行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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『左右共治』在法國第五共和憲法上之規範
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計畫類別：□個別型計畫
□整合型計畫
計畫編號：NSC－89－H－110－017－2414
執行期間：
89 年
8 月
1 日至 90 年
7 月
31 日
計畫主持人：徐正戎
共同主持人：
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立中山大學中山學術研究所
中
華
民
國
90 年
10
月
28 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
計畫編號：NSC －89－H－110－017－2414
執行期限：中華民國
90 年
10
月
25 日
主持人：徐正戎•國立中山大學中山學術研究所
E-mail : [email protected]
計畫參與人員：
一、 中文摘要 「左右共治」乃法國第五共和憲政史上之 「非常態」產物，非當初制定第五共和憲 法 時 所能 預見。唯在歷經二段二年期間 〈1986 年-1988 年及 1993 年至 1995 年〉 之運作經驗後，再加上自 1997 年至今之經 驗觀察，法國人民或者憲法學者對其之觀 感已不如 1986 年首次出現時那麼不安。當 時有不少人將其視之為「猛水野獸」，認 為必須制訂新憲，開創「第六共和」方能 因應；但是今日在一段不算短的實驗時期 後（自 1986 年迄今共 15 年內，總共有 9 年的左右共治時期），眾人反而能以較持 平之態度面對。主要原因在於，「左右共 治」期間，法國之內政與外交事務並非因 而停擺或陷入群龍無首之局面，此乃須歸 功於當事人〈各左右共治時期之總統及總 理〉所表現出以「守憲」為圭臬，以「行 憲」為職志之政治智慧與態度。 由於我國總統與立法院委員皆係由人 民普選產生，故「左右共治」之情形，爾 後或早或晚將不會在我國憲政史上缺席。 或謂總統與立法委員任期相同〈四年〉旦 若調整為同時改選時，當可避免「左右共 治」情形之出現，唯持此論調者當知，依 據中華民國憲法增修條文第二條第五項， 總統在一定之條件下，有解散立法院之權 限〈被動解散權〉；故總統與立法委員任 期起迄點錯開之情形當可預見，退一步而 言，縱使，總統與立法委員任期之起迄始 終一致，孰能保証人民在投票時，不會一 票投Ａ黨之總統候選人，但卻一票支持Ｂ 上國家機關之權力來源直接出自人民，「左 右共治」情形即很難避免，吾人當為者， 不在思索如何防止此一不可避免現象之發 生，而應探求在發生此情形時，應當如何 面對！「勿恃敵之不來，而恃無以待之」！ 關鍵詞： 左右共治•雙首長制•總統 制•內閣制 Abstr act:Ce qu’on appelle “cohabitation” est le fait que le Président de la République ait été élu par une certaine majorité et que le Premier Ministre soit le chef d’une toute autre majorité qui est celle de l’Assemblée nationale.
La situation politique ainsi créée a de multiples conséquences. Le droit constitutionnel a pris une importance plus considérable que par le passé: 《Rien que la Constitution, mais toute la Constitution》a déclaré le Président de la République, François Mitterrend en 1986, pour definir ce que serait sa conduit.
Ce sont, évidemment, les rapports entre le chef de l’Etat et le chef de Gouvernement qui changent de nature; des désaccords étaient toujours possibles entre les deux hommes qui occupent les deux hautes fonctions de l’Etat; mais s’ils s’aggravaient ils se terminaient par la démission du Premier Ministre, soit sur la demande du Président de la République
（Jacques Chaban-Delmas en 1972）, soit spondanément（Jacques Chirac en 1976）; la cohabitation signifie, au contraire, que chacun reste en fonction même si le Président de la République n’approuve pas tel ou tel aspect de la politique gouvernementale et le fait savoir à l’opinion publique.
Il faut, alors, analyser de très près les dispositions constitutionnelles pour savoir ce que chacun peut faire, ne pas faire ou empêcher l’autre de faire. Les controverse se multiplient non pas tant entre les deux hommes, qu’entre leurs partisans respectifs, les organes de presse et, naturellement, les juristes.
Les relations des organes de l’Etat, aussi bien entre eux qu’avec le Président de la République et le Gouvernement, subissent aussi les conséquence de la cohabitation. La cohabitation engendrant de situation politique ainsi complexe et incertaine ne serait pas étrangère poue notre système politique et constitutionnel dans l’avenir. En effet, dès que notre Président de la République ayant été élu directement par le peuple à partie de l’année 1996 et que les membres du Yuan législatif ayant été ainsi élu, la différence de couleur politique entre le Président de la République et le Premier Ministre soutenu par le Yuan législatif devenaient toujours possible. L’expérience montrée par les plusieurs fois de la cohabitation（1986-1988, 1993-1995 et depuis 1997） ainsi produites en France nous aura surement servir de référence précieuse. Notamment en ce qui concerne l’interprétation et incarnation de notre Constitution dans des systèmes politiques si différents.
Keywor ds: Cohabitation, Régime semi-présidentiel, Régime presidential, Régime parlementaire 二、緣由與目的 現今國內法政學者所通稱之「左右共 治」（La Cohabitation）一詞，來源於法國， 原意本指兩思想、行為迴然不同之伴侶， 限於制度之因素，而共處一室，同床異夢 之情景。而後引申為描述法國第五共和時 期中 1986 年至 1988 年，1993 年至 1995 年 以及 1997 年迄今之憲政生態；原因在於， 法國自 1958 年實施第五共和憲法迄今，祇 有上述三段時期之國會（嚴格說來應指由 人民普選之下議院－國民議會 Assemblée nationale）多數黨與總統之政黨屬性是迴然 相異的：1986 年至 1988 年時，乃社會黨之 密 特 朗 總 統 與 右 派 聯 盟 （ 共 和 聯 盟 Rassemblement pour la République, R.P.R. 與 民 主 同 盟 Union pour la Démocratie française, U.D.F.）之國民議會；1993 年至 1995 年期間仍是由第二任之密特朗總統對 上右派聯盟；1997 年起，則是共和聯盟之 席哈克總統與社會黨占多數之國民議會共 處之情形。「左右共治」即在形容由人民 普選產生之總統與亦由人民支持之國民議 會多數黨領袖－總理，雖然政黨意識形態 不同，但仍共同治理國家之憲政生態，似 正恰如兩位「情不投、意不合」之伴侶， 卻共同在一屋簷下之情景。 此一稱謂，於 1986 年在法國開始使用 時，雖不為當時之密特朗總統所喜，然由 於它巧妙地描繪出兩位最重要國政領導人 間既尷尬但又無可奈何之微妙關係，故流 傳至今已被眾人朗朗上口，儼然亦成為憲 法學上具有特殊意含之專有名詞。 如此之憲政生態愈形顯示出「憲政」 本身在規範總統與總理間或是總統與國民
議會間作為「依據基準」之重要性，就如 同密特朗總統在 1986 年時所言：「左右共 治時，我的行事準則，不僅將完全依據憲 法，而且也僅以其為圭臬。」〈rien que la Constitution, mais toute la Constitution〉 「左右共治」之現象，造成總統與總 理間關係之重大轉變是無庸置疑的。因為 兩人間施政理念不同之可能性永遠存在， 但在具有同一政黨屬性者擔任總統與總理 時，彼此間之不合終祇將導致一種情形， 那即是總理之辭職，不論是出於其主動〈例 如 1976 年時之席哈克總理之於季斯卡總 統〉，或是基於總統之暗示而被動〈甚至 於「被迫」〉地辭去職務〈例如 1972 年時 之 Chaban-Delmas 總 理 之 於 龐 畢 度 總 統〉。但在「左右共治」時，兩人間若有 上述施政理念不同之情形時，不同於以往 者，兩人仍均將各居其位，而不會發生總 統迫使總理辭職之情形，即使在總統明白 地向民眾表明其不贊成總理之施政時，亦 復如是。換言之，權力來源各自出於人民 之 總 統與 總理，此時均個別地向人民負 責，彼此間之關係已轉變為「合作」或「平 行對抗」關係，而非以往之「上下隸屬」 關係。 職是之故，規範兩者間互動關係之各 項準據中，作為規範國家機關職權與互動 關係最重要之憑據標準─「憲法」之重要 性，自是不言而喻。雙方之行事準則，甚 至兩人之專有權限或分享權限之範圍與界 限勢必須以憲法為依歸，此時，對於憲法 之詮釋或解讀，不僅僅是不同立場之憲法 學者們間「憲法解釋」層面之間題，更一 躍成為國家公器及所屬機關、人員間每日 競逐於「權力鬥爭」活動時之最重要憑籍。 試舉幾例以說明「左右共治」現象對 憲政運作之衝擊。首先，行政權與立法權 間權力互動關係之改變：以往對於本屬憲 法第三四條立法範圍之事項可由國民議會 授權，經部長會議通過而由總統簽署「行 政法令」 (ordonnance)〈憲法第一三條第一 項〉行之之模式，於「左右共治」期間自 不可行，原因在於對於執政黨政府之各項 施為，總統未必贊同，那麼以憲法第三八 條第一項頒布「法政法令」方式推行政務 之情形勢必大為減少，取而代之的是，須 回歸至憲法之正常規範面，且以「立法」 之方式行之。 再 者 ， 立 法 權 間 之 關係亦 將隨之 改 變 ： 由不 同政黨掌控之上議院─參議院 （Sénat）與下議院─國民議會間以往之緊 密 合 作關 係，甚或在兩院間意見不一致 時，「前者弱勢，後者強勢」之現象，已 不復見，而以往為配合國民議會之要求， 參議院為加速法案之審理，動輒依第四四 條 第 三 項 以 「 先 決 問 題 」 〈 question préable〉，停止法案討論，逕將其交付表決 之情景已少之又少，取而代之地是正常之 兩院關係。 其次，在「左右共治」期間，總統在 部 長 會議 中之角色，從主導者變為旁觀 者，因此，對於將提出於國會審議之法案， 自不能阻止其成案，但憑藉著憲法第六一 條第二項賦予之「釋憲提出權」，自可於 法案經國會三讀通過後，但尚未經其簽署 生 效 成為 「法律」前，要求憲法委員會 〈 Conseil constitutionnel 〉 進 行 違憲審 查。所以，不僅在「左右共治」期間，釋 憲之案例明顯增加，另外憲法委員會也在 多個案例中，支持總統之觀點，宣告法案 全部或部份違憲。憲法委員會之角色，甚 或司法與其他兩權間之關係亦有實質上之 轉變。 至於憲法第一三條賦予總統之人事任 命權，在「左右共治」期間均回歸至憲法 所規定之模式行之。換言之，「總理提議 ─總統任命─總理副署」，而非如以往一 般地全由總統決定。 最後有關國防或外交範圍之事務，總 統、總理與國防或外交部長各自依憲法之
規定行使職權，亦非如以往由總統一人專 擅，但此兩部份之權限，在憲政習慣中， 向被視為總統之「保留領域」〈 domaine réservé〉，總統享有優勢權限之地位並未動 搖。 簡 言 之 ， 左 右 共 治 時期之 總統或 總 理，其「行事必稱憲法」之運作模式，已 蔚然成形。 唯 對 憲 法 條 文 之 詮 釋，雖 受限於 文 字，但總統及總理依不同之立場，對於某 些事項，若依據論理，合目的性等之解釋 方式，必會得到不同之解讀心得，故「憲 法適應」或有權釋憲機關對於憲法條文本 身，因時代之不同是否有重新詮釋之必要 等問題，便成為一有待釐清之議題。 嚴格來說，在法國已出現三次，且法 國人民己普通習慣其運作之「左右共治」 狀態，究係法國第五共和憲法肇訂時始料 未及，亦非現代政黨政治或責任政治之常 態。因此，對於即將在今年改選總統之我 國，在有可能發生民進黨總統或獨立人士 總統對抗中國國民黨立法院或行政院長之 情形時，自有須對「左右共治」情形發生 時 ， 如何 解讀憲法之問題加以研究之必 要。「左右共治」或稱「統獨共治」之情 形一旦在我國發生，從行政院長之任命， 其與總統間之關係，府會間之關係，甚至 行政院長向誰負責之問題均會立即浮上抬 面，更遑論總統、行政院長，立法院間錯 綜複雜之三角關係，總統或總理專享權限 等辣手課題。若果真發展至今，那麼，作 為主要解決準據之「憲法」是否可擔負起 此項重任，換言之，在九年間歷經五次修 訂之中華民國現行憲法，是否可如法國第 五共和憲法一般，通過此項「歷練」，抑 或須再大幅修訂，甚或至「制憲「之地步， 均有待進一步加以研究。針對法國「左右 共治」現象對於第五共和憲法衝擊之比較 研究，或可提供我國在面對此一憲政現象 時，能採行因應之道之省思吧！ 總統制中因為總統握有實權，可以強 化責任歸屬，凸顯責任政治，藉由立法行 政的互相制衡，各行政首長不得由國會議 員兼任，因此總統制可以擁有一個超然的 權力分立局面，且因總統具有強烈的民意 基礎，故容易推動政策，但相對地也容易 導致總統剛愎自用，以權力中心自居而拒 絕政黨協商或不利於己的政治主張；內閣 制的優缺點往往是和總統制是相反的，內 閣制的首要特徵在於行政和立法的權力融 合，不會造成權力集中於少數人的危險， 在內閣制中政黨的競爭色彩更強烈，不獲 民意支持的政黨將迅速被淘汰，因此容易 造成政局的動盪不安。 至於此計劃之目的在於，從剖析及介 紹法國第五共和之政府組織出發，研究在 總統總理分屬不同黨派時，所面臨的政治 危機及處理的方式： ─ 分析法國第五共和憲法中有關總統、總 理職權及國會的權限； ─ 分析總統和國會職權上的交集及面臨 的政治危機； ─ 研究法國三次左右共治的詳細經過、原 因、運作過程及結果； ─ 歸納學者對於法國第五共和共治時期 的觀察與意見，並予評述與歸納分析， 並作成結論； ─ 將以上結果對照我國今年總統大選後 的政治局面，並提出適用於我國政治生 態的相關制度及建言。 三、研究結果與討論 本人就此主題在研究期間開始之際就 先作了一些「前置」研究。換言之，首先 曾撰文闡述法國雙首長制之憲政體制與左 右共治間的密切關係，以左右共治－雙首 長制之宿命為題登載於政策月刊（民國八 十九年六月，第 59 期）；後再以法國「左 右共治」之概念來檢驗我國之陳唐體制， 並以陳唐體制之憲政困局為題撰文，刊載 於「政策月刊」（民國八十九年八月，第
61 期）。 之後，在蒐集到較多之資料及與其他 眾多法政學習討論後，著手撰文「左右共 治」憲政體制之初探－兼論法、我兩國之 比較，並獲刊載於民國九十年一月期之「臺 大法學論叢」。全文從「左右共治」憲政 體制之定義與特色談起，並以法國「左右 共治」之憲政經驗與我國之陳唐體制作一 比較。此文無寧將本人以往在此領域的研 究作一小結，並可作為以後更深入探討此 議題時之基礎。 四、計劃成果自評 在我國，對於法國「左右共治」憲政 體制之研究實益在於，在我國現行的憲政 體制下，是否有可能出現如同法國「左右 共治」之政局？如果可能的話，法國的憲 政 經 驗是 否可供我國未來憲政走向的參 考？依據本人的研究，在我國憲法第五十 三條仍然維持有效的情況下，我國的憲政 體制自總統之選舉方式改為全民直選後， 即步上了雙首長制的不歸路。在陳水扁當 選並出任中華民國第十任總統後，面對著 一個中國國民黨占絕對多數之立法院，所 以沒有出現像法國「左右共治」之憲政局 面，實有其應然面與實然面的原因，此處 限於篇幅暫不討論，但所顯現之憲政結果 就是「全民政府」的破產與「少數政府」 之窒礙難行。欲解決此一問題，換言之， 欲明瞭「左右共治」憲政體制之涵義，並 評估其在臺灣實踐之可行性與利弊評估， 就非從確立我國現行憲政體制之定位不為 功。由此可見，此一議題不僅牽涉頗廣， 況且內容又極其複雜，本人雖在今年內依 據此一主題，撰文數篇，其中並有一篇被 收錄於 TSSCI 期刊─臺大法學論叢內，但 相較於此議題內容之深度及廣度，以及其 他法學學者之貢獻，誠屬為微不足道。就 誠如本人前所提及，既有之研究成績不過 祇是起步，後續仍需繼續努力！ 五、參考文獻 1. 中文書目 ─ 郭正亮，1996，「尋求總統和國會的平 衡 ： 雙 首 長 制 對 台 灣 憲 改 的 時 代 意 義」，問題與研究 35 卷 7 期，p.56~72. ─ 江大樹，1994，「雙省長制憲政架構解 析－中法相關經驗的比較」，理論與政 策 8 卷 2 期，p.29~45. ─ 楊明毅，1994，「從政治發展論我國憲 政體制的走向」，復興崗學報 51 期， p.211~213. ─ 徐正戎，1995，「法國第五共和總統權 限之剖析及其演變」，法學叢刊第 49 卷 2 期，p.93~108. ─ 徐正戎，2000，「左右共治－雙首長制」 之宿命」，政策月刊，第 59 期，p. 8~12. ─ 徐正戎，2000，「陳唐體制之憲政困 局」，政策月刊，第 61 期，p. 56~62. ─ 徐正戎，2001，「左右共治憲政體制之 初探－兼論法、我兩國之比較」，台大 法學論叢，30（1），p. 1~45. ─ 許志雄，1997，「從比較憲法觀點論雙 首長制」，月旦法學 26 期，p.30~37. ─ 隋杜卿，「我國政府體制定位的回顧與 前瞻－從雙首長制角度思考的應然與 實然」，中山人文社會期刊 p.127~163. ─ 張壯熙，1996，「法國左右共治經驗的 啟示」，問題與研究 35 卷 1 期，p.73~86. ─ 吳東野，1996，「半總統制政府體系的 理論與實際」，問題與研究 35 卷 8 期， p.37~49. ─ 左雅玲，1993，「左右共治對法國憲政 發展之意義」，國家政策雙週刊 73 期， p.12~13. ─ 田弘茂，1993，「他山之石可以攻錯－ －法國憲政體制特輯序言」，國家政策 雙週刊 73 期，p.2. ─ 朱雲漢，1993，「法國憲政體制對我國 憲政的啟示」，國家政策雙週刊 73 期， p.3~7. ─ 施能傑，1990，「法國第五共和的政治 體制」，中國論壇第 30 卷 7 期，p.21~25. ─ 張台麟，1990，「法國第五共和的政制
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─ Colombani Jean-Marie et Lhommeau Jean-Yves : Le mariage blanc,Grasset, 1986.
─ Duverger Maurice : Bréviaire de la cohabitation, P.U.F.., 1986. La cohabitation des francçais, P.U.F., 1987 ─ Favoreu Louis : La politique saisie par le
droit, alternances, cohabitation et Conseil constitutionnel, Econcmica, 1988.
July Serge : La drôle d’année, Grasset, 1987.
─ Massot Jean : L’arbitre et le capitaine, Flammarion, 1987.
─ Maus Didier : Les grands textes de la pratique institutionnelle de la Ve Répubilque, La Documentation française, 4e éd. 1988.
─ Pfister Thierry : Dans les coulisses du pouvoir : lacomédie de la cohabitation, Albin Michel, 1986.
─ Zorgbibe Charles : Le Chef de 1’Etat en puestion,(1986).
ARTICLE DE REVUE
─ Bacot Guillaume : La signature des ordonnances, Revue administrative, 1986.
─ Carcassonne Guy : A propos du droit d’amendement : les errements du Conseil constitutionnel, Pouvoirs n°41. ─ Duhamel Olivier : Questions
constitutionnelles pour 1’après-mars 1986, Projet, mars 1986.
─ Favoreu Louis : Ordonnance ou
règlements d’administration
publique ? ,R.F.D.A., 1987. Le Conseil constitutionnel et la cohabitation, Regards sur 1’actualité, novembre 1987. ─ Goguel François : A propos du Conseil
constitutionnel, Projet n°204.
─ Philip Loïc : Le Conseil constitutionnel en 1986, R.D.P., 1987.
─ Mathieu Bernard : Les rôles respectifs du Parlement, du Président de la République et du Conseil constitutionnel dans 1’édiction des ordonnances, R.F.D.A., 1987.
─ Portelli Hugues : Les conquêtes tranquilles du Premier ministre, Projet n°202. Cohabitation et représentation proportionnelle, Regards sur 1’actualité, mars 1988.
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─ Robert Jacques : De la cohabitation, Dalloz, 1986.
─ Troper Michel : La signature des ordonnances. Fonctions d’une controverse, Pouvoirs n°41.
─ Turpin Dominique : La présidence du Conseil des ministres, R.D.P., 1987.
