實施教育券主要國家成效之研究

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實施教育券主要國家成效之研究

秦夢群 *

摘　要

教育券計畫乃是歷年來最受爭議之教育政策之一，其實施成效往往受人矚目。本文試從歷年國內外相關研究，綜合分析實施教育券計畫主要國家推行教育券計畫之後，所產生之實施成效與相關爭議。研究發現教育券可以部分提升低社經學生以成就測驗分數為主的學習成效，但是否產生一致性之正面影響，至今尚無定論。然而，多半研究指出參與教育券計畫的學生與家長，會具有較高的教育滿意度。此外，部分教育券計畫也能促進學生學業以外的成效，其中包括利他行為、繼續升學的意願、與對學校的滿意度等。至於教育市場引入教育券，是否能對一般公立學校帶來正向影響，則仍須未來進行追蹤研究。關鍵詞：教育券、教育選擇權 * 秦夢群，國立政治大學教育學院特聘教授電子信箱：[email protected] 來稿日期：2014 年 1 月 9 日；修訂日期：2014 年 3 月 24 日；採用日期： 2014 年 6 月 16 日

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The Effects and Outcomes of

School Voucher

Joseph Meng-Chun Chin*

Abstract

School voucher plan has been one of the most controversial policies in the world educational systems. Relying on literature and researches in the United States and other countries, this study presents the empirical evidence of the effects and outcomes of voucher policy. Despite the claim of other studies that voucher leads to user’s improvement satisfaction, my study shows no definitive conclusion on the effect of school voucher on students’ performance or on the overall educational system. Additionally, study also points out that voucher beneficiaries may be influenced also by non academia such as altruist institutions would more likely to purchase further higher study. It is suggested that future study is needed for a better evaluation of voucher policy.

Keywords: educational voucher, school choice

* Joseph Meng-Chun Chin, Distinguished Professor, Department of Education, Na tional Chengchi University

E-mail: [email protected]

Manuscript received: January 9, 2014; Modified: March 24, 2014; Accepted: June 16, 2014

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自 1970 年之後，教育學者對於義務教育應主要由公辦或私辦的議題爭論不休。傳統上，公辦教育具有崇高宏遠的理想，希望藉由國家經營的形式，避免私人財團利用市場優勢掠奪不合理利潤，以致影響弱勢家庭學生的教育權益。然而，由於公辦教育獨占市場缺乏競爭，其經營成效往往不彰，因而導致家長之抗議。此外，辦理義務教育所需經費龐大，較難對弱勢學生面面俱到。部分學者因而指出，政府雖然有責任提供教育機會，卻未必是最適當的生產者，反而公私立並存的教育制度才是最好的形式；其不僅可充實總體教育經費，降低政府財政負擔，而且可以提升人民受教育之選擇權（Friedman, 1962 ; Walberg, 2007）。

壹、教育券計畫興起的背景與爭議

教育券與家長學校選擇權息息相關，並牽涉家長（多半為父母）為子女選擇就讀學校的權限大小。先進各國為確保教育機會均等，在義務教育階段多半採取政府辦理與學區分發的原則，逐漸形成市場獨占的態勢。家長希望享有充分之選擇機會，卻往往受限法令或經濟因素（如選讀私校必須繳納高昂學費），而未能達到商業市場中可以自由買賣的程度。此外，在部分偏遠地區，由於學校數量稀少造成學生毫無選擇機會，即使績效不佳的學校也能高枕無憂招滿學生。此種毫無進步的死寂狀態，久為部分社會人士所詬病，因而急思改革。其改革之道即在擴張家長學校選擇權，以促動市場存優汰劣的機能（Chubb & Moe, 1990）。為確保子女福祉，絕大多數家長認為應送子女進入辦學品質最佳的學校。由於各國義務教育階段目前多採取公辦分發原則，當家長檢視分發學校品質不佳時，其選擇多半只有轉入私立學校或越區就讀，此皆必須付出極大代價。此外，公辦中小學由於缺少強力競爭對手，其品質改善腳步遲緩，也激發家長不滿而群起抗議。家長認為應藉由擴大選擇權與拒絕就讀的手段，懲戒品質低劣者使其自然淘汰，而非受限於學區制的強迫分發。此種呼籲在 1990 年代後之英美等國甚囂

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塵上，當地政府於是紛紛進行學校體制改革，希望促動學校之間的競爭，以滿足家長對於提升其教育選擇權的訴求（Berends et al., 2009; Brighouse, 2000）。以美國為例，其自 1970 年代起即開始進行相關之教育改革，力圖為學校組織再造與學校經營，進行型態上之變革。在公立學校中注入市場化精神的主張此起彼落，如火如荼的改革也導致義務教育制度的丕變。市場化形式包括公辦民營、契約外包、教育券、與 BOT 等方式，此皆牽涉到擴大家長教育選擇權之敏感議題，其中又以教育券計畫最受矚目與爭議（Feinberg & Lubienski, 2008）。

根據學者之研究（如 Carl, 2011；Walberg, 2007），教育券計畫乃是美國歷年來最受爭議之政策之一，並對兩大黨之政治操作中影響甚大。基本上，少數族群（如黑人、拉丁美洲裔）與勞工多為民主黨之支持者，然而卻在教育券政策觀點上大相逕庭。少數族群人士希望藉教育券之實施（尤其是偏向社會正義型），使其子女就讀較佳學校，但教師工會卻因深恐一般公立學校無法競爭而極力反對。共和黨部分，其支持者多為中產階級，也較傾向具有市場機制型之教育券計畫。然而，大城市郊區之居民卻深恐本來當地不錯之學校，隨著社經地位較差學生之移入而受到負面影響，因此多持保留態度。凡此種種，皆顯示教育券計畫之政治複雜度與高度爭議性。綜上所述，由於公立中小學辦學品質江河日下，各國教育學者遂強烈主張各種改革策略，以期打破教育官僚體制。其中教育券計畫之推出，即在藉由分權與競爭的手段，由消費者（主要為家長與學生）選擇心中最佳之學校，以促進各校競爭而提升品質。較之其他改革計畫，教育券對於傳統教育行政制度運作進行徹底顛覆，造成推出後之反彈極為激烈，正反雙方甚而對簿公堂。不可諱言，雖然爭議不斷，教育券之出現實為教育行政制度與學制開闢另一天地。然而，自 1970 年以來，教育券計畫即在世界先進國家以多元形式推出，其成效雖然見仁見智，但其影響力卻是無庸置疑。如何針對不同教育脈絡進行適合國情之規劃，實乃極為重要的議題。基於此，本文以下將從教育理論與實務層面，探討各國推行教育券計畫之後，所產生之實施成效與相關爭議。研究結論可供教育行政

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當局日後規劃教育券計畫時之參考。

貳、教育券的理念與議題

教育選擇權的爭論在第二次世界大戰之前並不激烈，但在 1960 年代開始改變，辯論的焦點開始轉向政府在公立教育所形成的獨大問題。引爆相關議題的學者首推 Milton Friedman，其所提倡的教育券主張，為當時死寂的美國教育體制吹皺一池春水。

一、教育券的理念

教育券的理念可溯及自由經濟理論之「憑券」（voucher）制度。其係指一種與金錢等值的票券，可被持有用來購買或換取一定的服務或貨品，供應者再拿所收之憑券向有關部門換取相當面額之款項。傳統上，政府會編列教育經費補助學校，再由學校機構勻支於受教者身上。教育券計畫則對教育財政反其道而行，先以教育券補助學生，允許其憑券入校就讀，學校獲得青睞後，再以所收到教育券的總和向政府申請經費。由於學校不止一所，因此學生可依其需要做出自由選擇，理論上具有一定程度的自由市場機制（McMurtry, 1991; Moe, 1995）。

在 1962 年，Milton Friedman 出版「資本主義與自由」（Capitalism and Freedom）一書，開始倡導教育券的觀念。此在當時乃是是前所未聞，因此出版後並未獲得太大迴響。在書中，Friedman 針對當時政府、學校、與家長三方面在教育上的關係表達不滿。前已述及，歐美國家自十九世紀以降，為了富國強兵或是維持民主體制，多半要求政府編列預算成立大量公立學校，並根據憲法與法律，以保障學童基本受教權。影響所及，政府之角色過分獨大，尤其在是義務教育階段，家長幾乎沒有置喙之餘地，僅能任由政府進行分發入學。基本上， Friedman 並不反對政府對於教育之付出與扮演重要角色，認為教育之產出除對個人有所助益外（如薪資之提升），也因此形成社會共識與民主素養。然而，Friedman 卻主張政府在資助學校運作時，不必一定

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採取直接撥款模式，而可採用如教育券的間接撥款模式。後者同樣可以保障學生受教權，且同時因為引進市場機制，賦予家長更多教育選擇權。教育券之理念經 Friedman 提出後，一時並未引起風潮。當時社會認為義務教育之首要任務乃在保障學童之基本就學機會，制度之實施必須簡單明瞭。由政府將立法部門通過的預算直接撥付給學校，乃是事半功倍的方法，實在無須捨近求遠自找麻煩。此種看法在 1970 年代之後漸漸有所改變，主因即在美國人口移動變化，進而形成公立學校辦學績效之參差不齊現象。此在大都會地區特別明顯，高社經白人逃離老舊之市中心地區，紛紛轉向鄰近郊區覓屋定居。遺留下之房舍則為低社經的少數族群（如黑人）所接收。由於社經地位相差甚鉅，部分學區（特別是少數族群占多數之區）之公立學校績效慘不忍睹，但基於學生來源無虞，又享有一定之政府經費，缺乏競爭下多半缺乏振弊起衰的動機。在另一方面，家長由於經濟屈居弱勢，無奈只能「陷在」衰敗學區的泥沼中，更無力將子女送入學費高昂的私校（如教會學校）就讀。家長逆來順受的結果，造成惡性循環更加劇烈，對於民主平等精神的維護實是一大諷刺。因此，Friedman 所提倡的教育券主張開始獲得青睞。擁護者希望藉由教育券之提供引進自由市場機制，而將教育選擇權真的交回家長手中。其認為家長擁有一定數額的教育券，就如在賣場購買商品一般，可以替子女選擇其認為辦學最佳之學校。此舉不但可淘汰劣質之公立學校，也能將私立學校納入選擇體系，而讓家長實質擁有子女教育的選擇權。

二、教育券制度設計之議題

各國實施教育券計畫之制度設計各有不同，但其設計主軸大多圍繞在以下五個議題：（一）制定教育券制度的教育目標為何？各種教育券的性質儘管有所差異，但其皆必須具有「選擇」的功能。換言之，藉由教育券制度的設立，持券者（多半為學生家長）在義務教育階段，能夠擁有比傳統學區制更大的選擇能力。然而，此種

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選擇功能由於關注之焦點不同，在教育目標上也有所差異。歸納後大致有兩大走向：一為鼓勵自由競爭的市場導向，二為促進社會正義的平等導向。市場導向希望糾正傳統公立學校不知進取的弊病，藉由實施教育券，擴大市場自由競爭的規模。平等導向則希望藉由給予低收入家庭教育券之方法，使其脫離表現不佳之學區，甚而可至他區之私校就讀，基本上將目標主要放在促進社會正義之上。基本上，兩者重點目標雖有所不同，但仍以擴大教育選擇權作為主軸。（二）具有合法權利獲得教育券為何人？由於重點訴求的差異，教育券的合法獲得者有所不同。基本上，市場導向教育券多希望全體學生皆能持有教育券，因而使得學校能夠互相競爭，家長也可以自由越區選擇自我認為最佳的公私立學校。與之相較，正義導向的教育券合法獲得者多半必須符合特種條件。其中如家庭收入低於規定之數目、必須接受特殊教育者、或是家庭遭遇嚴重變故者。由於僧多粥少，因此往往必須以公開抽籤方式決定獲得者。（三）教育券的面額應如何決定？教育券面額之大小往往與其實施目標嚴密結合。市場導向教育券多半以政府傳統補助公立學校之每生成本為主，甚或高一些，以讓學生能夠進入學費較高之私立學校。平等導向教育券之面額則高低不一，往往必須依據經費來源（如州政府之彩券收入）而定，有時會略低於公立學校之每生單位成本。（四）使用教育券學校的限制為何？各國國情雖有所差異，但在義務教育階段，公立學校基於各種限制（如無法篩選學生），其表現較之私立學校往往不盡理想。因此，市場導向教育券之設計者往往希望所有學校皆能加入，以充分實踐自由競爭之精神。在另一方面，平等導向教育券也希望弱勢學生能夠掙脫學區公立學校之束縛，進入辦學優良之私校就讀。兩大導向教育券皆希望擴大參與學校之規模，但在實務上卻往往受到極大挑戰。例如以教育券形式（來自政府經費）補助私校，卻同時讓其具有篩選學生的權利（私校學費較高，社經地位較高家庭才能負擔），實在是對公立學校的不公平待遇。此外，部分國家私校有一定比例之宗教學校。

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基於政教分離的原則，是否讓其加入，往往產生憲法爭議而纏訟經年（美國即是一明證）。此皆為決定適用教育券學校時的考慮要素。（五）使用教育券的相關配套措施為何？實施教育券的主要目標乃在擴大選擇功能。實務上，其實施必須有完善相關配套措施，方能彰顯教育券之功能。其中最主要問題乃在貧窮與弱勢學生之處理。例如，其越區就讀之相關額外支出（如交通費、住宿費），政府是否應加以補助？其所獲之教育券面額是否應較多？甚或如何公平決定教育券之獲得者，皆為實施教育券時，必須事先規劃的必要措施。

參、美國教育券模式與實施成效

以下即以美國為例，說明其自 1970 年代以來，所規劃實施的各種教育券模式。以經費來源分類，其可分為政府教育券與私人教育券兩大類。如以目標訴求區分，則大致可有市場導向與社會正義導向兩大類。茲分述如下：

一、市場導向的教育券模式

如前所述，Friedman（1962）希望以教育券之發放來解決公立學校辦學不彰的問題。分析其主張，可歸類為「無管制市場模式」（unregulated market model）的教育券，堅持每個學生擁有的教育券面額必須相等。此種齊頭式平等的主張，遂常被攻擊為缺乏對弱勢學生的照顧。因此，部分學者如 Sizer 和 Whitten（1968）、Coons 和 Sugarman（1970）、Jencks（1970, 1988），在 Friedman 之後均提出「管制市場模式」（regulated market model）之教育券計畫。其主張發放相當於公立學校學生成本的教育券給學區內家長，但必須對低收入家庭進行補償性給付，給予高於一般教育券的面額。原則上，教育券之面額也應同時考量學生年級高低、學區生活水準、特殊需求（如交通）等因素。

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星。Jencks 的主張曾於 1972 年，在加州之 Alum Rock 城區試行五年，但私立學校並未加入（Weiler, 1974）。Alum Rock 位於聖荷西市，主要居民為墨西哥裔美國人且社經地位較低。由於亟欲振作並爭取教育經費，願意加入教育券計畫接受補助。依據協議，參與計畫的學校要提供兩個以上的設計課程以供家長選擇。實施之後，由於經費來源不穩定與私校之缺席，提供之教育內容不夠多元，導致 1977 年試辦計畫即嘎然而止，歷時僅有 5 年。綜觀美國市場導向的教育券模式，其主要目標乃在希望藉由市場機制之自由競爭，達到激勵公立學校進行改革之目標。然而，由於一意強調競爭，較為忽略社會正義之維護，計畫推出之後，除引起各方攻訐外，能夠真正付諸實施的極少。基於種種限制與反對者的抵抗， 1990 年代之後試行教育券計畫的地方學區並不多，且其走向與市場導向的教育券模式開始分道揚鑣，進而產生以社會正義為導向的各種教育券計畫。

二、社會正義導向的教育券模式

顧名思義，社會正義導向的教育券模式乃將目標轉向對社會正義的維持。與市場導向教育券不同，其照顧對象（即教育券之獲得者）僅限於少數極為貧窮之低社經家庭，希望憑藉教育券的實施，幫助弱勢學生「脫離苦海」，使其能夠有機會進入辦學績效優良之學校（尤其學費較高之私校）。此種作法雖未能保證學生學習成就一定進步，但至少提升家長對教育的滿意度。以下即以密爾瓦基家長選擇計畫（Milwaukee Parental Choice Program，簡稱 MPCP）、克里夫蘭教育券（獎助金）計畫（Cleveland Scholarship and Tutoring Program，簡稱 CSTP）、佛羅里達教育券（Corporate Tax Credit Scholarship Program of Florida）、與私人教育券（private voucher）為例進行說明。其實施範圍皆限於社經地位不利之家庭，與 Friedman 所主張之市場導向教育券大相逕庭。（一）密爾瓦基家長選擇計畫密爾瓦基市（City of Milwaukee）位於美國威斯康辛州（Wisconsin）的東南部。其發展在第二次世界大戰後一度繁榮，之後

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因為重工業污染問題而逐漸沒落。至 1990 年代，人口逐漸出現下降與外移現象。與美國傳統大都市相似，密爾瓦基市之市中心區成為低社經族群（主要為黑人）聚集區。區內學校受限於種種因素，多半績效不彰。學生學業成就遠低於全州平均水準，令人慘不忍睹（Walberg, 2007）。密爾瓦基教育券計畫由當時擔任威斯康辛州眾議員之 Annette Williams 發起推動。身為黑人，其希望利用教育券之發放，將私立學校納入選擇範圍，以讓家長擁有更大之選擇權。經過正反雙方激烈爭辯，威斯康辛州議會於 1990 年通過相關教育券法案，但卻設定諸多限制。其中如只有年所得在聯邦法定貧窮收入值 1.75 倍以下的家庭，才能獲得教育券。此外，最初實施比例只能限於所有學區學生人數的 1%。教育券經費來源主要來自州政府發行彩券之收入。由於僧多粥少，必須依照抽籤決定參與教育券計畫之名單（Clowes, 2008）。密爾瓦基教育券計畫之另一特點乃是將私立宗教學校納入系統之中，其多為辦學極佳的學校。由於司法判決的支持，1998 年已有 6,200 名學生進入 87 個私校就讀。由於正反雙方爭議激烈，教育券計畫實施之成效即成為社區矚目之焦點。在計畫實施之初，威斯康辛州政府即委託時任教授的 John Witte 進行研究，並要求每年公布報告。在此之後，Witte（1996, 1997）的多項研究顯示，比較進入教育券計畫之學生與希望加入但卻未能如願學生之間的成就，發現兩者在數學成績上並無差異，閱讀部分也並未達差異之顯著水準。基本上，Witte 的研究並未發現教育券計畫之實施，會顯著提升學生的學習成就。之後，Witte 的研究結果引起其他學者的質疑。例如 Peterson （1995）發現兩者雖在閱讀部分並無差異，但教育券學生之數學成就要比未獲者高出 3.5%。其與之後 Rouse（1998）的研究結論極為類似。進入二十一世紀後，研究者繼續探討教育券計畫是否能改善公立學校的辦學成效。以 Milwaukee 教育券計畫之影響為主題，Hoxby （2003）、Chakrabarti（2013）分別進行分析。Hoxby 聚焦於 1996-97 年至 1999-2000 年 Milwaukee 教育券計畫的推廣期間；Chakrabarti 則分析更長的年代，兩人皆以學校平均測驗成績作為依變項。統計上，Milwaukee 教育券計畫根據符合家庭收入限制，將接受

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補助之公立學校分為「接受最多補助」（超過 3 分之 2 學生符合領取教育券資格）、與「接受部分補助」（低於 3 分之 2 學生符合領取教育券資格）兩類。由於 Milwaukee 所有學校均受到教育券計畫的潛在影響，Hoxby 於是從 Wisconsin 州其他學區挑選部分學校以建立對照組。其最後研究發現接受教育券補助，對學校閱讀與數學表現有顯著正向影響，而接受最多補助學校與接受部分補助學校則無顯著差異。在另一方面，Chakrabarti（2005, 2008）則檢視教育券計畫的初期與推廣期間之資料，也從 Milwaukee 以外學地區建立對照組，並依照實施教育券計畫前（1990 年）低收入戶比率將學校分組。其發現教育券計畫對公立教育體系的學生學習成效與競爭力，產生顯著正向影響。上述研究相關研究發現也受到質疑。首先，Milwaukee 教育券計畫乃是一個旨在協助低收入學童的教育計畫，而 Wisconsin 州之其他學區在許多方面（如社經背景），皆與 Milwaukee 有所差異，因此並非是理想的實驗對照組。此外，學者質疑公立學校低收入與低成就學生的中輟率本就較高，當其離開學校後，受教育券補助學校的測驗成績自然會提高（Ladd, 2003）。因此，雖然部分研究顯示 Milwaukee 教育券可以提升學生競爭力，但基於各種研究程序與方法之限制，尚仍難有所定論。（二）克里夫蘭獎助金計畫克里夫蘭學區位於 Ohio 州北部之克里夫蘭市（City of Cleveland），學生學習成就遠遠落後全州平均表現。其在 1994 年竟只有 9% 的九年級學生通過全州成就測驗。因此，該學區自 1995 年開始實施克里夫蘭獎助金計畫，希望以發放獎助金補助貧窮學生的方法，提升整體學生表現（Brennan, 2002）。計畫型式與教育券計畫相當類似，但學區並未印製教育券，而是直接撥款補助學生。收入低於聯邦政府所訂定之貧窮水準 20% 以下之家庭，可獲得學費 90% 之補助，並允許學生選擇至私校（包括宗教學校）或越區就讀。1996 年秋季開始實施補助計畫，第一年 1943 名學生中，竟有 76.8% 進入教會學校，開啟之後正反雙方之激烈攻防（Carl, 2011）。克里夫蘭獎助金計畫實施之後，相關學業成就是否進步之研究開始出現，但結果發現卻是莫衷一是。例如 Greene, Howell 和 Peterson

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（1997）的研究發現選擇進入兩所私校之學生，其閱讀測驗分數約進步 5 個百分位數，數學分數更多而為 15%。然而，Metcalf（1999）的研究卻主張 1996-1997 年之間實施克里夫蘭獎助金計畫，參與學生之學習成就並無實質進步，與 Greene 等人的研究大唱反調。之後，Metcalf、West、Legan、Paul 和 Boone（2003）再次進行相關研究。其以曾獲得教育券但並未使用者與未獲得教育券者進行多年比較，其發現整體而言，兩者之間並無顯著差異成效。自一年級至六年級雙方在閱讀與數學上並無差異，但曾獲教育券者則持續在語言測驗上持續擁有較高分數。Belfield（2006）則以獲得教育券者與因為家庭收入較高而未獲教育券者加以比較，發現教育券在數學上具有負效應，而在語言上產生正效應。此種發現與相關先前相關研究，皆顯示克里夫蘭教育券對於學生學習成就之影響並未達到預期之成效。此與密爾瓦基教育券的研究相當類似。（三）佛羅里達教育券佛羅里達州政府則在近年推出三種政府教育券計畫，規模最大的名稱為 Corporate Tax Credit Scholarship Program of Florida，每年可涵蓋約 2 萬名學生。參與者之家庭年收入必須低於聯邦所訂定之貧窮標準的 1.85 倍以下（如在 2007-08 年，四人家庭之年收入必須低於美金 38,203 元）。第二種為 McKay Scholarship Program，主要參與學生為不滿意一般公立學校教育措施的特殊教育學生。第三種為 Opportunity Scholarship Program，參與學生為持續未達到州政府所訂定的基本學習能力者。然而，由於佛州最高法院於 2006 年判定此項計畫違憲，因此目前已停止運作。相關佛羅里達教育券對於個別學生成績進步的研究較少，而多集中於促進特定學校改革的壓力上。以 1999 年開始實施之 Opportunity Scholarship Program 為例，其所引起之「爛校改革」效應，即成為學者研究之焦點。根據規定，該計畫依據佛州各校學生之閱讀、寫作、與數學之平均表現進行評比。如果所有三學科成績皆在最低標準之下，則被評為 F 級。此外，學校在四年內如有兩年落入 F 級，則該校所有學生皆可獲得教育券，並依照意願轉讀私立學校，補助金額則約為公立學校每生之全額學費與教育支出。此項規定於 2002 年更行嚴

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苛，州政府規定只要有一項以上學科未達最低標準，學校即會被評為 F 級。此種制度給予佛州學校極大壓力。如果辦學績效不佳，學生即可獲得教育券轉校，而學校卻面臨廢校之命運。此種作法是否因之促進「爛校」有所振作改進，學者之研究結果並不一致。首先，Greene 及 Winters（2003）比較被評為 F 級與 D 級的學校，發現教育券計畫之壓力對 F 級學校之改革動力產生顯著影響。Chakrabarti（2005）比較 Florida 與 Milwaukee 不同的教育券計畫，發現 Florida 學校較會產生改善教育品質的動力，以因應發放教育券所形成之壓力。此因若不努力提升學生測驗成績，除無法洗刷污名，最後也可能導致廢校之命運。Figlio 和 Rouse（2006）則使用 Florida 大型學區提供的長期學生相關資料，發現教育券實施後，F 級學校在教學上（至少在數學科）產生顯著的進步。此外，數個研究如 Chiang（2007），Rouse、Hannaway、Goldh-aber 與 Figlio（2007）分析佛州全州學生資料，也顯示自 2002 年以來之新評比制度的實施，被評為 F 級的公立學校與其閱讀與數學測驗成績有長久且顯著相關。然而，部分研究對於以上結論卻批評其具有統計與詮釋上的弊病。例如，Figlio 和 Rouse（2006）認為在實施教育券之前，Florida 已有固定之學校排名系統，部分學校已被評為「表現極差」（critically low performing）的等級，此與教育券計畫中之 F 級學校極為類似。 Figli 與 Rouse 利用學校固定效應模型（school fixed effects models）加以分析，發現被評為「表現極差」或「F」級，對學校的影響是一樣的，因此質疑學校之進步是否源於實施教育券的壓力。在另一方面，Rouse 等人（2007）發現學校必須進行實質的新教學政策與實踐，方能產生真正的進步。Figlio、Rouse 和 Schlosser （2007）則發現教育券實施後所產生的評比制度，基本上縮減了州內各種族之間的測驗成績落差。此外，研究也發現第二次被評為 F 級的教育券學校，反應會比首次入榜時更加強烈。其可視為教育券計畫之實質影響力，此因再次被評為 F 級的學校，會面臨嚴格審查與檢驗的強大壓力。至於教育券對 F 級學校是否實質提升其競爭力，未來仍須

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進一步探討。

（四）私人教育券

除了以公家預算補助的政府教育券外，美國尚有以私人經費支持的私人教育券。其中最出名的為 Children Scholarship Fund（CSF），係由 Walton Family Foundation 捐獻贊助一億美金成立。每年計有三萬名學生受惠，其所接受之金額大致為當地就讀私立學校學費之一半。CSF 在美國各地設立各種基金提供私人教育券服務，其中如在紐約之 School Choice Scholarship Fund、在華盛頓特區之 Washington Scholarship Fund、與在美國俄亥俄州之 Dayton 市（中文多翻為德通市）之 Parents Advancing Choice in Education。

為了解所提供之教育券成效，CSF 曾委託多位學者進行相關研究。其中以 Howell、Wolf、Campbell 和 Peterson（2002）的分析最受矚目。其以紐約（追蹤三年）、華盛頓特區（追蹤三年）、與 Dayton 市（追蹤二年）之私人教育券獲得者作為研究主體，探討教育券對於學生閱讀與數學成就測驗上之影響程度。利用統計迴歸分析後之主要發現有二：（1）整體而言，獲得教育券對學生成就之影響極小，除了第二年對華盛頓特區之學生有所影響。（2）基於測驗分數，黑人學生有持續之進步。在紐約為三年皆進步，華盛頓特區則進退參半（第一年退步、第二年進步、第三年則進步極小），Dayton 市則是在第二年進步。因此大體而言，私人教育券對黑人學生之測驗分數有所提升，但對其他種族低收入學生之助益較不顯著。此種發現也與 Krueger 和 Zhu（2004）的類似研究結論相契合，兩人進一步將學生未獲教育券之前的測驗分數納入分析變項，依舊發現黑人學生在分數上有所進步。（3）教育券可以提升參與者的滿意度，認為參加教育券計畫有助其進入較為適合自我的學校。（4）教育券獲得者與未獲者之間的政治包容力並無顯著差異。在其他相關研究部分，Bettinger 和 Slonim（2006）採用實驗法探討教育券學生之利他行為。研究者使用 CSF 位於 Toledo 與 Ohio 的資料，給予每位學生 10 元美金，請他們將此意外之財分享給同儕或捐做慈善。與同儕分享時，教育券學生並無顯示較未獲得者慷慨；然而，教育券學生卻願意捐獻較大金額捐做慈善。此顯示教育券計畫可

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能提升其參與者的利他傾向。造成此結果之原因，可能是身為補助受益者，教育券學生回饋公益的意願較高。

綜合相關學者（Carnoy, 2001; Krueger & Zhu, 2004）的分析，私人教育券雖被發現對於黑人學生助益較大，但其在研究方法上確有期待改善之處。其中如教育券獲得者容易產生霍桑效應（Hawthorne effect），因此對於提高測驗分數產生強烈動機。其他包括樣本之選取、前測分數（獲得教育券之前）之取得等，皆為日後進一步分析所必須加以注意的。

肆、其他國家教育券模式與實施成效

環顧歷史，除美國外，尚有部分國家實施具有教育券色彩的計畫。各國國情不同，彼此之間互有差異。以下僅就實施教育券具有較長時間之國家加以敘述，其中包括荷蘭、瑞典、智利、哥倫比亞、與臺灣（並無教育券之實）。茲分述如下：

一、荷蘭

荷蘭為最早實施教育券之國家，其於 1917 年即開始執行地方分權的教育制度，將中央權力下放到地方。主管教育行政機關發放教育券，家長則憑券進入自我選擇的學校。影響所及，私立學校學生於 2005 年之註冊人數，已占所有中小學學生人數之 76%。原則上，對於參加教育券計畫之私立學校，由中央補助其資本財，地方政府則負責學校日常運作之開銷。按照規定，參與之私校必須皆為非營利組織，享有極大程度的自治，但必須接受教育部所訂定之品質標準指標。藉由督學的至校定期評鑑，以確保其辦學品質（Walford, 2000）。相關研究指出，荷蘭學生在國際間之評比多名列前茅，而家長對於學校之滿意度甚高。基本上，天主教私立學校學生之表現較一般公立學校為高（Patrinos, 2002）。Himmler（2007）的研究則發現荷蘭所實施之教育券計畫提升了學生的學業成績，並同時能夠降低公共支出。

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二、瑞典

瑞典的教育券計畫主要針對希望就讀私校的學生進行補助。基本上，補助子女教育費在 OECO 國家中相當普遍。1990 年代初期，保守黨取代執政 60 年之社會民主黨成為執政黨之後，開始進行教育券計畫。其徹底改變教育財政制度系，將原本中央集權的財務分配體系，改為適用於私立學校的教育券計畫。其於 1993 年通過法律，要求地方教育當局對於就讀私校學生（多為非教會學校），給予補助公立學校平均學生單位成本 85% 的金額。影響所及，將子女送入私校就讀之家長幾乎不必再繳交學費。實務上，瑞典學校教育券的補助額，幾乎等同於中央政府撥給公立學校的經費，其中包括每生之全額學費與其他教育支出。值得注意的是，接受教育券的私立學校，必須接受特殊學生（如低學習能力者）的入學申請。教育券計畫之實施，進而促成瑞典大量的新設私校，以應付家長之入學申請。此外，瑞典政府並成立特別委員會針對相關參與計畫之學校進行審議。在此制度下，家長選擇權大幅增加，可以依據子女需求，在現有之公立與私立學校中加以自由抉擇。根據調查，教育券實施前之 1991-92 學年度，全國計有 89 所私立自費學校（全國學校 1.9%）與 8,300 個學生（全部學生之 0.9%）。至教育券計畫實施後之 1995-96 學年，私立自費學校已達 238 所（全部學校的 4.8%）與 20,000 名學生（約占所有學生之 2.1%），私校註冊人數激增約 2.5 倍（Carnoy, 1998）。雖然在 1996 年，國會廢除為私校所設立的教育券制度，規定私校如接受公家經費補助就不能再收費，但教育券之實施已經促進不同能力、族群、社經地位學生之融合（Carnoy, 1998; Sandström & Bergström, 2006）。

在相關研究部分，Sandström 及 Bergström（2006）探討瑞典引進教育券計畫後對於公立學校績效的影響。其針對 1997-98 年 28,000 位九年級學生，並將可能影響私立學校設立的地方性變項列入考量。最後發現學生數學測驗成績、期末成績、與畢業所需之各學科及格率皆大幅提升。Björklund 等人（2005）與 Böhlmark 和 Lindahl（2012）曾分析瑞典教育券計畫，指出教育券的引進，對於整體學生競爭力與表

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現有正向影響；然而，其亦發現教育券之實施可能會擴大學業成就之差異而造成不平等，提出整體評估瑞典教育券的警示。

三、智利

智利的教育券計畫起源於 1980 年代初期，完全為政治導向。當時執政之極右派軍事執政團政府（以 Pinochet 將軍領銜）聘請美國學者 Friedman 為首席顧問，並將其市場導向之教育券理念推廣於全國，而名之為「全國學校教育券計畫」（Nationwide School Voucher Program）。其目標在改變中央集權之教育財政制度，並使大部分學校有權分享國家資源。其作法乃在藉由教育券之行使，將學校選擇權交給家長，使其可自由選擇公立或私立之學校。在此制度下，私立學校可選擇是否加入教育券計畫，使得公立學校之辦學受到極大挑戰（Carnoy, 1997）。當時之智利政府在全國推行教育券之實施，規定任何家庭收入或背景之學生，均可領取等同國家補助公立學校的教育券數額，以使學生可持之自由選擇學校。同時，為改革公立學校的生態，其經費數額改依學生人數加以分配，以迫使公立學校重視招生人數的多寡而進行改革。教育券實施之後，智利之公私立學校版圖開始有所移動。實施前之 1979 年，義務學校一到八年級學生計有 82% 上公立學校，14% 上私立。至教育券實施一年後之 1982 年，公立學生比例縮減（73.8%），而有 21.5% 上私立補助學校（private subsidized school，即教育券學校），與 4.7%（多為高社經家庭學生）依舊留在私立自費學校（private fee-charging independent school）就讀。此種趨勢至 1994 年更為明顯，其中學生 57% 就讀公立，34.5% 進入私立教育券學校，8.5% 則選擇自費學校（McEwan, 2001），其中多為表現極佳之私立學校。其所以不願參加教育券計畫，乃在希望完全保有選擇學生的權限。至 1990 年代，部分教育券學校開始提高學費，其數額大於教育券補助金額，以便招收高收入與社經地位較高之學生，同時也嚇阻部分低收入家庭學生的入學（Anand, Mizala, & Repetto, 2009）。

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輩。由於教育財政制度之地方化，公立學校會伺機自所屬地方教育當局尋求補助，以確保教師薪資之發放。此外，公立學校也會接受特別補助，以幫助特殊需求學生（如貧困學生、學習障礙學生）。因此，就市場機制而言，公立學校學生比例雖下降，但促使其進步之力量並未明確顯現。此外，教育券之實施也未能促使私校接納社經地位較低學生。此因智利傳統私校向來嚴格挑選學生，家長也會積極檢視學校學生之組成，對於貧窮子女群集之學校大多敬謝不敏。教育券之實施，並未明顯改變此種趨勢。尤有甚者，智利之教育券計畫並未達成促進社會正義之目標。此因種種限制，社經地位較低之家庭較難享有教育券之利益。按照比例，以往富有家庭較會將子女送入學費較高之私校就讀。Parry（1996）的研究顯示，智利貧窮家庭較不可能選擇私立學校。教育券之實施使其能獲得政府之補助，自然提高富有家庭使用教育券就讀私立學校之比例。根據調查，在實施教育券數年後之 1990 年，低收入家庭有 72% 選擇公立學校；中等收入家庭 51% 念公立，43% 私立；高收入家庭則僅有 25% 就讀公立，32% 上私立津貼學校，剩下之 43% 依舊選擇未加入教育券計畫之自費學校。此種現象顯示教育券之最大獲利者為中等或高收入階級，低社經背景家庭並未明顯獲得其利（Sapelli, 2005）。在相關學生成就部分，教育券實施之初，似乎並未達到預期提高之目的。針對小學四年級學生之「學生成就考試」（Student Performance Examination）之測試，1982 與 1988 年之西班牙文與數學兩科，兩年分數分別下滑 14% 及 6%。再進一步分析，不管在公立或私立學校，成績下降的大多為低收入家庭學生，主要原因乃在其家長較無足夠能力支持教育券，與私立學校對於貧窮學生並不熱衷接納（Carnoy, 1998）。針對於此，1990 年之後之民選政府，藉由增加教育支出與提供額外補助之方法，積極幫助低收入學生為主之學校。然而，Sapelli（2005）之研究仍舊顯示加入教育券計畫之私校，其整體表現仍顯著強於公立學校。此種現象顯示智利教育券計畫，不但未能藉由市場機制迫使公立學校改革，也無法提升社經地位較低學生之學習成就。中等階級家長仍希望孩子與貧窮學生隔離。整體而言，政

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治因素是智利教育券推動最重要關鍵，以致引起極大爭議（Carnoy, 1998）。智利為當今全面實施市場導向教育券的少數國家，其結果自然成為學者矚目之焦點。然而，基於許多因素，評估智利教育券之成效卻有諸多限制而深具挑戰性。其主要原因乃在智利所有學生均可領取教育券自由選擇學校，但並非所有學校皆加入教育券計畫，且部分加入之私校則設定招生門檻以篩選學生。影響所及，針對智利學生測驗成績進行跨地區與年度之比較，即產生一定程度的困難。研究諸如 McEwan 和 Carnoy（2000）、Sapelli 和 Vial（2003）皆指出智利教育券學校的表現較一般公立學校為佳，但卻難以歸因此種差異確實為學校辦學成效所致。除了學校表現績效之外，相關研究如 Hsieh 和 Urquiola（2006）在分析智利普遍實施教育券之後，發現即使並無實證支持教育券可顯著改善整體教育成效，但其發放卻引起社會之教育關注而提升滿意度。McEwan 和 Carnoy（2000）的跨區分析研究，發現在首都 Santiago（聖地牙哥）地區，教育券確實產生正面影響，但在其他地區卻部分存在一定程度之負面影響。推論其中原因，可能基於首都地區人口密度較高，迫使加入教育券之學校，對於競爭力之維持具有迫切需求。Gallego（2005）則發現教育券學校較普及的地區，其整體辦學成效較佳。然而，以上結論依舊難以辨別成效較佳之原因係源於學校之間原有之競爭（智利以往皆有學校排名之傳統），或是來自教育券的直接影響。此二種解釋皆可能是主因，甚或兩者皆是原因。綜而言之，多數研究指出智利全國教育券計畫之實施，可以提升社會對教育之滿意度，也對學生測驗成績具有部分助益。研究發現教育券學校最普及的社區，大多可以獲得較高的測驗成績。展望未來，探討智利教育券計畫之成效，則可能偏向對整體教育制度與社會階層所形成的系統性影響。

四、哥倫比亞

哥倫比亞於 1991 年開始推動「擴張中等教育推行計畫」

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（Programa de Ampliacion de Cobertura de la Educacion Secundaria, PACES），以提供最貧窮學生教育券的方式，使其得以進入所喜歡之學校（包括私校）就讀。由於僧多粥少，錄取人選則以樂透彩券開獎之方式決定補助對象。從 1992 至 1997 年之間，哥倫比亞低收入地區之超過 125,000 名中等教育學生，可以獲得教育券。實施初期，教育券可以涵蓋私立學校的全額學費，但其價值卻因無法追上通貨膨脹速度而日漸萎縮。至實施後期，教育券面額僅能涵蓋約 3 分之 2 的私校學費（Angrist, Bettinger, & Kremer, 2006）。

實施 PACES 計畫後，進入私校就讀之單位成本（unit cost）約減少 40%。相關教育券之費用由中央政府負擔 80%，其餘 20% 則由地方政府分攤。學生在讀完初中後，如果其學業表現呈現進步之現象，則其所獲得之教育券資格可以延續至高中階段，約有 4 分之 3 的學生最後達成此項目標。值得注意的是，與智利情況類似，並非所有私校皆接受教育券學生，比例大致為 40%。World Bank（2006）的調查報告發現進入私校就讀之教育券學生，其西班牙文及數學之成績，與選擇進入公立學校之教育券學生並無顯著差異。學者 Angrist、Bettinger、Bloom、King 和 Kremer（2002）曾進行兩次大規模研究，以分析教育券對學生學習成效的短長期影響。其比較教育券獲得者（voucher recipients）與未獲者（non-recipients）三年後的學業表現，發現教育券獲得者的考試成績明顯較佳，留級率較低，且繼續就讀高中之比例較高。此外，由於繼續升學的意願與比例較高，教育券獲得者在青少年時期即出外成為勞工的機率，也遠低於未獲得教育券者。此因哥倫比亞的留級生或未畢業學生，更有可能提早選擇就業。

之後，Angrist、Bettinger 和 Kremer（2006）依據 PACES 實施七年後之官方數據進行追蹤研究，以了解教育券計畫的成果。由於採用官方紀錄，研究結果之可信度遠較個人自我陳述的調查法為高。歷年來，約有 90% 之哥倫比亞高中畢業生會報考大學，根據學生是否參加入學測驗考試，即可推斷各校之高中畢業率。Angrist 等人之研究發現教育券獲得者比未獲者更有可能自高中畢業。至於在大學入學測驗的成績部分，其也證實教育券獲得者在相關考試的成績有所提升。

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基本上，Angrist 等人指出在哥倫比亞之教育券計畫，對於獲得者學生之學習與升學，均呈現顯著的正向影響。其研究顯示教育券獲得者必須成功升級，方能繼續保有領取資格。為避免留級，學生會產生個人激勵動機以提升測驗成績。影響所及，自然使其學習成效有顯著進步。換言之，透過 PACES 領取教育券的學生，長期來看最可能獲得最大助益。

五、臺灣

臺灣實際推動名為「教育券」的教育補助制度，已遲至 1990 年代。相關實施計畫大致可分為「幼兒教育券」與「私立高中職教育代金」兩大類。在幼兒教育券部分，臺北市與高雄市首先於 1998 學年度實施幼兒教育券，對象為五歲以上就讀私立幼稚園之學生，每學期發放 5 千元教育券。其他地區則依照「發放幼兒教育券實施方案」，自 2000 學年度起發放，對象為全國滿五足歲未滿六歲，並實際就讀於已立案私立幼稚園或托兒所之幼兒，每人每年補助 1 萬元。每人每學期可獲得一張面額 5 千元的有價券，可抵免部分教育費用，幼托機構再依規定程序向政府兌換現金，以作為辦學所需經費支用。此制度施行 11 年後，於 2011 年結束幼兒教育券之發放。在私立高中職教育代金部分，高雄市先於 1995 年補助就讀私校之高中職學生每學期 5 千元，臺北市也於 1997 年跟進補助私校學生每學期 2 千元（後增加為 5 千元）。其它縣市部分也於 2001 學年，同樣發放私立高中職學生每人每學期 5 千元教育券。在 2011 年實施公私立高中職齊一學費政策之後，私校學生家長則必須在獲得教育代金與享受齊一學費兩者之間，依個人意願選擇其一。綜而言之，臺灣自 1990 年代開始教育改革後，教育券之理念雖屢被提及，然在實施上卻深受限制。臺灣實務上之操作，實與美國之教育券政策有天淵之別，基本上僅是針對特定學生之直接補助，與教育代金制度極為類似。教育代金係指政府為照顧弱勢團體使其享有均等之教育機會，以現金發放方式直接補助受教者，期能減輕學生受教費用或學雜費負擔。其基本目標僅限於補助，與教育券所設定之市

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場機制與擴大家長教育選擇權目標，尚有極大程度之距離。臺灣實施教育券之目標，多局限於縮減公私立學費差異所造成的不公平現象，其基本精神偏向社會正義。但由於金額極低（一學期多為 5 千元），且學生多半要先進入私校後才得到補助，較缺乏自由市場之精神，學校並未因之受到競爭刺激而有所改善。對於學生而言，所拿到之教育券不過只是補助或代金性質，家長並不會因此而改變其選擇學校的方向。凡此種種，皆使得臺灣實施之教育券乃是聊備一格，與教育券之旨意有所不同。

伍、結論

綜合上述各國不同教育券計畫之相關研究，可以歸結以下三個主要發現與結論：一、教育券可以部分提升低社經學生的學習成效（以成就測驗之分數為主），但是否產生一致性之正面影響，至今尚無充分研究訊息而有所定論。實務上，過度關注測驗成績的高低將忽略教育券的整體成效。部分研究指出，即使教育券計畫不會顯著提升學生學業成效，但在非學業成效之諸多層面仍有一定之助益。首先， Gill 等人（2007）分析各種教育券計畫，證實所有教育券計畫的參與者（主要為學生及家長）均顯示較高的就學滿意度。此外，教育券也能促進獲得者在學業以外的成效，其中包括學生利他行為、繼續升學的意願、與學生對學校的滿意度等。此皆顯示教育券計畫確實會產生部分潛在之非學業成效。二、從整體觀點探討教育券對學校制度之影響，比分析個別學生的直接影響更為重要。研究顯示各國不同性質之教育券計畫，對於學校整體表現的影響乃是利弊互見。換言之，基於教育脈絡的差異，其可能產生正向或負面影響。理論上，如果教育券可以促使學校之間更加競爭，則無論學生在何處接受教育，教育制度的整體成效理應有所改善。然而，如果因為教育券計畫之補助，促使社經地位較高或最有能力的學生「藉機」離開公立教育體系，則

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可能拖垮公立學校，反而使得教育品質更加呈現不公平的現象。三、教育市場引入教育券計畫，是否能對一般公立學校帶來正向影響，未來仍須進行進一步之研究。教育券計畫可以提升獲得者的受教滿意度，可能提升部分學生的測驗成績，也可能對整體公立學校帶來正向影響。然而，因為學生自主移動所產生的擴大學校分級現象，與過度強調學生的測驗成績表現，均可能引發教育不平等與不均衡的警訊。此也是各國政府試圖擴大實施教育券計畫之前，所必須要特別三思而後行的。

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實施教育券主要國家成效之研究