中國勞動力移動的因素：
戶口制度或就業環境
黃騏弘
（政治大學政治學系博士候選人）摘
要
中國的戶口制度被認為是阻礙勞動力移動的主要因素。為了促進 農業勞動力移轉非農就業，取消戶口制度、加速城市化也成為了主流 觀點。對照經濟起飛時期的臺灣與改革開放後的中國，本文認為，雖 然中國勞動力移動的速度較慢，但阻礙勞動力移動的主要原因乃是就 業環境而非戶口制度。在非農就業機會不足的情況下，取消戶口制度 無法達到加速農民移轉非農就業的目標。反而，中國應設法提供更多 就業機會，為改革戶口制度創造有利的條件。 關鍵詞：戶口制度、人口城鄉遷移、勞動力移動、非農就業、就業環 境壹、前言
從勞動力移動的角度來看，一國的經濟發展可視為勞動力從農業 部門移往非農業部門的過程。1同時，因為農村的就業主要為農業，而例如劉易斯(William Arthur Lewis)無限勞動力供給理論、拉尼斯(Gustav Ranis)與費景漢(John C. H. Fei)二元經濟模型、庫茲涅茨(Simon Kuznets)
城市的就業則為工商業，所以勞動力移動也意味著人口的城鄉遷移。 關注中國經濟發展的學者認為，改革開放以來由於人口城鄉遷移受到 戶口制度的限制，因此勞動力移動的過程也受到阻礙。大量的農業勞 動力不僅造成農村經濟的落後，農民所得的成長也因為趕不上經濟的 快速成長，從而擴大了城鄉所得不平等。2有鑑於此，學者們主張：為 了平衡城鄉發展，中國必須設法促進農業勞動力向非農部門移轉就 業；為了促進勞動力移動，中國應該取消戶口制度、加速城市化進 程。3 自 1990 年代中期以來，改革戶口制度逐漸成為主流觀點，而戶口 關於經濟成長與所得不平等的假設，都是以勞動力移動作為分析基礎。
Ximing Yue, Terry Sicular, Shi Li, & Björn A. Gustafsson, “Explaining Incomes and Inequality in China,” in Björn A. Gustafsson, Shi Li, & Terry Sicular, eds., Inequality and Public Policy in China (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 88-117; Azizur Rahman Khan & Carl Riskin, “China’s Household Income and Its Distribution, 1995 and 2002,” The
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制度與勞動力移動的關係也被視為理所當然。矛盾地是，雖然改革的 呼聲愈來愈強，但近來研究卻指出，實際上許多城市對戶口管理仍存 在許多限制，也沒有跡象顯示中國有意取消戶口制度。4此外，在戶口 制度下，勞動力移動的規模也快速增加。據估計，1990 年中國的「流 動人口」約為 3,530 萬人，2009 年增加至 2.11 億人；同一時期，農民 工的人數則從 2,118 萬人增加到 1.45 億人。5如果戶口制度阻礙了農民 的出路，那麼如何解釋規模快速增加的勞動力移動？再者，若要解決 農民的就業問題，政策上應該是提出擴大就業方案、設法提供更多就 業機會，但學者們卻是主張取消戶口制度。是否政策手段與目的之間 具有一致性？這些矛盾使我們有必要重新檢視戶口制度與勞動力移動 的關係。就此，本文將探討：中國勞動力移動的速度是否較慢？哪些 因素影響勞動力移動？是否取消戶口制度就能促進農業勞動力移轉非 農就業？ 不同於以往的研究，本文以經濟起飛時期的臺灣(1964-1985)為對 照，探討改革開放後(1979-2008)中國勞動力移動的問題：6首先，由於
Fei-Ling Wang, “Renovating the Great Floodgate: The Reform of China’s Hukou System,” in Martin King Whyte, ed., One Country, Two Societies:
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國家人口和計畫生育委員會流動人口服務管理司，《中國流動人口發展報告 2010》（北京：中國統計出版社，2010 年），頁 4-5；Cindy C. Fan, China
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2008), p. 21；俞可平，〈新移民運動、公民身分與制度變遷－－對改革開放 以來大規模農民工進城的一種政治學解釋〉，《經濟社會體制比較》（北 京），2010 年第 1 期，2010 年 1 月，頁 1-11。
郭婉容等人認為，臺灣在 1963 年時已符合羅斯托(Walt Whitman Rostow)所 謂的經濟起飛的條件。請見 Shirley W. Y. Kuo, Gustav Ranis, & John C.
勞動力移動是在戶口制度下發生的現象，因此既有研究對中國的勞動 力移動往往不加探究，便斷定勞動力移動受到了阻礙。藉由對照臺灣 經驗，本文將彌補現有研究在此部分的不足。其次，因為戶口制度的 特殊性，以致於既有文獻多將研究焦點集中於此，其他理論上影響勞 動力移動的重要因素則被忽略。從臺灣經驗我們看到的是，農業勞動 力隨著經濟成長而快速移往非農部門，並在勞動力快速移動的過程中 達到充分就業。當時臺灣之所以能達成充分就業，最主要原因就在於 非農部門創造了足夠的就業機會，有能力吸收來自農村的勞動力，以 及經濟體系中原有的失業人口。換言之，就業環境是影響農業勞動力 能否順利移轉非農就業的重要因素。由於既有文獻多著重於戶口制 度，因此本文將探討中國的就業環境對勞動力移動的影響。 另外，就勞動力移動而言，經濟起飛時期的臺灣可作為中國的對 照：第一，經濟起飛時期的臺灣與改革開放後的中國處於相同的經濟 發展階段，人均國民所得都是從 200 美元提高至 3,000 美元。1964 年 臺灣的人均國民所得為 202 美元，1985 年達到 3,045 美元，這段期間 經濟成長率平均為 9.3%；中國的人均國民所得在 1979 年為 210 美元， 2008 年達到 3,050 美元，而這段期間的經濟成長率平均為 9.8%。7第
H. Fei, The Taiwan Success Story: Rapid Growth with Improved Distribution
in the Republic of China, 1952-1979 (Boulder: Westview Press, 1981), p. 14。
臺灣數據請見行政院主計處，〈總體統計資料庫國民所得常用統計資料〉， 《中華民國統計資訊網》，100 年 2 月 16 日，<http://ebas1.ebas.gov.tw/ pxweb/Dialog/view.asp?ma=20120714134731&path=../ChartPXTemp&lang=9& strList=L>；中國數據請見 The World Bank, “World Development Indicators,”
World Databank, February 16, 2011, <http://databank.worldbank.org/ddp/
html-jsp/QuickViewReport.jsp?RowAxis=WDI_SeriesColAxis=WDI_TimePa- geAxis=WDI_CtryPageAxisCaption=CountryRowAxisCaption=SeriesColA-xisCaption=TimeNEW_REPORT_SCALE=1&NEW_REPORT_PRECISION=0& newReport=yes&ROW_COUNT=2&COLUMN_COUNT=30&PAGE_COUNT=
二，由於臺灣與中國具有相近的文化背景，因此社會關係網絡及農村 家庭對於勞動力配置的考量這兩項因素，可假定對勞動力移動具有相 同的影響力。8第三，根據過去的研究，中國農民從事城鄉遷移時會將 移動距離納入考量，勞動力移動主要是在省內縣與縣之間，或鄰近的 省份之間。9因此，雖然中國的面積大於臺灣，但是交通成本或便利性 對於勞動力移動，可視為具有相同的影響力。第四，相較於其他後社 會主義國家，或者同屬人口大國的印度，中國與這些國家在政治體 制、就業結構與經濟發展程度上有很大的差異。在經濟轉型初期，俄 羅斯和東歐國家的人均國民所得不但遠高於中國，更重要地是，轉型 之初東歐國家的農業勞動力只占總勞動力不到兩成的比例。10換言之， 這些國家在經濟轉型與發展的過程中，勞動力移動的情形並不明顯。 至於印度的經濟發展程度則遠低於中國，2009 年印度的人均國民所得 只有 1,170 美元。11 1&COMMA_SEP=true>。 所謂社會關係網絡的因素是指，由於出外打工會面臨許多不確定性，如果村 子裡已經有人先到外地工作，則能夠提供其他村民更多的資訊和照顧，因而 提高該村勞動力外移的機率。家庭對於勞動力的配置則是指，農村家庭為了 分散家庭收入的來源並增加家庭的而非個人的收入，在考慮家庭的勞動力情 況後的理性選擇。 蔡昉、都陽、王美艷，《中國勞動力市場轉型與發育》，頁 195-196；Cindy C. Fan, “Modeling Interprovincial Migration in China 1985-2000,” Eurasian
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Alan de Brauw, Jikun Huang, Scott Rozelle, Linxiu Zhang, & Yigang Zhang, “The Evolution of China’s Rural Labor Markets during the Reforms,”
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對照臺灣經驗本文認為，雖然改革開放後中國勞動力移動的速度 較慢，但阻礙勞動力移動的主要因素乃是就業環境而非戶口制度。在 非農就業機會不足的情況下，即使中國取消戶口制度，也無法達成加 速農業勞動力移轉非農就業的政策目標。以下第二部分將說明戶口制 度與勞動力移動的關係，並提出本文的觀點。第三部分利用政府的統 計資料，探討影響中國與臺灣勞動力移動的因素，並透過比較分析， 以檢證現有的觀點及本文的觀點。第四部分進一步說明民工荒與中國 就業環境的關係。結論中將提出本文的主張。
貳、戶口制度與勞動力移動
一、戶口制度的變與常
中國戶口制度的特殊之處在於，它不僅是人口統計的工具，也是 國家控制社會的統治工具。因為戶口制度將人民的身分依照職業與戶 籍所在地，劃分成「農業戶口／非農業戶口」和「農村居民／城鎮居 民」，而這種身分的區別，使得國家能夠針對不同群體來限制其自由 與權利。12在計畫經濟時期，中國為了推行重工業化的發展策略，從 1950 年代初就開始推行戶口制度，並且結合糧食配給制度、農業集體 化及勞動力配置計畫，管制人口的城鄉遷移。13 1958 年〈中華人民共 16, 2011, <http://databank.worldbank.org/ddp/html-jsp/QuickViewReport.jsp? RowAxis=WDI_SeriesColAxis=WDI_TimePageAxis=WDI_CtryPageAxis-Caption=CountryRowAxisCaption=SeriesColAxisCaption=TimeNEW_REPORT_ SCALE=1&NEW_REPORT_PRECISION=0&newReport=yes&ROW_COUN-T=1&COLUMN_COUNT=1&PAGE_COUNT=1&COMMA_SEP=fales>.Fei-Ling Wang, “Reformed Migration Control and New Targeted People: China’s Hukou System in the 2000s,” The China Quarterly, Vol. 177, March 2004, pp. 115-132; Kam Wing Chan & Li Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China: Process and Changes,” The
和國戶口登記條例〉則是戶口制度全面實施的標誌。此後，身分為農 民或農村居民者，除非是參軍、上大學或國有企業招工，幾乎不可能 離開農村生活。14限制人口的城鄉遷移不僅造成低度都市化，大量的農 業剩餘勞動力更導致農村的貧窮。15 改革開放後，一方面由於農業勞動生產力的提高與人民公社的廢 除，另一方面隨著糧食配給制度的取消、貨幣交易的恢復、國有企業 自主性的提高及鄉鎮企業的發展，這些因素導致了農村人口外移的壓 力，也讓農民離開農村成為可能。改革所形成的現實，促使中國在 1984-1985 年頒布〈國務院關於農民進入集鎮落戶問題的通知〉及〈公 安部關於城鎮暫住人口管理的暫行規定〉，允許農民自理口糧在城鎮 落戶，同時也放寬戶口「農轉非」的指標。1989 年天安門事件使得改 革開放暫時中止，但在鄧小平南巡講話後又再度恢復。1992 年公安部 發出〈關於實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知〉，針對小城鎮、 經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區放寬戶口農轉非的限 Lei Guang, “Reconstituting the Rural-Urban Divide: Peasant Migration and the Rise of ‘Orderly Migration’ in Contemporary China,” Journal of
Contemporary China, Vol. 10, No. 28, August 2001, pp. 471-493.
這不表示社會主義時期中國的勞動力是靜止不動的，只不過在國家的動員 下，勞動力反而是從城市往農村移動。例如賽爾登(Mark Selden)指出，為 了應付大躍進所造成的危機，在 1961-1964 年間，中國政府把大約二千萬名 的國營企業員工送往農村。另外，潘鳴嘯(Michel Bonnin)估計，在 1968-1980 年間大約有 1,662.7 萬人因為知識青年上山下鄉運動而移往農村。Mark Sel-den, The Political Economy of Chinese Development (New York: M.E. Sharpe Inc., 1993), p. 174；潘鳴嘯(Michel Bonnin)著，歐陽因譯，《失落 的一代：中國的上山下鄉運動．1968-1980》(Generation Perdue: Le movement
d’envoi des jeunes instruits a la champagne en Chine, 1968-1980)（香
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制。與此同時，包括上海、天津、深圳、瀋陽等地方政府更推行「藍 印戶口制」，對買房、投資、人才設定落戶資格與期限。之後，中央 各部會在 1994-1995 年發出〈關於加強小城鎮建設的若干意見〉及〈小 城鎮綜合改革試點指導意見〉。1997 年國務院發出〈小城鎮戶籍管理 制度改革試點方案〉及〈關於完善戶籍管理制度意見的通知〉。1998 年第十五屆三中全會通過〈中共中央關於農業和農村工作若干重大問 題的決定〉，提出發展小城鎮以帶動農村經濟社會發展的戰略。2001 年〈關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見〉則總結了 1990 年代以 來戶口制度改革與小城鎮發展的經驗，提出加速城鎮化的發展方向。 2003 年江蘇省首先取消農業與非農業戶口的區別，至 2009 年共有 13 個省份取消這種區別。 從上述制度變遷的歷程可以看出，一方面，改革開放以來中國的 確對戶口管制進行了鬆綁，但是戶口制度的核心，即人民身分的區 別，並未取消。另一方面，改革戶口制度與推動小城鎮發展互相聯 繫，這反映出中國政府既希望促進農民移轉非農就業，卻不願意農民 進入中大型城市的「離土不離鄉」策略。16然而，隨著鄉鎮企業的衰退 及沿海地區的成長，愈來愈多的農民為求發展而轉往中大型城市成為 農民工。為了避免過多的農民移往城市而帶來治安、就業、交通、財 政、計畫生育、公共設施等問題，中共中央社會治安綜合治理委員會 在 1995 年發出〈關於加強流動人口管理工作的意見〉，強調引導農民 「有序流動」。此後，有序流動成為管理流動人口的指導性原則。雖 然該文件中未明確定義何謂有序流動，但卻規定了地方政府管理流動 人口的措施，包括農業勞動力就地就近移轉就業、組織各省間勞動力 的輸出與輸入、地方勞動部門負責辦理職業介紹與中介機構、強化收 容遣返制度、統一實施就業證與暫住證制度、建立流動人口管理責任 依照〈關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見〉，所謂小城鎮是指縣級市 市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮。
制。由此可知，有序流動的意義就是限制農民進入城市。17
二、人口城鄉遷移與勞動力移動
雖然中國確實對戶口制度進行了改革，但是仍未取消對人民身分 的區別，並且在有序流動的原則下，人口城鄉遷移仍然受到限制。學 者們認為，由於人口城鄉遷移受到限制，因此也阻礙了勞動力的移 動。回顧相關文獻，戶口制度從以下三個方面對勞動力移動構成阻 礙： 限制遷徙自由 由於戶口制度對人民的身分加以分類，國家便能區別出身分屬於 農民或農村居民者，從而限制其自由。首先，農民若要離開農村到外 地工作，之前必須辦理各種證件，否則就是不合法的遷徙。除了身分 證、就業證和暫住證等必備的證件外，依照各地方政府規定的不同， 農民還需要辦理計畫生育證、健康證、就業記錄卡等證件，而辦理每 項證件都必須繳納費用，這些費用成為了遷徙必須負擔的成本。其 次，移入地的地方政府對於無就業證、無暫住證、無身分證的「三無 人員」更有權加以逮捕並收容遣返。第三，在有序流動的政策下，中 央政府要求地方政府的勞動部門規畫勞動力供給和需求指導計畫，並 要求在勞動力輸出與輸入的省份之間建立勞動力的供需協調機制。18換 句話說，地方政府同時扮演勞動力入出境管理及就業仲介的角色。 雙層勞動力市場 過去的研究指出，基於身分的差異，許多城市對於農民工能夠從 事的職業加以限制，所以農民進入城市之後大多從事「贓、累、差、 重、險」為主的工作，並與具有城鎮居民戶口者在職業上有明顯的區 王春光，〈我國城市就業制度對進城農村流動人口生存和發展的影響〉， 《浙江大學學報（人文社會科學版）》（杭州），2006 年第 5 期，2006 年 9 月，頁 5-15。隔，這種現象被稱為「雙層勞動力市場」(two-tier labor market)。19 另外，農民工所受到的歧視也反映在工資上，即使從事相同的工作， 農民工所能賺取的工資也低於一般城市居民。在此情況下，學者們觀 察到，雖然農民工的工資高於農村非農就業的工資，但是因為自己所 擁有的人力資本無法得到應有的報酬及預期生活環境的歧視，所以寧 願選擇家鄉的非農工作。特別是，對於農村裡教育程度、家庭社會經 濟地位最高的農民而言，進城工作反而變成次佳的選擇。20因此，戶口 制度在心理上對農民也產生了嚇阻作用。 偏重城市的政策 長期以來中國政府對於城市居民與農村居民就有差別待遇。城市 居民享有國家提供的社會保障及住房、教育補貼，而農村居民的社會 保障則必須仰賴村集體的提供，並且也沒有住房和教育補貼。因此， 即使是最富裕的農村，村集體也無法讓每位村民能夠獲得與城市居民 同等的社會福利。21對於來自一般農村的農民工而言，在沒有移入地戶
Dorothy J. Solinger, Contesting Citizenship in Urban China: Peasant
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口的情況下，他們既沒有醫療保險、養老保險等社會保障體系的支 持，也沒有住房和子女教育的補貼。由於缺少這些國家提供的社會福 利，農民工往往生活在較惡劣的環境中，並且必須負擔較高的生活風 險，這不僅讓農民工很難在城市定居，也迫使農民工必須與家人分離 而隻身在外。此種心理負擔又造成農民工更不願意長期在城市居住。22 總之，在戶口制度下，中國的農民因為身分的差異而受到歧視。 國家透過此種身分劃分不僅限制了農民的遷徙自由，雙層勞動力市場 及偏重城市的政策也迫使農民工無法在城市定居。這些直接或間接的 限制，被認為是勞動力移動的主要障礙，因此主張改革者將批判的矛 頭指向戶口制度。
三、就業環境與勞動力移動
由於戶口制度限制了人口的城鄉遷移，因而勞動力移動也受到阻 礙。因此，學者們主張，若取消戶口制度，則能夠促使更多農民移轉 到非農部門就業。儘管如此，經濟發展理論及過去臺灣的經驗告訴我 們，在勞動力自由移動的情形下，仍有其他因素會影響農業勞動力移 轉非農就業。 在影響勞動力移動的諸多因素中，學理上最常被提及的是推力與 拉力兩項經濟因素。所謂推力因素是指，農村經濟中存在某些因素而 迫使農民離開農村。其中，農村人口壓力是原因之一，這是因為農村 人口眾多導致人多地少的壓力，大量剩餘勞動力造成農村的貧困，迫 村」的轉型路徑、集體抗爭與福利政策〉，《台灣社會學》，第 18 期，2009 年 12 月，頁 5-41。Feng Wang & Xuejin Zuo, “Inside China’s Cities: Institutional Barriers and Opportunities for Urban Migrants,” The American Economic Review, Vol. 89, No. 2, May 1999, pp. 276-280; Dennis Tao Yang & Hao Zhou, “Rural-Urban Disparity and Sectorial Labour Allocation in China,” The
使農民不得不離開農村尋求發展。23所謂拉力因素是指，農民因非農就 業或城市經濟的誘因而選擇離農。經濟發展理論假設，在農業工資低 於非農工資的情況下，農業勞動力會受到較高工資的吸引而移往非農 部門，因此工資差距是一項可能因素。另一項拉力因素則是非農就業 本身的吸引力。在中國，由於務農不賺錢，而且農民也認為務農的社 會地位低，城市裡則有較多工作機會，年輕人又希望增廣見聞、追求 夢想，所以選擇離農。24 雖然戶口制度及推拉理論被認為是影響中國勞動力移動的重要因 素，但此觀點卻隱含了勞動力從農業部門移出之後，將能夠完全被非 農部門所吸收的假定，亦即，勞動力移出農業部門就等於進入非農部 門就業。然而發展中國家的經驗顯示，農村勞動力移往城市帶來的往 往不是更多的非農就業人口，反而導致失業率的惡化或低度就業(under-employment)。這種現象表示，當經濟體系所提供的非農就業機會不足 以吸納來自農村的勞動力時，則勞動力移出農業部門將無法順利進入 非農部門就業。25因為勞動力移動的過程並非順暢無阻，所以農民在考 孫立平，《轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷》（北京：清華大學 出版社，2004 年），頁 299-306；Dorothy J. Solinger, From Lathes to
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(Stanford: Stanford University Press, 1991), p. 194；Yaohui Zhao, “Leaving the Countryside: Rural-to-Urban Migration Decisions in China,” The American
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慮離農時，會將取得非農工作的機率納入考量，於是就業環境的因素 又會影響農民的選擇。從過去臺灣的發展經驗來看，根據郭婉容等人 的研究，當時臺灣的非農部門，特別是食品加工、紡織和電子儀器等 製造業創造了足夠的就業機會，有能力吸納來自農村的勞動力和體系 中原有的失業人口，因此在勞動力快速移動的過程中不但沒有造成失 業率的攀升，反而達到了充分就業。26臺灣經驗的意義是，非農部門吸 納勞動力的能力，是影響農業勞動力能否順利移轉非農就業的關鍵因 素。 經濟發展理論及臺灣經驗告訴我們，在經濟發展過程中，農業勞 動力會因為經濟因素而往非農部門移動，但是移動過程是否順利，還 取決於經濟體系的就業環境。如經濟起飛時期的臺灣，若經濟體系能 夠不斷創造就業機會，則勞動力移出農業部門後，將能夠順利進入非 農部門就業，此時勞動力移動的速度較快；相反地，若非農就業機會 不足，則雖然農業勞動力仍會受到經濟因素的影響而移出農業部門， 但卻無法順利進入非農部門就業，此時勞動力移動的速度較慢。因 此，在探討勞動力移動的問題時，有必要將就業環境的因素納入考 慮。關心中國經濟發展的學者很容易就注意到戶口制度的特殊性，並 將研究焦點置於其對勞動力移動的影響。不過，著眼於制度特殊性的 同時，卻忽略了中國經濟的快速成長並不代表非農部門吸納勞動力的 能力也同步快速成長。換句話說，當學者們認為戶口制度阻礙了勞動 力移動，並認為取消戶口制度將能促進農民移轉非農就業，此觀點是 預設了只要中國不存在戶口管制的制度性障礙，則農業勞動力將能夠 順利進入非農部門就業，亦即中國沒有就業機會不足的問題。然而， 必須指出地是，中國在 1950 年代建立戶口制度的原因之一，正是為了
Shirley W. Y. Kuo, Gustav Ranis, & John C. H. Fei, The Taiwan Success
Story: Rapid Growth with Improved Distribution in the Republic of China, 1952-1979, pp. 13-16.
解決城市的失業問題，因為推行資本密集的重工業化發展策略不需要 這麼多的勞動力。27在後文中也會提到，改革開放後中國政府同樣考慮 到城市失業的問題而選擇維持戶口制度，並在特殊時期利用此一工具 加強人口流動的管制。進一步而言，若中國勞動力移動受到就業環境 的影響，則促進農民移轉非農就業在政策上應是設法增加非農就業機 會，因為取消戶口制度不僅無法達到促使農民移轉就業的目的，反而 會導致更多農村勞動力向城市遷移，從而惡化城市的失業問題。 除了推力與拉力之外，文獻中也論及農民負擔和農村土地制度對 於中國勞動力移動的影響。所謂農民負擔是指，鄉鎮政府對於農民徵 收過高的稅費造成農民收入上的負擔，迫使農民離開農村。然而，實 證研究顯示，農民負擔對於勞動力移動的影響力極小，特別是，當農 村家庭已分配勞動力於非農就業時，其影響力便不存在。28至於土地制 度則是指，由於中國農村土地產權缺乏保障，農村家庭所承包的土地 可能因為長期廢耕而被收回。農村家庭為了保護承包地，必須將勞動 力配置在土地上，因而阻礙了勞動力移動。29不過，目前學界對中國農 村土地制度的影響仍有爭論。有研究指出，土地制度並不影響農業勞 動力的移出。30也有研究認為，並非土地制度限制了勞動力移動，反而
Tiejun Cheng & Mark Selden, “The Origins and Social Consequence of China’s Hukou System,” The China Quarterly, Vol. 139, September 1994, pp. 644-668.
趙耀輝對於四川的調查研究顯示，每增加 100 元的稅費，勞動力離開農村相 對於留在農村的勝算(odds)只增加 0.95%，請見 Yaohui Zhao, “Leaving the Countryside: Rural-to-Urban Migration Decisions in China,” pp. 281-286。 Katrina Mullan, Pauline Grosjean, & Andreas Kontoleon, “Land Tenure Arrangements and Rural - Urban Migration in China,” World Development, Vol. 39, Issue 1, January 2011, pp. 123-133; Dennis Tao Yang, “China’s Land Arrangements and Rural Labor Mobility,” China Economic Review, Vol. 8, Issue 2, May 1997, pp. 101-115.
勞動力移動有助於促進農村土地租賃市場的發展。31由於文獻中對於農 民負擔及農村土地制度尚未有一致的看法，而且無法確認其對勞動力 移動的影響，因此本文暫不考慮這兩項因素。以下將探討農村人口壓 力、工資差距、非農就業機會、就業環境和戶口制度等因素對於中國 勞動力移動的影響。
參、中國(1979-2008)與臺灣(1964-1985)的勞動力移動
一、勞動力移動
勞動力移動是指勞動力從農業部門移往非農業部門就業的過程， 本文以「農業就業人口移出率」作為衡量勞動力移動的指標。根據林 華德的計算，在兩部門人口自然成長率相同的假定下，農業就業人口 移出率＝（非農就業人口成長率－農業就業人口成長率）×0.5。理由 是，當農業就業人口移往非農部門時，農業部門的移出人口等於非農 部門的移入人口，但因為總就業人口不變，所以非農就業人口與農業 就業人口的差距會是農業就業移出人口的二倍。32同樣地，此計算方法 也可用來衡量人口的城鄉遷移。需要說明地是，第一，中國的就業人 口統計是根據「勞動統計報表」和「勞動力調查」兩種方式產生的數 據，前者是各獨立核算單位上報給地方政府的統計部門後，逐級彙整 而成的數據；後者則是國家統計局配合每年的「人口變動情況抽樣調 Scott Rozelle, Li Guo, Minggao Shen, Amelia Hughart, & John Giles, “Leaving China’s Farms: Survey Results of New Paths and Remaining Hurdles to Rural Migration,” The China Quarterly, Vol. 158, June 1999, pp. 367-393.James Kai-sing Kung, “Off-Farm Labor Markets and the Emergence of Land Rental Markets in Rural China,” Journal of Comparative Economics, Vol. 30, Issue 2, June 2002, pp. 395-414.
林華德，《臺灣兩元性經濟的發展策略：戰後臺灣經濟的實證分析》（臺 北：臺灣銀行研究室，1978 年），頁 78。
查」而實施的抽樣調查。這兩項調查都是以全國人口為母群，並且涵 蓋當地居民及外來人口。33雖然雇主有誘因隱匿雇工人數，而造成勞動 統計報表中的就業人口被低估，但是以勞動力調查的方式則產生較高 的就業人口。換句話說，中國的就業人口並非登記的就業人口，因此 以就業人口衡量勞動力移動，某種程度上可以避免就業人口低估的問 題。第二，由於農村與城市是概念層次上的區別，行政區劃本身無法 劃清農村與城市的界線，因此觀察農村與城市的特徵，中國的農村人 口是指農業戶口人數，而臺灣的農村人口則是農戶及漁戶人口，並以 「農村人口移出率」作為測量人口城鄉遷移的指標。34 表 1 顯示 1979-2008 年中國的農業就業人口移出率及農村人口移 出率。首先，中國農業就業人口移出率及農村人口移出率的平均數皆 為正值，表示在此 30 年間，中國的農業就業人口平均以 2.21%的速度 移出，而農村人口則以 1.67%的速度移出。第二，農業就業人口移出率 高於農村人口移出率，表示在移出的人口當中，就業人口的比例較 高，非就業人口的比例較低，亦即，就業人口多於非就業人口。第 三，農業就業人口移出率在 1982、1988、1989、1999 年出現負值， 表示此四年的農業就業人口成長率高於非農就業人口成長率。
Fang Cai, Albert Park, & Yaohui Zhao, “The Chinese Labor Market in the Reform Era,” in Loren Brandt & Thomas G. Rawski, eds., China’s Great
Economic Transformation (Cambridge: Cambridge University Press, 2008),
p. 203.
儘管 2003 年以後中國各地逐漸取消了農業戶口／非農業戶口的劃分，但是 統計資料上至今仍有完整數據。
表1 1979-2008 年中國農業就業人口移出率及農村人口移出率 （基期：1978 年） 年份 農村人口移出率 農業就業人口移出率 1979 0.0293 0.0179 1980 0.0157 0.0257 1981 0.0136 0.0155 1982 0.0084 -0.0007 1983 0.0102 0.0247 1984 0.0375 0.0714 1985 0.0366 0.0366 1986 -0.0116 0.0323 1987 0.0067 0.0207 1988 0.0225 0.0136 1989 0.0131 -0.0147 1990 -0.0452 -0.0012 1991 0.0536 0.0084 1992 0.0171 0.0252 1993 0.0219 0.0437 1994 0.0246 0.0431 1995 0.0155 0.0427 1996 0.0149 0.0345 1997 0.0112 0.0122 1998 0.0023 0.0020 1999 0.0116 -0.0061 2000 0.0152 0.0020 2001 0.0159 0.0000 2002 0.0312 0.0000 2003 0.0451 0.0182 2004 0.0269 0.0445 2005 0.0279 0.0425 2006 0.0126 0.0444 2007 0.0090 0.0366 2008 0.0081 0.0266 平均 0.0167 0.0221 資料來源：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，《中國人口年鑑 2001》（北京：中國 統計出版社，2001 年），頁 335；國家統計局人口和社會科技統計司，《中國 人口統計年鑑 2002》（北京：中國統計出版社，2002 年），頁 229；國家統 計局人口和社會科技統計司，《中國人口統計年鑑 2003》（北京：中國統計出
版社，2003 年），頁 209；國家統計局人口和社會科技統計司，《中國人口統 計年鑑 2004》（北京：中國統計出版社，2004 年），頁 251；國家統計局人 口和社會科技統計司，《中國人口統計年鑑 2005》（北京：中國統計出版社， 2005 年），頁 265；國家統計局人口和社會科技統計司，《中國人口統計年鑑 2006》，（北京：中國統計出版社，2006 年），頁 240；國家統計局人口和就 業統計司，《中國人口和就業統計年鑑 2007》（北京：中國統計出版社，2007 年），頁 200；國家統計局人口和就業統計司，《中國人口和就業統計年鑑 2008》（北京：中國統計出版社，2008 年），頁 293；國家統計局人口和就業 統計司，《中國人口和就業統計年鑑 2009》（北京：中國統計出版社，2009 年），頁 291；國家統計局，《中國統計年鑑 2009》（北京：中國統計出版 社，2009 年），頁 114。 若勞動力移動是經濟發展過程中的必然現象，則農業就業人口移 出率出現負值，顯然是經濟發展過程中的例外。何以會如此？回顧中 國經濟改革的歷程，有兩項因素造成 1982 年的農業就業人口移出率出 現負值。第一，由於 1980 年代初大量知青返回城市，並且許多城市青 年也達到就業年齡，因此中國面臨城市就業問題的壓力。35第二，由於 經濟改革初期過於偏向發展輕工業，導致了輕重工業比例失衡、政府 財政收入短少及國有企業職工閒置等問題，因此中國的產業政策在 1981 年從強調輕工業再度轉向發展重工業。36城市就業問題與產業政 策的轉變，促使中央政府在 1981 年發出〈中共中央、國務院關於廣開 門路、搞活經濟、解決城鎮就業問題的若干規定〉、〈國務院關於嚴 格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知〉等政 策文件，加強管制人口流動。1989、1990 年受到天安門事件的影響， 改革開放的腳步暫時中止，人口遷移及勞動力移動再度受到嚴格管 制。1999 年則是因為國有企業私有化改革導致大量國有企業職工下 潘鳴嘯(Michel Bonnin)著，歐陽因譯，《失落的一代：中國的上山下鄉運動 ‧ 1968-1980》(Generation Perdue:Le movement d’envoides jeunes instruits
a la champagen en Chine, 1968-1980)，頁 119-178。
Dorothy J. Solinger, From Lathes to Looms: China’s Industrial Policy in
表2 1964-1985 年臺灣農村人口移出率及農業就業人口移出率 （基期：1963 年） 年份 農村人口移出率 農業就業人口移出率 1964 0.0445 -0.0013 1965 0.0196 0.0455 1966 0.0156 0.0124 1967 0.0005 0.0820 1968 0.0167 0.0431 1969 0.0001 0.0411 1970 0.0514 0.0478 1971 0.0249 0.0355 1972 0.0192 0.0494 1973 0.0247 0.0608 1974 0.0265 -0.0109 1975 0.0464 0.0114 1976 0.0222 0.0356 1977 0.0139 0.0583 1978 0.0056 0.0471 1979 0.0125 0.0952 1980 0.0445 0.0597 1981 0.0519 0.0216 1982 0.0303 -0.0004 1983 0.0956 -0.0183 1984 0.0222 0.0593 1985 0.0220 0.0434 平均 0.0278 0.0355 資料來源：行政院主計處，《中華民國統計提要：民國 72 年》（臺北：行政院主計處， 1983 年），頁 113；行政院主計處，《中華民國統計年鑑：民國 75 年》（臺 北：行政院主計處，1986 年），頁 389；Council for Economic Planning and Development, Republic of China, Taiwan Statistical Data Book 1992 (Taipei: Council for Economic Planning and Development, 1992), pp. 1, 17。
崗。在國企改革期間，如〈國務院辦公廳轉發勞動部等部門關於進一 步做好組織民工有序流動工作意見的通知〉、〈中共中央、國務院關 於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和實施在就業工作的通 知〉等文件顯示，中國政府為了因應下崗職工的再就業問題，再度加
強人口流動的管制。從表 1 中也可看出國有企業私有化對於勞動力移動 的影響，因為 1998-2002 年農業就業人口移出率都相當低。這些特殊 事件及相關政策文件能夠說明，中國在勞動力移動政策上確實考慮到 城市就業的問題。由於城市失業可能引發政治、社會不安定，因此在 這四個時期都特別加強對城鄉遷移及勞動力移動的限制。換言之，就 業環境是影響中國繼續維持戶口制度的重要原因。 表 2 顯示經濟起飛時期臺灣的農業就業人口移出率及農村人口移出 率。第一，1964-1984 年農業就業人口移出率和農村人口移出率的平均 數為正值，表示農業就業人口及農村人口分別以 3.55%及 2.78%的速度 外移。第二，農業就業人口移出率高於農村人口移出率，表示在移出 人 口 中 有 較 多 是 就 業 人 口 。 第 三 ， 臺 灣 的 農 業 就 業 人 口 移 出 率 在 1964、1974、1982、1983 年出現負值。回顧臺灣經濟發展歷程，戰後 臺灣失業率在 1964 年達到最高點，而當年美國亦正式宣布停止美援； 1974 年則是第一次石油危機；1982、1983 年則是因為 1980 年代初期 的全球經濟不景氣所致。比較中國與臺灣的農業就業人口移出率，平 均 數 檢 定 的 結 果 顯 示 ， 中 國 的 農 業 就 業 人 口 移 出 率 低 於 臺 灣 ，t= -3.718，p<.01。若扣除農業就業人口移出率為負值的年份，兩者仍有 顯著差異，t=-5.464，p<.001。這表示在相同經濟發展階段，中國勞動 力移動的速度確實低於臺灣。由於臺灣並未透過戶口制度控制人口的 城鄉遷移，且在這段期間達到充分就業，因此中國勞動力移動的速度 低於臺灣，表示中國的勞動力移動的確受到阻礙。
二、影響勞動力移動的因素
農村人口壓力 在變數測量上，本文以「人地比例」＝（農業就業人口÷耕地面 積）作為衡量農村人口壓力的指標，人地比例的數值越高表示農村的 人口壓力越大。需要說明地是，雖然農業就業人口應該要扣除漁業就 業人口較為恰當，但因為取得中國這方面資料的問題，且為了測量的一致性，所以中國與臺灣的農業就業人口均為農、林、漁、牧業的就 業人口。 工資差距 工資差距是指農業部門工資與非農部門工資的差距，本文以「相 對工資率」＝（非農工資÷農業工資）加以測量。就農業工資而言， 經濟發展理論假定，發展中國家的農業工資是一種「制度工資」(insti-tutional wage)，其工資水準相當於農業平均勞動生產力。37根據此一 假定，我們以農業平均勞動生產力來衡量農業工資，亦即，農業工資 ＝（農業生產總值÷農業就業人口）。在非農工資方面，雖然中國農 民移往非農部門時可能選擇進城打工，或是進入鄉鎮企業，但實際上 農民工無法獲得與城鎮職工同等的待遇，因此以鄉鎮企業工資＝（鄉 鎮企業勞動者報酬÷鄉鎮企業就業人數）來代表中國的非農工資。另 外，由於資料上的限制，鄉鎮企業工資包含了農業企業工資。至於臺 灣的非農工資，由於當時臺灣勞動力在移出農業部門後大多投入製造 業，因此我們以製造業平均工資作來衡量非農工資。38 非農就業機會 在非農就業機會的測量上，本文以「非農就業人口成長率」作為 指標。非農就業人口的增加是農業勞動力受到非農就業機會吸引而前 往工作的結果，所以這種測量表示非農部門吸收農業勞動力的新增就 William Arthur Lewis, “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor,” The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol. 22, Issue 2, May 1954, pp. 139-191; Gustav Ranis & John C. H. Fei, “A Theory of Economic Development,” The American Economic Review, Vol. 51, No. 4, September 1961, pp. 533-565.
郭婉容等人指出，此一時期臺灣新增的非農就業人口超過三分之二以上進入 製造業，請見 Shirley W. Y. Kuo, Gustav Ranis, & John C. H. Fei, The
Taiwan Success Story: Rapid Growth with Improved Distribution in the Republic of China, 1952-1979, p. 14。
業機會，亦即，假定非農部門的勞動力需求等於農業部門的勞動力供 給。同時，由於這種測量顯示的是可觀察到的新增就業機會，因此也 代表勞動力移出農業部門等於進入非農部門就業的假定。 就業環境 由於中國長期以來就沒有符合一般所定義的失業率的統計，而就 業人口較容易界定，因此本文以「就業率」＝（非農就業人口÷經濟 活動人口）作為衡量就業環境的指標。其中，中國對於經濟活動人口 定義為 16 歲以上的勞動力，而臺灣的則為 15 歲以上的勞動力。另外， 以非農就業人口而不以總就業人口來衡量就業率的理由是，因為總就 業人口中包含了農業就業人口，而本文所要探討的是農業勞動力轉為 非農業就業的現象，所以從總就業人口中扣除農業就業人口，較能衡 量出非農部門吸納勞動力的能力。 戶口制度 中國實施戶口制度的目的之一在於限制人口的城鄉遷移，又學者 們認為限制人口城鄉遷移阻礙了勞動力移動的過程，因此，前述測量 人口城鄉遷移的「農村人口移出率」，可視為戶口制度的管制效果， 並利用此一指標來分析戶口制度對於勞動力移動的影響。 綜上所述，本文將以人地比例、相對工資率、非農就業人口成長 率、非農就業率、農村人口移出率，對中國與臺灣的農業就業人口移 出率進行實證分析。
表3 影響中國 1979-2008 年農業就業人口移出率的因素 年份 非農就業人口成長率 相對工資 人地比例（人／公頃） 就業率 1979 0.0470 0.8041 2.10 0.2979 1980 0.0685 0.8450 2.14 0.3086 1981 0.0536 0.8397 2.19 0.3158 1982 0.0350 0.8559 2.28 0.3161 1983 0.0588 0.8567 2.31 0.3273 1984 0.1337 0.8293 2.30 0.3578 1985 0.0816 0.8204 2.35 0.3740 1986 0.0686 0.8274 2.37 0.3885 1987 0.0545 0.8188 2.41 0.3981 1988 0.0457 0.8415 2.46 0.4043 1989 0.0009 0.8796 2.54 0.3968 1990 0.1688 0.9370 2.97 0.3955 1991 0.0216 0.9941 2.98 0.3993 1992 0.0402 1.0844 2.96 0.4111 1993 0.0610 1.1234 2.89 0.4317 1994 0.0583 0.9564 2.82 0.4524 1995 0.0554 0.9971 2.73 0.4725 1996 0.0490 0.9645 2.68 0.4892 1997 0.0249 1.0772 2.68 0.4941 1998 0.0137 1.1840 2.71 0.4919 1999 0.0047 1.2577 2.77 0.4894 2000 0.0117 1.3459 2.81 0.4871 2001 0.0130 1.3672 2.86 0.4905 2002 0.0098 1.4310 2.93 0.4893 2003 0.0276 1.4054 2.96 0.4980 2004 0.0540 1.1590 2.88 0.5198 2005 0.0482 1.1802 2.78 0.5375 2006 0.0474 1.1336 2.67 0.5603 2007 0.0389 0.9977 2.58 0.5791 2008 0.0281 0.9236 2.52 0.5909 資料來源：國家統計局，《中國統計年鑑 2009》，頁 114；中國農業年鑑編輯委員會，《中 國農業年鑑 2009》（北京：中國農業出版社，2009 年），頁 251、253；農業部 鄉鎮企業局組，《中國鄉鎮企業統計資料 1978-2002 年》（北京：中國農業出版 社，2003 年），頁 5、17；中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑑編輯部，《中國鄉 鎮企業年鑑 2004》（北京：中國農業出版社，2004 年），頁 102、104；中國鄉 鎮企業及農產品加工業年鑑編輯部，《中國鄉鎮企業年鑑 2005》（北京：中國農 業出版社，2005 年），頁 108、110；中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑑編輯部， 《中國鄉鎮企業年鑑 2006》（北京：中國農業出版社，2006 年），頁 155-156； 中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑑編輯部，《中國鄉鎮企業年鑑 2007》（北京： 中國農業出版社，2007 年），頁 111-112；中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑑編輯 部 ，《 中 國 鄉 鎮 企 業 年 鑑 2008》 （ 北 京 ： 中 國 農 業 出 版 社 ，2008 年 ）， 頁
126-127；國家統計局農村社會經濟統計司，《中國農村統計年鑑 2009》（北京： 中國統計出版社，2009 年），頁 10；耕地面積數據請見國家統計局國民經濟綜合 統計司，《新中國五十年統計資料匯編》（北京：中國統計出版社，1999 年）， 頁 93；中國發展門戶網，〈1983 年-2006 年中國耕地面積（表）〉，《中國發展 門戶網》，2007 年 12 月 11 日，<http://cn.chinagate.cn/reports/2007-12/11/con-tent_9371101.htm>；中華人民共和國國家統計局，〈中國統計年鑑 2008〉，《中華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局 》，2011 年 2 月 16 日 ，<http://www.stats.gov.cn/tjsj/ ndsj/2008/indexch.htm>。 說 明：1996 年 10 月中國完成全國土地利用調查，該年耕地面積較 1995 年高 37%。因此 表中對 1995 年以前的原耕地面積進行了調整。 表4 影響臺灣 1964-1985 年農業就業人口移出率的因素 年份 非農就業人口成長率 相對工資 人地比例（人／公頃） 就業率 1964 0.0171 0.7336 2.05 0.4833 1965 0.0568 0.7205 1.97 0.5019 1966 0.0174 0.7124 1.94 0.4997 1967 0.1570 0.7574 1.91 0.5546 1968 0.0874 0.7894 1.92 0.5817 1969 0.0828 0.9106 1.89 0.6051 1970 0.0694 0.8931 1.86 0.6220 1971 0.0615 0.9933 1.84 0.6377 1972 0.0791 1.0091 1.82 0.6603 1973 0.1167 0.9905 1.81 0.6864 1974 0.0232 0.8736 1.85 0.6801 1975 0.0135 0.9241 1.83 0.6789 1976 0.0474 0.9892 1.78 0.6968 1977 0.0898 1.0603 1.73 0.7201 1978 0.0666 1.0849 1.69 0.7382 1979 0.0789 1.0621 1.51 0.7752 1980 0.0448 1.0755 1.41 0.7950 1981 0.0275 1.1114 1.40 0.8006 1982 0.0207 1.1008 1.44 0.7942 1983 0.0311 1.2020 1.53 0.7843 1984 0.0567 1.3632 1.44 0.8039 1985 0.0181 1.4114 1.47 0.8013 資料來源：Council for Economic Planning and Development, Republic of China, Taiwan Statistical
Data Book 1992, pp. 16-17, 34, 67；行政院主計處，《中華民國臺灣地區社會指標
統計 1980》（臺北：行政院主計處，1980 年），頁 34；行政院主計處，《中華民 國臺灣地區社會指標統計 1986》（臺北：行政院主計處，1986 年），頁 159。
三、實證分析
前文提到，中國與臺灣的農業就業人口移出率分別有四年因特殊 事件而出現負值，因此統計分析中將不計入這四年的數據。理由是： 第一，農業就業人口移出率為負，表示農業就業人口成長率高於非農 就業人口成長率，此與經濟發展的意義相違背，亦不符合勞動力移動 的定義。第二，由於中國政府在此四年都加強了對於勞動力移動的控 制，因此無法辨別究竟是因為加強管制或是就業環境，造成較高的農 業就業人口成長率。不計入這四年的數據，才能顯示出在正常情況 下，就業環境對勞動力移動的影響。第三，為了對照就業環境對於中 國與臺灣勞動力移動影響的差異，所以不計入臺灣農業就業人口移出 率為負的數據。再者，由於當時臺灣達到充分就業為已知條件，也就 是勞動力移出農業部門等於進入非農部門就業，因此預期臺灣的就業 環境對勞動力移動並無顯著影響。基此，本文的研究假設如下： 假設 1：中國農村人口移出率愈高，農業就業人口移出率愈高；臺 灣農村人口移出率不影響農業就業人口移出率。 假設 2：中國的非農就業率愈高，農業就業人口移出率愈高；臺灣 的非農就業率不影響農業就業人口移出率。 假設 3：非農就業人口成長率愈高，農業就業人口移出率愈高。 假設 4：人地比例愈高，農業就業人口移出率愈高。 假設 5：相對工資率愈高，農業就業人口移出率愈高。 由於時間序列資料有自我相關(autocorrelation)的問題，且樣本數 較少，因此以 Prais-Winsten 一般化最小平方法(GLS)進行分析。表 5 顯示中國及臺灣農業就業人口移出率的迴歸分析結果。首先，就改革 開放後的中國而言，模型中自變數對依變數有 94.1%的解釋力。其中， 非農就業人口成長率的迴歸係數為 0.689，p<.001，表示在其他條件不 變下，非農就業人口成長率每增加 1%，農業就業人口移出率平均增加 68.9%，符合上述研究假設。人地比例的迴歸係數為 0.023，p<.01，表示在其他條件不變下，人地比例每增加 1%，農業就業人口移出率平 均增加 2.3%，與上述假設相符。非農就業率的迴歸係數為 0.061， p<.01，表示在其他條件不變下，就業率每增加 1%，農業就業人口移 出率平均增加 6.1%，亦符合上述假設。至於農村人口移出率及相對工 資率的迴歸係數則未達統計顯著水準，無法支持上述假設。其次，就 經濟起飛時期的臺灣而言。模型中自變數對依變數有 76.8%的解釋力。 其中，非農就業人口成長率的迴歸係數為 0.447，p<.01，表示在其他 條件不變下，非農就業人口成長率增加 1%，農業就業人口移出率平均 增加 44.7%，符合上述研究假設。非農就業率及農村人口移出率的迴 歸係數未達統計顯著水準，表示該兩項變數並非影響臺灣農業就業人 口移出率的主要因素，亦符合上述假設。至於相對工資率與人地比例 的迴歸係數未達統計顯著水準，與上述假設不符。 表5 中國與臺灣農業就業人口移出率的迴歸分析(GLS) 中國（1979-2008 年） 臺灣（1964-1985 年） 係數 標準誤 係數 標準誤 非農就業人口成長率 0.689*** 0.041 0.447** 0.107 相對工資率 -0.015 0.011 -0.015 0.036 人地比例 0.023** 0.009 -0.077 0.035 農村人口移出率 -0.060 0.057 -0.278 0.235 非農就業率 0.061** 0.028 -0.011 0.094 常數項 -0.076** 0.019 0.181 0.104 rho 0.752 -0.176 N 26 18 R2 0.941 0.768 Adjusted R2 0.926 0.671 Prob>F 0.000 0.000 D-W 1.51 2.05 資料來源：作者整理自表 1、表 2、表 3、表 4。 說 明：***p<.001，**p<.01，*p<.05。
根據以上分析：第一，不論是中國或臺灣，農村人口移出率的迴 歸係數均未達統計顯著水準，換句話說，雖然中國透過戶口制度管制 人口的城鄉遷移，但對照相同經濟發展階段且未實施戶口管制的臺 灣，中國的戶口制度對勞動力移動的影響，與臺灣的情形無異。基此 我們可以判斷，戶口制度並非影響中國勞動力移動的主要因素。第 二，在中國，非農就業率愈高，農業就業人口移出率也愈高，因此中 國勞動力移動的速度還取決於其就業環境；相反地，在臺灣，非農就 業率對農業就業人口移出率的影響並不顯著，亦即，在當時的臺灣， 勞動力從農業部門移出後能夠順利進入非農部門就業。第三，非農就 業人口成長率是影響中國與臺灣農業就業人口移出率的重要因素，也 就是說，在相同經濟發展階段，農業勞動力會因為非農就業的吸引力 而移出農業部門。第四，在中國，人地比例所代表的推力因素，造成 農業就業人口移出率的增加，這表示當前中國農村仍存在過多的人口 壓力，而當時的臺灣則無此情形。第五，不論是中國或臺灣，相對工 資率對農業就業人口移出率的影響都不顯著，因此工資差距並非促使 勞動力移動的主要因素。 雖然工資差距在理論上被認為是促使開發中國家勞動力移動的主 要因素，但上述的分析結果無法支持此論點。這裡必須指出，對於其 他開發中國家的研究，工資差距與勞動力移動的關係也並未得到充分 的支持。39而在探討中國勞動力移動的文獻中，兩者的關係同樣未獲得 充分的證實。40檢視過去的研究可以發現，變數測量、資料類型與蒐集
Michael P. Todaro, “Internal Migration in Developing Countries: A Survey,” in Richard A. Easterlin, ed., Population and Economic Change in Developing
Countries (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 361-390.
Scott Rozelle, Li Guo, Minggao Shen, Amelia Hughart, & John Giles, “Leaving China’s Farms: Survey Results of New Paths and Remaining Hurdles to Rural Migration,” pp. 367-393.
資料方式、資料的時間範圍的不同，都是導致此種結果的可能原因。 例如，陳愛民(Aimin Chen)與庫森(N. Edward Coulson)的研究利用 1995-1999 年中國政府的統計資料，以城市非農業人口成長率減城市人 口自然成長率作為依變數，以城市職工平均工資作為自變數進行分 析，結果發現該自變數對依變數並無顯著影響。張宏霖(Kelvin Honglin Zhang)與宋順鋒(Shunfeng Song)利用 1979-1999 年中國政府的統計資 料，以移入城市的人口數作為依變數，以城鄉人均所得的比例作為自 變數，結果發現自變數對依變數同樣沒有顯著影響。不過以 1998 年單 一年度，並以省為單位進行分析，該自變數對依變數則有影響。另 外，林毅夫等則利用 1990 年與 2000 年中國政府的抽樣調查資料，以 人口淨移出省份與人口淨移入省份之間的人均所得差距為自變數，以 人口淨移出省份的人口遷移成長率為依變數，分析結果發現 1985-1990 年自變數對依變數並無顯著影響，但 1995-2000 年則有影響。41就此， 本文判斷，工資差距並不是改革開放後勞動力移動的主要因素，中國 的農民是否因較高工資而移往非農部門，還有待更多的實證研究。
四、中國與臺灣的比較分析
根據上述分析，雖然中國勞動力移動的速度較慢，但造成此結果 的原因並非是戶口制度的限制，而是就業環境。為了確認就業環境在 中國與臺灣對於勞動力移動影響的差異，必須進一步進行比較分析， Aimin Chen & N. Edward Coulson, “Determinants of Urban Migration: Evidence from Chinese Cities,” Urban Studies, Vol. 39, No. 12, November 2002, pp. 2189-2197; Kelvin Honglin Zhang & Shunfeng Song, “Rural-Urban Migration and “Rural-Urbanization in China: Evidence from Time-series and Cross-section Analysis,” China Economic Review, Vol. 14, Issue 4, December 2003, pp. 386-400; Justin Y. Lin, Gewei Wang, & Yaohui Zhao, “Regional Inequality and Labor Transfer in China,” Economic Development檢驗農業就業率的迴歸係數在中國與臺灣之間的差異，是否具統計上 的意義。如果中國與臺灣非農就業率的迴歸係數有顯著差異，則可判 斷就業環境是阻礙中國勞動力移動的原因。 在統計方法上，我們使用 Chow Test 對中國與臺灣非農就業率的 迴 歸 係 數 進 行 假 設 檢 定 。 表 6 的 檢 定 結 果 顯 示 ， 非 農 就 業 率 F(1, 37)=5.51，p<.05，表示中國非農就業率的迴歸係數，與臺灣有顯著差 異。因此我們可以判斷，就業環境確是阻礙中國勞動力移動的主要因 素。 表6 中國與臺灣非農就業率迴歸係數的假設檢定(Chow Test) 係數 標準誤 非農就業人口成長率 0.559*** 0.061 相對工資率 0.002 0.011 人地比例 -0.015** 0.075 農村人口移出率 0.009 0.057 非農就業率 0.051* 0.028 非農就業率*d 0.070* -0.016 虛擬變數 d（臺灣=0） 0.019 0.013 N 44 R2 0.948 Adjusted R2 0.937 Prob>F 0.000 Chow test F(1, 37)=5.51 （非農就業率*d）=0 p<.05 資料來源：作者整理自表 1、表 2、表 3、表 4。 說 明：***p<.001，**p<.01，*p<.05。 從以上的分析可知，第一，戶口制度與勞動力移動的關係並非理 所當然，實際上阻礙中國勞動力移動的因素乃是就業環境而非戶口制 度。既然如此，取消戶口制度以促進農村勞動力移轉非農就業的主
張，便缺乏說服力。即使中國取消戶口制度，由於非農就業機會不 足，農業勞動力仍無法順利移轉至非農部門就業。第二，為了促進農 村勞動力移轉就業，中國必須設法提供更多的就業機會。中國農民會 因非農就業的吸引力而離農，此時經濟體系也必須同步提供更多的就 業機會，如此來自農村的勞動力才能夠順利進入非農部門就業。第 三，因為擔心過多農民進入城市將造成失業問題，所以中國至今仍未 對戶口制度進行大幅改革。此處的分析結果表明，若經濟體系具備良 好的就業環境，則戶口制度就無繼續維持的必要。因此，就政策手段 與目的而言，並非透過取消戶口制度、加速城鎮化以促進農民移轉非 農就業，政策上反而應該設法提供更多的非農就業機會，為改革戶口 制度創造有利的條件。
肆、民工荒與中國的就業環境
以上論證了就業環境不僅是中國維持戶口制度的原因，也是阻礙 勞動力移動的主要因素。然而，在非農部門無法創造足夠的就業機會 的情況下，為什麼從 2003-2004 年以來卻開始出現「民工荒」的現象？ 為何在企業招不到工人的情況下，還能夠說中國的就業機會不足？所 謂民工荒是指，許多企業發生招不到工人或缺工的現象，而不是中國 已經不再有農業剩餘勞動力，換句話說，中國的經濟發展尚未到達所 謂的「劉易斯轉折點」。42關於民工荒的問題，學者們仍然認為戶口管 制的是導致民工荒發生的主要原因。一方面，由於戶口制度的限制， 農民工難以在城市定居，因此許多農民不願意離開農村。43另一方面，Kam Wing Chan, “A China Paradox: Migrant Labor Shortage amidst Rural Labor Supply Abundance,” Eurasian Geography and Economics, Vol. 51, No. 4, July/August 2010, pp. 513-530. 該文中也論及，中國的勞動密集型 產業長期以來偏好雇用 30 歲以下的年輕工人，而造成該年齡層勞動力逐漸 減少也是民工荒發生的因素。
農民工的工資因為身分差別而受到壓抑，在農民移往城市的收益不足 以彌補其遷移成本的情況下，企業雇工的需求便無法得到滿足。44這些 觀點仍然是建立在如果中國取消戶口管制，則農業勞動力就能順利移 轉就業的前提上。本文認為，民工荒發生的最主要原因，乃是企業本 身的工作條件太差，以致於即使企業有職缺也無法吸引勞動力前往。 由於企業的工作條件不具有吸引力，對於理性的農民而言，這種職缺 也就不能成為他們的就業機會。因此，民工荒與中國的就業環境並無 矛盾，而是一體的兩面。 雖然劉易斯「無限勞動力供給」理論認為，在具有大量剩餘勞動 力的發展中國家，資本家只需要支付較農業部門的制度性工資稍高的 價格，就能夠吸引農業勞動力前往工業部門從事生產。45但是，他同時 也提到，農業部門生產力的提高、農工兩部門交易條件的改變、農民 學習到城市的生活方式等因素，將會造成農業工資水準的提升。由於 農業工資是勞動力供給的價格，此時若工業工資無法回應逐漸上升的 農業工資，則勞動力移動的過程可能在剩餘勞動力被非農部門吸納完 畢之前就會停止，因而農業部門仍會存在許多剩餘勞動力。除此之 外，先進國家的發展經驗也表明，事實上，農業部門的工資是隨著農 業勞動生產力的提高而逐漸上升，而非固定的制度性工資。46因此，在 勞動力移動的過程中，隨著農業勞動生產力的上升，雇主相對地也必 John Knight, Quheng Deng, & Shi Li, “The Puzzle of Migrant Labour and Rural Labour Surplus in China,” China Economic Review, Vol. 22, Issue 4, December 2011, pp. 585-600.
蔡昉、都陽、王美艷，《中國勞動力市場轉型與發育》，頁 191-203。 劉易斯認為工業部門的工資至少要超過農業工資 30%以上，請見 William Ar-thur Lewis, “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor,” pp. 139-191。
Harry T. Oshima, “The Ranis-Fei Model of Economic Development: Comment,”
須支付較高的工資，如此才有可能吸引農業勞動力，否則企業即使有 職缺，也無法吸引農業勞動力前往。而在眾多的職缺中，理性的農民 也會選擇其認為條件最好的工作。 就中國的情況而言，表 7 顯示從 2003 年以後，農民工的平均月工 資是持續上漲的。平均工資的上漲表示有些企業上調了工資而有些企 業則沒有，或者有些企業上調工資的幅度高於其他企業。由於所有的 企業都面對相同的制度環境，因此雇主上調工資與否顯然不是受到戶 口制度的影響，而是企業本身的成本及利潤的考量。依此，我們可以 預期，缺工的企業大多是沒有調整工資或工作條件太差的企業，因為 這些企業的職缺對農民根本不具有吸引力。雖然缺乏系統性的資料可 以證明招工有困難的企業的特徵，但是根據勞動和社會保障部 2004 年 〈關於民工短缺的調查報告〉，發生民工短缺的企業與該企業的工作 環境密切相關，特別是工資待遇低、勞動強度大、工作環境差及拖欠 工資的勞力密集型企業，缺工現象最為嚴重，而其他的企業則無此問 題。另外，該報告也指出，當時平均工資在 700 元人民幣以下的企業 普遍有招工困難的問題；700-1,000 元人民幣的企業雇工基本上沒有問 題，不過招募技術工人則較困難；1,000 元人民幣以上的企業則不存在 缺工的問題。47再者，在勞動和社會保障部 2007 年所公布的〈農村外 出務工人員 2006 年就業情況和企業 2007 年春季用工需求調查分析〉 中，列出關於企業招不滿工人的原因。一方面在於工資偏低、工作條 件不夠好、工作強度比較大及工作時間長且經常需要加班，另一方面 也有不少企業認為農民工並不少，只是能符合工作要求的農民工不 多。48從這兩份報告來看，我們可以推斷，企業是否招得到工人主要是 蔡昉、都陽、王美艷，《中國勞動力市場轉型與發育》，頁 195。 陳大紅，〈農村外出務工人員 2006 年就業情況和企業 2007 年春季用工需求 調查分析〉，蔡昉、都陽編，《中國人口與勞動問題報告 No.8：劉易斯轉 折點及其政策挑戰》（北京：社會科學文獻出版社，2007 年），頁 3-21；
取決於企業的工作條件和待遇能否吸引農民工，而缺工的企業大多是 工作條件差的勞力密集型企業。當然工作條件較好的企業也可能因為 找不到符合要求的人才而缺工。 表7 2003-2009 年中國農民工工資及工資成長率 年份 農民工月均工資 （元／人民幣） 名目工資成長率(%) 實質工資成長率(%) 2003 781 - -2004 802 2.8 -1.1 2005 855 6.5 4.7 2006 953 11.5 10.0 2007 1,060 11.2 6.4 2008 1,156 9.1 3.2 2009 1,348 16.6 17.3
資料來源：John Knight, Quheng Deng, & Shi Li, “The Puzzle of Migrant Labour Shortage and Rural Labour Surplus in China,” pp. 585-600。
就此，民工荒的現象與本文的觀點並無矛盾。站在農民的立場， 因為企業本身的工作條件太差，所以其所開出來的職缺根本不能算是 就業機會。由於沒有農民願意前往工作，因此企業才會發生缺工的問 題。再者，我們也不能將民工荒的現象歸因於戶口制度的限制，因為 仍然有許多企業沒有缺工的問題。
伍、結論
雖然中國特殊的戶口制度被認為是阻礙勞動力移動的主要原因， 但是對照臺灣經濟起飛時期的經驗，本文認為，阻礙中國勞動力移動 的主要原因在於中國的就業環境而非戶口制度。在經濟發展過程中， 吳要武，〈勞動力短缺繼續並擴大〉，蔡昉、都陽編，《中國人口與勞動問 題報告 No.8：劉易斯轉折點及其政策挑戰》，頁 63-94。農業勞動力會受到經濟因素的吸引而移往非農部門，不過勞動力移動 的過程是否順利，還取決於非農部門吸納勞動力的能力。雖然改革開 放後中國的經濟快速成長，但非農部門創造就業機會的速度卻未同步 快速成長。由於非農就業機會不足，勞動力即使移出農業部門也不等 於進入非農部門就業，因此勞動力移動的速度較為緩慢。 就影響勞動力移動的因素而言，首先，中國與臺灣在相同經濟發 展階段，非農就業的吸引力是推動勞動力移動的主要原因。其次，一 方面，為了避免城市的失業問題，所以中國至今仍維持戶口制度。另 一方面，在中國，非農就業率的增加有助於農業就業人口移出率的提 高。換言之，就業環境同時影響了中國的政策選擇及勞動力移動的速 度。進一步對中國與臺灣進行比較分析發現，就業環境的因素確實阻 礙了中國改革開放後勞動力移動的速度。這意味著，在就業機會不足 的情況下，即使取消戶口制度也無法促進農業勞動力移轉至非農部門 就業，因此改革戶口制度的政策主張與其所欲達到的目的並不一致。 另外，關於 2003 年以來中國的民工荒現象，本文認為，企業之所以缺 工是因為企業本身的工作條件太差，以至於即使企業有職缺也無法吸 引勞動力前往，這與戶口制度無關。由於企業的工作條件不具吸引 力，對農民而言，企業所開出的職缺根本就不被視為就業機會，因此 民工荒的現象與中國的就業環境乃是一體的兩面。 基於以上分析，在就業環境的制約下，取消戶口制度並無法達到 促進農業勞動力移轉就業的目的；相反地，更多農業勞動力受到非農 就業機會的吸引前往城市，將導致失業率的惡化。然而必須指出的 是，此論點不能夠成為合理化歧視農民的戶口制度應該存在的理由。 如果經濟發展的意義在於全體人民都能夠分享到經濟發展所帶來的好 處，那麼中國政府應該站在兼顧效率與平等的立場，思考如何為改革 戶口制度創造有利的條件。約翰遜(Gale D. Johnson)曾經建議：在鄉 鎮企業發展衰退的情況下，中國應該設法將城市的勞力密集產業，移 往農民通勤可達到的鄉鎮地區。49本文贊同此一觀點，亦認為中國應該
設法將集中在沿海及城市的勞力密集型產業內移。理由是：不論是著 眼於縮小城鄉差距或是解決就業問題，發展中國家在經濟發展到了一 定的階段，政府必須設法將人才與資源留在農村才能避免城鄉差距擴 大。藉由在農村地區創造非農就業機會，一方面，農村將變得具有吸 引力，從而可以避免過多人口前往城市。另一方面，透過將勞力密集 型產業內移，不僅農民將留在家鄉從事非農就業，也能夠吸引農村外 流的人才回鄉，並將新的資訊帶回農村。同時，農村地區的工業發展 也會帶動服務業的發展，如此將為農村提供更多就業機會。更重要地 是，借鏡臺灣經驗，隨著內移的勞力密集型產業僱用農業剩餘勞動 力，農業部門將逐漸不再具有剩餘勞動力，影響所及，農村地區的工 資將開始上升，農村家庭的收入也將隨之提高，從而有助於縮小城鄉 之間的差距。換句話說，將沿海地區的勞力密集型產業內移，有助於 為取消戶口制度創造有利的條件。 （收件：2012 年 7 月 18 日，修正：2012 年 11 月 7 日，採用：2012 年 11 月 12 日）
Gale D. Johnson, “Can Agricultural Labour Adjustment Occur Primarily through Creation of Non-Farm Jobs in China?” Urban Studies, Vol. 39, No. 12, November 2002, pp. 2163-2174.
