions, B/c analysis recommended, but no B/c test 葡萄牙 PORTUGAL 財務分析(Fiscal Analysis)； 1995 年起實施 法案及管制細則 Bills, Lower-level rules

控制公共部門預算 Control public expenditures—must respect budget decisions 瑞典

SWEDEN

結果、分配與財務分析 (Consequence, distributional and fiscal analysis)，自 1987 年起實施，1994 起則擴大適 用至所有法案

管制細則與法案（法案部分 未強烈推薦使用） Lower-level rules, weaker recommendations for bills

提供決策資訊，並達成與 利害關係團體溝通諮商 之效果

To inform decisions and to support consultation with affected groups 英國 UNITED KINGDOM 企業成本評估(Business cost assessment)，自 1985 年起實 施 凡全國性對企業具有影響之 法案與管制細則

Bills and lower-level rules at national level with business impacts

使決策過程更趨透明廉 潔，並釐清管制對企業所 造成之成本，達成減低管 制成本之目標

Make decision process more transparent, and clarify costs to business to support policy of reducing regulatory costs 美國 UNITED STATES 貨膨影響評估(Inflation impact assessment)，1974 年 實施；成本效益分析(B/c)， 1977 年實施，1981 年擴大實 施範圍，1993 年增修 除法律有特別之禁止規定 外，所有涉及一億美金成本 以上之“主要”聯邦管制細 則 All “major”lower-level rules at federal level, unless forbidden by law, with costs of more than US$ 100 million/yr

證明管制規則確實符合 B/c 與 C/e tests 之嚴格標 準要求

Demonstrate that rule meet strict B/c and C/e tests

註： * C/e test 是指管制的成本效能分析需滿足最大淨效益值或最小淨成本值之規定 (亦即相對於其他管制措施 選擇，其有最佳的本益比值) Requirement that the regulation maximizes net benefits or minimizes net costs (compared to other options, the regulation produces the highest B/c ratio)

** B/c test 是指管制可產生淨社會效益之規定（即效益超過成本）Requirement that the regulation produces net social benefits (benefits exceed costs)

Bills / Proposed laws prior to submission to legislature 法案 / 需經一會審議通過之法律

Lower-level rules / Regulations made by Cabinet, ministers, or regulatory agencies under delegated authorities 管制細則 / 在法律授權下由內閣、行政部會或管制機關所制定的管制行政措施/行政命令

General Impact Analysis / Assessments of impact without specifying a specific methodology 一般影響分析 / 無特定評估準則之影響評估

Fiscal Analysis / Quantifying the direct budget costs for government administration 財務分析 / 將政府行政措施之預算成本加以量化分析的一種方式

14

附錄 II 政策德菲問卷結果

題號 問題／問卷統計結果

請問您認為建立「管制影響評估」制度之必要性為何？

1

很重要 64.3％

還算重要 35.7％

請問您對於當前政府機關制訂相關管制政策的成效的看法為何？

2

普通 35.7％ 不滿意 28.6％ 還算滿意 28.6％

請問您對於當前政府機關執行相關管制政策的成效的看法為何？

3

普通 57.5％ 非常不滿意 21.4％ 還算滿意 14.3％

請問您對於當前政府機關制訂相關管制政策的程序的看法為何？

4

不滿意 35.7％ 還算滿意 35.7％ 普通 28.6％

請問您對於當前政府機關執行相關管制政策的程序的看法為何？

5

普通 42.9％ 還算滿意 28.6％ 不滿意 14.3％

請問您認為當局制訂相關管制政策時是否應增加民眾與利害關係人的參與？

6

很重要 71.4％ 還算重要 21.4％ 普通 7.1％

請問您認為當局制訂相關管制政策時是否應將相關法律、政策資訊上網公告？

7

很重要 85.7％ 還算重要 14.3％

請問您認為我國「管制影響評估」制度的建立應在多久內完成？

8

三年之內 50％ 五年之內 21.4％

請問您認為我國「管制影響評估」制度的應該由哪個單位層級負責？

9

各部會分別負責 42.9％ 中央統籌 28.6％ 中央與地方各自負責 21.4％

請問您認為建立我國「管制影響評估」的制度，可以向誰學習？

10

OECD 42.9％ 都可以 28.6％ 日本 14.3％ 不清楚 14.3％

請問您認為目前國內學界對於「管制影響評估」制度是否重視？

11

普通 42.9％ 還算重視 28.6％ 不清楚 21.4％

請問您認為目前政府當局對於「管制影響評估」制度是否重視？

12

還算重視 42.9％ 很重視 28.6％ 不重視 21.4％

請問您認為目前社會大眾對於「管制影響評估」制度是否重視？

13

不重視 28.6％ 不清楚 28.6％

請問您認為建立「管制影響評估」制度的可行性為何？

14

還算可行 50％

普通 21.4％ 非常可行 21.4％

請問您認為建立「管制影響評估」制度的急迫性為何？

15

普通 35.7％ 非常急迫 28.6％ 還算急迫 28.6％

請問您認為建立「管制影響評估」制度對於社會發展是否有所益助？

16

非常有益 50％ 還算有益 35.7％

15

第二部分單選題

請問您認為政府是否有妥善地訓練執行管制的人員？

1

普通 28.6％ 還算重視 28.6％ 不重視 21.4％

請問您認為政府在施行管制政策之前，是否有運用一套固定但具有彈性的分析方法？

2

普通 35.7％ 還算重視 21.4％ 不重視 21.4％

請問您認為政府是否重視相關管制政策影響分析資料的蒐集與建立？

3

普通 42.9％ 不重視 21.4％ 還算重視 14.3％ 毫不重視 14.3％

請問您認為政府是否重視研擬執行管制政策相關的替選方案？

4

不重視 42.9％ 還算重視 28.6％ 普通 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有和利害關係人經過充分的溝通與協調？

5

還算充分 35.7％ 不足夠 35.7％ 非常不足夠 21.4％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有進行成本效益分析？

6

不清楚 42.9％ 有 35.7％ 沒有 21.4％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有進行成本效能分析？

7

不清楚 50.0 ％ 沒有 35.7％ 有 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有設立獨立的機關負責管制影響評估的品 質控制與推動監督？

8

沒有 78.6％ 有 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有將 RIA 結果納為決策的重要考量依據？

9

有 57.1％ 不清楚 42.9％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有訂定相關政策法律之日落條款？

10

有 35.7％ 不清楚 35.7％ 沒有 28.6％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有規定舉辦公聽會、聽證會等程序之要 求？

11

有 64.3％ 沒有 21.4％ 不清楚 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有規定推動政策時需有其他替選方案之考 量？

12

有 50.0％ 沒有 28.6％ 不清楚 21.4％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有達成充分的資訊揭露如上網公告等程 序？

13

有 50.0％ 沒有 42.9％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有提供民眾參與之程序與制度？

14

沒有 57.1％ 有 28.6％ 不清楚 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有說明政策需要性或必要性？

15

有 42.9％ 沒有 35.7％ 不清楚 21.4％

16

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，內容是否有考量符合比例原則？

16

還算重視 35.7％ 普通 35.7％ 不重視 14.3％ 不清楚 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有訂定法規施行的期間？

17

有 64.3％ 沒有 21.4％ 不清楚 14.3％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，法規內容是否簡明為多數人民所瞭解？

18

不簡明 35.7％ 普通 28.6％ 很簡明 21.4％

請問您認為政府過去在進行一項管制政策前，是否有說明最後做成決策的理由？

19

沒有 57.1％ 有 35.7％

就您的經驗而言，請問機關是否經常沒有提供足夠的管制影響評估資訊給決策者？

20

沒有 42.9％ 不清楚 42.9％

17

附錄 III AHP 問卷及層級分析架構

我國『管制影響評估』架構與評估標準建構之經驗研究─AHP 專家調查問卷

問卷填答

本問卷係採「分析層級法」（Analytical Hierarchy Process , AHP），以蒐集與

分析專家學者對我國地方補助款分配方式的興革建議。本問卷回答的方式非常容

易，受測者只要對問題中所提供的左右兩個評估標準或方案的重要性加以比較，

在您認為最適當的位置打『ˇ』即可（單選），填寫勾選的方式可參考下列說明

之：

AHP 評估尺度使用說明：

評估尺度

定義

說明（舉 A 與 B 比較）

1

相等重要

(Equally)

兩比較方案的貢獻程度具同等重要性。

（表示 AB 一樣重要）

3

稍重要

(Moderately)

經驗與判斷稍微傾向喜好某一方案。

[表示 A 比 B（或 B 比 A）稍重要]

鈞鑒：

您好，這是一份關於『建立我國管制影響評估制度』的研究問卷。我國近

年在推動政府法制改造之際，對於「管制影響評估」此一攸關「管制革新」成敗關

鍵的制度，卻仍僅限於觀念引介之研究階段，而無實際的推動計畫。有鑑於此，本

研究期望在參考 OECD 等先進國家相關制度之餘，也能為我國建立一套「管制影響

評估」制度的架構與評估標準。素聞先生學養專精、經驗豐富，本研究急需您的指

導與協助，請您在百忙之中撥空填寫下列問卷，以供研究參考。本問卷之目的旨在

獲得各位專家的意見與看法，您所填寫的問卷，將僅限於本研究使用，並做為最適

革新方案之研擬基礎。感謝您的協助！！

如有任何問題請以電話(07-5252000 ext. 5580, 5589)、傳真(07-5255582)或電

子郵件([email protected])賜教，再次謝謝您的鼎力支持！

張其祿 助理教授

敬上

國立中山大學政治經濟學系

18

5

重要

(Strongly)

經驗與判斷強烈傾向喜好某一方案。

[表示 A 比 B（或 B 比 A）頗重要]

7

極重要

(Very Strongly)

實際顯示非常強烈傾向喜好某一方案。

[表示 A 比 B（或 B 比 A）極重要]

9

絕對重要

(Extremely)

有足夠證據肯定絕對喜好某一方案

[表示 A 比 B（或 B 比 A）絕對重要]

2、4、6、8 相鄰尺度之中

間值

需要折衷值時 (介於以上說明之間)

範例：

一、在選擇結婚對象時，您認為是『麵包』，還是『愛情』比較重要？

Ex.1

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

麵包

√

愛情

上例表示，受測者認為，麵包和愛情一樣重要。

Ex.2

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

麵包

√

愛情

上例表示，受測者認為，『麵包』的重要性遠低於『愛情』。

19

層級分析圖

壹、補助制度目標間相對權重之評比

「促進經濟效率」、「維護公平正義」與「保障永續發展」分別是今日管制影

響評估制度所欲達成的目標。現請您就這些目標之間的相對重要性，進行評比：

問題一：

就管制影響評估制度所欲達成的各項政策目標而言，下列何者比較重要？

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

促進經濟效率

維護公平正義

促進經濟效率

保障永續發展

維護公平正義

保障永續發展

促進

經濟效率

維護

公平正義

保障

永續發展

透明性

課責性

比 例 原

則

一致性

建立我國管制影響評估架構與標準

目標層

目的層

準則層

公 民 參

與

20

貳、管制影響評估各項評估標準相對權重之評比

問題二

就達成管制影響評估制度的「促進經濟效率」的目標而言，您認為下列各評估

指標何者較為重要？

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

透明性

課責性

透明性

一致性

透明性

比例原則

透明性

公民參與

課責性

一致性

課責性

比例原則

課責性

公民參與

一致性

比例原則

一致性

公民參與

比例原則

公民參與

問題三

就達成管制影響評估制度的「維護公平正義」的目標而言，您認為下列各評估

指標何者較為重要？

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

透明性

課責性

透明性

一致性

透明性

比例原則

21

透明性

公民參與

課責性

一致性

課責性

比例原則

課責性

公民參與

一致性

比例原則

一致性

公民參與

比例原則

公民參與

問題四

就達成管制影響評估制度的「保障永續發展」的目標而言，您認為下列各評估

指標何者較為重要？

影響因子

強度

影響因子

絕

對

重

要

9

極

重

要

7

重

要

5

稍

重

要

3

相

等

重

要

1

稍

不

重

要

3

不

重

要

5

極

不

重

要

7

絕

不

重

要

9

透明性

課責性

透明性

一致性

透明性

比例原則

透明性

公民參與

課責性

一致性

課責性

比例原則

課責性

公民參與

一致性

比例原則

一致性

公民參與

比例原則

公民參與

*問卷已完畢，謝謝您的填答，並煩請將問卷置於回郵信封內擲回。

再次感謝您百忙之中熱心的協助！