1 國立台灣大學衛生政策與管理研究所 2 國立台灣大學職業醫學與工業衛生研究所 * 通訊作者：鄭雅文 聯絡地址：台北市徐州路17號 E-mail: ycheng@ntu.edu.tw 投稿日期：98年9月14日 接受日期：98年11月23日 前 言 保障人民的基本權益，乃是現代國家的 重要責任。社會安全制度之目的，即在確保 人民的基本生存權，避免因疾病、失業、災 害、老年等狀況而陷入生活困境；其中，職 災補償救濟(workers’ compensation)乃是最 早出現的社會安全制度之一。強制性的職災 社會保險制度首先於1885年在德國開辦，並 於20世紀中葉之後由大多數工業化國家所採 用[1]。大多數國家首先建立了以勞動者為 保護對象的職災補償制度，之後才陸續建立 以一般國民為對象的醫療、老年、失能等社
職災補償制度之國際比較及
台灣制度之改革方向
林依瑩
1鄭雅文
1,*王榮德
2 社會安全制度旨在確保人民的基本生存權，其中，職災補償救濟乃是先進國家中最早出現 的社會安全制度之一。為瞭解職災補償制度的核心精神，以釐清台灣職災補償制度的問題與改 革方向，本文回顧國際間職災補償制度之發展歷史以及國際勞工組織相關公約，並選取特定國 家，比較其法源依據、行政組織、涵蓋人口範圍、財源、給付內容與給付方式等。從國際比較 分析可發現，台灣職災補償制度的問題包括：相關法規分散、缺乏專責於職災保護制度的主管 機構、職災補償制度未涵蓋所有受僱者、保險費率偏低、給付不足、健保代辦職災醫療給付而 造成部份的職災門診醫療被全民健保吸收。我們建議，台灣職災社會保險制度應獨立立法且應 設置獨立的業務專責機關；此外，職災保險應涵蓋所有受僱者、應強化職災預防之誘因機制、 應適當提昇給付額度與範圍，並應與健保醫療照顧制度作適度區隔。(台灣衛誌 2009；28(6)： 459-474) 關鍵詞： 職災補償、職業災害、社會安全制度、國際比較、政策改革 會安全制度。隨著社會安全制度的擴展，職 災補償制度與其他制度之間的關係也日趨複 雜，乃是政策必須面對的重要課題。 我國職災補償制度係以1958年頒布施行 的勞工保險條例為基礎，亦採強制性社會保 險制度，然而，我國制度又另有1984年頒布 施行的勞動基準法加諸於個別雇主的無過失 補償責任，以及民法與2002年施行的職災勞 工保護法等相關法規，整體制度與相關法規 十分繁複[2]。 在1980年之後，我國以全體國民為對象 的社會保險與社會福利制度陸續開辦，包 括1980年通過的「殘障福利法」(現更名為 「身心障礙者權益保障法」)、1995年開辦 的全民健保、1999年開辦的就業保險、2008 年甫開辦的國民年金保險，以及目前籌畫中 的長期照護保險。隨著公民福利權的擴展， 職災補償制度與其他制度之間的分工與區 隔，出現越來越多的問題。例如，許多職災 者以全民健保身分就醫，也有不少職災失能者領取身心障礙者社會福利資源，是否造成 雇主責任轉嫁由全民承擔，需要深入探究 [2]。近年來在職業醫學領域，有關疾病的 「職業相關性」(work-relatedness)判定，也 出現越來越多爭議[3,4]。 為釐清台灣職災補償制度之問題與改 革方向，實有必要參考國際經驗，瞭解職 災補償制度的核心精神與制度設計。本文 首先概要回顧國際職災補償制度之發展歷 史，以及國際勞工組織(International Labor Organization，以下簡稱ILO)相關公約。接 著，我們選取特定國家，就其職災社會保險 制度之整體制度設計、涵蓋範圍、財源、給 付範圍內容與給付方式，作國際比較分析； 本文也探討職災保險中的醫療給付與一般國 民醫療照護制度之間的關連。最後，我們回 顧台灣職災保險制度之現況與問題，並提出 初步建議。 職災補償制度之發展歷史與其核心精神 一、 國際職災補償制度之發展歷史 在各種社會安全制度中，職災制度乃是 歷史最悠久的制度。德國首先於1884年頒 布「工業災害保險法」 (法案原文：Unfall-versicherungsgesetz, 1884；英譯：Industrial Accidents Insurance Act)，並於隔年施行，首 創世界第一個職災社會保險制度。此制度乃 是採「無過失主義」雇主補償責任，亦即， 只要被認定為職災，不論雇主是否有過失， 一律須對職災勞工給予補償，並採強制性的 社會保險，由雇主集資，共同分攤財務負 擔。此制度旨在保障勞動者在發生職業災害 之時，得以獲得適當且快速的補償與社會救 助，以避免曠日廢時的法律訴訟，並降低勞 雇衝突[2,5]。 在德國建立職災保險制度之後，其他工 業先進國家迅速仿效，至1905年左右大多數 西歐國家皆有類似法律制度，至二次世界大 戰結束之際，大多數工業化國家均已建立 職災補償制度[1]。根據美國社會安全署(US Social Security Administration)出版的資料， 至2008年全球已有超過九成以上的國家設有 職災補償制度，其中大多數國家以公共基金 (public fund)建立強制性社會保險，少數國 家以其他社會安全制度或商業保險形式提供 職災醫療補助與現金補償[6-8]；西方國家在 職災補償制度建立之初，主要以急性災害事 故為補償對象，但在二十世紀初期，逐步將 慢性發作的職業疾病納入補償範圍[2]。 我們整理西歐國家包括德國、法國、芬 蘭及英國，北美洲國家包括美國及加拿大， 以及亞洲國家包括日本、韓國及台灣等國， 各國重要社會安全制度之開辦年代，如表一 所示。 由此表可發現，西歐國家大多在十九世 紀末期，便已建立職災保險制度；而美國、 加拿大與日本等國，則在二十世紀前期建立 此制度；後進工業化國家如台灣與韓國，則 分別在1950年代與1960年代開辦。除了德國 之外，大多數國家皆先有職災保險制度， 之後才陸續開辦疾病保險或其他社會保險制 度。我們亦可發現，除了美國至今尚未有全 民健保之外，歐美工業先進國家與日本大多 在1980年代之前，便已陸續建立了以全體國 民為對象的醫療、失業、失能、老年等重要 社會安全制度。韓國大約在1960年代之後， 台灣則在1990年代才開始拓展以全民為基礎 的社會安全制度，包括1995年的全民健保。 二、 ILO國際公約 ILO自1919年成立以來，致力於推動 勞工權益之保障，至今共訂有188項國際公 約，與職災補償有直接相關者，包括第12、 17、18、102與121號公約[9]；其中以第102 號公約最為核心，目前共有45國簽署(在183 個會員國中佔25%)；而規範最完整詳盡的 為第121號公約，目前有24國簽署(佔13%)。 雖然ILO國際公約對國內法不具強制性，但 所揭示的核心精神仍為世界各國勞工立法之 重要依據。 第1 2 號 「 工 作 者 補 償 ( 農 業 ) 公 約 」 (Workmen’s Compensation (Agriculture) Convention)公布於1921年，要求各國政府應 對農業部門受薪者提供職災補償。在此公約
表一 德、法、芬、英、美、加、日、韓與台灣之重要社會安全制度開辦年代 德國 法國 芬蘭 英國 美國 加拿大 日本 韓國 台灣 1884疾病與生 育保險1 1885職災保險1 1891老年及失 能保險1 1898職災保險 11895職災保險41897職災保險 及救助1、2 1905失業保險 及救助1、2 1908老年年金保險1 1908職災保險 5 (聯邦政府受雇 者) 1908職災保險1 (Newfoundland) 1905礦工職災補償2 1914遺屬保險1 1910老年、失 能及遺屬1、2 1917失業保險 41911失能保險1 1911疾病與生 育1、2、3 1911失業保險 及救助1、2 1911職災保險5 (9個州) 1915-1918職災保險1 (6個省) 1911職災保險 1 1925職業病納 入職災保險1 1927失業保險 與救助1、2 1928疾病與生 育1 1925老年及遺屬保險1 1927老年救助 2 1928職災保險 (Quebec)1 1927受雇者健 康保險1 1932兒童家庭 津貼3 1937老年、失能及遺屬保險 與社會福利1、3 1935老年、失 能、遺屬、失 業保險1 1930職災保險 (Saskatchewan)1 1937視障救助2 1938全民健康 保險1 1948兒童家庭 津貼3 1945兒童津貼 3 1 9 4 8 國 家 醫 療 保 健 服 務(National Health Service)3 1940失業保險1 1944家庭津貼3 1949職災保險1 (Prince Edward Island) 1941受雇者老 年、失能、遺 屬年金1 1947失業保險1 1948職災勞工 補償保險1 1955兒童家庭 津貼3 1952老年、失 能及遺屬年金3 1955失能救助2 1957全民健保1 1958勞工保險 (含一般事故、 職業災害、疾 病、生育、老 年) 1 1960失業救助2 1965老人健康 保險1 1963受雇者自 願性醫療保險1 1964職災補償 保險1 1972失能者健 康保險1 1974職災保險1 (N o r t h w e s t Territories/ Nunavut) 1972兒童家庭 津貼2 1973國民福利 年金1、2 1976全民健保1 1995失業保險1 1995全民健保1 1997身心障礙 者保護法3 1999失業保險1 2005疾病與生 育保險1(在此 指疾病就醫期 的現金給付； 芬蘭醫療採公 醫制度) 2002職災保險 (Yukon)1 2002職災勞工 保護法2 2008國民(老 年)年金1 資料來源： 美國社會安全署(Social Security Administration), Social Security Programs Throughout the World: Euro-pean, 2008; America, 2005; Asia and the Pacific, 2006[6-8]。 註： 美國社會安全署就世界各國的社會安全制度分為五種主要類型加以彙整比較，包括「老年失能及遺屬」 (old age, disability, and survivors)、「疾病與生育」(sickness and maternity)、「職業災害」(work injury)、 「失業」(unemployment)，以及「家庭津貼」(family allowances)。本表係摘述各國重要社會安全制度開 辦之起始年(非立法年)，並以上標標示各社會安全制度之屬性，分別為：1社會保險、2社會救助、3社會福 利、4私人保險、5公立或私人強制保險；本表由本文作者自行整理。
中，「職災」定義為「起因於工作，或在 工作業務進行中發生之個人傷害」(personal injury by accident arising out of or in the course of their employment)，值得注意的是，在此 「業務起因性」與「業務遂行性」兩者為聯 集而非交集，但如何認定，此公約並未詳加 說明。 第17、18號公約則於1925年提出， 分 別 為 「 工 作 者( 事 故 災 害 ) 補 償 公 約 」
(Workmen’s Compensation (Accidents) Convention)與「工作者(職業病)補償公約」 (Workmen’s Compensation (Occupational Diseases) Convention)。前者旨在提供工作者 職災補償，包括傷害與死亡；後者則進一步 將職業病納入職災補償範圍。 第1 0 2 號 「 社 會 安 全 ( 最 低 標 準 ) 公 約」(Social Security (Minimum Standards) Convention)於1952年公布，針對以下九大項 社會安全議題，要求國家立法提供人民最基 本程度的保障，包括「醫療照顧」(medical care)、「傷病期間的薪資津貼」(sickness benefit)、「失業津貼」(unemployment benefit)、「老年津貼」(old-age benefit)、 「職災津貼」(employment injury benefit)、 「家庭津貼」(family benefit)、「生育津 貼」(maternity benefit)、「失能津貼」 (invalidity benefit)，以及「遺屬津貼」 (survivors’ benefit)等。針對「職災津貼」部 份，此公約(第六部份，第31-38條)之要求包 括：職災保護制度應涵蓋至少50%的全體受 僱者；應提供職災者醫療照顧，包括門診、 住院、牙科、療養、藥物、輔具等，並應主 動協助職災者復健復工；對於因職災而導致 永久失能者，應依失能程度給予定期津貼 (periodic payment)，但若職災者失能程度輕 微，或主管機關確信一次金(lump sum)能被 合理運用時，也可將定期津貼改為一次金； 若工作者因職災而死亡，應給予其配偶或子 女遺屬津貼，津貼額度至少為工作者薪資之 40%，並應領取至該遺屬可自立為止。 第1 2 1 號 「 職 業 災 害 津 貼 公 約 」 (Employment Injury Benefits Convention)於 1964年提出，其內容與第102號公約相似， 但提出更完整而明確的規定，包括以下重 點： 1. 涵蓋人口：應涵蓋公私部門之所有受僱 者，包括學徒；海員及公職人員若有專門 保險，可排除於外；對臨時工、在家工作 者、為雇主工作之雇主家屬，可另訂定例 外規定。 2. 職災(industrial accident)之界定：各國應立 法詳加定義，且應包括事故災害、職業疾 病，以及上下班途中之通勤災害，並應建 立職業病種類表以確認疾病範圍。 3. 醫療照護：應以一切適當之手段，力求保 護、恢復或改善職災者之健康及其工作與 生活自理能力；醫療給付的內容應包括門 診、住院、牙醫、居家照護、療養、藥 品、醫療所需器材、輔具等。 4. 薪資津貼額度：應視失能程度而異，但至 少應為薪資的60%；遺屬津貼至少為薪資 的50%，並應提供喪葬津貼。 5. 預防與社會重建：職災補償制度不僅是提 供受災者災害之補償與生活津貼而已，尚 必須有職災預防以及職災者社會重建之措 施。 三、 職災補償之制度精神 職災補償制度經過百年的發展，乃是先 進國家發展最完備的社會安全制度。各國制 度設計不一，但仍有共通原則，包括以下重 點[2,5,10-16]： 1. 職災補償制度以「無過失主義」雇主責任 為原則，並以社會保險分攤雇主財務風 險。受僱者若發生職業災害，無論雇主或 受僱者本人是否有過失，雇主都有責任給 予補償。由於考量無過失補償責任對於個 別雇主可能造成龐大的財務負荷，因此， 大部分國家採保險制度分攤雇主財務風 險，且為了確保雇主履行此責任，以法律 強制規定雇主加入。基本上，職災社會保 險之保費財源全由雇主負擔，並被視為是 雇主社會責任的履行。相較於其他社會保
險大都由被保險人與政府、雇主分攤，此 乃職災社會保險制度的特色。不過，不少 國家仍以政府財源提供支助，並結合公共 醫療照顧資源提供職災者醫療照顧服務， 也有國家由受僱者與政府共同分攤部分職 災保費，因此，職災補償責任亦有一部份 由勞工與社會大眾共同承擔；此外，國家 也必須對社會保險負最後的保證責任。 2. 職災補償制度採業務災害主義，亦即，補 償範圍僅限縮於與工作業務有直接相關的 傷病事故，但應包括災害事故、職業病與 通勤災害。至於「職業相關性」的界定， 需設計一套公平且有效率的職業災害認定 機制，以避免曠日廢時或是不公平的行政 程序。從西方國家職災補償制度的發展變 革可發現，職業災害的界定與補償由於牽 涉到雇主責任以及政治規範問題，深受政 治與社會因素影響；因此，職業傷病之界 定不能僅以單純的職業醫學或流行病學知 識作依據，尚且須考量職災補償制度之核 心精神，亦即，此制度並不僅以補償救濟 個別的受災者為唯一目的，更重要的是， 透過個別勞動者職業傷病問題的公共化， 讓社會大眾正視勞動過程對來的健康風 險，並由國家透過法律強制，規範資本管 理者必須強化職業風險的預防，將工作者 的安全健康風險納入產業經營成本。尤其 是因果關係不易釐清的慢性疾病，由於疾 病的潛伏期(latent period)較長，疾病生成 階段(induction period)的職業危害暴露資 訊往往難以取得，若僅依據嚴格的流行病 學因果關係作判斷，必然不利於處於職場 弱勢地位的工作者，並將使產業經營者得 以規避職業安全衛生管理之責任，有違社 會正義。 3. 職災補償內容應包括職災導致的醫療費 用、職災失能造成的薪資損失、職災死亡 者的喪葬與遺屬津貼，並應提供職災者器 具補助與復健復工之協助。在現金給付方 面，額度以原有薪資之一定比率作計算， 而不是以最低生活標準作為給付依據，以 確保受災者能獲得確實的補償並維持災前 的生活水準；現金給付原則上應採年金 制，才能充分保障受災者或其遺屬的生 活。 4. 職災補償制度之設計，必須有事前預防與 災後復健復工之功能。政府應建立整合性 的行政與服務體系，以結合預防與復健復 工機制。在許多採用強制性社會保險制的 國家，以職災保費費率的調整，作為鼓勵 雇主預防職災的經濟誘因，並運用保險基 金從事職災預防工作。 職災保險制度之類型與國際比較 大多數國家的職災補償制度採社會保險 制度，由雇主繳納保險費給中央公共基金 (central public funds)，作為職災補償給付之 財源，然各國制度與運作型態差異頗大。為 了解先進國家職災社會保險制度之體制及 屬性，我們以美國社會安全署出版的Social Security Programs Throughout the World報 告書為主要依據[6-8]，並參考其他文獻[5, 10-16]，選取較具代表性的西方國家包括德 國、芬蘭，以及亞洲國家包括日本、南韓與 台灣，作國際制度比較。比較內容包括法 源、主管單位及保險人特質、保險涵蓋範 圍、財源、給付範圍內容與方式等(詳見表 二)。以下針對各面向分別說明。 一、 法源 大多數工業先進國家大約1950年之前便 以建立職災補償制度，比其他社會安全制 度更早建制，且均將職災補償制度單獨立 法[6-8]。例如，德國於1884年即頒布「工業 災害保險法」，於1925年擴及職業病；自 1997年起，職災保險之法源統一規範於具 有強制性和總括性性質的「社會法典」， 獨立規定於第七篇(原文：Sozialgesetzbuch, SGB VII；英譯：Social Security Act, Section VII)[5,12,16]。芬蘭於1895年立法，現行 法規為1948年頒布的「僱用災害保險法」 (Employment Accidents Insurance Act)， 以 及1 9 8 8 年 頒 布 的 「 職 業 病 保 險 法 」
(Occupational Disease Act)[8]。日本則在1905 年頒布施行「礦業法」(The Mine Act)，對 煤礦工人開辦社會救助性質的礦災補償，之 後陸續擴展至其他產業，至1922年建立了勞 雇分攤保費責任的職災保險制度，並在戰後 1948年頒布了以雇主負擔全額保費的「勞 動者災害補償保險法」(Workers’Accident Compensation Insurance Act)[7,13]。韓國 亦於1950年代開始推動職災保險，目前的 「工業災害補償保險法」(Industrial Accident Compensation Insurance Act)於1963年頒布， 1964年施行[7]。 反觀台灣，現行的職災補償制度乃以 1958年頒布施行的勞工保險條例作為法源基 礎，但勞保屬綜合性的社會保險，並非以職 災補償與預防為目的；除了勞保條例之外， 台灣職災補償制度之法源依據又有1984年頒 布的勞動基準法、2002年施行的職災勞工 保護法，以及民法相關規範，整體法律制度 十分複雜[2]。台灣職災補償制度未單獨立 法，與其他國家相當不同。 二、 主管單位與保險人特質 職災保險制度主要以社會保險為主，故 其主管機關大多為負責勞工或社會福利的政 府主管機關負責。保險人類型則包括政府公 立保險機構、公法下之獨立法人、互助型組 合團體，與私人商業保險人等不同類型，但 可發現大多數國家均設置有專責於職災補償 與預防業務的保險機構[6-8]。 在德國，聯邦層級的主管部門為「聯 邦勞工與社會部」(Federal Ministry of Labor and Social Affairs)，職災保險與預防則由 隸 屬 其 下 的 公 法 人 機 構 「 聯 邦 保 險 局 」 (Federal Insurance Office)負責監督管理，在 執行方面，職災保險人則包括各種公立組合 團體(包括職業組合與地域組合)，由雇主、 受僱者(被保險人)與保險基金管理者推派代 表，共同管理與監督[5,12,16]。 日 本 的 主 管 機 關 為 「 厚 生 勞 動 省 」 (Minister of Health, Labor and Welfare)， 其 下 設 置 公 法 人 機 構 「 日 本 勞 工 健 康 福 祉機構」(Japan Labor Health and Welfare Organization)，負責執行職災補償與預防業 務；政府並在地方層級設立「勞動基準監督 署」，為勞工提供職災補償等相關服務。此 外，「厚生勞動省」並另外設有「中央勞動 災害防止協會」(Japan Industrial Safety and Health Association，簡稱JISHA)，亦為公法 人機構，負責職災預防之業務[16]。 韓國的主管單位為「勞工部」(Ministry of Labor)，職災補償保險業務則由勞工部成 立的專責公法人機構「韓國勞工福祉事業 團」(Korea Labor Welfare Corporation)負責 辦理，其下並設有「勞工職災醫療事業團」 (Workers Accident Medical Corporation)， 負責管理職災醫療業務；韓國勞工部並另 外設立「韓國職業安全衛生機構」(Korea Occupational Safety and Health Agency，簡稱 KOSHA)，為公法人機構，運用職災保險基 金推動職災預防工作[16]。 台灣之主管單位為勞工委員會，職災保 險業務由勞工保險局負責，由勞保監理會負 責監督。然而，我國勞工保險屬綜合性保 險，且以普通事故保險為主要業務，職災保 險業務在勞保局業務中，所佔比重極低。 三、 保險涵蓋對象 大多數國家的職災保險均強制將工商部 門的所有受僱者(employees)納入，對於公務 員、政府部門受僱者、船員等，則另設分立 的職業災害保險制度。至於自營作業者 (self-employed)是否強制納保或採自願加保，不 同國家規定不一[6-8]。台灣與其他國家不同 之處，在於未將全體受僱者強制納入職災保 險；受雇於五人以下公司行號的工作者未強 制加保，而是得以「自願加保」身份投保。 與強制納保者相較，自願加保者須自行負擔 80%的職災保費，另外20%則由政府補助， 因此，雇用自願加保者的小型公司行號雇主 並不需負擔職災保費。 四、 財源 由於職災補償制度的基本假設為，雇主
表二 德、芬、日、韓、台等國職災補償制度之比較 德國 芬蘭 日本 韓國 台灣 制度 社會保險 強制雇主責任， 私人保險 社會保險 社會保險 社會保險 法規及 立法年 首次立法：1884 現 行 法 規 ：1 9 9 6 , Social Security Act, Book seven (SGB VII) 首次立法：1895 現 行 法 規 ：1 9 4 8 Employment Accidents Insurance Act; 1988 Occupational Diseases Insurance Act 首次立法：1911 現 行 法 規 ：1 9 4 7 Workers Compensation Insurance Act 首次立法：1953 現 行 法 規 ：1 9 6 3 Industrial Accident C o m p e n s a t i o n Insurance Act 首次立法：1950 現行法規：1958 勞工 保險條例；1984勞動基 準法；2001職業災害勞 工保護 主管機關 Federal Ministry of L a b o r a n d S o c i a l A f f a i r s; F e d e r a l Insurance Office
Ministry of Social Affairs and Health; Federation of Accident Insurance Institutions
Ministry of Health,
Labor and Welfare Ministry of Labor 勞委會，負責一般原則 性監督 保險人與 監督機制 公立組合團體(public coporations)；由雇 主、受僱者與保險基 金管理者推派代表共 同監督 私人保險公司；由政 府主管單位監督 公 法 人 機 構( J a p a n L a b o r H e a l t h a n d Welfare Organization)； 由政府主管機關負責 監督 公 法 人 機 構(K o r e a L a b o r W e l f a r e Corporation)；由政府 主管機關負責監督 勞保局，負責徵收保費 與審查支付；勞保監理 會負責監督之業務 涵蓋範圍 強制加保：所有受雇 者、少部分自營作業 者(多數自營作業者被 排除在外)、學徒、學 生、從事農業的家庭 工作者、志工等。 自願加保：雇主。 分立制度：公務員和 公部門受雇者。 強制加保：所有受雇 者。 自願加保：自營作業 者。 分立制度：農民及公 部門受雇者。 強制加保：在自願加 保 與 分 立 制 度 涵 蓋 範圍之外的所有受雇 者。 自願加保：農林漁業 其單位受僱人數少於 五人者。 分立制度：船員及公 務員。 強制加保：所有受雇 者。 自願加保：農林漁業 單位受僱人數少於五 人者；受雇員工少於 50人之小企業雇主、 小規模建設計畫之自 營工作者、電工、電 信工作者、消防服務 人員、部份自營作業 者 、 外 籍 家 庭 傭 工 等。 分立制度：公務員、 軍人、私校受雇者及 船員。 強制加保：受僱於五人 以上場廠公司且年齡為 15到60歲之受雇者、職 業工會會員、漁民、職 業訓練者等。 自願加保：五人以下公 司之受僱者、實際從事 勞動之雇主、其他員工 等。 分 立 制 度 ： 軍 公 教 人 員。 保費分攤 方式 受雇者：0 自營作業者：排除自 營作業者，但有小部 份自營作業者強制加 保。 雇主：根據風險程度而 異，以受雇者薪資計 算；志工等保險費由非 營利組織負擔，費率與 雇主相似，平均費率為 1.32% (2006)。 政府：對於農業傷害保 險、學生等提供補貼。 受雇者：0 自營作業者：根據每 年 已 申 報 的 災 害 率 計算其保費，全額自 付。 雇主：根據風險程度 而異，設有費率上下 限，為受雇者薪資的 0.4%-7.5%，平均費率 1% (2008)。 政府：0 受雇者：0 自營作業者：0 雇主：根據三年平均 災 害 發 生 率 而 定 ， 設 有 費 率 上 下 限 ， 為 被 保 險 人 薪 資 的 0.45%-11.8%，平均費 率0.7% (2008)。 政府：根據政府的年 度國家預算限額內， 提供補助。 受雇者：0 自 營 作 業 者 ： 收 入 0.5%-61.1%，但不設 費率上下限。 雇主：根據風險程度 而異，設有費率上下 限，為被保險人薪資 的0.5%-61.1%，平均 費率1.95% (2007)。 政府：0 受雇者：0 自營作業者：0 雇 主 ： 依 照 行 業 風 險 而 不 同 ， 僱 用 員 工 超 過70人的單位採實績 費 率 ， 設 有 費 率 上 下 限，為被保險人薪資的 0.06%-3%，平均費率 0.22% (2008)。 政府：0 本表由本文作者自行整理。
應對職業災害負責，因此，職業災害給付的 財源主要來自雇主。但有些國家的職災保險 制度財源中，亦有部分由政府負擔，例如日 本，政府根據年度國家預算，在一定限額內 提供補助；也有國家以原有的公共醫療照護 制度，來提供因工作而罹患疾病者的醫療服 務[6-8]。 一般而言，職災保費費率計算方式可區 分為「統一費率制」(flat rate system)、「經 驗費率制」(experience rate system)、「實績 費率制」(merit rate system)，以及前三種制 度之「混合制」(mixed rate system)。所謂 「經驗費率」，乃是依據投保單位所屬的產 業或行業屬性，以過去該產業或行業之職災 發生整體狀況來計算保費，此制度之設計旨 在讓相同產業或行業的投保人共同分攤職災 風險，以發揮同舟共濟精神。而「實績費 率」則是以個別投保單位之職災給付總額 與其累積的保費總額作實績比率，作為調整 保費之依據，目的在讓個別雇主有更強的經 濟誘因投入職災預防工作，然而，「實績費 率」對於高風險的企業可能產生沈重的成本 負擔；目前大多數國家採「經驗費率」[10]。 我國職災保費採「經驗費率」與「實績 費率」之混合制，對於70人以上的投保單位 採「實績費率」，對於其他投保單位則採 「經驗費率」，目前共分有61個行業，費率 每三年調整一次。相較於其他國家，台灣職 災保險費率偏低；值得注意的是，自1992年 以來，勞保職災平均費率逐次下降，從1992 年的0.9%降至最近2008年的0.22% (詳見圖 一)，遠低於韓國(1.78%)、德國(1.32%)與芬 蘭(1%)[6-8]。 五、 給付範圍、內容額度與方式 職災補償之現金給付方式，大致可分為 一次金(lump sum payment)，與長期定期金 (periodical payment)，即年金制，兩大類。 一般而言，對於傷害本身或傷害導致的直接 花費，大多採一次金方式；而對於職災造成 的長期性收入損失，則採年金方式，以彌補 受災者或其遺屬之終身損失。職災補償包括 醫療給付、失能給付、遺屬津貼及喪葬補助 等。以下依據給付類別，整理如下[6-8]： 圖一 台灣勞保職災保險平均費率之變化趨勢 資料來源： 美國社會安全署(Social Security Administration), Social Security Programs Throughout the World: European, 2008; America, 2005; Asia and the Pacific, 2006 [6-8]；台灣資料來自勞保局統計年報。
(一) 醫療給付(compensation for medical expenses)： 各國醫療給付部分大多包括門診、手 術、住院、藥品、照護、牙醫、復健、復健 設備和交通等；相較於一般國民健康保險， 職災保險給付的範圍大多較廣。職災醫療給 付的原則，是為了讓職災者能持續醫療，直 到身心健康復原、可以回到職場為止，給付 期間由醫療專業者判定。雖各國在給付的細 項有不少差異，但原則上職災勞工不需負擔 醫療費用，且職災醫療之保險業務獨立。 台灣與其他國家相較比較特別的是，由 全民健康保險代辦職災保險的醫療給付，先 由健保局特約診所醫院提供醫療服務，之後 再由勞保局支付給健保局。 (二) 暫時失能給付(temporary disability benefits)： 失能給付分為暫時失能和永久失能兩大 類。暫時失能給付部份，旨在彌補失能而無 法工作期間之薪資補償。通常從職災受傷的 時點開始獲得給付，有些制度則設有一到三 天的等待期。暫時性失能給付多半依照傷病 狀況，而訂有一定的給付期間，例如26到52 週，超過此一期限但失能狀況仍持續時，則 轉為領取永久失能給付。失能給付的金額通 常是受僱者受傷前薪資的某個比率，通常是 1/3/到1/2，且給付的金額也會比一般的疾病 保險為優。 台灣的給付內容與各國狀況相似，第一 年給付平均投保薪資的70%，第二年給付為 平均投保薪資的50%。 (三) 永久失能給付(permanent disability benefits)： 依 照 失 能 程 度 又 分 為 永 久 完 全 失 能 (permanent total disability)與永久部份失能 (permanent partial disability)。 在完全失能方面，職災者在醫療專業評 估下，認為其傷害屬長期且完全性的，即可 請領完全失能給付；除非受傷勞工的狀況有 所改變，否則此給付通常是終身的，或直至 可領取老年年金之年齡。大多數制度定期給 付勞工受傷前平均薪資的三分之二到四分之 三，此一比率與勞工的工作年資或投保年資 無關。 在部份失能方面，職災者依據失能程 度，請領額度不等的失能給付，各國制度設 計不一，但對於受傷程度較嚴重者，大多採 年金制。有些制度，如德國、芬蘭與日本， 當失能程度較輕、低於某個標準者，則改以 一次金方式發給給付。另有一些制度(如加 拿大魁北克)則在失能者找到工作，而新工 作薪資低於原有薪資之時，以補貼薪資差額 方式提供失能給付，直至領取老年年金之年 齡為止。日本的失能給付亦採年金制，僅有 輕度失能者才可領取一次金；韓國則讓輕、 中度失能者可於失能年金或失能一次金間， 兩者擇一請領。 台灣勞保條例在2008年的修訂中，將普 通事故之失能給付年金化，其計算方式為平 均月投保薪資×投保年資×1.55%，最低保 障為每月4,000元(勞保條例第53條)；對於職 災造成的失能，則以加發20個月投保薪資的 一次金給予補償(勞保條例第54條)。相較於 其他國家，台灣的職災失能給付將投保年資 納入計算，造成投保年資較短的職災勞工， 請領到較低額度的失能給付。勞保年資較 短的勞工往往較年輕，因此職災造成的終身 收入損失應高於年老者，然而在目前的制度 設計下，反而請領到較低額度的失能給付， 不符合國際公約與其他國家制度所彰顯的制 度精神。此問題也呈現出台灣職災補償制度 因未獨立立法、缺乏專業性而造成的制度缺 失。此外，每月4,000元的最低保障過低， 遠低於國際水準與國際公約所建議的60%薪 資替代率。 (四) 遺屬給付(survivor benefits)： 大多數國家的職災保險制度提供遺屬給 付，且給付額度乃依據職災死亡者之原有薪 資作計算，但依配偶與子女的狀況而有不 同。在配偶部份，給付期間通常至該配偶死 亡或再婚為止；在子女部分，則大多給付到 成年(18歲)為止。遺屬給付的計算方式，為 職災勞工死亡前平均薪資的某個比例，但其 工作年資並不納入考量。台灣職災勞工之遺 屬津貼則比照一般事故辦理，將職災者的勞
保年資納入年金給付之計算，每月給付下限 僅為3,000元，職災死亡者另加發一次金給 付。相較之下，可發現其他先進國家均已採 年金制遺屬給付，且給付之年金額度高於台 灣。 (五) 喪葬補助(funeral grant)： 各國之喪葬補助均為一次性給付，台灣 亦同。 六、 職災醫療給付與一般國民醫療給付之區 隔 從職災保險與健康保險的發展歷程來 看，在世界各國職災保險的發展多先於健康 保險，因此，職災補償與醫療服務和健康保 險之間的關係也成為重要議題。Roemer在 1965年曾探討職災保險與社會保險關係的議 題，雖然文章刊登的時間及討論的各國制度 較為久遠，不過，因為職災保險制度早於 1884年就已於德國立法建制，且多數工業化 國家在二次大戰前都已建立職災保險制度， 故此篇研究仍有參考價值[1]。Roemer將職 災保險制度和健康保險的關係，大致分為以 下幾類： (一) 相互獨立的私人制度(separate and pre-dominantly private arrangements)： 職災保險與健康保險分立為獨立體系， 且皆由私人保險公司辦理，依據不同族群設 計不同的商業保險。最顯著的例子為美國， 不論是一般人的醫療照顧或是職災者的醫療 照顧，均由民眾或雇主向私人保險公司購 買，保險公司再與私人醫療機構簽約。 (二) 相互獨立的公立制度(separate arrange-ments within government)： 在政府體制下分別發展出獨立的制度， 由國民健康體系提供一般民眾醫療服務，但 對職災勞工則設置有獨立的職災醫療照護體 系，經費由政府監管的職災社會保險基金挹 注，目前德國、日本與韓國的職災醫療體系 皆屬此類。 (三) 半整合型的制度(semi-integrated pro-grams)： 如法國、挪威等國，將一般國民醫療與 職災醫療整合於同一醫療體系。職災勞工就 醫時，在就醫程序與醫院醫師方面與一般國 民相同，但不同的是，職災勞工不需另外付 費或另外申請核退，而是由職災保險機構直 接給付給醫院或醫師。職災醫療給付的額度 與項目大多優於一般國民醫療給付，且一般 國民需支付部份醫療費用，但職災醫療大都 由職災保險機構全額支付，職災勞工不需自 付部分費用。我國目前制度屬半整合型，政 府在1995年全民健保開辦之後，基於便民與 行政簡化之考量，職災者之醫療費用先由健 保局墊付給醫療院所，事後再由健保局與勞 保局進行拆帳，核算勞保局應支付給健保局 的金額。 (四) 完全整合型的國家醫療制度(fully inte-grated national health programs)： 對於全面採公立醫療制度的國家如英 國、芬蘭等國，對職災者的醫療照顧乃是整 合至一般國民醫療照顧體系。如英國自1948 年便以國民健康服務制度(National Health Service，簡稱NHS)提供所有國民醫療照 護；NHS的財源大多來自政府稅收，僅有 少部份來自於社會保險。職災相關的醫療費 用，則由政府另外向雇主收取保險費，挹注 於國營的健康照護體系，並於國營醫療體系 中設置職業醫學部門。 台灣職災保險制度之現況問題與改革方向 綜合上述國際制度比較以及台灣制度現 況分析[2]，我們整理台灣職災保險制度的 主要問題，並提出改革建議。 一、 職災保險應獨立立法 檢視大多數先進國家的職災保險制度， 均有獨立的法源。相較於其他社會保險制度 被保人亦需分攤部份保費，職災保險的保費 全額由雇主負擔，並由保險機構直接向雇主 團體徵收。 然而，台灣職災補償制度相關的法規卻 散見各處，包括勞基法、勞保條例、職災勞 工保護法與民法等。不僅過於繁雜，連動關 係十分複雜，各法規涵括的人口範圍與給付
方式亦不一致。例如，勞保之職災給付以投 保薪資作為計算單位，勞基法之補償則以實 質薪資作計算，由於勞保保費以多報少十分 普遍，造成社會保險給付額度低於勞基法所 規範的雇主補償；兩者雖可互相抵充，但彼 此連動，造成雇主會擔心勞保職災成立後， 將伴隨勞基法的補償責任，因此往往不願協 助受災者申請勞保認定，甚至加以阻撓。 目前勞保投保者約879.5萬人(2008年)， 其中以無一定雇主之「職業工會」身份投 保者約有237.4萬人，佔所有勞保投保者的 27.0%，此族群為受僱者，卻必須自行負擔 60%的職災保費，而僱用職業工會勞工的雇 主卻不需負擔任何保費，相當不符合社會正 義；「職業工會」會員的職災保費有40%由 政府負擔，亦造成雇主成本轉嫁由全民承擔 的不公平現象，職災補償制度單獨立法最大 的阻力也在於雇主團體。我們建議，職災保 險應單獨立法，職災保費應與勞保一般保險之 保費脫鉤，並直接向雇主團體徵收，以簡化法 律制度；若僅修訂個別法規，往往與其他法規 連動，徒增立法及執行的困難度[14,15]。 二、 應設置獨立的職災補償與預防專責機構 勞保屬綜合性的社會保險，雖區分為 一般事故保險(包括生育、傷病、失能、老 年、死亡)與職災保險兩大類，且兩者之財 務已於1979年之後分立，但保險機構仍同為 勞保局，大多數行政業務(包括加退保、保 費徵收、保險認定與給付等)仍一併辦理， 一般事故之保險業務，又遠遠超過職災保險 業務。以2008年為例，該年勞保總現金給付 為3582.95億，以老年給付為最大宗，而職 業災害給付為41.02億，僅佔勞保總現金給 付的1.15%，顯然，職災保險業務的比重極 低。在目前制度下，職災社會保險制度之獨 特性與專業性不易彰顯。 我們建議應建立專職的職災補償機構， 提升其專業性，以強化職災補償制度的功 能。此外，除了補償之外，尚需連結其他機 制，包括職業傷病通報、認定程序、職災預 防、復健復工與社會扶助機制；建議應參考 日、韓之經驗，設立獨立法人機構，專責於 職災預防工作。 三、 職災保險應涵蓋所有受僱者 如 圖 二 所 示 ， 台 灣 所 有 就 業 人 口 有 1040.3萬人左右(2008年底)，包括受僱者 790.2萬人，以及雇主50.8萬、自營者137.4 萬、無酬家屬工作者61.9萬人。2008年之勞 保投保者有879.5萬，雖然勞保投保者人數 大於受僱者人數，但仍有許多受僱者未被納 入強制投保之範圍，包括：受僱於五人以下 之場廠公司的受僱者、學生、實習生、自營 作業且未加入職業工會者，年齡60歲以上或 已領有勞保老年給付而仍繼續就業的工作 者。所有就業人口中，若扣除勞保人口與公 保人口(59.5萬人，2008年)，推估全國有101 萬的就業者缺乏職災保險之保障。如上文已 提及，自願加保者須自行負擔80%的職災保 費，而雇主卻不需負擔保費，並不符合職災 補償制度之雇主責任原則。 我們建議應參考國際制度，將所有受僱 工作者納入職災保險。 四、 職災保險費率應提高並應強化職災預防 之誘因機制 在保險費率的計算方面，我國採行業別 之經驗費率(experience rate)計算保費，但對 於員工達70人以上之事業單位，則依據其 前三年之實際給付狀況，採實績費率(merits rate)[10]。如上述，台灣職災保險的平均費 率低於國際水準，且歷年來不斷調降，應予 以檢討。保費機制是否真正促進雇主從事職 災之預防工作，也仍須進一步探討。 此外，以「職業工會」勞工身分納保 者，其雇主完全不需負擔職災保費，此問題 亦應檢討。在實務上，不少雇主鼓勵員工以 職業工會身分投保，以降低雇主之勞保保費 負擔，因此有些勞工雖有固定雇主，卻以職 業工會或自願投保身分加保。僱用職業工會 勞工的雇主完全不需負擔職災保費，實屬不 公平，也無法藉由保費機制強化其職災預防 動機。
圖二 台灣勞動人口分佈狀況(2008) 資料來源：內政部戶政司(戶籍人口歷年統計表)、行政院勞工委員會(98年版勞動統計年報) 在職災勞工保護法方面，由於牽涉到公 務預算，財源較不具獨立性及穩定性。根據 行政院勞工委員會勞工保險局97年度業務計 畫，預估補助未加入勞工保險之職災勞工的 支出金額為7千3百萬元，但政府補助款僅編 6千萬元，該項金額如不足支應時，勞保局 將請勞委會專案動支第2預備金或以其他經 費因應。由此可發現，此部份補助受到公務 預算編列之影響甚大，財源及可能動用的金 額將受到相當大的限制。 五、 應全面採年金制並適當提升給付額度與 範圍 2008年勞工保險條例大幅修正，自2009 年1月起，勞保老年給付改採年金制，並將 失能年金及遺屬年金一併納入；然而，職災 失能與遺屬給付部份，仍採一次性加碼給付 方式。發生職災後經評估為終身無工作能力 者，除發給年金外，另加發20個月職災失能 一次金；如因職災而死亡者，除發放遺屬年 金外，另發給10個月職災死亡補償一次金。 換言之，一般勞工失能及死亡之給付已改 為年金化，但因職業傷病而導致的失能和死 亡，仍採一次性加碼給付的方式，與國際制 度精神不符，建議亦應將之改為年金制。 在職災失能給付方面，目前乃比照一般 國民年金之計算方式，將職災者的投保年資 納入計算，造成年金保障的門檻，亦違反國 際潮流。依據學者推算，因職災而導致重度 失能的勞工若以基本工資投保，年資需超過 14.9年，每月可領取的年金才可能超過年金最 低保障的4千元下限，所得替代率過低[17]。
六、 應與健保醫療照顧制度作區隔 我國在1995年全民健保開辦之前，職災 醫療給付由勞保局自辦。根據勞保資料，在 1991年至1994年間的職災門診醫療費用每年 約在13-55億元之間，住院醫療費用每年在 8-11億元之間，平均每年9億元。在全民健 保開辦之後，職災醫療給付改由健保局代 辦，職災勞工的醫療費用先由健保局墊付給 醫療院所，事後再由健保局與勞保局進行拆 帳，核算勞保局應支付給健保局的金額。 在1995年至2000年6月間，勞保局支付 給健保局的職災醫療費用，在門診部份係 以職災住院費用作推估，為住院醫療費用之 1.06倍；衛生署於1999年增訂「全民健康保 險法施行細則」，訂定職業災害保險醫療給 付之費用償付辦法，據此，在2000年7月之 後，勞保局支付給健保局的職災門診費用， 係以醫療院所實際申報的職災門診醫療費 用，經勞保局比對承保檔，並排除感冒案件 後計之。 根據健保局與勞保局的統計資料(如圖 三所示)，1995年之後，職災住院費用與勞 保自辦時期相當，但門診費用卻大幅減少， 尤其在2000年之後降幅更明顯，金額僅為勞 保自辦職災醫療時期的三分之一。由於具勞 保身分之職災者在就醫時，必須先填具職災 醫療相關書單，並確認為職災之後，才得以 免除部份負擔，就醫流程存有不少障礙，包 括雇主不願意發放職災醫療相關書單、職業 傷病認定困難、必須自費申請職業傷病認定 等[2,18]。對於傷害程度較輕的職災個案， 由於以健保身分就醫十分方便，通常不會大 費周章申請上述書單，因此職災相關的醫療 給付，尤其門診部份，被健保大幅吸收，部 份負擔則由受災勞工自行吸收。 此一現況，顯示雇主應負擔之職災醫療 給付責任，部份轉嫁由全民買單。職業災害 之健康風險理應由雇主全額承擔，與一般生 活中的健康風險之承擔並不相同，將勞工職 災醫療給付混同由全民健保之保費承擔，已 違反職災保險原則[19]。這樣的情形，除了 違反職災補償制度之核心精神，也對職業健 康服務制度帶來負面影響，包括，職業傷病 問題將被低估，政府主管部門無法充分掌握 職業傷病問題，難以將實際職災狀況回饋到 預防措施，對職災者的職業醫學服務與管理 圖三 勞保職災醫療給付：1991-2006 資料來源： 中央健康保險局「代辦職災保險醫療給付業務情形報告」，2007年11月30日行政院衛生署全民健康 保險監理委員會第150次會議。
也將受到限制。 目前職災醫療的給付範圍，只能按照代 辦的健保核定之標準，亦違反國際趨勢；譬 如，健保正面表列不給付的項目，包括美容 外科手術、義齒、義眼、拐杖、非具積極治 療性的裝具，對職災失能者卻時常是十分必 要的。從國際制度比較可發現，職災保險強 調雇主的責任，其給付範圍一般均優於一般 國民健康保險，尤其對因工作而導致失能的 職災勞工，不僅需提供醫療給付，也提供輔 具與復健費用。雖於2002年職災勞工保護法 通過後，職災勞工已可申請器具補助，但每 年以6萬元為限，且職災勞工保護法之財源 並未與職災保險制度作直接扣連。 普遍而言，一般勞工團體與社會大眾並 不清楚職災醫療與職業健康服務的重要性； 對於健保局而言，職災醫療並非主要業務， 相較於於健保每年四千餘億的醫療費用，所 佔比率甚低；對於勞保局而言，職災醫療亦 非主要業務；在此狀況之下，既得利益者 之雇主，自然也不會有任何意見。我們認 為，職災醫療體系與一般國民之健康照顧體 系，需要在制度層面上作更清楚的區隔與分 工，以真正落實雇主預防職業傷病的責任。 此外，政府應強化職業傷病與災害的通報機 制，並與職業健康服務制度作連結，包括職 業傷害的預防、早期診斷、職業病認定、職 災補償、復健復工等機制。 綜合上述，我們認為台灣職災補償制度 的諸多問題，癥結乃源自於制度設計之混 亂，導致職災補償社會保險制度之獨特性與 專業性不易彰顯；職災醫療給付交由全民健 保代辦所衍生的問題，亦源自於職業健康服 務制度之缺失。 我們建議，應對職災補償制度作全面性 的檢討與改革，並應單獨立法，建立職災保 險與預防之專責機構，才能充分發揮職災補 償制度應具備的預防―補償―重建功能。 致 謝 本文初稿曾於2008年12月6日於台大公 衛學院舉辦的「職業安全衛生政策之現況、 問題與改進方向」論文研討會中發表，作者 感謝論文評論人政大勞工研究所王惠玲教授 與台北榮總職業病防治中心葛謹醫師之指 正；作者並感謝勞委會勞工安全衛生研究所 研究計畫(「我國長期職業安全衛生政策之 指標建構先驅研究」)之經費補助。 參考文獻 1. Roemer MI. Workmen’s compensation and national health insurance programs abroad. Am J Public Health 1965;55:209-11. 2. 王嘉琪、鄭雅文、王榮德、郭育良：職災補償救 濟制度的發展與台灣制度現況。台灣衛誌 2009； 28：1-15。 3. 黃百粲：合理的懷疑：淺論職業病診斷的若干疑 惑。中華職業醫學雜誌 2001；8：115-20。 4. 鄭雅文：過勞職業病認定爭議中的流行病學知識。成 令方主編：醫療與社會共舞。台北：群學，2008。 5. Engelhard EFD. Shifts of work-related injury compensation, background analysis: the concurrence of compensation schemes. In: Klosse S, Hartlief T eds. Shifts in Compensating Work-Related Injuries and Diseases. Morlenbach, Germany: SpringerWienNewYork, 2007. 6. US Sorial Security Administration (US_SSA). Social Security Programs throughout the World: the Americas, 2005. US: Social Security Administration, 2006. 7. US_SSA. Social Security Programs throughout the World: Asia and the Pacific, 2008. US: Social Security Administration, 2008. 8. US_SSA. Social Security Programs throughout the World: Europe, 2008. US: Social Security Administration, 2008. 9. International Labour Organization (ILO). ILO conventions. Available at: http://www.ilo.org/ilolex/ english/index.htm. Accessed September 1, 2009. 10. 蔡宏昭：社會福利經濟分析。台北：揚智文化， 2004。 11. EUROGIP. Accidents at Work and Occupational Diseases: Flat Rate or Full Reparation? European Survey on the Conditions of Compensation for the Victims. Paris: EUROGIP, 2005. 12. Birk R. Report on Germany: International Workshop on the Award System of Occupational Accidents and Diseases for Workers' Compensation. Taipei: National Chengchi University, 2008. 13. 黃越欽、王惠玲、張其恆：職災補償論―中美英德
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1 Institute of Health Policy and Management, National Taiwan University, No. 17, Xu-Zhou Rd., Taipei, Taiwan,
R.O.C.
2 Institute of Occupational Medicine and Industrial Health, National Taiwan University, Taipei, Taiwan, R.O.C.
* Correspondence author. E-mail: ycheng@ntu.edu.tw Received: Sep 14, 2009 Accepted: Nov 23, 2009
An international comparison of workers’ compensation schemes
for occupational injuries and diseases and suggestions for policy
reform in Taiwan
Yi-Ying Lin1, Yawen Cheng1,*, Jung-Der wang2
The purpose of social security is to ensure people's basic right to existence. In the developed countries, workers’ compensation is one of the oldest types of social security system. To better comprehend the problems of the current workers’ compensation system in Taiwan, we reviewed the historical development of workers’ compensation systems worldwide, as well as the related conventions adopted by the International Labor Organization. In addition, we compared workers’ compensation schemes in selected countries with regard to legislative framework, administrative organization, coverage of workforce, source of funds, and content and means of delivery of benefits. Based on international comparative analyses, we concluded that the problems with the workers’ compensation system in Taiwan include: a complicated legislative framework with multiple laws and regulations, lack of an administrative authority specializing in workers’ compensation, exclusion of some employees from the coverage, low premium rates, insufficient benefits, and inadequate coordination with the national health services and other social security systems. We suggest that changes in the legislative framework and administrative infrastructure should be the priorities in policy reform. In addition, the workers’ compensation system should cover all salaried employees, incentive mechanisms for prevention should be strengthened, benefits provided should be adjusted and the benefit levels raised, and a clear line should be drawn between medical care services offered by the workers’ compensation system and the National Health Insurance. (Taiwan J Public Health. 2009;28(6):459-474)
Key words: workers’compensation, occupational injuries, social security, international comparison, policy reform
