轉型的陣痛：台南市四草地區從傳統農漁村到觀光目的地

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轉型的陣痛：台南市四草地區從傳統農漁村到觀光目的地

李力昌1 趙家輝2 王威勝3 摘要本研究探討目前已經納入台江國家公園的台南市四草地區，在早期面對過度捕撈與養殖、工業污染、人口流失、以及台灣加入WTO所面臨挑戰時，轉型發展休閒觀光發展產業時所遭遇到的議題，包括土地承載量問題、資源匱乏、法令限制、地方利益衝突等。透過對四草發展轉型的探討，本研究希冀進一步了解台灣農漁村整體轉型發展的課題。研究採用質性方法，包括田野調查、非結構式深度訪談，並利用次級資料以作印證。以滾雪球抽樣所得十一位訪談對象包括區內傳統農漁業經營者、地方意見領袖、公職人員以及相關領域學者等。結果顯示四草發展觀光的七點議題包括生態、土地使用、引進外資投資、法令課題、資源分配與整合、派系鬥爭與專業規劃。研究結論建議正視生態與觀光利用的衝突方面之議題、土地整體通盤規劃、處理外來工業投資對生態和養殖業所造成的環境衝擊、迅速制定合宜法令並提升解說導覽公信力、資源與社區的整合、並引入專業規劃團隊的協助。結果顯示將此區域納入國家公園並受法規規範與國家資源協助，以保育為主開發為輔，是超越地方框架，解決利益衝突與傳統社會結構限制的一個途徑。關鍵詞：台南四草地區、傳統農漁村、轉型觀光發展、台江國家公園 1_{國立高雄應用科技大學觀光管理系助理教授。} 2_{國立中山大學公共政策管理碩士在職專班畢業。} 3_{國立高雄應用科技大學觀光與餐旅管理研究所畢業。}

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Throes of transformation: Shih-Tsao (Tainan) from a traditional

agricultural/fishery village to a tourist destination

Lichang Lee Jia-Huei Chao Wei-Sheng Wang Institute of Tourism and Hospitality Management National Kaohsiung University of Applied Sciences

ABSTRACT

The purpose of this study was to investigate the transformation issues for Shih-Tsao from traditional agricultural and fishery to leisure industry. Shih-Tsao is facing over-fishing, industrial pollution, population loss, and the challenge from WTO. Using Shih-Tsao as an example, this study wishes to further similar issues as faced by many other places in Taiwan today. The research adopted the methods of qualitative unstructured in-depth interviews and field participation, coupled with secondary literature and documents. Using snowball sampling, the eleven interviewees include people from local traditional industry, local opinion leaders, government officers, and scholars. The results show seven key issues for transformation to tourism: ecological issues, land use, outsider investment, legal issues, resources distribution and integration, sectarian conflicts, and professional management. Six conclusions and suggestions were raised: firstly, it is critical to resolve the conflict between ecological environment and tourism facilities; secondly, local land use and development requires integral and comprehensive planning; thirdly, external industrial investment has brought about environmental pollution detrimental to the ecology and the fishery industry and then need to be dealt with; fourthly, timely legislation on related issues and the improvement of guide interpretation are necessary; fifthly, the integration of resource and local community is imperative for any success; and lastly, professional planners should be involved in the process. It appears that the inclusion of this area in Taijiang National Park may be a solution to the impasse.

Keyword: Shi-Tsao District (Tainan), traditional agricultural and fishery villages, transformation for tourism development, Taijiang National Park

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一、前言

包括台南四草的台江地區，成為我國第一個由地方推動最後成為國家公園的案例4 (內政部營建署國家公園網站，2009)。在努力的過程當中，台南市安南區的四草是一個介於城鄉交界的傳統農漁村地區，其處境相當窘迫，在能夠被納入國家公園之前，曾經經歷許多的掙扎、努力、以及挫折。面對台灣在2002年一月加入WTO，農漁產業競爭力每況愈下，造成傳統農業凋零，從業人口老化與流失、生產力下降及產值大幅滑落 (財團法人公共電視文化事業基金會，2005)。屬於第一產業的漁業，由於工商科技的快速發展對土地需求殷切，因而轉向利用一些邊際土地，部分屬於海岸地區的漁村土地乃成為設置工業與科技的選擇地點，造成對當地生態的衝擊與土地使用的變革，且工業對近海海域與當地環境產生的污染，加上長期的超捕與不注重近海海域的漁群復育，使得台灣近海海域的漁場資源枯竭，加上環境污染造成養殖漁業的高成本，致使漁業發展生存不易，促使漁村青壯年人口外流，另尋發展 (湯曉虞，2008)。現階段台灣農漁村從事傳統農漁業經營型態，已無法維持生計，因此面對經營型態的轉型。然而轉型存在許多困難與問題，此為本研究所欲探討之方向。就農漁業轉型方向而言，目前最為高唱入雲，被包括官方5在內幾乎視為萬靈丹的，就是以觀光為目的的休閒農漁業發展 (陳墀吉、陳德星，2005)。四草地區是傳統農漁村型態的村落，本研究以此地區為研究對象，探討台南市四草地區轉型觀光發展在生態、土地使用、引進外資開發及法令等方面可能存在的課題，以供當地業者與政府參酌與協助。這個平凡的地方，正由於其平凡，因此頗能夠代表全台許多面臨發展轉型的機會與困境的農漁村。透過對四草地區發展轉型現狀的研究，本研究冀望能夠「從小觀大」、「見樹而見林」，藉由對四草地區的探討，進一步了解台灣農漁村整體轉型發展的課題。農漁村轉型涉及對許多層面之影響與衝擊。基於上述研究動機，本研究主要目的為：(1)藉由國內外相關文獻的回顧，瞭解當前台灣鄉村社會的窘境、海岸地區生態功能與環境特性、及容受力的義涵；(2) 探討台南市四草地區發展概況，以瞭解此地區轉型觀光發展的困境與問題；以及 (3) 經由瞭解該區轉型觀光發展的困境，配合深度訪談調查分析結果，發展未來研究之課題。研究範圍本研究為台南市四草地區轉型觀光發展相關課題之個案探討，其研究範圍界定如下： 4_{台江國家公園將於 2009 年 12 月 28 日揭牌成立，詳見內政部營建署網站。} 5_{行政院於民國 89 年核定「新世紀國家建設計畫」}_{，力主推動發展國內旅遊，其必要性原因為全球化且我} 國加入WTO 對傳統農林漁牧產業的衝擊，因而必須轉型藉觀光為介面兼營休閒服務業，以增加產品之附加價值。同年交通部觀光局在「21 世紀觀光發展新戰略」當中也提到發展觀光產業能夠均衡區域發展，是傳統農林漁牧業必須走的方向。詳見交通部觀光局行政資訊網。

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(一) 在空間界定上以台南市四草地區 (面積約為12.5平方公里) 為研究對象，詳圖1。 (二) 本地區轉型觀光發展涉及的課題，層面廣泛複雜，本研究僅就四草地區轉型觀光發展有關之生態、土地使用、引進外資開發及法令等方面，探究其可能涉及的課題。

二、文獻回顧

本章文獻探討分兩部分，包括：(一) 就國內外相關文獻，針對當前台灣鄉村社會的窘境、海岸地區生態功能與環境特性、及容受力的義涵等三部分進行探討；(二) 探討台南市四草地區現況、四草地區觀光發展概況兩部分。圖1 研究範圍圖 (資料來源：台南市政府都市發展局)

2.1 相關文獻探討

本節針對當前台灣鄉村社會的窘境、海岸地區生態功能與環境特性、及容受力的定義與內涵等三方面加以探討。 2.1.1 當前台灣鄉村社會的窘境

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當前台灣鄉村社會所面臨的發展階段與困窘的處境，究其因雖亦有鄉村居民本身所造致，但主要應歸因於鄉村外在之大環境、社會結構、城市居民，乃至政府政策，所共同造成的結果。當前台灣鄉村社會的窘境主要可歸納為 (施如佩，2001；莊淑姿，2001；蔡宏進，2003、2004；湯曉虞，2008)： 2.1.1.1 就業謀生的困難與窘境台灣鄉村仍有許多居民以農為業，但農業與其就業愈來愈加難為。台灣加入WTO，許多農作物都以大宗物資進口，致使農民生產不敷成本。農產出口則由於成本太高，無法與美國、紐、澳競爭，因此亦難以依靠。農民為求溫飽活命，在生計策略上主要作了幾樣轉變，其一是改變農業生產或經營種類、二為棄農從工或從商、三是坐等政府發放休耕津貼及老農年金。第一項改變仍在農業範圍內轉變生產與經營種類，多半改生產花卉、茶葉甚至檳榔或較高價的果菜，也有經營休閒農業者 (鄭傑夫，2008)。其中固然有較為幸運而能轉型成功者，但失敗或難為者亦不在少數。失敗的原因既有人為亦有天然災害因素。而棄農轉工商者則因為中國大陸或東南亞等國的人力成本較低，許多企業的工廠外流，這些人也同樣面臨失業問題。 2.1.1.2 人力和人口的流失及老化的窘境在台灣人口普遍老化的過程中，鄉村地區年輕人力與人口嚴重流失到都市，其原因不外乎傳統一級產業謀生不易。鄉村社區中普遍流失青壯年人口者，形成老人村。村莊缺少活力，建設緩慢，社區生活也變成較為枯燥乏味。 2.1.1.3 環境污染的問題與窘境台灣農漁村的自然環境隨著工廠林立及農業的發展而變的更加惡化，工廠製造的廢氣及污水直接污染了鄉村的空氣及水源，農業的植物用藥及動物的排泄物也污染水質及空氣。另一方面，來自農漁村與都市社區的垃圾、污水及廢土等污染物質，亦破壞及污染農漁村地區的環境。近來沿海地區地層下陷，造成海水倒灌，使養殖漁塭損失慘重，又是環境上的一大破壞。總之，多方面的污染來源及破壞途徑，使農漁村的經營環境越形困難。迫使現階段農漁村無法依其原有之生產經營方式來謀取生計，實乃有轉型經營發展之考量。 2.1.1.4 黨派的分化與村民失和的問題與窘境鄉村中各式各樣的政治選舉活動導致村民間黨派林立分化，派系對立，互相攻訐衝突，以致村內或村際之間，派系對立，不相和諧，社會與團體生活品質下降。黨派對立嚴重者曾有互相傷殺，導致人人自危，社區居民之間凝聚力減低，公共建設也難有成就。 2.1.1.5 農漁會功能減退與農漁民和農漁會間關係疏離的窘境過去當農漁會功能良好之時，農漁民對農漁會的向心力相當高。但自從私營金融機

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關開放並紛紛設立之後，農會的信用功能為之不振，虧損倒閉的事件連連發生。農民對所屬的農會逐漸失去信心，對農會的推廣與供銷業務和功能也漸不寄以厚望。同樣的，因對價值觀念的日益重視，漁民對漁會未能將盈餘分配回饋給漁民的事，也逐漸耿耿於懷，長期盼望又無法達成理想的結果，對於漁會的關係乃逐漸心生懷疑與疏離感，影響漁會與會員之關係。 2.1.2 海岸地區生態功能與環境特性 2.1.2.1 海岸地區之定義

海岸地區 (coastal zone 或 coastal area)，一般之概念為海、陸交接地帶，其範圍包

含近岸海域以及濱海陸地兩大部分6。Beatley, Brown, 與 Schwab等人 (2002) 針對海岸

地區所提出之定義，認為「海岸地區為一位於海岸環境與陸地系統間之漸變區或生態推移區」，其內容與範圍包括海-陸-大氣之交接地帶，環繞大陸、島嶼，包括海浪或海水擴散可影響到的內陸地區。若從生態管理經營之觀點來定義，海岸地區則是海岸地區範圍應包括部份內陸地區、水生生物生態系統、河口及其支流補注區以及迴游性魚類產卵地區或潮汐影響曾到達之範圍。Carter (1988) 則定義海岸地區為「陸域環境影響海洋環境之地帶，其寬度會隨時間改變而有所變化，…，一般都是以環境有顯著變化或轉變之處作為界限，而任何一個地區性的海岸地區可以自然環境、生態條件或文化等指標之特性標示其範圍」。本研究之重點偏重於海岸地區之陸域部份，對於其定義並不強調須有一明確之範圍界定；僅針對其所具有之環境與生態觀點及特性，來看轉型可能涉及之衝突與困境。 2.1.2.2 海岸地區之生態功能與環境特性海岸地區為一具多樣生態複合之動態環境，其不僅提供良好的生物棲息、覓食與繁殖環境，更具有最多樣之生物物種。海岸地區之生態系統是由無數個次系統所結合而成，而每個次系統皆有其生態上之功能與作用，因海岸地區之生態體系為一複合多樣的組合，各種生物及其所生存的環境間皆有著相當緊密的交互關係存在，若受到不當之干擾則相互間彼此都會受到影響。海岸地區為具有高度敏感性之環境敏感地區，雖然其環境生產力相當高、物種活動非常頻繁，但其生態環境卻十分脆弱，極易受到外界環境不當干擾而受到破壞，且因其環境不可逆性相當高，故一旦受到破壞不易復原，而其所受到之干擾與威脅中，影響與衝擊最為嚴重的即為人類進入海岸地區之開發行為 (張長義，1992)。 2.1.2.3 容受力的意涵容受力 (carrying capacity) 觀念早為生態學家與野生動物管理者所熟悉，常以此觀

6_{“Lands and waters adjacent to the coast that exert an influence on the uses of the sea and its ecology, or whose}

uses and ecology are affected by the sea.” 引自 U.S. Environmental Protection Agency (December 1997) Term

of Environment: Glossary, Abbreviation and Acronyms. [online] Washington, D. C. Available from:

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念呈現自然環境所能支持的生物數量，來探究生物族群與自然環境間之關係。容受力觀念從生態學界被引入人類環境規劃管理的領域，自然資源對於社會經濟系統的重要性開始受到了重視，規劃學者認為社會經濟的發展受到環境資源供給的限制。在土地規劃師的觀點，容受力可被解釋為「環境體系在不受嚴重破壞的前提下，所能承受之人口極限」 (Schenider, Godschalk, & Axler, 1978)。

現行經濟理論認為容受力可以無限地擴張，認為生產要素之間彼此可以無限地相互替代，資源的使用量越大，獲得的產出也必然越大 (Daly， 1986)。在「都市化」與「國際貿易」兩個重要發展趨勢下，人類對其所依存的生態系統之間，產生了物理性與生理性的疏遠現象。因為自然生態所提供的產物非常容易透過進口而獲得，人們不知不覺地超過了他們當地的容受力 (Rees and Wackernagel, 1994)。

2.2 台南市四草地區發展概況

欲了解四草地區觀光發展的概況，包括觀光資源與發展歷程，必須先了解該地區的狀況。 2.2.1 四草地區現況有關四草地區現況之探討，包括地理特性、產業結構、交通狀況、土地使用及季節影響等方面，來加以分析瞭解。 2.2.1.1 地理特性四草地區位於台南市西北方之安南區，西臨台灣海峽，係屬典型的海岸地區型態。且四草因地處台江內海，隨著河道改變、沙壓水沖下，其地理在四百年來的變遷極大。四草原為台江內海淤積的沙洲之一，這些雄踞海上的鯤鯓諸島沙洲，負有捍衛當時台江海域安全的責任，但也使得溪流沖下的泥沙停滯不出，而台江內海中淤積出長滿草海桐的四塊沙洲便成為這塊土地名字「四草」的由來。四草湖也和台江面臨同樣的命運，淤積成淺灘而不能再使用，廣大的海埔新生地亦被開墾成一塊塊的鹽田和漁塭 (台南市安南區公所，1999)。 2.2.1.2 產業結構本研究範圍涵蓋四草里與鹽田里，就其產業結構方面，四草里早期仍以捕魚與養殖漁塭為主，並有少部分農耕雜作 (甘藷) 生產，故仍以一級產業為主；直至科工區設置後，創造大量就業機會，且須以鄰近居民就業為優先考量，故造成二級產業就業人口的增加。而鹽田里因其土地使用全為鹽田，因此早期居住於此之住民全數為台鹽員工，且鹽田里的居民居住於北寮與南寮，時至今日，因科工區的設置，北寮納入科工區內之住宅區中，而南寮則因設置鹽田生態文化村的原故，被迫全數遷村至北寮，且鹽田的生產係屬於二級產業，如今鹽業生產沒落後，卻又因科工區的設置，因此轉而至科工區內就

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業，故對鹽田里而言係以二級產業就業人口為主 (台南市政府，2003)。 2.2.1.3 土地使用在土地使用現況方面，由於鹽田里因其土地全為鹽田，目前除部分作為科工區與中石化舊廠區外，其餘則為設置鹽田生態文化村之用；而四草里除少部份做為生產雜作與原本的聚落外，其餘土地使用為漁塭、鹽田及野生動物保護區。在土地權屬方面，本研究之四草地區有約2/3的土地多屬於公有地 (分屬台南市政府、國有財產局)，僅約1/3的土地屬於私有。 2.2.1.4 交通狀況在交通動線方面，除早期市鎮之間的聯絡道路外，其後為配合台南科技工業區之需求及都市計畫之規劃，道路系統正陸續完成興建。南北向主要動線為省道台十七線；而在東西向之主要聯絡道路之一等三號、二等九號計畫道路。區內道路除上述之主要聯絡道路之路況及服務品質較佳外，其他多為早期所興建之產業道路，路況及服務品質不佳 (交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景管理處，2004)。 2.2.2 四草地區觀光發展概況有關四草地區觀光發展概況，由其發展歷程、觀光資源、以及田野調查後所觀察與訪談到的現狀，共三個部分來加以探討。 2.2.2.1 發展歷程西元1661年鄭成功揮軍攻台，登陸北線尾島，隨即成功打退當時領台的荷蘭人，由此正式進入鄭成功經營台灣的時代。安順鹽田於民國十年開始曬鹽，隨著都市化的腳步，人口大量外移，加上台南科技工業園區的開發，安順鹽田名存實亡。由於環保團體預見工業區的開發，將對生態產生很大的衝擊，於民國八十三年在工業區址內設立「四草野生動物保護區」，南寮鹽村所在地因具有豐富的鳥類自然資源，而被劃入保護區內。南寮鹽村位於野生動物保護區內，亦位於海平面之下，有淹水的疑慮，因此居民於民國九十二年，全數遷往地勢較高的北寮。隨後台南市政府規劃六年國家發展計畫中推動「台江國家風景區」，於南寮鹽村設立「鹽田生態文化村」，特地保留了一部分鹽田里南寮社區的五十年舊屋景觀，除闢建為鹽田生態文化村外，亦提供四草野生動物保護區內環境調查使用。目前此地區已經列入隸屬內政部營建署的「台江國家公園」。 2.2.2.2 觀光資源本研究區位於台南市安南區，區內廣布魚塭、濕地及鹽田，自然生態資源豐富；此外由於本區中的歷史事件及宗教人文色彩濃厚，故在區內有自然生態觀光資源與人文觀光資源 (台南市政府，2004、2005；交通部觀光局行政資訊系統網站)。 2.2.2.2.1 自然生態觀光資源

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劃建議的團隊，則必須要能夠對當地有深入的投入與真正的了解。對第四級產業而言，展示體驗不僅是要娛樂顧客，還要使他們參與其中」 (Pine II & Gilmore, 2003)。四草從一級產業結構轉型為以當地特有生態、人文歷史及古蹟遺址等資源基礎的休閒產業(四級產業)，其轉型發展方向如下：1、該區資源型態可滿足都會人們娛樂的需求，如四草湖、竹筏港的生態之旅與休閒魚塭的經營等；2、可經由生態解說導覽提供人們生態和人文歷史之教育的功能與體驗；3、該區獨特的海岸地區地形及大片養殖漁塭綠色隧道的漁村景象，提供都市人們不同的視覺審美的效果；綜上所述，四草因緊鄰都會區，能夠扮演都市叢林的人們暫時逃避現實的避風港，讓其舒解壓力、調和身心。這些也就是Pine II與Gilmore的體驗經濟當中的娛樂、教育、審美及遁世等四大面向。本研究的省思在於，四草如此一個典型而對整體台灣社會似乎並不具有特殊重要性的社區，可能就像是黃仁宇給《萬曆十五年》(1982) 一書的英文命名相同：A year of no significance (不具有重要性的一年)，而可以被稱為「不具有重要性的一個地方」(A place of no significance)。但是就像那不具重要性的一年，後世證明為明朝毀壞的一瞥，四草這個典型而平凡的台灣農漁村，是否也告訴我們台灣骨幹的農漁村社會，目前都是些怎樣的狀況，提供研究者與為政者一個警訊呢？！如果我們不考慮土地承載力，繼續對土地的利用竭澤而漁，那不就應了《大崩壞》作者Diamond (2005) 所說的，即使我們汲汲營營地剝削土地，為子孫準備了多少財富，但是當自然反撲的災難來臨時，那些又有什麼用呢？在完成本研究之後，四草地區已經於2009年底納入台江國家公園的範圍，這樣的改變究竟能夠為當地帶來怎樣的改變與契機？還是「牛牽到北京還是牛」？一方面由於國家發展的犧牲而成為落後破舊的區域，一方面也由於自己居民無能團結提升，因此即使高舉轉型觀光發展的大纛仍難能夠有所進步。如今，它是否能夠迎向此機會，乘風而起？它究竟會邁向哪個方向？幾年以內就可以知道了。

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