行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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※重大開發計畫對城鄉發展及區域均衡之影響（Ⅱ） ※
※ —總計畫 ※
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計畫類別：□個別型計畫 þ整合型計畫
計畫編號：NSC89─2621─Z─004─001
執行期間：88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
計畫主持人： 李 永 展 教授
執行單位： 國立政治大學地政系
中 華 民 國 89 年 7 月 31 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
重大開發計畫對城鄉發展及區域均衡之影響（Ⅱ）—總計畫
A Study on the Impact of Major Pr ojects on the Ur ban-r ur al
Development and Regional Balance
計畫編號：NSC89─2621─Z─004─001
執行期限：88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
主持人：李永展 國立政治大學地政系
計畫參與人員：周加宗、詹桂綺、蔡政宏、陳柏廷
一、
中文摘要 由於環境意識逐漸提高，各界對 於 環 境 變 遷 及 環 境 問 題 愈 來 愈 重 視，也開始關切永續的生態、生活、 及生產環境，這些現象反映在台灣的 國土規劃上，便是永續城鄉發展及區 域均衡的推動與落實；由國土資源整 體利用的角度觀之，永續城鄉發展及 區域均衡的具體目標便在於「促進國 土的合理利用、提高人民的生活品 質、兼顧生產環境的需要」。 另一方面，政府近年來不斷推動 各項重大開發計畫，對於城鄉發展及 區域均衡勢必造成相當大的影響。因 此，建構在永續發展的環境、社會及 經濟三構面下，探討重大開發計畫對 城鄉發展與區域均衡的影響，便成為 重要且迫切的課題。由於交通建設的 興闢，不僅具有改變區域結構的潛 力，也將成為區域發展的先趨，進而 影響城鄉及區域發展的型態，因此， 就 城 鄉 發 展 與 區 域 均 衡 的 層 面 而 言，關於重大開發計畫的界定，利用 重大交通建設作為分析案例，將可增 加研究內容的廣度及深度。 綜上所述，本整合型計畫以永續 發展三構面含括在五大部門的子計 畫中：環境部門、社會部門、工業部 門、服務業部門、政府部門，並進行 三個年度的研究。第一年度在永續發 展三構面下，以各子計畫討論永續發 展落實於城鄉發展與區域均衡的相 關議題，並以中山高速公路為實證案 例，且彙整永續發展指標加以分析， 進而提出永續性政策建議。第二年度 選定高速鐵路作為重大交通建設案 例，則以四個子計畫探討環島鐵路興 建對於永續發展三構面落實於城鄉 發展與區域均衡及永續發展指標的 影響，並提出永續性政策建議。 關鍵詞： 永續發展、重大交通建設、 城鄉發展、區域均衡、永續發展指標 Abstractawareness, the society and the public have started to concern with the issues of environmental change and the sustainability of ecological, living, and productive environments. This trend results in the mobilization and implementation of sustainable urban-rural development and regional balance. From the perspective of comprehensive national land use, the concrete goals of sustainable urban-rural development and regional balance are to “promote appropriated use of national lands, to improve the quality of life, and to maintain the productive environment.”
On the other hand, the government has initiated various large-scale major construction plans, which will exert great impacts on urban-rural development and regional balance. Therefore, based on the 3E (environmental integrity, social equity, economic efficiency) principles, the exploration of the impact of large-scale plans on urban-rural development and regional balances become an important and urgent issue. This comprehensive study adopts the 3E dimensions and includes five major sectors, environmental, social, industrial, service, and governmental sectors, to undergo a two-year integrated research. The first-year study, based on the 3E dimensions, explores the implementation of sustainable development concept in five integrated sectors. The Chungshan highway is adopted as the case to explore the sustainability issue in Taiwan.
The first-year research findings are as follows: In the environmental sector, comparing counties (cities) with and without highway interchanges, the variations of the ecological footprint of counties (cities)
without interchanges are obviously smaller than those with interchanges. In the social sector, areas with interchanges demonstrate great attractions than those without. Transportation constructions will exert a technological improvement effect on industrial production input elements, which can be treated as a potential driving force to industrial change and regional development advantage. In the service sector, in the beginning stage of the operation of the highway, the service industry demonstrates an unbalanced distribution, whereas in the later stage it shows no such distribution. However, the productive service industries, which have a larger impact on local development, display a concentration trend. In the governmental sector, the establishment of effective communication is the solution to solving organizational operation problems.
Keywor ds: sustainable development, Chungshan highway, urban-rural development, regional balance, sustainability indicators
二、計畫緣起與目的
由於環境意識逐漸提高，各界對於環 境變遷及環境問題愈來愈重視，也開始關 切永續性的生態、生活、及生產環境，這 些現象反映在台灣的國土規劃上，便是永 續城鄉發展及區域均衡的推動與落實。由 國土資源整體利用的角度觀之，永續城鄉 發展及區域均衡的具體目標在於「促進國 土的合理利用、提高人民的生活品質、兼 顧生產環境的需要」。 另一方面，政府近年來不斷推動各項 重大開發計畫，對於城鄉發展及區域均衡 勢必造成相當大的影響。因此，建構在永 續發展的環境、社會及經濟三面向，探討重大開發計畫對城鄉發展與區域均衡的影 響，便成為相當重要且迫切的課題。綜上 所述，本整合型計畫在永續發展三構面下 ，第一年度含括五大部門的子計畫：環境 部門、社會部門、工業部門、服務業部門 、政府部門等，第二年度則包含了四個部 門的子計畫，各部門子計畫均以永續發展 落實於城鄉發展與區域均衡的相關議題為 主軸，並分別以中山高速公路及環島鐵路 為實證案例，探究其開發對於台灣地區城 鄉發展與區域均衡之影響，並彙整永續發 展指標加以分析，衡量台灣之永續趨勢， 作為未來永續性政策之建議。 藉由本整合型計畫之進行，釐清永續 發展之意涵，並分析重大交通建設對城鄉 發展及區域均衡之互動關係。透過二個年 度之整合型研究，探討中山高速公路（第 一年度）及環島鐵路網（第二年度）的興 建對台灣城鄉發展及區域均衡究竟是邁 向永續或遠離永續，繼而提出城鄉發展及 區域均衡之永續性政策建議，以促進國土 之永續經營。期能喚起城鄉及區域研究 者、規劃師、公部門決策者、與民間團體 對「永續發展」、「城鄉發展」、「區域 均衡」等課題的重視，並共謀改善「城鄉 不均衡發展、國土不永續利用」的解決對 策，以達永續發展的目標。由於本整合型 計畫屬於跨校際（四個學校）、跨學科（三 個學門）之大型研究計畫，在研究過程 中，透過定期及不定期的討論與專家學者 之諮詢座談，將可使研究群之所有參與人 員彼此互相學習，截長補短，以促進校際 間、學門間之合作。
三、研究方法
本總計畫的研究方法包括： （一）文獻回顧法 包括永續發展、永續城鄉發展及重大 開發計畫對城鄉發展及區域均衡三部份相 關文獻、理論的蒐集整理，以及中山高速 公路與環島鐵路網資料庫的建立。 （二）指標評估法 藉由指標之趨勢評估，作為台灣地區 之長期觀察，提供未來發展之永續性建議 。本整合型計畫之總計畫第一年度，參考 國科會大型整合計畫（「台灣地區國土資源 利用與保育之研究」）之子計畫「區域總體 土地資源綜合利用之研究（Ⅲ）」（計畫編 號：NSC87-2621-P-004-005，李永展教授 主持）所研擬之永續發展指標，透過專家 學者之諮詢座談，整理出永續發展指標之 架構及內涵。並利用相關之永續發展指標 ，針對中山高速公路對城鄉發展及區域均 衡的影響，檢視各部門究竟是邁向永續或 遠離永續。 （三）多向溝通法 定期舉辦各個子計畫間的整合性討論 ，協調計畫間研究課題的一致性，及研究 方向的合宜性。 （四）學者專家諮詢 舉辦學者專家諮詢座談，藉由學者專 家的專業知識，協助本整合型計畫之各個 子計畫進行橫向及縱向之整合，並協助克 服整合型計畫研究上遭遇到的其他困難。四、研究成果
總 計 畫 對 於 區 域 及 城 鄉 發 展 行 文 獻 的 評 述 後 發 現，部 門 成 長 理 論、聚 集 經 濟 成 長 理 論 和 總 合 經 濟 成 長 理 論 三 大 類 的 區 域 發 展 理 論，其 中 所 提 出 的 重 要 觀 念 諸 如「 發 展 的 階 段 與 層 級 性 」、「 不 均 發 展 」、「 波 及 效 果 」、 「 反 吸 效 果 」 和「 極 化 作 用 」 等 ， 是 有 助 於 我 們 進 行 分 析 和 了 解 一 個 國 家 或 區 域 內 和 彼 此 間 發 展 的 差 異 性 原 因 ，進 而 落 實 於 政 策 上，如 何 來 改 變 現 狀 和 規 劃 未 來 國 家 或 區 域 內 部 或 彼 此 間 人 口 與 產 業 及 土 地 使 用 的 合 理 分 布 性 問 題 與 區 域 均 衡 發 展 目 標 的 達 成。而 台 灣 今 日 的 投 資 建 設 與 開 發 經 常 與 計 畫 脫 軌，居 於 上 位 的 綜 和 開 發 計 畫 和 區 域 計 畫 往 往 成 為 實 質 開 發 建 設 事 後 追 認 者，其 所 謂 的 指 引 發 展 避 免 衝 突 的 功 能 已 經 消 失 殆 盡，另 一 點 值 得 注 意 的 是，政 府 針 對 「 均 衡 發 展 」的 措 施 中，主 要 是 以 跨 區 域 、重 大 交 通 建 設 等，為 公 部 門 公 共 建 設 資 金 的 主 要 投 入。他 們 將 實 質 交 通 建 設 視 為 區 域 內 和 跨 區 域 間 人
口 和 產 業 均 衡 分 布 的 主 要 趨 動 力 ！ 但就環境部門研究結果而言，自民國 60 年至民國 85 年，環島鐵路設置的 16 個 的縣市生態足跡面積，平均而言，均較未 有環島鐵路經過的縣市（2 個）生態足跡面 積大。依環島鐵路設置縣市與未設置縣市 生態足跡面積變化分析中發現，除民國 70 年間兩者間差異較小外，民國 70 年至民國 85 年間台灣地區環島鐵路設置縣市其生態 足跡面積普遍大於未設置交流道縣市。民 國 70 年是各區域轉變的重要時期，民國 70 年前，各路段鐵路所在之縣市其差異並不 大，然而民國 70 年後，各鐵路所經之縣市 出現明顯差異，且呈現直線上升趨勢。 民國 68 年後西部鐵路電氣化以來，西 部各縣市平均的生態足跡成長幅度大幅提 高，至民國 70 年時，平均每人之生態足跡 為 2.655 公頃（民國 65 年平均每人為 2.426 公頃）。而一年後（民國 69 年）北迴鐵路 通車，平均每人之生態足跡為平均每人 2.803 公頃（民國 65 年平均為每人 2.102 公頃），增加的幅度遠較西部鐵路電氣化 時的更大。而在南迴鐵路通車後（民國 80 年），其生態足跡之變化雖有增加，但是 已經不像先前西部鐵路或是北迴鐵路完工 後對於各縣市生態足跡的衝擊來的大。可 能為早期的交通建設對於各縣市之發展具 有相當大的影響，而後續因其他因素的影 響，交通建設的影響就不若早期的影響如 此深遠。 而社會部門之實證研究結果指出，從 就業人口規模的變動來說，自從北迴鐵路 通車於民國 69 年正式通車營運後，對於促 進宜蘭地區經濟發展應具有正面的影響。 再者，從宜蘭縣和花蓮縣與台東縣之通勤 互動變化觀察，東部地區的各縣市間並未 因為北迴鐵路的通車而出現強化的現象； 南迴鐵路係於民國 81 年時正式通車營運； 所以，現有的通勤資料並無法說明南迴鐵 路完工通車後之變動情形。不過，從資料 中可以明顯發現，對外的通勤人口除往台 北縣和台中縣呈些微增加外，台北市、桃 園縣和高雄市則都出現大幅的減少現象。 因此，從現有的資料加以推論後，自民國 69 年至民國 79 年期間，從就業人口的空間 活動分布而言，台東縣呈現日趨於封閉的 情形。。 就工業部門研究結果而言，從 產 業 、 空 間 及 時 間 等 三 個 面 向 探 討 鐵 路 運 輸 系 統 運 能 改 變 對 於 地 方 工 業 發 展 之 影 響，並 進 一 步 構 建 鐵 路 車 站 對 空 間 及 產 業 發 展 之 影 響 統 計 模 型，以 作 為 未 來 交 通 建 設 規 劃 及 國 土 永 續 發 展 決 策 之 參 考。研 究 顯 示，台 鐵 的 陸 運 獨 佔 地 位 受 高 速 公 路 競 爭 而 改 變，高 速 公 路 通 車 初 期 的 空 間 影 響 效 果 並 不 明 顯 ， 但 民 國 75 年 後 高 速 公 路 空 間 影 響 效 應 便 漸 次 發 揮 而 凌 駕 鐵 路 之 上 。對 不 同 產 業 類 型 而 言，本 研 究 建 立 的 空 間 作 用 影 響 模 型 對 基 礎 資 源 型 與 地 方 資 源 型 製 造 業 發 展 解 釋 較 佳 ， 其 中 鐵 路 仍 對 塑 膠 製 品 業、運 輸 工 具 製 造 業、化 學 製 品 製 造 業、石 油 煤 製 品 業、非 金 屬 礦 物 製 品 業 之 空 間 分 佈 有 較 重 要 的 影 響 力，顯 見 產 業 結 構 轉 型 雖 降 低 對 運 輸 系 統 的 依 賴 。實 証 資 料 亦 同 時 顯 示，鐵 路 對 製 造 業 空 間 影 響 力 日 漸 不 及 高 速 公 路 由服務業部門的研究結果可發現，未 設鐵路車站之地方性人口及產業變數多為 顯著並與預期相同，而鐵路車站對地方服 務業的影響則不如預期，亦即車站可及性 並不顯著影響該地區服務業發展，此乃由 於：1、鐵路運輸佔有率沒落；2、鐵路功 能不符合服務業運輸需求有關。
