科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
日本民主黨政權運作困境：政策僵局與有限的立法能力
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 102-2410-H-004-142-執 行 期 間 ： 102年08月01日至104年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學政治學系 計 畫 主 持 人 ： 林超琦 計畫參與人員： 此計畫無其他參與人員 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否中 華 民 國 104 年 11 月 22 日
中 文 摘 要 ： 2009 年 8 月日本民主黨（以下簡稱「民主黨」） ，在眾議院選舉 480 席中贏得 308 席取得 執政，終結自由民主黨（以下簡稱「自 民黨」）超過半世紀的執政。但是相隔三年多， 在 2012 年 12 月 眾議院選舉，民主黨僅得到 57 席，自民黨贏得 294 席重新取得執 政。 民主黨的大敗，一般以為並不是因為自民黨很受到歡迎，而是 因為選民對於民主黨的不 滿。事實上，民主黨執政時期，人民最大 不滿就是民主黨的政見沒有落實。不僅如此， 民主黨政權的內閣法 案通過率其平均遠低於戰後的內閣法案通過率。對於超過 300 席、 在眾議院掌有優勢民主黨，為什麼會推動法案不利？政策的僵局是 怎麼造成的。本計畫 以為，民主黨的政策延宕，不是只是因為首相 個人因素、內閣支持度不高，還在於立法過程中受到制約。本文以 為一部分是因為2010年民主黨參議院選舉失利，之後受限於分立國 會難以推動所屬意的法案，另一方面則是因為民主黨執政後的制度 導致政策僵局與有限的立法能力。 中 文 關 鍵 詞 ： 日本政治、日本民主黨、立法僵局、分立國會
英 文 摘 要 ： Puzzles of DPJ Governance: Policy Stalemate and Weak Legislative Ability
The Democratic Party of Japan (DPJ) came into power in 2009 promising to change Japan. However, policy stalemate has almost become a landmark of the DPJ government. Many
policies which the DPJ campaigned on during the election of 2009 have been either disapproved or suspended. Moreover, the rate of passing bills has been low, much lower for the rate for the Hatoyama Cabinet and the Kan Cabinet when compared to the LDP-led cabinets. What explains such a low passing rate?
Given the empowered cabinet resulting from administrative reforms since the 1990s, and the majority that the DPJ enjoys in the Diet, it is puzzling why the DPJ government has difficulties passing bills and pushing its own policy agenda. This project argues that the low support rate and weak leadership cannot explain the policy gridlock of the DPJ government. Instead, we should investigate the process how the bills were proposed and discussed in the Diet. Moreover, this project argues that it is both the divided diet, and the system that the DPJ proposed where
politicians are in charge of getting the party away from policy-making that has resulted in the DPJ‘s weak
legislative ability and the legislative gridlock.
英 文 關 鍵 詞 ： Japanese politics, Democratic Party of Japan, Legislative gridlock, divdied diet
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科技部補助專題研究計畫成果報告
（□期中進度報告/█期末報告）
日本民主黨政權運作困境：政策僵局與有限的立法能力
計畫類別：█個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：MOST102－2410－H－004－142
執行期間：102 年 8 月 1 日至 104 年 7 月 31 日
執行機構及系所：政治大學政治系
計畫主持人：林超琦
共同主持人：
計畫參與人員：
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 3 份：
█執行國際合作與移地研究心得報告
█出席國際學術會議心得報告
期末報告處理方式：
1. 公開方式：
█非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：█否 □是
3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 █否 □是， （請列舉提供
之單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）
中 華 民 國 104 年 11 月 1 日
一、前言 2009 年 8 月日本民主黨（以下簡稱「民主黨」），在眾議院選舉 480 席中贏得 308 席取得執政，終結自 由民主黨（以下簡稱「自民黨」）超過半世紀的執政。1民主黨代表鳩山由紀夫就任首相時，內閣支持 率更是高達 75%，是一九九〇年代以來僅次於小泉純一郎內閣的最高支持率，顯現人民對於民主黨政 權的期待，希望政黨輪替可以為日本政治帶來新氣象。但是，相隔三年多，在 2012 年 12 月眾議院選 舉，民主黨僅得到 57 席，自民黨贏得 294 席重新取得執政。2 選後民調顯示，只有 2%受訪者認為民 主黨大敗是因為自民黨的政策比較好，超過半數受訪者認為是選民對民主黨政權失望，而對於民主黨 失敗的理由，最多受訪者選的是「政績不理想」。3 為什麼僅隔三年，選民對於民主黨的支持有這樣大的落差？民主黨執政時期的民意調查可以給予我們 一些參考方向。在民主黨執政滿一年時，有 58%受訪者認為「政黨輪替是好的」，但是在執政滿第二年 之後的調查，只有 47%受訪者認為「政黨輪替是好的」，而認為「政黨輪替不好」的民眾比例，更是從 29%上升到 41%（讀賣新聞 2011 09 14）。若是再問到「民主黨是否有執政能力？」，只有 43%受訪者認 為民主黨有執政能力。4 此外，在 2011 年 11 月，76%受訪者認為「日本政治比以前更不好」，對於「當 前日本政治的主要問題」（複選），最多受訪者選擇「政策決定延宕」（讀賣新聞 2011 11 24）。 回顧民主黨執政時期，內閣提出的法案平均通過率只有 67.12%，也就是民主黨執政時期，幾乎有三分 之一的內閣法案沒有通過。5 事實上，許多民主黨在 2009 年競選期間所承諾的政見，不是沒有完成審 查，就是花了很長時間才通過。6 不僅如此，民主黨內閣還撤回包括民主黨在選前強調的兒童津貼， 與政治主導相關法案等四個法案。7 這是自 1958 年以來，第一次有內閣主動撤回提案（藤井直樹， 2012:181）。8 明顯地，民主黨政府的國會議事效率不彰。也難怪在民主黨執政的三年多期間，針對內 閣支持度的例行調查中，「對政策不期待」一直是不支持民主黨內閣的最主要原因。9 對於一個長期反對黨來說，好不容易取得執政的機會，應該會有很強的動機去推動與落實所主張的政 策。但是，民主黨想要推動的改革與制度，因為相關法案沒有通過，受到缺乏法源、不具正當性的批 評，使得運作不是很順利。10 就結果來說，因為民主黨無法推動法案落實政見，最終失去民眾的支持， 對於民主黨整體來說是相當不利的。這引發本計畫想要探討，在國會 480 席中掌握超過 300 席的民主 黨，11為什麼沒有辦法順利推動法案？ 1自民黨自 1955 年成立以來，除了 1993-1994 年曾短暫下野，直到 2009 年 9 月，一直是日本執政黨。2009 眾議院選舉， 自民黨僅取得 119 席（朝日新聞 2009 08 31）。 2 http://www.yomiuri.co.jp/election/shugiin/2012/ (檢閱時間：2012/12/17) 3 21%受訪者認為是政績不佳，而 19%受訪者則是認為是選舉的政見（政權公約）不理想。讀賣新聞選後調查 http://www.yomiuri.co.jp/feature/fe6100/koumoku/20121219.htm (檢閱時間：2012/12/20) 4 在 2012 年調查並沒有再重複問上述的問題，因此無法知道 2012 年是否看法有所改變。 5 資料來自內閣府法制局，作者計算，詳見後敘。 6 例如：勞工就業政策一直是民主黨的主要訴求之一。鑑於 2008 年末及 2009 年初的派遣工人失業問題，民主黨在 2009 年大選也是極力主張需要修改。2010 年 4 月（第 174 回會期）提出修正案，希望對於派遣的類型與允許有派遣工人的產業 有所限制，但是該法案直到第 180 回會期，2012 年 3 月才成立，而且原本主要希望改革的項目也做了很多的修正甚至遭到 刪除。 7 包括第 174 回會期撤回一個提案（閣法第五十九號）及第 177 回會期撤回的三個法案。不過，第 174 回會期的提案是在 還沒有交付委員會前就撤案，另提閣法六十號來代替。第 177 回所撤回的三個法案，之後沒有再提其他法案代替。 8 1958 年來第一次被內閣主動撤案的法案，就是在第 177 回國會遭到撤回，關於兒童津貼給付方式的相關法案。 9 見歷次讀賣新聞的民意調查 http://www.yomiuri.co.jp/feature/20080116-907457/ 10 例如：民主黨為了落實政治主導，欲設立國家戰略局來強化政治主導，因為增設「局」涉及行政組織變動，必須修法才 可以設立，但是，由於政治主導相關法案沒有通過，以致於被批評缺乏法源，一直有對省廳沒有拘束力的問題（佐々木毅、 清水真人 2011；黒須卓，2012:151）。 11 2009 年大選，民主黨贏得 308 席。2012 年 7 月，因為消費稅增稅案，前民主黨代表小澤一郎率領 49 名反對提高消費稅 的議員，離開民主黨另組新黨。在此之前，民主黨都在國會擁有超過 300 席的席次。
二、研究目的與重要性 本計畫主要是探討民主黨政府運作困境以及國會立法效率不佳的原因。研究計畫目的與重要性有三： 首先，探討民主黨政府實際推動法案的情形，有實證重要性。因為日本過去由自民黨長期執政，政府 運作穩定但也相當制度化，民主黨正是主張要改變原來自民黨的決策模式。探討民主黨上台後的日本 政治實際運作，有助於瞭解民主黨與自民黨的差別，以及民主黨政府的運作是出了什麼，以致於短暫 執政就又成為在野黨。 其次，日本國會常被說是內閣的橡皮圖章，不僅內閣提案通過率高，而且內容還很少有被修改，形同 國會只是消極地接受內閣提案。12 但是民主黨執政時期，確有三分之一法案沒有通過，很明顯地，國 會有相當的影響力。探討民主黨推動法案的情形，有助於理解影響與限制日本國會立法的因素，並有 助於釐清在這過程中不同行動者（內閣、國會議員、政黨）所扮演的角色。 第三，探討國會立法效率不佳，有助於我們對於行政立法關係再思考，有理論的意涵。一般以為，內 閣制下，有著國會多數的支持，內閣所提出的法案容易通過。跨國分析顯示也支持這樣的論點：針對 民主內閣制國家，內閣提案平均通過率為 80% (Bowler, 2002:169)，13 同為內閣制的日本，從戰後第 1 回會期到 2009 年 9 月政黨輪替前，平均內閣法案通過率為 85.49%。14 不過，在民主黨執政期間，卻 有三分之一內閣法案沒有通過，不論是跨國或是與日本過去做比較，民主黨政府的議事效率明顯不彰。 理論上應該在國會立法上享有相當優勢的民主黨，卻無法順利推動法案，這意味著除了憲政層次，還 有其他層次的制度因素值得做討論。透過對民主黨政府推動法案的分析，希望可以對於政黨凝聚力、 黨紀研究以及行政立法關係，有更進一步地理解。 三、文獻回顧 （一）民主黨內閣立法產出情形 日本國會分為：通常國會、臨時國會與特別國會。通常國會（相當於例行國會，以下簡稱為「常會」）， 每年例行召開一次，有會期時間限制，15主要審查預算及其他法案。臨時國會則是內閣或參眾兩院任何 一院四分之一議員要求召開，審查國政上緊急必要的法案。特別國會則是解散眾院舉行選舉後 30 日內 召開的國會(楊鈞池、許介鱗 2006：89-91; 浅野一郎、河野久，2008：18-20)。 民主黨執政時期，沒有解散國會或召開臨時國會，各會期的立法產出情形整理如下表。從表一可以看 出，民主黨內閣提案通過率不高，並不限於特定某個會期。就歷屆會期來看，提案通過率，最高為第 173 回會期的 83.33%，最低則是 181 回會期的 50%，平均內閣法案通過率為 67.12%。16 其中，第 174 回會期法案通過率 54.69%，還是自 1968 年以來常會法案通過率最低的一個會期，為戰後第二低的通 過率（時事通信 2010 06 15）。若是針對臨時國會，第 181 回會期則是法案通過率最低的一次臨時國會。 表一、民主黨執政時期內閣提案數及通過率 (2009/09-2012/12)* 國會會期 提案數 成立件數 法案通過 比例 (%) 第 172 回會期(2009/09/16-2009/09/19)（臨時會） 0 0 0.0 第 173 回會期(2009/10/26-2009/12/04)（臨時會） 12 10 83.33 第 174 回會期(2010/01/18-2010/06/16)（常會） 64 35 54.69 第 175 回會期(2010/07/30-2010/08/06)（臨時會） 0 0 0.00 第 176 回會期(2010/10/01-2010/12/03)（臨時會） 20 11 55.00 12 根據據統計，平均 80%以上的法案是在內容沒有修正下就直接通過（大山礼子 2011: 4）。
13 最被常引用的內閣制國家英國，內閣提案的通過率更是達到 90%左右(Almond, Powell Jr., Dalton and Strom, 2008)。 14 參照古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010）資料，扣除民主黨上台後的第 172 回及第 173 回的國會，計算第 1 回至第 171
回會期，平均法案通過率為 85.49%。
15 日本通常國會會期 150 天，不過實際審查的時間大概只有 120 天（向大野新治，2011：330-331; 內田滿編，2008：270）。 16 在提出法案的會期內沒有完成審查的法案，不管之後有沒有通過，都是計為不成立。若是將有跨會期繼續審議的法案列
第 177 回會期(2011/01/24-2011/08/31)（常會） 90 72 80.00 第 178 回會期(2011/09/13-2011/09/30)（臨時會） 0 0 0.0 第 179 回會期(2011/10/20-2011/12/09)（臨時會） 16 10 62.50 第 180 回會期(2012/10/24-2012/09/08)（常會） 83 55 66.27 第 181 回會期(2012/10/29-2012/11/16)（臨時會） 10 5 50.00 總和/平均 295 198 67.12 資料來源：內閣府法制局 作者整理 *不包括跨會期審議的法案 （二）對於民主黨內閣無法順利推動法案的可能解釋 關於民主黨政府無法順利推動法案，大約可以分幾個因素來解釋。第一，可以歸因於首相個人領導力 不足，造成政府運作缺乏方向，法案推動困難。例如：前首相鳩山由紀夫處理美軍基地立場搖擺，造 成政府難以做出決定(Rosenbluth 2012, 黃偉修 2011)。或是在環太平洋夥伴協議(Trans-Pacific Partnership, TPP)方面，首相沒有整合黨內不同立場，造成政策難以推動（訪談 B4 P2）只是，若是只 以個人因素來解釋，會忽略內閣法案通過率偏低，並不限於某特定內閣，而且三位首相都有試圖改善 政府運作但成效不彰，顯現另外有結構性因素影響立法效率。 第二，民主黨無法順利推動法案，可能與內閣集體支持度偏低有關。理想上，內閣若是有較高的支持 度，代表有比較高的民意基礎，便可以挾著民意的支持去說服國會議員去支持他們的法案。17，在民主 黨執政時期，三個內閣都是在上台幾個月之後支持度就持續下滑，最後甚至不到 20%左右。18因此， 我們可以推論由於內閣支持度不高，難以推動政策。但是，民主黨內閣並不是一開始就支持率低。回 顧過去三十年歷屆首相剛上任時的內閣支持率，只有細川內閣、小泉內閣及第一次安倍內閣(2006.9) 的支持率高於民主黨三個內閣支持率，顯示民主黨內閣也享有一定的自主性去推動政策。19 反而是因 為政策沒有符合民意，運作沒有預期，支持度才下滑，最後迫使辭職下台。20 所以，內閣集體支持度 對於法案推動的影響只能部份解釋國會立法效率不彰。 第三，國會立法效率不佳可能是因為內閣提案過多的結果。由於日本國會會期有一定天數的限制限制， 再加上「會期不繼續」的規定，21法案若是來不及在會期中通過，就會成為廢案。因此，民主黨內閣提 案沒有辦法在會期之內完成審查，有可能是與內閣提案過多有關。檢視過去內閣提出的法案數目，就 1990-2009 年，平均每個常會提出 90 個以上的法案（向大野新治，2011：352）。民主黨執政時期的三 個通常國會（第 174 回、第 177 回、第 180 回會期），則分別有 64、90 與 83 個提案（平均提案數是 79）。在開會時間一定，提案數沒有明顯增加的狀況下，通過率卻比較低，可見民主黨內閣提案通過率 下降，並不是因為提案數過多所造成，而是沒有在國會獲得足夠支持無法通過。在國會掌握多數席次 的民主黨，理當在國會立法上享有優勢，為什麼沒有辦法順利推動法案？本計畫以為，應該要回到民 主黨立法過程與決策脈絡去理解。 四、研究架構與方法 現有對於民主黨政府運作的研究，不少是透過個案去探討民主黨政府的主張與運作。例如，針對外交 政策與普天間基地問題（黃偉修，2011; 林賢參, 2011; 李世暉，2012; 神保謙，2013; Daniel Sneider, 2011）、防衛大綱(何思慎，2011; 郭育仁 2013)、對於東日本大地震的回應(吳明上，2012; 王文岳、楊 昊，2013; Krauss, 2013; Shinoda 2013)、或是針對財政政策與預算的研究（手塚洋輔, 2012; 田中秀明， 17例如：針對美國政治的研究，就顯示總統聲望較高，比較容易說服國會議員支持通過法案(Edwards 2003; Barrett 2004)。 18鳩山、菅直人、野田下台時的內閣支持率分別為 19%、18%、及 19%。 19比較自大平正芳內閣(1978-1980)以來至 2012 年野田佳彥內閣的內閣支持率，內閣集體支持率最高的前六名中，最高者為 小泉內閣(87%)，之後依序為鳩山內閣(75%)、細川內閣(72%)、第一次安倍內閣(2006)(70%)、野田內閣(65%)及菅內閣(64%)， 民主黨內閣佔了三名。http://www.yomiuri.co.jp/feature/20080116-907457/news/20111009-OYT1T00592.htm 20研究也顯示，由於選制改變，再加上 2001 年生效的行政改革賦予首相更多的權限，大家對於日本首相有更高的期待，一 旦不符合預期，民眾就會容易失望，內閣支持度也會快速下滑( Nyblade, 2011)。 21 「會期不繼續」是指未表決通過的法案，不可以延至下個會期繼續審議。除非經院會同意跨會期繼續審查，才得在下個 會期重新提案審理。
2013）。一般多認為民主黨運作的困境，與民主黨上台後的制度有關。22 與現有文獻相同，本計畫也認 為是與民主黨上台後所要建立的新制度，新的決策模式有關，只是從立法過程來討論。以下先針對內 閣制下行政立法關係以及政府（內閣）與「政黨」的互動做討論。 （一）內閣制下行政立法關係再思考 由於議會內閣制下的內閣是基於國會多數的信任而成立，一般多認為，若是內閣政策沒有在國會受到 支持，形同是失去國會的信任，有倒閣的可能。所以，如果執政黨國會議員不團結，使得黨無法以集 體力量推動政策，不僅法案沒有過，還有可能造成倒閣的危機，選民會質疑政黨的施政能力，也會對 國會議員選舉有不良的影響。因此，學者多認為，在同黨議員為生命共同體的情況下，內閣制的國會 議員有較高的動機去遵循政黨的主導、支持黨的政策，內閣有著國會多數的支持，所提的法案容易通 過。23 但是這些討論多是以英國內閣制為討論對象，看到英國執政黨的後排議員如同是內閣的投票部隊，往 往以為執政黨、議員與內閣立場一致是理所當然，卻忽略了英國政治以政黨為中心的競爭方式，本身 就是歷史演進發展的結果。而且，用行政立法融合與否來討論立法效率，忽略了內閣不一定有設定議 程的權力，以及其他層次的討論。 1. 內閣不一定能掌握立法審議的流程，還需要政黨從中協調 大部份的內閣制國家，為了讓內閣順利推動法案，通常是優先審議內閣提案，允許內閣介入安排法案 審議的時間表(大山礼子 2011)。例如：由於英國內閣可以影響議程，各個國會立法階段實質都在政府 的控制下進行（胡康大 1997:61），所以會有看起來是行政立法，國會只是批准的結果。但是，日本戰 後制憲受到美國三權分立的影響，日本內閣不能介入法案審理的議程，而是議長可以影響議程，24 由 議院運營委員會負責安排議程25 (大山礼子，2011：72; 野中尚人，2011：321)。 國會組織與規定對於法案審查的進度也會有影響。英國採院會中心主義，由全院院會決定法案通過與 內容，重點是在院會的辯論。26 但是，日本國會是採委員中心主義。日本內閣向眾議院提案後，先在 院會說明主旨與目的，就由議長交付有關委員會審查。提案必須先要經過委員會審議同意，才會送到 院會表決。而且，委員會審議法案的順序及質詢的時間安排等事項，都是由委員會主席與理事協商決 定。所以，委員會及相關委員有相當影響力。 再加上日本常會的會期短有會期時間限制，國會又有會期不繼續的規定。反對黨雖然在國會缺乏多數 沒有辦法否決法案，可以利用議程來拖延審查。27 因此，日本內閣若想要在一定的時間順利通過法案， 至少要有議長、議院運營委員會及審理該法案的委員會支持來推動法案。28 議長與議院運營委員會主 席通常是由執政黨籍議員出任，且國會委員會主席的分配是按照政黨協商，多數委員會主席職位為執 政黨所掌控，執政黨理當有優勢。因此，與其他內閣制國家相比，可以說，日本內閣更需要仰賴「黨」， 也就是執政黨的協助立法。 除此之外，以英國為內閣制討論對象，也常常忽略了兩院制可能影響。雖然英國與日本皆採兩院制， 22 佐々木毅、清水眞人編（2011）、黃偉修（2011）、 御厨貴編 （2012）、山口二郎(2012)、日本再建イニシアティブ（2013）。 尤其是，民主黨為了要與自民黨作區別，強調則責任政治，希望決策上是由政治主導，也就是由民選議員來做決定。但是， 民主黨誤把政治主導當作「政治家主導」，特意排除官僚於決策過程，甚至連例行性的事務也要由政務三役決定，再加上廢 除事務次官會議，不利於省廳間的協調溝通，使得政府回應慢、運作出現問題（Shinoda，2012; 李世暉，2012）。 23 相較之下，總統制在行政立法是分權設計，各由不同選舉產生，總統與國會議員去留不受彼此影響。所以國會議員並沒 有動機去支持政黨在國會的領導，黨紀或是黨的凝聚力比較低。因此，一般認為在運作上，內閣制會比總統制來得有效率(何 思因, 1993; Moe and Caldwell 1994; Tsebelis 1995)。
24 議長有「議事整理權」，有權決定議事日程，以及對於議事妨礙者，限制冗長發言。 25 日本國會的議院運營委員會（或翻譯為「議會運作委員會」）與我國立法院的程序委員會類似，決定立法的議程，包括 辯論與投票的時間。另外還負責議院各種規則事項及諮詢議長事項等。 26 因此，英國大臣選任，除了要有一定的資歷，主要考量還在其國會辯論能力（野中尚人 2011:312）。 27 例如牛步表決 28 學者增山幹高檢證日本戰後法案的審議情形，透過量化分析，也顯示內閣提案的成功與否取決於國會議程的設定 (Masuyama, 2000)。
但是兩國的兩院權力不同。英國貴族院可以拖延議程，但是還是由平民院做決定。29但是，在日本，除 了預算、條約、首相提名等，所有法案都是需要參眾兩院通過，才能送交到內閣副署，由天皇公佈施 行成為法律。30 日本參議院具有否決權，對於內閣推動法案有著重要的影響，法案一旦被參議院否決， 除非眾議院有三分之二絕對多數再否決，法案就難以通過。而且，在野黨一旦掌握參議院多數席次， 也就會取得議長與運營委員長的職位，有掌握議程的優勢。換句話說，執政黨若是沒有同時取得參議 院多數席次，內閣法案要通過就更為困難。 據此，在日本，任何內閣若想要順利推動法案，先需要確保多數席次優勢（建立聯合內閣與否）以及 執政黨的支持，同時還要考量到參議院的情形以及反對黨的策略。自民黨執政時期，為了讓國會議事 進行順利，自民黨與反對黨對於待審或是審查中的法案，先進行朝野協商意見溝通，31也就是在黨內設 立國會對策委員會，32 事先溝通協調，發展出所謂的「國對政治」。另外，在 1994 年與社會黨以及先 驅黨組成聯合內閣重返執政之後，聯合內閣成為常態，自民黨除了把內閣職位分給聯合內閣的友黨， 會在提案前先與友黨討論過，才會送到內閣討論，提案到國會。33 之後即使自民黨在國會重新取得多 數席次，仍繼續建立聯合內閣，主要是在於參議院的影響。自民黨一直到 1998 年都是參議院最大黨， 341998 年參議院選舉失利，雖然在眾議院有多數席次，由於在參議院缺乏多數席次，被迫接受民主黨 的金融改革法案。避免在有重複的情形出現，1999 年自民黨成立聯合內閣。而參議院在立法過程的影 響，在兩院多數分屬不同政黨時，更為明顯。當自民黨在 2007 年參議院選舉失利，民主黨成為參議院 最大黨，民主黨便多次利用程序否決不少自民黨在眾議院通過的法案，迫使自民黨動用在眾議院超過 三分之二的優勢，再議決去通過法案(佐々木勝実 2009)。35 相似地，民主黨在 2009 年大選取得超過 300 席多數席次，雖然在參議院也是最大黨，但是沒有過半席 次，為了要讓政權運作順利，所以民主黨與國民新黨以及社會民主黨（簡稱社民黨）組成聯合政府。36 但是，隔年（2010 年）民主黨在參議院選舉失利，執政聯盟沒有掌握多數席次，形成分立國會。所以， 民主黨執政三年，面臨的情形比較不利，除了需要與友黨合作協調，還面臨反對黨透過參議院所給與 的壓力，這如何影響到民主黨推動法案會是本計畫關注的焦點之一。 不過，上述討論都是以政黨會一致行動回前提，實際上同黨議員的立場並不一定一致。 2. 即使是內閣制，內閣、政黨與個別議員立場不是理所當然一致 由於英國內閣提案通過率高，以英國為內閣制討論對象的研究，往往以為執政黨、議員與內閣立場一 致是理所當然，卻忽略了英國政治以政黨為中心的競爭方式，本身就是歷史演進發展的結果。英國是 先有國會議員間的競爭，後來才在國會組黨，讓英國政治漸漸發展為以政黨為中心的競爭方式。早在 19 世紀前，政黨交互執政已為常態(Cox 1987; Ansell and Gingrich 2012)，即使後來選舉權擴大，選民也 是以政黨政策為主要投票依據。但是，其他內閣制國家不一定有這樣的歷史背景，發展出以政黨為中 29 法案需要得到兩院同意，不過，若是兩院有不同意見，即使貴族院修改了平民院通過的內容，平民院只要再以簡單多數 決，就可以否決貴族院的決議。因此，貴族院只能拖延議程，不能實質去改變。而且，擱置法案的時間也有限制，所以影 響有限。 30 參議院也沒有不信任案的決議權，參議院只能提出不具約束力的「問責決議案」。 31 本來國會委員會主席完全是由自民黨掌握，但是在 1970s 自民黨席次下降，面對反對黨席次增加，委員會主席改成按照 政黨席次比例分配。並且，自民黨與反對黨對於待審或是審查中的法案，先進行朝野協商意見溝通，以求讓國會議事進行 順利。 32 國會對策委員會不是國會的正式委員會，而是黨的內部組織。 33 先透過由「執政黨（與黨）政策調整會議」或是組成特定小組來做決定（村山 101；武藏勝宏 2010）。若是政黨間有不 同意見，由負責政策的人直接聯絡調整，若是調整困難，再由幹事長或是黨魁來協調(武藏勝宏 2010）整體來說，聯合內閣 的決策方式與自民黨一黨優勢的方式類似(Nonaka 1998)，不過有比自民黨時期透明、民主一點。 34 自民黨自成立以來一直到 1989 年在參眾兩院都是多數。1989 年自民黨失去參院多數席次，不過仍然是第一大黨，用政 策聯盟吸引部分反對黨的支持，讓法案比較容易通過 (Nonaka 1998)。 35 因此，日本學者與媒體多以「扭曲國會（ねじれ国会）」，來稱呼參眾兩院分屬不同政黨情形之下，造成法案在兩院之間 來回送審的情形。 36 選前就有形成組成聯合政府的協議，而且在一些選區還彼此助選。
心的競爭方式，例如，本計畫所要討論的日本，其政黨政治就發展得晚。37 再加上選舉制度的影響，不管是過去或是現在的選制，日本選舉都有候選人中心的競選傾向，38還是需 要個人票，要有一定的政績去宣稱自己的功勞。考量到連任的可能性，日本國會議員會傾向顧及選區 的回應，個別議員與黨或是內閣的意見也就不是理所當然一致。39 換句話說，不能將執政黨與同黨議 員的支持視為理所當然。執政黨（政黨）做為行政立法的連結，內閣可以透過「黨」與同黨議員溝通， 把不同意見納入立法，以獲取支持。必要時要提供一定的誘因或是懲罰機制，來讓議員對黨有向心力， 將政黨政策內化為他們追求目標之一，以利推動政黨所屬意的政策。自民黨過去主要是採取分權決模 式，讓沒有入閣的「後排議員(backbenchers)」40各有意思表示機會，得以宣稱功勞，另外還以人事安 排為誘因。41 民主黨與自民黨一樣，都是政黨合併而來，黨內有依照舊有背景組成非正式團體，凝聚力不高。42 尤 其是，民主黨所合併的舊政黨原來在意識型態上就不一樣，民主黨包含了分屬意識型態左右兩端的議 員，內部存有潛在的對立關係（大嶽秀夫 1999；伊藤惇夫 2008；上神貴佳、堤英敬 2011)。43 個別民 主黨議員與民主黨以及內閣的立場不一定一致。民主黨除了要考量聯合內閣友黨的立場以及反對黨的 策略，也不能把同黨議員的支持視為理所當然。民主黨內閣如何與後排議員互動，包括資淺議員，以 及資深但是沒有在政府擔任職務的黨內大老菁英，會是本計畫要探討的另一個重點。 （二）研究方法 本計畫從立法過程與決策的脈絡下去理解民主黨立法的困境，也就是從日本國會立法制度的規範，以 理解立法程序、誰可以影響議程設定、誰有否決權等，並探討以及民主黨實際運作，以進一步瞭解民 主黨政府推動立法的機會與限制。為了理解實際的運作情形，本計畫採質性研究方法，參考相關文獻 與報導，回顧民主黨執政時期三個內閣的變化，並輔以訪談民主黨議員與中央政府官員。 五、結果與討論 37 戰前雖然有些內閣是由政黨領袖所領導，但是整體來說，內閣組成不是由國會而是天皇顧問所決定(Pempel, 1986:118)。 38 過去採取的「單記複數不可讓渡制度(Single-Non-Transferable Vote System)（以下簡稱 SNTV）」，一選區選出好幾名，同
黨的人彼此競爭，不能只靠政黨標籤，還需要有一些個人訴求，去區分與同黨候選人的不同，以吸引選民的支持，所以才 會建立個人後援會，以穩固支持基礎。1994 年通過的新選舉制度，單一選區兩票制，改革目的是希望要建立以政黨為中心 的競爭方式，提高黨的形象 (Reed and Thies 2001)。選制實施後，雖然不再有同黨候選人競爭，可以強調政黨政策與形象， 但是也因為在小選舉區當選所需要的票數會比過去在 SNTV 當選所需要的票數多，需要吸引不同的支持者，所以國會議員 還是會要鞏固原有的個人支持團體（也就是後援會）再去拓展票源。再加上，因為允許在小選舉區與比例代表重複提名， 小選舉區落選者其得票與當選者的差距越小者（也就是惜敗率越高），越容易有敗部復活的機會。所以，候選人還是會努力 要衝高小選舉區的得票率，以提高在比例代表當選的可能。因此，選制改革後，候選人對個人票的需要並沒有完全消除， 後援會也繼續存在 (Krauss and Pekkanen，2004；谷口将紀，2004 )。
39相對來說，英國採取小選舉區多數決，強化以政黨為中心的競選方式。因為選民投票是取決於政黨形象與政策，所以國 會議員會傾向支持黨的領導。 40由於英國國會議員的座位安排，不管資深或是資淺議員，只要是沒有入閣，都是坐在內閣大臣之後（若是反對黨就是影 子內閣大臣），所以通稱為「後排議員」。在本計畫中，「後排議員」、「沒有入閣的議員」與「非政務三役議員」交互使用， 都是一樣的意思。 41主要是按照資歷去分配。平均來說，連任五次大概就可以擔任政調會部會會長與國會委員會主席，之後就有可能出任內
閣職位(佐藤誠三郎、松崎哲久 1986; Epstein, Brady, Kawato and O’Halloran, 1997)，這樣使得自民黨議員幾乎都有擔任大臣 的機會。不僅如此，掌握議程設定的重要職位，黨內政調會下各部會會長、部會長代理與副部會長、國會對策委員會長， 以及國會議長、委員會主席與理事、議院營運委員會委員長等職位，由資深議員擔任。這意味著，只要某資淺議員遵從自 民黨主流的立場，未來他也可以分配到這些職位。讓他可以期待，如果長期待在自民黨，也可以成為專門領域的影響人物， 達到他所想要的政策。這形同建立起一個職涯階梯(career ladder)，讓議員可以預期如果想要得到升遷的機會，會怎樣做比 較有利，也可以化解後排議員對於政黨的抗爭。 42 自民黨有派閥，民主黨則有「集團（グループ）」。例如：原民政黨議員所組成的「政權戰略研究會」是由羽田孜所帶領， 而羽田孜與來自先驅新黨的鳩山由紀夫原本都是屬於自民黨，而「新政權懇談會」與「民社協會」則分別由原社會黨與原 民社黨議員所組成。 43 民主黨主要由原來先驅新黨（さきがけ）以及前社會黨的一些成員所組成。之後，民主黨再與新進黨解散後的小黨，包 括新黨友愛（原民社黨）、民政黨以及太陽黨等合併。於 2003 年再與由小澤一郎帶領的自由黨與民主黨合併。所以，經濟 自由主義與社會民主主義的可能衝突，或是在國防外交上，對於憲法、安保或是基地等議題也各有不同主張。
（一）民主黨內閣提案審議情形 一般做立法政治的研究，常是透過國會議員的表決記錄，也就是以記名表決(roll-call vote)的記錄，來 計算政黨凝聚率，與測量議員的政策立場與政黨立場的差距。由於日本國會只有在特殊情況下，才會 採記名表決，44 因此，我們沒有辦法了解個別議員的投票情形。不過，從法案審查與表決的情形（整 理如表二）， 我們可以發現，沒有提案是遭到否決。只有少數法案是遭受到同黨議員集體反對。例如： 在 2011 年預算案有 16 名民主黨議員以集體缺席方式，不支持內閣的預算法案；45 及 2012 年在提高消 費稅的法案上，部份議員以離黨方式來表示反對。46大部份沒有通過的法案是因為沒有在會期之內完成 審查，而沒有通過成為法律。 表二、民主黨執政時期歷屆國會審查案件數及結果 提案 件數 審查結果 成立 否決 審查未了a 繼續審查 b 撤回 第 172 回會期 當期提案c 0 0 0 0 0 0 第 173 回會期 當期提案 12 10 0 0 2 0 第 174 回會期 (常會) 當期提案 64 35 0 11 17 1 前期法案d 2 1 0 1 0 0 第 175 回會期 當期提案 0 0 0 0 0 0 前期法案 17 0 0 0 17 0 第 176 回會期 當期提案 20 11 0 1 8 0 前期法案 17 3 0 3 11 0 第 177 回會期（常會） 當期提案 90 72 0 2 14 2 前期法案 19 10 0 0 8 1 第 178 回會期 當期提案 0 0 0 0 0 0 前期法案 22 0 0 0 22 0 第 179 回會期 當期新提案 16 10 0 0 6 0 前期法案 22 3 0 2 17 0 第 180 回會期（常會） 當期提案 83 55 0 6 20 2 前期法案 23 6 0 1 13 3 第 181 回會期 44 日本國會表決有三種方式：無異議表決、起立表決及投票記名表決。除非是在議長或是五分之一的國會議員要求下，通 常只有在選出新任首相及少數狀況下才採記名表決 (楊鈞池、許介鱗 2006:93; Curtis 1999:174)。 45 小澤一郎因為政治獻金問題，在菅內閣時期被民主黨停權，而引起一些支持小澤一郎的黨員不滿。由於菅直人內閣為了 爭取反對黨在國會支持而修改政策，他們便以背離原來在 2009 年競選時的政見為由，不支持菅直人內閣。在預算表決時， 甚至有 16 名民主黨議員集體缺席，不支持內閣的預算法案（清水真人 2011:20-21）。黨內形成「支持小澤」與「反小澤」 的對立，使得民主黨很難推動政策。 46 由於財政赤字居高不下，再加上人口老化，為了維持福利制度，日本政府擬提高消費稅。菅直人任內就提出討論，但是 當時受到黨內反對而沒有成案，野田佳彥上任後繼續推動增稅的計畫。但是，黨內仍有歧異，在小澤一郎的帶領下，2012 年 7 月不支持增稅方案的議員離開民主黨。最後，野田佳彥透過在野自民黨與公明黨的支持，成功通過法案，代價則是野 田承諾會解散國會重新改選。
當期提案 10 5 0 5 0 0 前期法案 33 2 0 31 0 0 資料來源：內閣府法制局 參議院 眾議院 作者整理 a 審查未了：因為會期不繼續的原則，沒有在該會期完成審議，就是成為廢案 b 繼續審查：若是沒有在該會期完成審查，但是獲得院會同意的話，則可以繼續跨會期審查。 d 當期提案：該會期提出的新法案。 d 前期法案：之前會期未完成審議，繼續跨會期審查的法案。 更具體地來說，民主黨政府提案的情形，可以分為五類。首先，第一類就是順利地在被提案的會期內 通過「成立」的法案。第二類為受限於會期不繼續的規定，沒有在會期內完成審查決議的法案就成為 廢案，也就是「審查未了」。例如，為了要落實政治主導的國會改革法案及公務員改革法案，都是在 2010 年 174 回會期一開始提出，但是在會期結束前都還沒有針對內容作實質審議，成為廢案。若是經 由院會同意繼續審查，也就是第三類的跨會期繼續審查法案。47只是，這些法案雖然是跨會期繼續審查， 但是最終幾乎一半沒有成案。 第四類則是遭到撤回的法案。回顧日本歷屆國會，通常是議員個人提出的私法案(private bills)，因為知 道比較不容易通過，由提案人主動撤回，遭到內閣撤案的例子並不多，在民主黨執政之前，上一次內 閣撤案是在 1958 年。但是，在民主黨執政時期有四個法案遭到內閣主動撤案。48 例如：民主黨在選前 強調的兒童津貼，在第 177 回針對該年度給付方式的法案就遭到撤回。另外，政治主導的核心法案「確 立政治主導等相關法案」，是在 174 回會期初(2010.2)提出，因為涉及行政組織與員額的變動，原本希 望可以在該財政年度的開始（也就是 2010 年四月前）通過，但是在 174 回會期並沒有被實質討論到。 儘管後來同意繼續跨會期審查，但是從第 174 回到第 177 回會期都沒有做實質審查，甚至最後在 2011 年 5 月（也就是第 177 回會期中），最後由內閣主動撤回提案。 第五類，雖然有通過，但是經過好幾個會期才成為法案。例如：民主黨與工會關係密切，勞工就業政 策一直是民主黨的主要訴求之一。鑑於 2008 年末及 2009 年初的派遣工人失業問題，民主黨在 2009 年大選也是極力主張需要修改。2010 年 4 月（也是 174 回會期）提出修正案，希望對於派遣的類型與 允許有派遣工人的產業有所限制，但是該法案直到第 180 回會期，2012 年 3 月才成立，而且原本主要 希望改革的項目也做了很多的修正甚至遭到刪除。49 上述提到的幾個法案，都是民主黨在競選時的訴求與多年來的改革主張，不是沒有完成審查，就是花 很長的時間才通過。民主黨內閣無法按照優先順序去推動所想要的法案，可見受到議程的影響，以下 再針對參眾議院審查法案情形作比較，以理解釋是否與兩院多數分數不同政黨有關。 （二）參眾兩院審查法案情形 由於內閣提案通常是先經由眾議院審理，通過之後再送到參議院審理（岩井奉信 1988），將表一法案 通過情形再依照兩院審查順序做整理如下表（表三）。 表三、民主黨執政時期內閣提案在參眾兩院審查通過的情形* 國會會期 內閣提案數 成立件數 眾議院 參議院 通過件數 沒有通過件數 通過件數 沒有通過件數 第 172 回會期 0 0 0 0 0 0 第 173 回會期 12 10 10 2 10 0 第 174 回會期 64 35 45 19 35 10 第 175 回會期 0 0 0 0 0 0 47 這類的法案因為在提案的會期沒有成為法律，即使是繼續審查，也是列入沒有通過。 48 嚴格說起來應該是在第 177 回所撤回的三個法案。第 174 回會期雖然也有撤回一個提案（閣法第五十九號），但是在還 沒有交付委員會前就撤案，而且也另提閣法六十號來代替。 49 原本在 2011 年末（179 回會期）委員會就已經通過，但是其他議員有不同意見，所以沒有提交到院會表決。反而是在 2012 年的 180 回會期，修正內容後才交付院會表決通過，這也顯示黨內不團結。
第 176 回會期 20 11 14 6 11 3 第 177 回會期 90 72 73 17 72 1 第 178 回會期 0 0 0 0 0 0 第 179 回會期 16 10 10 6 10 0 第 180 回會期 83 55 59 24 55 4 第 181 回會期 10 5 5 5 5 0 資料來源：內閣府法制局 參議院調查室，作者整理 *不包括跨會期審議的法案 **內閣提案通常先經由眾議院審查，法案通過後才會送到參議院審查 從表三的資料可以發現，的確在好幾個會期，眾參兩院通過的件數不一樣。也就是因為參議院不支持， 使得在眾議院通過的法案，最後沒有全數通過成為法律。由此可知，民主黨執政時期，參議院的確在 立法過程中有相當的影響力。尤其在 2010 年參議院選舉民主黨失利之後（從 175 回會期之後），只有 第 177 回會期法案通過率有達到 80％，平均法案通過率不高。雖然沒有法案是直接在參議院被否決， 但是明顯地，掌有參議院議程優勢的反對黨，沒有積極審查使得在眾議院通過的內閣法案最終沒有完 成審查成為廢案。 民主黨執政時期是否有類似自民黨國對政治的朝野協商機制？雖然還是有國對委員會，50 但是在 2010 參議院大選之前，由於民主黨聯合內閣在參眾兩院有多數，民主黨政府往往直接訴諸於表決，沒有要 和反對黨協商，態度比較強硬（武藏勝宏 2010）。51 在參議院大選之後，由於民主黨與友黨在參議院 失去多數席次，在眾議院也沒有超過三分之二的絕對多數席次可以再否決，在野的自民黨便利用立法 程序影響法案的審議，迫使民主黨領導的聯合政府與自民黨談判妥協、修正原來的政策主張（待鳥聡 史 2011；竹中治堅 2012）。即使有朝野談判，也是採直接的方式，因為民主黨相當批評過去自民黨透 過非正式的協調方式，強調公開透明，所以國對委員會的角色有限。而且自民黨為主的反對陣營著眼 於未來的選舉，吸引選民的支持，除了東日本大地震需要的復興建設事項，其他都不大願意協商，還 要求提早解散國會改選。所以，除了在第 177 回會期，因為發生東日本大地震，為了緊急救難，朝野 政黨合作通過必要的法案，法案通過率達到 80％，其他會期法案通過率都不高。 表三數據說明了分立國會對於民主黨在推動法案的限制。不過，值得注意的是，首先，第 174 回會期 眾議院通過 45 個法案，但是參議院只有通過 35 個。174 回會期並不是分立國會，卻有 10 件已在眾議 院通過的內閣提案，沒有在參議院通過。其次，從表三還可以看到，許多沒有通過的法案是在眾議院 就沒有完成審查。例如：第 174 回會期，內閣提案 64 件，眾議院只有通過 45 件。第 176 回會期，內 閣提出 20 件法案，眾議院只有通過 14 件。第 179 回會期，內閣提案 16 件，只有 10 件在眾議院通過。 第 180 會期，內閣提案 83 件，眾議院通過 59 件。即使這些會期，參議院都全數通過眾議院通過的法 案，通過率也只有 70%左右，仍就是遠低於過去的法案通過率平均值。這意味著，民主黨政府議事不 彰，不只與反對黨以及參議院，還與執政黨以及眾議院的運作有關。 如前所述，為了要讓政權運作順利，民主黨與國民新黨以及社民黨組成聯合政府。執政黨聯盟間的意 見協調統合如何進行？因為民主黨相當批評過去自民黨透過非正式的協調方式，強調公開透明，所以 對於聯合執政黨間的溝通，不是另外建立政府外的黨對黨協調，而是讓友黨代表入閣，透過內閣會議 或是閣僚委員會討論。如果是重要的事情，例如沖繩的美軍基地遷移問題，依據三黨連立政權合意書 的規定，則是透過由執政黨黨魁與重要閣員組成「基本政策閣僚委員會」討論，52 再送到內閣討論。53 50 （在野時）民主黨在 1999 年廢總務會長，執行部包括黨代表、幹事長、政調會長、國會對策委員長、與參議院議員會 長。幹事長、政調會長與國對委員長為黨三役。與其他黨比起來，民主黨國對委員長的權力比較大 51 根據學者的研究，選制改革之後，競爭趨向以政黨為中心，因此在民主黨上台之前，朝野政黨意見不和時，直接訴諸於 表決的比例增加（武藏勝宏 2010）。 52 「基本政策閣僚委員會」不是一般的閣僚委員會，也不是例行性會議（武藏勝宏 2010）。 53 另還有兩個包括黨幹部的會議，一是由基本政策閣僚委員會的成員與三黨幹事長組成的「政府．執政聯盟首腦會議」， 以及由首相、副首相與重要民主黨幹部組成的「政府．民主黨首腦會議」（黃偉修，2011）。不過，在社民黨由於普天間基 地問題退出聯合內閣之後，雖然國民新黨繼續有代表入閣出任大臣，基本政策閣僚委員會沒有再扮演重要的角色，也沒有 特別的會議做協商。
民主黨為了要維持聯合內閣並顧及友黨的關係，在一些重要政策上，當然必須修正或是妥協原有的主 張。54 不過，就法案審議的議程上，友黨議員沒有分配到委員會主席席次，許多法案沒有進入實質審 查完成審議，還意味著掌有議程設定優勢的民主黨議員沒有幫忙內閣推動法案。曾任國會運營委員會 委員長的松本剛明，也在事後承認沒有以內閣法案為優先、積極推動立法(塩崎彰久，2013：67-70)。 而且，在訪談時多位受訪者都有提到民主黨議員有反內閣的情緒。因此，要解釋為什麼民主黨在眾議 院掌有優勢提案卻受挫，除了反對黨以及友黨的影響與限制，還需要探討民主黨本身的運作。 （三）民主黨政府黨政協調問題 因為民主黨對於自民黨執政時期的日本政府運作方式很有批評，以下先介紹民主黨上台後的改變。 1. 民主黨執政後日本政府決策方式改變 自民黨由於長期執政，發展出不在憲法規範的非正式制度「事前審查制度」，要求所有法案必須要先得 到黨的同意，也就是要黨的總務會通過後，才可送到內閣及國會審理。而且決策是採由下而上分權方 式，如圖一所示，各省廳的法案草案，經自民黨政調會部會討論過同意，會分別再經過黨內的政調會、 總務會，以及內閣府法制局、事務次官會議討論，55才送到內閣決議，最後向國會提案審理（內田滿編， 2008: 231）。 圖一：自民黨時期決策過程 國會 內閣決議與提案 內閣會議 提案 總務會 事務次官會議 政調會 事前審查制度 防 衛 省 國 防 部 會 農 林 部 會 農 林 水 產 省 經 濟 產 業 省 經 濟 產 業 部 會 部 會 A 省 廳 A …. …. 自民黨 各省廳 資料來源：作者自行整理繪製 由於法案已先經過執政黨與政府各省廳之間的密切調整，而且法律條文文字已經有相當的斟酌，在國 會也不大會再有細部討論。因此，不僅日本內閣提案通過率高，平均 80%以上的內閣法案是在內容沒 有修正下就直接通過（大山礼子 2011: 4）換句話說，法案送到內閣前幾乎已經定案，實際的審議場域 移到自民黨政調會與部會，「黨」才是決策中心，形成一種「政府、黨二元結構」。56 民主黨對於上述的自民黨時期決策過程相當批評。首先，民主黨批評自民黨的二元結構，少數人近乎 有否決權，等於是讓不在政府任職的人做決定，卻又規避了民意的監督，過程不透明有違責任政治的 精神。因此，民主黨主張應該要以英國為本，建立起由內閣主導的一元結構。57 其次，民主黨批評自 54 三黨對於一些政策發表共同聲明。也為了維持聯合內閣，造成有些政策難以決定。例如在普天間基地問題上，當時首相 鳩山由紀夫就是為了顧及兩個友黨的立場，因為社民黨與國民新黨都反對之前的協議，而造成鳩山首相遲遲無法做出決定， 而有政策搖擺的情形（森本敏 2010；小林良彰 2012；神保謙 2013）。 55 「事務次官」是日本位階最高的公務員，相當於我們的常務次長。 56 因此，圖一中的內閣會議便以虛線表示，以顯示其非決策重心所在。 57 民主黨於 1998 年成立時，就主張日本應該仿效英國，建立以內閣為決策中心，建立一元化決策也都在選舉政見中列出 （大山礼子 2011:108-110）。不僅如此，民主黨自 1999 年起仿英國影子內閣建立「次期內閣 (ネクストキャビネット, Next Cabinet)」（山本健太郎 2012）。在政黨競爭方面，也希望發展類似英國以政策為中心的選舉，提出「政權公約」(manifesto)，
民黨過於仰賴官僚。由於法案草案是由各省廳內部官僚先擬，民主黨批評自民黨過於仰賴不具民意基 礎的官僚，主張應該要政治主導，由代表民意的政治人物來規劃。再加上，法案在送到內閣之前，幾 乎已成定案，民主黨批評這樣使得國會審議功能空洞化，希望日本國會可以像英國國會一樣，成為執 政黨與在野黨辯論攻防的主要場域。58 2009 年民主黨贏得大選，上台後所頒佈的基本方針便明白表示，在決策上，主張政治主導及一元結構。 59 具體來說，首先，政治主導是指決策應該要由具有民意基礎的政治人物來做決定，也就是由政府各 省廳的「政務三役」，大臣、副大臣與政務次官來負責決策，官僚只是負責執行、不參與決策。其次， 民主黨政府為確立以內閣為中心的一元主導，強調是由「內閣」而非「黨」來做決定。 為了避免自民 黨時期的以黨為中心的二元決策模式，不在政府任職卻可以影響決策的情形，民主黨政府廢除「事前 審查機制」，避免族議員的產生，禁止官僚與所屬省廳政務三役以外的國會議員聯繫。簡單來說，民主 黨希望建立「法案先由政務三役規劃討論，送交內閣會議決議，重大事項由內閣決定，再向國會提案 審理」的程序，以落實其一元化的主張。 民主黨的決策方式，可以用圖二來表示。民主黨廢除事前審查制度，決策以內閣為決策中心，而且， 是由上而下來推動政策。內閣會議除了是討論各省廳的政策，也會做決定下指示要求各省廳配合與執 行。因此，與自民黨時期不同，內閣會議以實線表示。 圖二：民主黨主張的決策過程 民主黨 國會 內閣決議與提案 內閣會議 防 衛 省 農 林 水 產 省 經 濟 產 業 省 省 廳 A …. 政 務 三 役 政 務 三 役 政 務 三 役 政 務 三 役 行政刷新會議 ….指 國家戰略室 閣僚委員會 示 廢除事前審查 資料來源：作者自行整理繪製 * 政務三役為大臣、副大臣及政務次官 廢除事前審查制度的同時，也就改變黨與政府的連結，不過，對於黨與政府的互動關係，民主黨在基 本方針並沒有做具體說明（所以在圖二是以虛線表示）。 2. 內閣、政黨與議員互動 以與自民黨作區別。此外，關於民主黨以英國政治為參考對象的說明，可以參考菅直人（2009）。 58 法案在委員會審查時，由相關大臣說明提案理由及法案內容，再進行議員質詢與官員答辯。之前官僚可以「政府委員」 身份協助輔佐大臣回答進行答辯，由於官僚長期負責該事務，比大臣更清楚內容，往往變成由政府委員代答，而被批評為 官僚主導，所以在 1999 年「國會審議活性化法」，廢除了「政府委員制」，增設副大臣與政務官。但是，局長或是審議官等 高級官僚還是可以「政府參考人」身份，在技術問題方面協助回答，因此，被批評沒有什麼改變。因此民主黨主張禁止官 僚以「參考人」身份在國會代為回答，以活化國會的辯論。前民主黨代表，也是民主黨剛上台時擔任幹事長的小澤一郎， 在 2009 年 10 月 1 日的記者會便表示，要去除官僚的支配必須從國會開始，所以要廢除參考人制度，由代表國民、具有民 意基礎的政治人物辯論（清水真人 2011:81）。 59 www.kantei.go.jp/jp/tyokan/hatoyama/2009/0916siryou1.pdf , 2013 06 13。
由於民主黨強調一元化與政治主導，只有入閣的國會議員才有權規劃政策。但是內閣需要政黨的協助 來推動法案，而國會議員有連任的壓力，需要回應選民要求，更何況民主黨議員原本就背景多元、意 見分歧。當時，民主黨兩院議員超過四百位，卻只有不到一百位議員擔任政務三役。在決策集中到入 閣的少數人之後，民主黨面臨的問題，就是如何處理同黨議員的不同意見，並滿足於他們對於選區要 求的回應？ 以下將鳩山內閣、菅內閣到野田內閣時期的運作，依照黨與政府的聯繫、黨內討論與否、以及後排議 員意見表示的機會三方面，整理如下表（表四）。 表四：民主黨執政時期政府、政黨與議員的互動 鳩山內閣 (2009.9-2910.6) 菅內閣 (2010.6-2011.8) 野田內閣 (2011.8-2012.12) 事前審查機制 廢止 廢止 廢止 黨內討論 政調會 X V V（給予更多權限） 後排議員意思表示管道 政府 官僚 X X X 政策會議 V * X X 黨 陳情一元化（幹事 長室） V * X X 部門會議 X V V 國會 個人提案立法 一度被禁止** V V 黨與政府連結 政府代表與國會 代表共同為部門 會議主席 X V V 黨幹部入閣 X V * X 政府、民主三役會 議 X X V * 資料來源： 大山礼子(2011), 清水真人(2011), 飯尾潤 (2011), 野中尚人(2011), Shinoda (2012), 朝日新聞(2009 09 19, 2010 04 08), www.dpj.or.jp/article/100421 作者整理 V: 有； X：沒有/廢止；*：新設立的機制 ** 在 2010 年 4 月解禁 為了落實一元化，民主黨三個內閣都廢止事前審查制度。明顯地，三個內閣中，以鳩山內閣最嚴格執 行一元化主導。因為執政之初，當時的幹事長小澤一郎認為，內閣是決策中心，執政黨與政府的立場 應該是一致，不需要負責規劃黨內政策的政調會 (清水真人 2011:56)。並且，為了讓國會不再空洞化， 而是執政黨與在野黨辯論所在，主張執政黨這方只由內閣向國會提案，因此，民主黨還一度禁止議員 個人提案立法 (朝日新聞 2009 09 19)。60 在這樣的情況下，過去主要作為個別議員表達意見的部門會 議，也因為政調會被廢除而被廢止，61 民主黨議員失去在黨內表示意見、溝通討論的地方。民主黨政 府改在各省廳設立政策會議，沒有入閣的國會議員，可以自由參加由副大臣負責的各省廳政策會議表 示意見(清水真人 2011:55)，或是向幹事長室陳情。但是因為對於政務三役不拒約束力，政策會議或是 陳情的作法效果不佳， 菅內閣時期，取消政策會議以及陳情一元化的作法，恢復政調會以及部門會議。而且，部門會議採雙 主席制，由分別代表政府的各省廳副大臣，以及代表國會的相對應委員會的筆頭理事長（首席理事） 60除了公職選舉法及政治獻金規定等與議員權益相關的法案， 61 受訪民主黨議員 A、B、與 C 皆非常強調不是「部會」而是「部門會議」，以與自民黨做區別。
來共同擔任部門會議主席（野中尚人 2011:308）。此外，為了強化政黨與內閣的連結，由政調會長玄葉 光一郎出任國家戰略大臣。 野田內閣時期，繼續維持政調會，部門會議仍是由政府與黨的代表來擔任共同主席。62 不過，與菅內 閣不同之處是，政調會長沒有兼任內閣閣員，但是為了讓決策更有效率，政府在做決定時，要先讓政 調會長瞭解，63讓政調會為「事前承認」機關。另外，還增設包括政府與民主黨幹部的「政府．民主三 役會議（政府與民主黨執行部會議）」來做決定（木寺元 2012:200）。64 從三個內閣的實際運作可以看出，民主黨政府一直在修正與強化政黨與內閣的關係。因為嚴格執行一 元化，執政之初民主黨內部有不少沒有入閣的國會議員，包括擔任國會委員會主席的民主黨議員，便 擔心自己的意見難以反映。65由少數人做決定，卻要求同黨議員都支持。引起黨內強烈不滿與反內閣情 緒要求恢復黨內政策調查的職能（楊鈞池，2010:10）。所以在 174 回會期，預算通過後，其他法案的 審議不是太順利，法案通過率只有 54.69%，為戰後例行國會中第二低。民主黨的重要政策，例如：國 會改革法案及行政改革法案，在眾議院-都沒有排入實質審查就成為廢案。 之後，民主黨政府意識到黨內對於內閣的不滿，菅內閣與野田內閣，不僅恢復政調會，還由黨與政府 代表共同擔任部門會議的主席，以改善黨與政府的溝通。但是後排議員與內閣的互動關係沒有很大改 變，法案通過率沒有因此有很大的改變。主要原因在於：第一，因為政務三役忙於省務，66 不管是政 策會議或是部門會議的開會次數有限，而且任何同黨議員都可以參加部門會議，不一定是專家，甚至 只是討論沒有結論，67意見交換的效果也有限。事實上，當初決定廢除政調會另成立「政策會議」的小 澤一郎，事後在 2010 年 9 月的代表選舉辯論中，也承認政策會議效果不佳。68 第二，雖然民主黨恢復政調會以及部門會議，政調會只是「建言機關」。69 在政治主導下，各省廳相關 政策要由政務三役負責，不管是政策會議、幹事長室的陳情、或是部門會議的意見，對於政務三役不 具約束力。若是部門會議的意見與政務三役的立場不同，也還是由政務三役做決定。70 換句話說，部 門會議的不同意見仍是只做為參考，政調會下的部門會議並沒有成為決策中心的所在。71 第三，禁止官僚與非政務三役互動的規定沒有改變。民主黨意識到上台之初過於排除官僚的作法對於 62 但是政府代表略微改變，改由政務官與委員會理事共同擔任座長。 63 菅直人時期的政調會長玄葉光一郎，曾建議允許「事前討論」會使得決策更有效率(木寺元 2012:199)。野田在任命政調 會會長時表示，在政府做決定時，要先讓政調會長同意（了承）（朝日新聞 20110830），甚至表示法案、預算與條約若是沒 有先讓政調會長同意，不可以成為內閣決議（朝日新聞 2011 08 31）。 64也就是由分別代表內閣的首相、官房長官，及代表黨的幹事長、政調會會長、幹事長代行及國會對策委員會委員長等六 位來做政策的最後決定。其中幹事長代行是次於幹事長的職位，相當於我們的副秘書長，但是因為民主黨還有更次於「幹 事長代行」的「副幹事長」一職，避免混淆，就還是維持日文原文。 65 原本以為在內閣提案之後，可以在國會討論、質詢發言，民主黨籍的委員會主席，與國會對策委員會主席以及幹部達成 協議（民主党、常任特別委員長並び国対正副委員長合同意見書），同黨議員可以在國會與委員會提問表示意見，修正法案 內容 (清水真人，2011: 81; 大山礼子 2011:8)。但是，由於民主黨政府認為國會應該是朝野辯論，不希望同黨議員在國會再 有討論，結果民主黨反而動員強行表決，以確保所提的法案通過（清水真人 2011:82-83）。如此一來，對於沒有入閣的議員 來說，形同內閣會議通過之後，就不能再有意見。 66 尤其是，民主黨要落實政治主導，除了決策要由政務三役負責，還要禁止官僚在國會代為回答，以活絡國會辯論。但是， 礙於目前規定，國會開會期間，大臣有出席的義務，如此一來，在開會期間，大臣就難以兼顧省務，造成政策回應慢。當 時就有主張修改國會法，減輕大臣的出席義務。國會改革法案內容見「審議活性化等に関する緊急提言」 www.secj.jp/pdf/091104-1.pdf ，20130710。但是，國會改革法案，在第 174 回會期沒有完成審議就成為廢案。 67 訪談民主黨議員 A、民主黨議員 C 68 www.jnpc.or.jp/file/opdf/472.pdf （2013 07 03） 69 這是菅內閣的政調會長兼戰略相玄葉光一郎剛上任時，對於恢復政調會是否違背一元化質疑時，表示政調會只是「提言 機關」（清水真人 2011：170）。 70 訪談民主黨議員 A、民主黨議員 B 、外務省官員 71 訪談民主黨議員 B 、民主黨議員 C、內閣府官員
政策制訂有負面影響，之後雖然有允許資深官僚參與政務三役會議開會，72也恢復政調會，但是政策還 是由政務三役負責，官僚不知道該如何與非政務三役的民主黨國會議員互動，73也就不會像過去一樣， 去民主黨的政調會部門會議，或是議員辦公室報告政策制訂的進展，74官僚與後排議員的互動並沒有什 麼改變。所以，後排議員並沒有因為恢復政調會，能對於政府政策有所影響。 簡單來說，原本民主黨是為了避免自民黨時期的問題，而建立一元結構，但是該如何定位政調會、給 予多少權限的爭辯，也顯現出民主黨面臨的兩難。如果廢除政調會，也等於失去黨內溝通討論的地方。 若是內閣就採納政調會的意見成為政府的政策，擔心會被批評回到自民黨時期的運作方式，有違民主 黨的核心主張，因此即使恢復政調會，也只是將政調會定位在提議建言。所以，當野田內閣表示，政 府作決定時要讓政調會長先瞭解時，就有人擔心這樣的設計會違反決策一元化的原則，所以才另外設 立政府、民主三役會議做最後決定。然而，若只是建議的機關，政調會下部門會議討論的意見對於政 府也就沒有拘束力，對於尋求連任的國會議員也就難以宣稱功勞。再者，政調會本身是由下而上地去 彙整黨內的意見，如果沒有辦法相當程度反映在內閣決策上，也就失去黨內溝通的意義，無法減少後 排議員對於內閣的不信任與不滿。所以，即使恢復政調會，由於是定位在「建議機關」，部門會議沒有 拘束力，對於黨與政府的溝通效果有限，法案通過率也沒有很大改善。 不僅如此，民主黨時期的人事升遷，也沒有清楚的模式。第一，前後人事調動沒有清楚的關係。鳩山 內閣的人事，與之前的「次期內閣」的人事相似（山本健太郎 2012），由之前負責該政策領域的人擔 任大臣。原本這樣是有助於形塑專業形象，但是之後的內閣重組與新內閣人事，與之前在野時的次期 內閣人事相比，並沒有很清楚的關係。第二，人事調動，不是所有都是升遷，有些反而是降職。例如： 在鳩山內閣擔任財務大臣的藤井裕久，卻在之後的菅內閣出任官房副長官。而且，接任藤井裕久出任 官房副長官的人，是之前已經在菅內閣擔任過官房長官的仙谷由人。第三，沒有資深制度，無助發展 長期的考量。同樣有副大臣升任同省廳大臣的情況，自民黨通常是相隔幾年再升任為該省廳大臣，但 是民主黨卻是短期內直接升任，沒有一定按照資深制度。例如：前首相野田佳彥先是出任鳩山內閣時 的財務省副大臣，在財務大臣菅直人贏得代表選舉成為總理後，就直接升任為財務大臣。雖然這樣可 以說，是任用有能力的人各司其職，但是如此難以給予議員一個規則，預期未來怎樣做可以得到重要 的位子。也就是，沒有形成一個職涯階梯，人事安排也就無法做為給予議員去支持政黨政策的誘因。 3.結論 本計畫以為民主黨執政時期的立法延宕，一大部分可以歸因於 2010 年參議院選舉失利之後，民主黨所 提出的法案，難以在參議院獲得反對黨支持，又缺乏在眾議院有三分之二席次去否決，無法順利推動 所屬意的法案。其次，民主黨政府議事效率不彰，還與民主黨上台之後採取的新制度有關。不管是與 在野黨或是聯合內閣友黨或是黨內溝通，民主黨批評過去自民黨密室政治所強調過程透明，希望是以 內閣或國會而非政黨內部為討論的場域。尤其是，民主黨為了達到決策一元化，強調以內閣為決策中 心，只有入閣的議員才能參與決策，刻意限制黨的角色，卻忽略了同黨議員的立場不是理所當然一致， 而沒有建立良好的溝通協調機制。僅由佔同黨議員少數的政務三役做決定，卻要求其他多數議員要支 持，會讓沒有入閣的議員覺得是單方做決定，75多數意見難以表達，容易引發強烈不滿與反內閣情緒。 76 針對於後排議員的批評，曾擔任政務三役的受訪者曾回應，不是沒有溝通，只是同黨議員沒有看他 們準備的資料，才會不知道政府的政策。77但是，這樣的回應也顯現出，政府這方認為同黨議員知道的 話就該接受政府政策，比較是告知的意味。這反而說明了缺乏雙向互動，有溝通協調的問題。 72 菅直人剛上任時就有提到要對「政治主導」再定義，政治主導不是意味著不需要官僚（清水真人 2011:71）。事實上，後 來還成立「各省聯絡會議」，形同恢復事務次官會議。 73 訪談防衛省官員, 內閣府官員, 外務省官員 74 個別國會員可以透過國會秘書處要求官僚提供資訊，但是不是代表可以像自民黨時期，可以要求官僚去議員辦公室報 告，訪談外務省官員。 75 訪談民主黨議員 B，覺得形同是政務三役在片面做決定。 76 學者山口二郎認為，英國政治有其特別的文化，而日本在自民黨長期執政之下，並沒有發展出像英國那樣前排後議員的 差別，也就是後排議員主要工作是支持內閣的政策的情形。因此，若是只是一味按照英國模式，會有運作上的盲點（2010： 48-50）。 77 訪談民主黨議員 A。
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