行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
稅收與民族國家的建立
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 94-2414-H-004-027- 執 行 期 間 ： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學政治學系 計 畫 主 持 人 ： 何思因 計畫參與人員： 碩士級-專任助理：朱雯琪 報 告 附 件 ： 赴大陸地區研究心得報告 處 理 方 式 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 95 年 12 月 04 日
稅收與民族國家的建立及維持 (本文將寫成論文，送期刊發表) 何思因 國立政治大學政治學系 從十世紀開始民族國家在歐洲開始興起時，戰爭成為必要的手段。這些戰 爭，一方面是對內、一方面是對外。對內，君主（monarchy，後來成為民族國 家的核心）要掃平境內的各種武力（如割據的領主、土匪；如果要發展海上貿易， 則要削弱海盜） 。對外，君主則要和別的君主抗衡。其實這裡所說的對內、對 外就涵蓋了領土及人民的觀念。因此，用政治社會學家Charles Tilly的話來說， 就是「戰爭造就了國家，國家也造就了戰爭」。1在進行戰爭的過程中，有三項相 互關聯的發展對國家的形成有重要的影響。第一個發展是國家要將武力收歸國 有，使國家成為武力（或稱強制力，coercion）唯一的合法使用者。要做到這點， 國家必須提供在其領地內的人民足夠的保護，使其不受內外的侵襲（內在侵襲來 自盜匪、外則來自其他國家的軍隊）。就此點而言，國家超為了城市，成為執行 合法暴力的最適規模的組織。2第二個發展則是執行戰爭，一定要有錢。一開始 君主要安內攘外，多半雇用傭兵。這些傭兵會以不同的形式出現，例如私兵 （privateers） 、地中海的劫掠海盜（corsairs） 、募集來的傭兵、甚至是商務 1
Tilly, Charles, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1990 (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell, Inc., 1990), pp.67-95.
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Tilly, Charles, “War Making and State Making as Organized Crime,” in Evens, Peter, and Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds., Bring the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985).
公司的自行僱用的兵員。即使到了十八世紀的中後期，傭兵仍佔了主要民族國家 軍隊中的重要比例：在普魯士軍隊中佔了 50%（1786） 、在英國佔了 32% （1778） 、在法國大革命前佔了 33%，在西班牙佔了 25%（1751） 。3直到 法國大革命之後，這些民族國家才發現民族主義可以激發國民情緒，由本國人民 組成的軍隊比傭兵更有效。但是不論是用傭兵打仗，或是用徵兵打仗，都非錢莫 辦。尤其是戰爭規模日大、戰爭科技日新，沒錢是不能打仗的。民族國家因此要 征稅。要征稅則需要發展出征稅的機構、法院、財政預算等制度。4 為了徵稅， 政府又必須發展經濟，因為經濟越發達，不僅表示稅源越多、也表示商業越貨幣 化，徵稅也越容易。5因為徵稅而發展出的國家機關、制度，逐漸成為現代民族 國家的核心。這種「財政國家」的興起對現代民族國家的發展極為重要。6當然， 並不是每一個民族國家所發展的財政國家都會走同一路徑。不同的民族國家會依 其歷史條件發展成不同的財政國家。幾個經常被比較的大國包括英、法、德、西、 美、日等。7 第三個重要發展則是信用制度發展，所謂信用制度包括債券市場、 股票市場、銀行業、保險業、以及與市場發展息息相關的公司法、銀行法等等。 對民族國家應付戰爭來說，只有可靠的稅收還不夠，因為戰爭的花費不是固定 3
Thomson, Janice E., Mercenaries, Pirates, and Sovereigns (Princeton, NJ.: Princeton University Press, 1994), p.29.
4
Braun, Rudolf, “Taxation, Sociopolitical Structure, and State-Building: Great Britain and Brandenburg-Prussia,” in Tilly, Charles, ed., The Formation of National State in Western Europe (Princton, NJ.: Princeton University Press, 1975), pp.243-327.
5
Ardant, Gabriel, “Financial Poicy and Economic Infrastructure of Modern States and Nations,” in Tilly, 1975, pp.164-242.
6
Bonney, Richard, ed., The Rise of the Fiscal State in Europe, c.1200-1815 (Oxford, UK: Oxford University Press, 1999).
7 例見，Ertman, Thomas, Birth of the Leviathan (New York: Cambridge University Press, 1997);
Streeck, Wolfgang, and Kozo Yamamura eds., The Origins of Nonliberal Capitalism (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2001).
的，要備戰、要打仗、要應付戰爭過後的經濟損壞，國家要有借款（週轉信用） 的能力。當君主還沒建立稅收機構時，只能靠向貴族貸款，可是利息會很高。這 是因為君主是至高無上的（sovereign，後來成為主權的由來），他可以賴帳、他 也可能打敗仗。新興的民族國家最後都逐漸發展成信用（資本）市場，以補不足。 在發展信用市場的過程中，君主必須要限制自己的權威才能保證不賴帳，君主也 須以平常的稅收最擔保，才能讓投資人放心。8因此，綜上所述，我們可以了解 戰爭、稅收、與信用市場的發展與民族國家的興起息息相關。 民族國家的建立是個漫長的過程。這個過程到了第二次大戰結朿大致完成。 9從第二次世界大戰之後，稅收與民族國家的關係又有了新的意義。這個新的意 義是嵌在全球化的脈絡之中的。首先，民族國家把自己的主權部份商業化，以招 來投資。這看起來很矛盾，其實不然。民族國家和人民之間的關係，其中的重要 一項就是國家固然要國際化、自由化，但是國家也要照顧好老百姓。10 許多國 家為了要發展經濟以照顧老百姓，就將主權部份商業化以吸引全球流動的資本。 這些切割主權的做法包括加工出口區、境外航運中心、電子商務及國際網路、國
8 例見 Ferguson, Niall, The Cash Nexus (New York: Basic Books, 2001); Carruthers, Bruce G., City of
Capital (Princeton, NJ.: Princeton University Press, 1996); Neal, Larry, The Rise of Financial Capitalism (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1990).
9其實這是指以歐洲為主、然後逐漸擴散到世界其他國家的過程。到了一九五零、六零年代，我
們其實又看到了另一波國家建立的過程，這次是一些亞、非的殖民地獨立於歐洲殖民國，形成新 的一波國家。再後，當蘇聯解體，中亞及東歐的許多國家擺脫了莫斯科的統治，又形成了新一波 的國家
10
Ruggie, John Gerard, “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,” International Organization 36, 1982, pp.379-415.
際電信、境外金融中心、境外避稅天堂等。主權商業化其實就是國家向資本說： 這塊主權我暫時不管了，由你接手。11其中境外避稅天堂引起了一個嚴重的問 題：倒底國家會不會把稅率越降越低，以吸引資本。果然如此，民族國家要面對 的問題變成了怎樣維持稅收，以維社會福利。這裡牽涉到的是國家面對迅速流動 的資本，國家到底能做些什麼事。這裡國家面對的是三重困境：國家只能在資本 流動、匯率穩定、以及經濟自主性這三者間選擇其二；三者絕不可能同時達成 （trilemma,亦有人稱之為不神聖三角＂unholy trinity＂） 。12但是國家可以三選 其二，但是因為資本流動幾乎已是個常數，也就是資本流動其實已成了國際政治 經濟上的一個結構性的限制，國家其實只能在匯率穩定、以及經濟自主性之間， 二選其一了。13準此，國家如果選擇匯率穩定，就會越來越反應資本市場的要求。 在稅收上，會將稅率越降越低，以吸引資本。但是如果國家仍重視經濟自主性（尤 其是貨幣政策的自主性），也許可以照顧到社會福利，但就不顧不了匯率的穩定 了。但不論如何，如果稅收不足，國家就很難顧及因國際經濟受到影響的人民。 稅收因此成了現代民族國家如何維持其國內治理的重要環節。14 11
Palan, Ronen, The Offshore World (Ithac, NY: Cornell University Press, 2003).
12
Cohen, Benjamin, “the Triad and the Unholy Trinity: Lessons for the Pacific Region,” in Higgot, R., R. Leaver, and John Ravenhill, eds., Pacific Economic Relations in the 1990s: Cooperation or Conflict? (London: Allen and Unwin, 1993).
13
Andrews, David M., “Capital Mobility and State Autonomy: Toward a Structural Theory of International Monetary Relations,” International Studies Quarterly 38:2, June 1994, pp.193-218.
14
Swank, Duane, “Funding the Welfare State: Globalization and the Taxation of Business in Advanced Market Economies,” Political Studies 66, 1998, pp.671-692. Wibbels, Erik, and Moises Arce,
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我國現在也遭到了和先進國家相似的問題：如何在流動的資本下，得到足夠 的稅收，以維持社會福利及國家安全。這方面的研究將對我國的情況有很重要的 觀照。
