從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略

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(1)從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略 *. 李玫憲 **. 卓慧菀 ***. 要. 目二、美國反擴散政策的國際法分析. 壹、前言. 武裝攻擊與自衛權之行使. 貳、布希政府的反擴散戰略. 反擴散與安理會之授權. 一、反擴散三支柱：反擴散、不擴. 肆、反擴散戰略與先制自衛權. 散與危機後果管理二、強調武力使用的第一支柱備受. 一、自衛權概念的爭辯：限縮vs.擴張解釋. 爭議三、反擴散戰略在美伊戰爭中的實. 二、先制自衛的國際法基礎三、美國以「先制自衛」之名行. 踐. 「預防戰爭」之實. 參、美國反擴散戰略的國際法分析. 一、國際法上武力使用的禁止與例伍、結論：避免霍布斯世界的負面建構外. *. ** ***. 本文感謝兩位匿名審查人惠賜寶貴的意見。審查人在若干關鍵問題上提供批評與指正，使本文得以進一步改善。中興大學國際政治研究所博士。中興大學國際政治研究所副教授，美國維吉尼亞大學國際關係博士。. 投稿日期：九十七年七月十五日；接受刊登日期：九十八年四月二十一日責任校對：黃依琳. −1−.

(2) 第一一○期. 2 政大法學評論. 摘. 要. 鑑於布希政府二○○二年提出《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》作為反擴散戰略指導方針，並將先制攻擊作為美國反擴散戰略的重要工具之一，本文擬以該文件及美國相關政策論述與實踐作為基礎，檢視美國各項反擴散戰略之國際法適法性。文章首先回顧當前美國反擴散戰略相關政策與實踐，包括反擴散三支柱與相對應之具體策略。其次，從國際法上禁止使用武力的原則出發，討論反擴散戰略的國際法基礎，分析重點將置於自衛權概念的擴張和安理會之授權，以及「先制自衛」與「預防性戰爭」之區分。本文認為，為避免霍布斯世界之負面建構，並維繫當前國際法的秩序，區分先制自衛與預防性戰爭，謹慎使用前者習慣國際法權利，避免後者，並加強非武力手段的國際合作，仍是美國國家安全與國際和平的最大公約數。關鍵詞：反擴散戰略、自衛權、安理會授權、先制自衛、預防性戰爭. −2−.

(3) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 壹、前. 3. 言. 美國布希（George W. Bush）政府於二○○二年《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》（National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction）中指出，考量到反恐戰爭、國土安全及新嚇阻概念等因素，美國為確保本土、海內外駐軍及其盟邦免於大規模毀滅性武器（Weapons of Mass Destruction, WMD）之威脅，將訴諸一切可選擇的手段，致力於避免危險政權與恐怖主義團體獲得或使用 WMD 1 。基於此，先制攻擊（Preemption）成為布希政府反WMD 擴散戰略重要核心，學界更以「布希主義」（Bush Doctrine）作為美國單邊主義外交政策的代名詞2。考慮到911恐怖攻擊事件對傳統戰略的震撼，美國提出先制攻擊戰略似乎情有可原。首先，911事件徹底打破美國受到二洋保護的地緣神話，美國國土安全戰略瞬間被解構，並待重新建構 3；其次，相較於冷戰時期來自蘇聯的明確威脅，美國正面臨一個不可. 1. The White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction 1 (2002). 布希政府對抗WMD戰略思維轉變之討論，另可參見：Wade L. Huntley,. Threats All the Way Down: US Strategic Initiatives in a Unipolar World, 1 REV. OF INTERNATIONAL STUDIES 32, 49-67 (2006). 2 François Heisbourg, A Work in Progress: The Bush Doctrine and Its Consequences, 2 THE WASHINGTON Q UARTERLY 26, 75-77 (2003). 相關討論，請參見：Steven Hurst, Myths of Neoconservatism: George W. Bush’s Neo-Conservative Foreign Policy Revisited, INTERNATIONAL POLITICS 42, 75-96 (2005); Mohammed Nuruzzaman, Beyond the Realist Theories: Neo-Conservative Realism and the American Invasion of Iraq, 3 INTERNATIONAL STUDIES PERSPECTIVES 7, 239-53 (2006). 3 Michael Cox, American Power before and after 11 September: Dizzy with Success?, 2 INTERNATIONAL AFFAIRS 78, 261-76 (2002); Robert L. Gallucci, Averting Nuclear Catastrophe: Contemplating Extreme Responses to US Vulnerability, 4 HARVARD INTERNATIONAL REV. 26, 84-83 (2005).. −3−.

(4) 第一一○期. 4 政大法學評論. 見、無法預期、可能導致災難性後果的潛在敵人，美國不可能坐以待斃 4；最後，因大規模毀滅性武器加速擴散，提高恐怖份子獲致核生化武器的可能，恐怖攻擊將變得更加劇烈，傷亡亦無以數計，形成所謂巨型恐怖主義（Grand Terrorism）之危機5。雖然恐怖主義和WMD擴散皆非國際政治的新興議題，然而二者結合的潛在可能，卻讓曾遭911災難性恐怖攻擊的美國如臨大敵 6。布希政府因此於二○○二年十二月公布《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》，提出美國對抗WMD的具體措施。其中，對 WMD之潛在威脅國進行先制攻擊更是一重要途徑7。該文件除傳統「不擴散」（ Non-Proliferation ）建制的途徑，更以「反擴散」（Counter-Proliferation）與「先制攻擊」為戰略核心8。學者艾力司. 4. Michael Cox, September 11th and U.S. Hegemony- Or Will the 21st Century Be. American Too?, 1 INTERNATIONAL STUDIES PERSPECTIVES 3, 53-70 (2002); Barry R. Posen, The Struggle against Terrorism, 3 INTERNATIONAL SECURITY 26, 39-42 (2001); Stephen M. Walt, Beyond bin Laden, 3 INTERNATIONAL SECURITY 26, 57-63 (2001). 5 ROBERT J. ART , A GRAND STRATEGY FOR A MERICA 15-19 (2003); John Parachini, Putting WMD Terrorism into Perspective, 4 THE WASHINGTON QUARTERLY 26, 3750 (2003). 另有學者謂之“Mega terrorism”，參見：Richard A. Falk, What Future for the UN Charter System of War Prevention?, 3 THE A MERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 97, 592 (2003). 6 Graham Allison & Andrei Kokoshin, The New Containment: An Alliance against Nuclear Terrorism, NATIONAL INTEREST 69, 36-41 (2002); Robert H. Dorff, Failed States after 911: What Did We Know and What Have We Learned?, 1 INTERNASTUDIES PERSPECTIVES 6, 20-34 (2005); Caitlin Talmadge, Deterring a Nuclear 911, 2 THE WASHINGTON QUARTERLY 30, 21-34 (2007). 7 The White House, supra note 1, at 3; Ilan Berman, The Bush Strategy at War, N ATIONAL. TIONAL I NTEREST. 8. 74, 55-57 (2003). George Perkovich, Bush’s Nuclear Revolution: A Regime Change in Nonprolifera-. tion, 2 FOREIGN AFFAIRS 82, 2-8 (2003).. −4−.

(5) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 5. （Jason D. Ellis）認為，此乃後911時期國際安全環境變遷所致。對美國來說，面對WMD擴散與恐怖主義威脅，「有效攻擊才是最好的防禦」 9。然而，「先制攻擊」的合法性在國際法中備受爭議，學界迄今猶未達成定論10。進而言之，「禁止使用武力」為聯合國憲章明定的國際法原則，布希政府強調先制攻擊的反擴散戰略論述與發動預防性戰爭的實際作為，已然衝擊當前國際法秩序，而其未來發展亦無法預測。學者立維克（Robert S. Litwak）即認為，美國單邊先制攻擊以扼制 WMD擴散的主張，對於聯合國憲章有關自衛權的規定以及憲章賦予安理會的責任，皆造成一定程度的負面效應。針對相關國際法之規定或適用進行調整，應是解決法律與實踐不一致的辦法，但各國迄今尚未產生共識11。究竟，美國各項反擴散戰略的合法性為何？是否與當前國際法有關武力使用之規定一致？國際社會如何看待美國相關政策之推動？美國反擴散戰略對國際和平與安全之促進，是助力抑或是阻力？這些問題都是觀察當前國際法變遷的重要關鍵， 9. Jason D. Ellis, The Best Defense: Counterproliferation and U.S. National Security,. 2 THE WASHINGTON QUARTERLY 26, 115 (2003). 10 美國國際法學會（The American Society of International Law）恐怖主義研究小組（Task Force on Terrorism）曾於2002年8月提出一份關於先制自衛權的研究報告，報告中即針對當前先制自衛權之爭辯有較為完整的討論。請參閱：Mary Ellen O’Connell, The Myth of Preemptive Self-Defense, The American Society of International Law Task Force on Terrorism, August 2002, available at http://www.asil.org/taskforce/oconnell.pdf (last visited: 2007.06.01). 11 Robert S. Litwak, The New Calculus of Pre-emption, 4 SURVIVAL 44, 73-74 (2002). 類似觀點，請參見：William H. Taft Ⅳ& Todd F. Buchwald, Preemption, Iraq, and International Law, 3 THE AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 97, 557-63 (2003); Natalia Ochoa-Ruiz & Esther Salamanca-Aguado, Exploring the Limits of International Law Relating to the Use of Force in Self-defence, 3 EUROPEAN J. OF INTERNATIONAL L. 16, 499-524 (2005).. −5−.

(6) 第一一○期. 8 政大法學評論. 恐怖行動，甚至無預警地使用容易藏匿、可祕密傳遞的 WMD。 ……美國一向主張擁有先制攻擊的選擇權，以對抗對我國安全的威脅。威脅愈大，不行動的風險愈高，也更有道理採取預期性（Anticipatory）的行動進行防衛……為於此威脅中制敵機先，美國於必要時將採取先發制人之攻擊……。美國將不對所有浮現中的威脅使用武力……而會謹慎地衡量行動的後果。為支持先制攻擊，我們將建立更好、更完整的情報能力以提供即時而精準的威脅情報，與盟邦更密切地協調，共同認定最危險的威脅；並在軍力上持續轉型以確保迅速而精確達成預期目標之能力。換言之，在恐怖主義與WMD擴散的迫切威脅下，美國例外主義（American Exceptionalism）以「布希主義」的新形態重現於外交決策團隊，民主促進（Democracy Promotion Strategy）、政權更替（Regime Change）與先制攻擊等手段，從而成為布希政府安全戰略之主軸15。循此脈絡發展，為明確落實國家安全戰略目標，布. 15. 長久以來，美國對外戰略思維持續受到「例外主義」影響，除力圖彰顯民主制度與自由價值的可貴，並自視肩負向外散播美國信條（American Creed）與民主經驗之責任。誠如利維（Siobhan McEvoy-Levy）所言，美國各時期領導人皆以不同方式詮釋例外主義，藉以合理化其特定政策作為。據此，巴賽維（Andrew J. Bacevich）與寶卓摩（Elizabeth H. Prodromou）研究發現，911事件讓新保守主義（Neo-conservatism）與布希一拍即合，相關主張更得以強力主導政府決策思維與戰略選擇。蒙特（Jonathan Monten）進一步分析指出，新保守主義對「美國良善霸權的堅持」與「支配全球民主化的自信」，正是美國例外主義得以占據布希外交政策思維的關鍵，以實現美國治下和平（ PaxAmericana ）的終極目標。參見： SIOBHÁN MCEVOY-LEVY, AMERICAN EXCEPUS FOREIGN P OLICY: P UBLIC DIPLOMACY AT THE END OF THE COLD WAR 23 (2001); Andrew J. Bacevich & Elizabeth H. Prodromou, God Is not Neu-. TIONALISM AND. −8−.

(7) 第一一○期. 6 政大法學評論. 也將對國際政治的未來影響深遠。因此，本文旨在透過國際法上使用武力之相關規定，分析美國各項反擴散戰略在適用上的合法性。鑑於布希政府係以二○○二年所提出《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》作為反擴散戰略之指導方針，布希總統並於歷次公開演說及相關實踐中，一再強化並落實該份文件之戰略規劃。因此，本文擬以該文件作為分析基礎，逐一檢視美國各項反擴散策略與國際法規範之關係，更將美國政府的實踐與其政策主張相比較，以瞭解二者之一致或歧異，俾分析其合法性。文章首先回顧美國反擴散戰略之相關政策與實踐，包括反擴散三支柱與相對應之具體策略，藉以比較各項反擴散戰略規劃與美國實際戰略作為之關聯性。其次，本文從國際法上武力使用的相關規定出發，進一步就美國反擴散戰略的國際法基礎進行討論，分析的重點將置於自衛權概念的擴張，亦即反擴散戰略與先制自衛權之關係，以及「先制自衛」與「預防性戰爭」之區分。文章最後將總結所有討論，並以「國家安全」與「國際和平」的思辨作為結論。. 貳、布希政府的反擴散戰略美國布希總統在二○○二年一月發表的國情咨文（State of the Union）中說道12：對於那些尋求化學、生物或核子武器的恐怖主義及政權，我們必須阻止他們進一步威脅美國及全世界……我們不會坐視危險孳生……北韓……伊朗……伊拉克……這些國家及其. 12. 國情咨文內容，請參見：The White House, President Delivers the State of the Union Address, available at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/ 20020129-11.html (last visited: 2007.06.10).. −6−.

(8) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 7. 恐怖主義盟友，是威脅世界和平的邪惡軸心。六月在西點軍校的演說中再次提及對抗恐怖主義與WMD的重要性13：在化學、生物與核子武器伴隨著彈道飛彈技術散播之際……衰弱國家與恐怖主義團體可能獲得攻擊大國的毀滅性力量……我們的敵人毫不掩飾其意圖並尋求獲得這些恐怖的武器……我們必須主動對敵人發動戰爭……並於嚴重威脅出現前採取行動。九月布希政府公布首份《美國國家安全戰略》（The National Security Strategy of the United States of America, NSS），清楚表明美國為於後911時期追求國家安全，將不惜採取先制攻擊消弭所有對國家安全之威脅，特別是恐怖主義與WMD。該份文件指出14：幾個世紀以來，國際法認可國家於遭受攻擊前，即能合法地採取防衛行動以對抗迫切之攻擊危險。法律學者與國際法官往往將先制攻擊（Preemption）的正當性制約在「急迫威脅」（Imminent Threat），這些威脅大多是指備戰狀態陸、海、空軍的明顯動員。我們必須將急迫威脅的概念調整適用（Adapt）於當前敵人的能力與目標。流氓國家和恐怖主義者不會試圖以傳統手段攻擊美國，因為它們知道這種攻擊不會成功。因此，它們依賴 13. 演說全文，請參見：The White House, President Bush Delivers Graduation Speech. at West Point, available at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/2002061-3.html (last visited: 2007.06.10). 14 The White House, The National Security Strategy of the United States of America 15 (2002); Philip Zelikow, The Transformation of National Security: Five Redefinitions, NATIONAL INTEREST 71, 17-28 (2003).. −7−.

(9) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 9. 希政府於十二月提出更詳細的《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》。該戰略主要由三大支柱所建構，包括反擴散以對抗WMD之使用、強化國際不擴散建制以防止WMD擴散，以及WMD危機後果管理；各支柱亦有其相對應之具體措施，目的在提供美國當局策略選擇之彈性。. 一、反擴散三支柱：反擴散、不擴散與危機後果管理第一支柱為反擴散（ Counterproliferation ），旨在杜絕任何 WMD威脅與使用之可能。在無法完全避免WMD流向敵國與恐怖組織的前提下，為避免WMD之威脅與使用，美國反擴散戰略要求美國軍事與文官機構，針對所有的WMD擴散可能做好嚇阻與防衛措施。同時，美國也必須將對抗WMD所須能力併入國防轉型計畫及國土安全架構，並在嚇阻無效時，不惜對擁有WMD的敵國與恐怖組織發動先制攻擊。其具體策略有三16： 攔截（Interdiction）：提升軍事、情報、科技與執法能力，致力於防範WMD物資、技術和專家流入敵國與恐怖組織。 嚇阻（Deterrence）：再次申明美國保有以壓倒性軍力回應. tral: Religion and U.S. Foreign Policy after 911, 1 ORBIS 48, 43-54 (2004); Jonathan Monten, The Roots of the Bush Doctrine: Power, Nationalism, and Democracy Promotion in U.S. Strategy, 4 INTERNATIONAL SECURITY 29, 143-44 (2005). 16 The White House, supra note 1, at 2-3. 學者伯朗（Harold Brown）認為，在當前核武擴散的現實下，提倡無核世界猶如緣木求魚，因此美國必須保有嚇阻、防衛與作戰所需之能力。參見： Harold Brown, New Nuclear Realities, 1 THE WASHINGTON Q UARTERLY 31, 7-22 (2007). 學者佩恩（Keith B. Payne）觀察911 後國際安全環境變遷，對於美國提出核武態勢評估報告（Nuclear Posture Review, NPR）後，各種反擴散作戰能力之發展，亦有相當精闢而深入之討論。參見：Keith B. Payne, The Nuclear Posture Review: Setting the Record Straight, 3 THE WASHINGTON QUARTERLY 28, 135-51 (2005).. −9−.

(10) 第一一○期. 10 政大法學評論. WMD攻擊的權利，運用傳統及核武器，結合情報、偵測、攔截與國內執法能力，藉以說服潛在敵人放棄追求或使用WMD。 防禦與降低威脅（Defense and Mitigation）：除以空中武力與飛彈防禦瓦解進行中的WMD攻擊，必要時將採取先制措施，在敵方使用WMD前，主動偵察、發現並予以摧毀。第二支柱為不擴散（Nonproliferation），目的在透過外交、軍備管制、多邊協定、降低威脅、出口管制等不擴散建制（International Non-Proliferation Regime），勸阻或阻絕流氓國家及恐怖組織網絡獲取WMD技術、物資與人員。除確保各國遵循《核不擴散條約》（Nuclear Nonproliferation Treaty, NPT）、《化學武器公約》（ Chemical Weapons Convention, CWC ）和《生物武器公約》（Biological Weapons Convention, BWC）等相關國際協定，亦積極與各國進行合作，防止WMD與飛彈技術之專家、物資等的非授權轉移。其具體策略包括17： 積極的不擴散外交：透過多邊與雙邊外交途徑，勸阻擴散國結束其WMD與飛彈計畫，同時要求各國履行國際義務，支持不擴散與減少威脅之計畫。 多邊建制：支持、推動並遵守當前WMD、彈道飛彈等多邊建制，並推動符合不擴散目標的新協定與新規則，形塑有利於落實相關政策的國際環境。. 17. The White House, supra note 1, at 3-5. 學者卡特（Ashton B. Carter）即大力推崇第二支柱各項策略，特別是加強與盟國的反擴散情報合作，才能有效扼止 WMD之擴散；艾里遜（Graham Allison）則歸結出「三不政策」，包括：不放鬆對核武原料的管制、不同意核武追求國製造核武原料、不容許出現新的核武國家，據以落實反擴散之戰略目標。參見：Graham Allison, How to Stop Nuclear Terror, 1 FOREIGN AFFAIRS 83, 64-74 (2004); Ashton B. Carter, How to Counter WMD, 5 FOREIGN AFFAIRS 83, 72-85 (2004).. −10−.

(11) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 11. 不擴散與降低威脅合作：維持對俄羅斯與各前蘇聯共和國長期而有效的不擴散及降低威脅支援計畫，防止前蘇聯WMD與飛彈相關人員與物資外流，同時與其他國家合作以促進其WMD原料之安全。 核武物資控管：減少鈽與濃縮鈾的全球屯積，並與國際伙伴合作發展回收和燃料處理技術，以達成無污染、有效率、低浪費且反擴散之目標。 美國出口管制：在平衡不擴散目標與全球商業利益的前提下，提升出口管制體系的合法性與正當性，關切出口至敵國或從事擴散者的敏感性物資。 不擴散制裁：制裁將是美國對抗WMD戰略中一項有價值的工具。為避免制裁變得無彈性而沒效率，美國將發展一種綜合性制裁政策；同時與國會進行合作，鞏固並調整現存的制裁立法。第三支柱為危機後果管理（Consequence Management），強調防衛美國本土是政府最基本的責任，美國必須做好敵國或恐怖組織使用WMD攻擊美國本土、海外駐軍與盟邦時的萬全準備，積極發展並維持危機後果管理能力，以降低WMD攻擊本土及海外駐軍時所造成之傷害。二○○二年七月公布的美國《國土安全國家戰略》（National Strategy for Homeland Security）報告書，即論及遭受 WMD攻擊後美國政府之危機後果管理，以作為資源動員及機制建構的重要指導，確保美國本土免於恐怖主義之攻擊與威脅18。白宮國土安全辦公室亦將與聯邦及地方政府合作，發展相關計畫、訓練和所需裝備，以回應在國內的WMD攻擊事件。此外，海外恐怖攻擊之復原方面，則由對抗恐怖主義辦公室負責協調並協助相關事. 18. The White House, National Strategy for Homeland Security, available at http://www. whitehouse.gov/homeland/book/nat_strat_hls.pdf (last visited: 2007.07.21).. −11−.

(12) 第一一○期. 12 政大法學評論. 宜；其中，國務院將成為美國協助盟邦發展自主救難準備與危機後果管理能力的跨單位平台19。茲將各支柱之戰略目標及其相對應之具體策略，表列如下：表一. 布希政府反擴散三支柱及其具體策略第一支柱. 第二支柱. 第三支柱. 戰略目標反擴散：杜絕WMD之威脅與使用. 不擴散：危機後果管理防止 WMD 擴降低 WMD 攻散擊之傷害具體策略攔截積極的不擴散專責機構的設外交置嚇阻多邊建制跨部會之協調機制防禦與降低威脅（必要時採取先降低威脅海外恐怖攻擊制攻擊，甚至發動預防性戰爭）之復原核武原料管控美國出口管制不擴散制裁資料來源：作者自行整理自National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction。. 19. The White House, supra note 1, at 5. 另外，關於本土遭受核武攻擊後美國國內動員之討論，請參見：Charles Meade & Roger C. Molander, Considering the Effects of a Catastrophic Terrorist Attack, available at http://www.rand.org/ pubs/technical_reports/2006/RAND_TR391.pdf (last visited: 2007.07.21); William C. Bell & Cham E. Dallas, Vulnerability of Populations and the Urban Health Care Systems to Nuclear Weapon Attack: Examples form Four American Cities, 5 INTERJ. OF HEALTH GEOGRAPHICS 6, available at http://www.ijNATIONAL healthgeographics.com/content/6/1/5 (last visited: 2007.07.21); Ashton B. Carter, Michael M. May & William J. Perry, The Day After: Action Following a Nuclear Blast in a U.S. City, 4 THE WASHINGTON QUARTERLY 30, 19-32 (2007).. −12−.

(13) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 13. 二、強調武力使用的第一支柱備受爭議「反擴散」一詞並非布希政府的新發明，早在老布希（George H. W. Bush）時期即已發展出類似概念，並於柯林頓（Bill Clinton）執政期間，由國防部長亞斯平（Les Aspin）提出「反擴散」政策相關規劃 20 。誠如安卓義（Gilles Andréani）所言，冷戰結束後，「反擴散」政策逐漸取代過去不擴散建制在國家安全上的重要地位，成為美國處理 WMD 擴散議題的戰略新思維21。然而，直到二○○○年布希政府上任後，「反擴散」政策才正式列入國家安全架構的一環，並於二○○二年首份《國家安全戰略》與《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》中詳載具體措施。審視美國二○○二年《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》發現，就戰略目標而言，該戰略包含反擴散、不擴散與危機後果管理等多重目的，可謂面面俱到；就策略運用來說，該戰略同時結合多邊與單邊主義理念，從國際合作到單邊使用武力等措施皆納入其中。事實上，第二與第三支柱並非反擴散戰略的新作為，在避免 WMD擴散的國家實踐中，多邊合作與危機處理機制早已行之有年，相關措施之落實亦頗具成效。以第二支柱為例，《核不擴散條約》即是當前國際上最重要的多邊不擴散建制，自一九六八年通過該約以來，國際社會持續強化該建制的角色與功能，並於一九九五年完成續約。該約包含安全保證（Security Assurance）、核裁軍（Nuclear Disarmament）、出口管制（ Export Control ）、核設施保障監督（ Full-scope. 20 21. Harald Müller & Mitchell Reiss, Counterproliferation: putting New Wine in Old Bottles, 2 THE WASHINGTON QUARTERLY 18, 143-54 (1995). Gilles Andréani, The Disarray of U.S. Non-Proliferation Policy, 4 SURVIVAL 41, 43 (1999).. −13−.

(14) 第一一○期. 14 政大法學評論. Safeguards）、無核武器區（Nuclear Weapons Free Zones）以及和平使用核能（Peaceful Use of Nuclear Energy）等六項功能，並由國際原子能總署（Internatinal Atomic Energy Agency, IAEA）擔任 NPT核設施保障監督及查核的技術工作。此外，為補強條約生效以來的種種缺失，NPT陸續發展出相關配套機制來強化條約的效力，包括核供應協定、查核機制、雙邊協定、多邊出口管制措施等，這些制度性的安排，構成了核不擴散建制的主要內容22。就第三支柱而言，當代歷任總統皆透過行政命令或相關立法，試圖降低恐怖主義與WMD對本國及海外駐軍之威脅。例如，一九八六年雷根（Ronald W. Reagan）發布「第二○七號國家安全決策指令」（NSDD-207），以防制激進回教組織對美國海外駐軍、外交人員與僑民的恐怖攻擊活動。一九九五年柯林頓發布「第三十九號總統決策指令」（PDD-39），關注國內遭受恐怖攻擊的預防、因應與處置，並對聯邦機構的反恐任務加以分工；為有效統合與協調各項反恐政策與作為，一九九八年「第六十二及六十三號總統決策指令」（PDD-62, 63）進一步於國家安全會議下設置「全國安全、基礎建設防護暨反恐協調辦公室」（Office of National Coordinator for Security, Infrastructure Protection, and Counter-terrorism）。此外，美國國會亦訂定《一九九六年防衛大規模毀滅性武器法》（Defense against Weapons of Mass Destruction Act of 1996），指定國防部為提升國內因應WMD恐怖攻擊之權責機關23。 22. 23. 鄭端耀，核不擴散建制的運作與發展，問題與研究，39卷4期，頁41-77，2000 年4月；袁易，「不擴散核武器條約」之再審視：一個權力政治與身份政治的解析，問題與研究，44卷4期，頁101-150，2005年7月。陳佩修，九一一事件後美國國土安全任務與反恐聯盟建構：兼論對東南亞安全情勢的影響，全球政治評論，5期，頁93-115，2004年1月；張中勇，九一一事件後美國國土安全政策之思考，警學叢刊，33卷6期，頁51-78，2003年5月。. −14−.

(15) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 15. 但美國強調武力使用的第一支柱卻引起各國關注，擔心該戰略規劃將導致美國的武力濫用，因此對於攔截、嚇阻、防禦與降低威脅等措施正當性與合法性之討論未曾間斷。例如，為積極中止 WMD擴散交易，布希政府於二○○三年提出「防止擴散安全倡議」（Proliferation Security Initiative, PSI），希望藉由搜索可疑航空器或船隻，扣押不法的武器、飛彈零組件及技術，以防止WMD 擴散；該方法即是第一支柱中「攔截」措施之具體實踐24。美國雖主動協調區域國家，但以反擴散為由進行的搜索，各界對其合法性、有效性及可能後果仍存在一定程度的爭議，以至於PSI迄今未能完全納入各區域主要行為者25。更值得注意的是，即使《對抗大規模毀滅性武器的國家戰略》明確宣示以三支柱落實反擴散政策，但觀察布希總統歷次公開演說、政府官員政策宣示以及相關實踐後發現，相較於第二支柱之多邊合作與第三支柱危機後果管理，美國當局相當強調採取第一支柱之單邊武力使用來推動反擴散政策，更加顯露出美國反擴散政策可能的黷武傾向 26 。其中，對WMD潛在威脅國或恐怖組織發動先制攻擊，更是布希政府宣稱用以確保國家安全利益的重要途徑。. 24. 25. 26. 莫大華，論析美國「防止擴散安全提議」的發展與展望，遠景基金會季刊，5 卷3期，頁27-98，2004年7月。根據美國國務院「國際安全暨不擴散部」（Bureau of International Security and Nonproliferation, ISN）統計，迄今（2009年2月27日）已有94個國家加入PSI，但尚未包含所有區域主要國家。以亞太地區為例，中國、南韓與北韓等區域重要行為者即未加入該反擴散安全倡議。參見網址：http://www.state.gov/t/isn/ c27732.htm，最後瀏覽日：2007年9月15日。比較柯林頓與布希對反擴散政策作為，即可發現布希政府反擴散政策的黷武傾向。例如，柯林頓政府所提出的反擴散規劃中，雖然不排除對北韓等WMD擴散國進行先制攻擊或預防戰略，但卻傾向於透過外交說服與不擴散建制途徑解決。參見：Ellis, supra note 9, at 116-17.. −15−.

(16) 第一一○期. 16 政大法學評論. 例如，布希總統二○ ○三年三月十七日向伊拉克總統海珊（Saddam Hussein）下最後通牒演說中，即嚴詞強調對伊拉克發動先制攻擊的必要性27：恐怖份子經由伊拉克取得核生化武器後，將得以實現其野心並殺害成千上萬無辜美國子民……由於恐怖份子及恐怖主義國家不會以正式宣告的方式暴露此種威脅，若在恐怖主義敵人先發動攻擊後才做回應，並非自衛，而是自殺。布希第二任期中公布之《二○○六年美國國家安全戰略》中，再次宣稱先制攻擊戰略為行使固有自衛權（Inherent right of Selfdefense ）之表現，同時把退出一九七二《反彈道飛彈條約》（Anti-Ballistic Missile, ABM），及發展飛彈防禦系統、推動防止擴散安全倡議等視為理所當然28。布希總統在二○○七年國情咨文演說中，進一步將伊朗與恐怖主義劃上等號，除譴責其資助並提供恐怖組織武器之行徑，更宣示美國傾全力阻止伊朗發展核武之決心 29 。美國眾議院軍事委員會恐怖主義、非傳統威脅與能力小組（House Armed Services Subcommittee on Terrorism, Unconventional Threats and Capabilities）主席薩克斯頓（Jim Saxton）更為文指出，面對公然製造核彈並矢言向回教國家輸出革命的伊朗，外交途 27. 演說全文，請參見： The White House, President Says Saddam Hussein Must. Leave Iraq Within 48 Hours, available at http://www.whitehouse.gov/ news/releases/ 2003/03/20030317-7.html (last visited: 2007.10.01). 28 The White House, The National Security Strategy of the United States of America, 18-24 (2006); Andrew C. Winner, The Proliferation Security Initiative: The New Face of Interdiction, 2 THE WASHINGTON QUARTERLY 28, 129-43 (2005). 29 Ilan Berman, Iran, the Rainmaker, NATIONAL INTEREST 91, 49 (2007). 國情咨文內容，請參見網址： http://www.whitehouse.gov/news/releases/2007/01/200701232.html，最後瀏覽日：2007年10月1日。. −16−.

(17) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 17. 徑與嚇阻策略對其非理性領導人起不了任何作用，美國必須做好不惜一戰的軍事準備30。. 三、反擴散戰略在美伊戰爭中的實踐 911恐怖攻擊事件後，布希政府旋即發動代號為「持久自由行動」（Operation Enduring Freedom）的阿富汗戰爭，推翻窩藏蓋達（Al-Qaeda）組織的塔利班（Taliban）政府。為因應恐怖主義及 WMD擴散之威脅，布希政府進一步將「先制攻擊」與「政權更替」列入美國反擴散戰略，而二○○三年代號為「伊拉克自由行動」（Operation Iraqi Freedom）的美伊戰爭，正是貫徹上述戰略的重要實踐31。二○○二年九月十二日，布希在聯合國大會發表之演說，揭櫫其對伊拉克採取軍事行動之意圖，除呼籲聯合國儘速制裁伊拉克，更表達美國於必要時主動處理伊拉克威脅之決心32：歷史、邏輯和事實皆顯示，海珊政權是一個嚴重而群聚的危險……我們已失去耐心，我們已試過石油換糧與聯合軍事打擊的胡蘿蔔與棍棒政策，但海珊政權卻依然故我地發展大規 30. Jim Saxton, Reshaping Our Iran Policy, NATIONAL I NTEREST 87, 42-6 (2007). 另有關伊朗總統阿馬丁加德（Mahmoud Ahmadinejad）領導人特質、國內政治制度及其對外交政策影響之相關討論可參閱：Ali. Gheissari & Vali Nasr, The Con-. servative Consolidation in Iran, 2 SURVIVAL 47, 175-190 (2005); Elliot Hen-Tov, Understanding Iran’s New Authoritarianism, 1 THE WASHINGTON Q UARTERLY 30, 163-79 (2006). 31 Kim R. Holmes, Ensuring a Legacy: Solidifying the Bush Doctrine, NATIONAL IN32. TEREST 87, 21-22 (2007). 演說全文，請參見：The White House, Remarks by the President in Address to the. United Nations General Assembly, available at http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2002/20020912-1.html (last visited: 2007.11.15).. −17−.

(18) 第一一○期. 18 政大法學評論. 模毀滅性武器……。伊拉克政權是對聯合國權威及和平的威脅，它已蔑視聯合國解除武裝的要求逾十年……當前全球正面臨一項考驗而聯合國亦處於困難而決定性的時刻，安理會決議案將被貫徹或不了了之？聯合國是否仍將秉持其成立時的目的呢？ ……我們希望聯合國是有效率、受尊重而成功的組織，我們希望世界上最重要的多邊機構能徹底執行它的決議，但現在這些決議就要被伊拉克政權單方面破壞了……美國將與安理會一起面對共同的挑戰，如果伊拉克再次無視我們，各國必須慎重而果斷地讓伊拉克承擔責任，美國將與安理會進行必要的決議。 ……在危險匯集之際，我們不能袖手旁觀而不採取任何行動；我們必須起身為我們的安全、權利以及全人類的希望而戰……基於歷史遺緒與選擇，美國將堅定此一立場……。為回應美國之要求，安理會於二○○二年十一月八日正式通過第一四四一號決議，規定由聯合國執行實地武器檢查之工作，並要求伊拉克「立即、不阻撓、無條件及無限制」地配合武檢小組，否則將面臨「嚴重後果」（Serious Consequences）。針對一百二十五個場所進行一百七十七次檢查後，聯合國武檢報告於二○○三年二月十四日出爐，並未發現伊拉克有任何發展WMD的跡象33。雖然武檢報告表示未在伊拉克發現WMD，但美國堅認伊拉克政權正發展WMD，並可能與恐怖主義結合，因此美國、英國及西班牙轉而於二月二十四日聯名向安理會提出新的決議草案，強調安理會第六八七號停火決議是以伊拉克遵守該決議之「銷毀、消除或 33. Mohamed ElBaradei (IAEA Director General), The Status of Nuclear Inspections in Iraq, Statement to the United Nations Security Council, February 14, 2003.. −18−.

(19) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 19. 解除所有核生化武器、彈道飛彈及其相關設施、公開其WMD計畫及不得從事或支持恐怖主義活動」義務為基礎34，並聲稱伊拉克已實質違反第一四四一號決議，因而須面對「嚴重後果」35。此舉招致法國、俄羅斯、中國與德國等安理會理事國的公然反對，法國更揚言將否決任何包含最後通牒或形成自動用武之決議。有鑑於通過新決議之可能性不樂觀，布希總統決定繞過安理會，於三月十七日發表演說並向海珊下達最後通牒；三月十九日，美國發動解除伊拉克武裝之軍事行動，同時將該行動定名為「伊拉克自由行動」36。值得注意的是，911事件後美國在阿富汗及伊拉克所發動的兩場軍事行動，皆以自衛權或先制自衛權（Preemptive Self-defense）為名，對恐怖主義與WMD潛在威脅國進行先制攻擊。其中，美國發動阿富汗戰爭，推翻窩藏蓋達組織的塔利班政府，因911事件對美國之攻擊，國際間較無疑慮；但美國攻擊伊拉克之案例，由於聯合國武檢人員並未發現伊拉克擁有WMD，亦無證據顯示伊拉克總統海珊與恐怖份子掛勾，加上伊拉克並未對美國發動攻擊，因此「伊拉克自由行動」中武力使用的合法性受到各國的嚴重質疑。誠 34. 1991年4月3日，安理會通過第687號決議，旨在為波灣戰爭設定停火條件與相關保障機制。該決議文具體內容主要有三：其一，以反對WMD與恐怖主義為由，要求伊拉克必須「無條件同意」，在國際監督下銷毀、消除或解除所有核生化武器、彈道飛彈，及其相關設施；其二，除成立聯合國特別委員會監督伊拉克解除武裝，亦授權國際原子能總署進行相關查證工作，同時要求伊拉克全數公開其WMD計畫；其三，規定伊拉克不得從事或支持恐怖主義活動。值得注意的是，該決議亦聲明「停火將以伊拉克接受該決議各項規定和義務為前提」，美國即以此為由而採取相關行動。參見： SC Res. 687, UN Doc.. 35. S/RES/687 (1991). Text of U.S.-British-Spanish Draft Resolution on Iraq, February 24, 2003, available at. 36. http://www.cnn.com/2003/US/02/24/resolution.text/index.html (last visited: 2007.11.21). 陳文生，九一一後美國之霸權治理策略：以伊拉克為例，政治科學論叢，23 期，頁169-200，2005年3月。. −19−.

(20) 第一一○期. 20 政大法學評論. 如赫希（Michael Hirsh）所言，布希主義外交政策正挑戰奠基於多邊主義之上的聯合國體系；格雷諾（Michael J. Glennon）更直言，二○○三年美國繞過安理會而發動「伊拉克自由行動」，標誌著單邊主義與多邊主義的全面性衝突37。究竟，美國推動反擴散戰略相關作為是否符合現存國際法規範？透過國際法上武力使用原則進行檢視，將是以下的探討重點。. 參、美國反擴散戰略的國際法分析從安全研究角度視之，美國反擴散戰略的制訂有其時空背景與革命性意義，美國除將WMD、恐怖主義及流氓國家並列為國家安全三大威脅，更視先制攻擊為達成國家安全目標的重要手段38，此點甚值國際法學界關注。因為，雖然自二次大戰結束，聯合國成立以來，禁止使用武力已成為國際間公認的基本規範，但由於美國軍事力量凌駕世界各國，有單邊貫徹其政策之能力，因此美國先制攻擊的政策與行動及其後各國之緘默有可能造成國際法禁止使用武力規範之鬆動，將牽動國際政治之發展，不得不嚴肅看待。以下將透過國際法上武力使用之規範，逐一針對反擴散戰略各項作法，進行其國際法合法性之分析。. 一、國際法上武力使用的禁止與例外隨著聯合國憲章的制訂與後續的國際實踐，「禁止使用武力」已成為普世公認的國際法原則。聯合國憲章第二條第四款規定：「各會員國在其國際關係上不得以威脅或使用武力，或與聯合國宗 37 38. Michael Hirsh, Bush and the World, 5 FOREIGN AFFAIRS 81, 18-43 (2002); Michael J. Glennon, Why the Security Council Failed, 3 FOREIGN AFFAIRS 82, 16-35 (2003). Ira Straus, Reversing Proliferation, NATIONAL INTEREST 77, 63 (2004).. −20−.

(21) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 23. 文規定，武裝攻擊是行使自衛權的前提要件，並成為自衛權利存在與否之判準。同時，憲章賦予安理會一個核心角色，自衛國有向安理會報告之義務，而且自衛權只是暫時性權利，其效力僅維持到安理會「採取維持國際和平與安全之必要措施」為止。國際法上武力使用的第二種例外為「安理會授權」。為確保國際社會的共同利益，安理會可依聯合國憲章第三十九條及第四十二條之規定，授權個別或某些國家採取有限的軍事行動。此係由於憲章第三十九條賦予安理會維持與恢復國際和平及安全之主要責任，當出現任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為時，安理會得依憲章第四十一條及第四十二條規定之辦法，採取一切必要之措施。其中，第四十二條海陸空行動，僅在安理會認為第四十一條所規定之非武力辦法不足或已經證明不足以維持國際和平與安全時才得以動用，包括聯合國會員國之空海陸軍示威、封鎖、及其他軍事行動45。此外，在授權武力使用的情況下，獲授權會員國軍事行動除受到明確的時間限制，亦被要求以安理會決議案為最高指導方針，並隨時向安理會充分報告。. 二、美國反擴散政策的國際法分析觀諸美國反擴散戰略政策目標與具體措施，第二支柱與第三支柱皆未衝擊當前國際法秩序。第二支柱主張透過外交、軍備管制、國際協定、出口管制等多邊或雙邊合作的方式，強化國際不擴散建制，同時避免WMD及飛彈技術非授權的轉移，符合國際法中以多. 45. ELLEN O’CONNELL, INTERNATIONAL LAW AND THE USE OF FORCE 240-85 (2005). Charter of the United Nations, Chapter Ⅶ, Article 39, 41-42. 關於安理會依憲章規定，授權國家個別或集體使用武力之討論，請參見： BRUNO SIMMA, THE CHARTER OF THE UNITED NATIONS: A COMMENTARY 717-29 (2nd ed. Vol. 1, 2002).. −23−.

(22) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 21. 旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立」39。該條文不僅禁止武力的使用（Use of Force），也禁止武力的威脅（Threat of Force）。國際法院（International Court of Justice, ICJ）除確定憲章關於禁止使用武力之規定係一習慣國際法（Customary International Law），對所有國家具有約束力；亦主張該原則已具有「絕對法」（jus cogens）之地位，任何情況下皆不得違反 40 。一九八七年聯合國大會更通過《禁止使用武力宣言》（Declaration on the Enhancement of the Effectiveness of the Principle of Refraining from the Threat or Use of Force in International Relations），重申和平解決國際爭端的重要性41。然而，國際法上「禁止使用武力原則」的法律效力問題，仍時而受到學者的質疑與挑戰。法蘭克（Thomas M. Franck）一派的學者即認為，國際社會無政府狀態下，國家經常單方面訴諸武力以追求其利益，權力政治（Power politics）更形塑了整個國際體系的主. 39. 憲章第2條第4款原文為：All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. 憲章全文參見： Charter of the United Nations, Chapter Ⅰ ,. 40. available at http://www.un.org/aboutun/charter/ (last visited: 2007.11.22). 1986年尼加拉瓜案判決書中，國際法院根據聯合國大會1970年2625號決議《關於國家間友好暨合作關係之國際法原則宣言》（Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations）以及1974年3314號決議《侵略之定義》（Definition of Aggression），確認「禁止使用武力」為習慣國際法；同時，國際法院更於判決書中主張該原則已具備絕對法之地位。GA Res.. 2625, UN Doc. A/RES/2625 (1970); GA Res. 3314, UN Doc. A/RES/3314 (1974); Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragra v. United States of America), Merits Judgement, I.C.J. Reports 1986, 14, at para. 190 (1986). 41 GA Res. 42/22, UN Doc. A/RES/42/22 (1987).. −21−.

(23) 第一一○期. 22 政大法學評論. 要特徵；基於國際法的效力係建立在規範的權威性和管制性，從層出不窮的軍事干涉事例可知，憲章第二條第四款已非權威性和具拘束性的國際法原則 42。但漢金（Louis Henkin）則表示，「禁止使用武力原則」不僅詳細規定於聯合國憲章，更是一項被國際法院認可的習慣國際法，雖然偶而出現違反禁止武力使用規定之案例，但迄今沒有任何國家公開質疑或反對該項原則的法律效力，大多數國家皆遵守憲章和平解決爭端之義務，由此可見憲章第二條第四款的權威性與拘束力43。即便聯合國憲章第二條第四款的權威性與拘束力的確存在，在下述二種例外的情況下，國際法仍可能暫時允許國家單方面使用武力：國際法上武力使用的第一種例外，係基於習慣國際法的自衛權原則。聯合國憲章第五十一條規定：「聯合國會員國遭受武裝攻擊（Armed Attack）時，在安理會尚未採取維持國際和平與安全的必要措施前，國際法賦予一國行使個別或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而採取之所有措施，皆應立即向安理會報告，而此項辦法於任何方面均不得影響安理會依憲章規定隨時採取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。44」根據條 42. 43. Thomas M. Franck, Who Kill Article 2 (4)? or: Changing Norms Governing the Use of Force by States, 4 AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 64, 809-37 (1970); Thomas M. Franck, What Happens now? The UN after Iraq, AMERICAN J. OF I NTERNATIONAL L. 97, 607-20 (2003). Louis Henkin, The Reports of the Death of Article 2 (4) Are Greatly Exaggerated,. AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 65, 544-48 (1971); Louis Henkin, Law and Politics in International Relations: State and Human Values, 1 J. INTERNATIONAL AFFAIRS 44, 183-208 (1990). 44 自衛權概念的辨析，請參見CHRISTINE GRAY, INTERNATIONAL LAW AND THE USE OF. FORCE 95-134 (2nd ed. 2004). 國際法上著名案例之討論，請參見：MARY. −22−.

(24) 第一一○期. 24 政大法學評論. 邊條約約束締約各造之要求。第三支柱危機後果管理則屬於一國國內管轄權，旨在降低WMD攻擊美國本土及海外駐軍時所造成之傷害，基本上與國際法上武力使用之規定無涉。因此，相較於上述多邊、雙邊及國內措施，強調美國單邊對外行動的第一支柱便格外引人注目。該支柱主張美軍應提升情蒐能力以避免WMD技術與原料擴散，並對所有潛在WMD攻擊，做好嚇阻與防衛措施的準備；在嚇阻無效之際，更不惜對擁有WMD的敵國與恐怖組織發動先制攻擊46。進而言之，反擴散戰略第一支柱除第一項提升情蒐能力措施外，第二項嚇阻和第三項防禦與降低威脅措施，皆涉及一國單方面武力的威脅與使用。然而，除非符合「自衛權」規定或獲得「安理會授權」，否則任何單方面武力的威脅與使用都將與當前國際法規範相牴觸。就第二項措施而言，「嚇阻」旨在以壓倒性的軍事能力「說服」潛在敵人放棄追求或使用WMD，側重以威脅產生心理威懾效果而未實際使用武力。嚇阻無效的可能情況有二：其一，潛在敵人不理會美國軍事嚇阻，依然故我地「追求WMD的發展」，此時美國若依戰略規劃，單方面使用武力摧毀敵人WMD，該軍事行動即屬第三項措施中的先制攻擊；其二，潛在敵人使用WMD攻擊美國本土或海外基地，致使美國被迫使用武力回擊；此時由於存在遭受武裝攻擊之事實，該軍事行動將被視為行使自衛權的合法舉措。就前者第三項措施來說，以空中武力與飛彈系統對進行中的攻擊採取被動防禦，本是一國自我防衛之正當行為；但如係為降低遇襲的風險，而使用預防性的攻擊手段，摧毀敵方WMD，是否符合當前國際法武力使用的規範則有待商榷。此即本文下一節分析的重點。 46. The White House, supra note 1, at 3.. −24−.

(25) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 25. 由於美國二○○三年對伊拉克軍事行動為美國反擴散戰略的重大實踐，本文擬先就該行動的合法性基礎進行探討。反擴散軍事行動可否稱得上是一種自衛行動？若不符合發動憲章第五十一條自衛權之要件，可否基於獲得安理會授權使用武力，而符合國際法要求？ 武裝攻擊與自衛權之行使國際法禁止使用武力原則的第一個例外，即聯合國憲章第五十一條所規範國家個別或集體之自衛權。該條文並未賦予國家新的權利，亦未針對自衛權行使方式予以明確規範，而僅承認「自衛」是國家一項固有權利（Inherent Right）47；然此條文對自衛權設下一項嚴格的限制：國家無論行使個別或集體自衛，都必須基於自身遭受「武裝攻擊」之事實。國際法院在一九八六年尼加拉瓜案（Nicaragua v. United States of America）的判決中，將「武裝攻擊」定義為：除跨越國界的常規軍隊外，當一國派遣的武裝團體或傭兵所發動之攻擊或實質涉入之行動，其強度達到常規軍之規模時，亦構成武裝攻擊。誠如學者摩菲（Sean D. Murphy）所言，觀察國際間的實踐可以發現，恐怖攻擊進一步擴大了上述對武裝攻擊的定義，恐怖主義已成為自衛權發動的理由與行使之標的48。例如安理會於一九九九年通過第一二六九號決議案，強烈譴責恐怖攻擊及其對國際和平與安全之威脅，並確認各國有權行使包括自衛權在內的所有手段對抗恐怖主義。在二○○一年911攻擊之後，而美國尚未採取對阿富汗軍事行動之 47. Charter. of. the. United. Nations,. Chapter. Ⅶ ,. Article. 51.. available. at. http://www.un.org/aboutun/charter/. 48 Sean D. Murphy, Terrorism and the Concept of ‘Armed Attack’ in Article 51 of the UN Charter, 1 HARVARD J. OF INTERNATIONAL L. 43, 41-51 (2002).. −25−.

(26) 第一一○期. 26 政大法學評論. 前，安理會通過第一三六八與第一三七三號決議案，均秉持第一二六九號決議案以來的立場，譴責恐怖攻擊，並再次確認各國有權行使包括自衛權在內的所有手段。此即美國以自衛權為名發動阿富汗戰爭的國際法基礎。阿富汗行動中，美國藉由指出塔利班政權與蓋達恐怖組織之關聯性，宣稱塔利班政權資助、訓練、窩藏蓋達恐怖組織，直接導致911恐怖攻擊事件，且在聯合國呼籲交出蓋達組織首腦後，仍拒絕配合制裁行動，因此攻擊阿富汗並推翻塔利班政權，係合法行使自衛權之表現49。但當美國將打擊恐怖主義的自衛權上綱至對抗WMD擴散之企圖，進而採取二○○三年伊拉克自由行動；不論軍事行動前後，都遭到國際非議。一方面，無論從資金、人員、武器等各方面進行檢視，布希政府皆無法證明海珊政權與蓋達組織或911恐怖攻擊事件有直接關聯50；另一方面，就憲章條文邏輯來說，武裝攻擊為發動自衛權的必要條件，美國並未實際遭受伊拉克WMD的攻擊，聯合國武檢人員又始終未在伊拉克境內發現核武設施，因此美國沒有任何迫切威脅之證據。以伊拉克發展WMD做為攻擊伊拉克、進而更替其政權之藉口，更形捉襟見肘。此即美國採取行動前法國、德國等直言反對；行動後未發現海珊政權擁有核武，更進而引起全球非 49. 相關討論，請參見：Michael Byers, Terrorism, The Use of Force and International Law after 11 September, 2 INTERNATIONAL AND C OMPARATIVE L. QUARTERLY 51, 401-14 (2002). 安理會相關決議案亦請參見： SC Res. 1269, UN Doc.. S/RES/1269 (1999); SC Res. 1368, UN Doc. S/RES/1368 (2001); SC Res. 1373, UN Doc. S/RES/1373 (2001); SC Res. 1378, UN Doc. S/RES/1378 (2001). 50 英國下議院外交委員會在一份反恐報告書中指出，伊拉克WMD問題與911恐怖攻擊事件是兩回事，且無證據證明海珊政權與賓拉登（Osama Bin Laden）、蓋達組織或塔利班政府有所關聯。參見：UK Foreign Affairs Committee, Foreign Policy Aspects of the War against Terrorism, Seventh Report of Session 2001-02, HC 384, at para. 215.. −26−.

(27) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 27. 議的原因。由此可見，造成國際社會對於美國在阿富汗與伊拉克二次軍事行動評價兩極化的根本原因，在於各國普遍接受「自衛權」為國際法禁止使用武力原則的重要例外，而「武裝攻擊」又是判定一國合法使用武力與否的標準。二○○一年美國遭受911攻擊，安理會決議譴責恐怖行動並確認美國有行使自衛的權利，因此美國在阿富汗拒絕合作後出兵攻打資助、窩藏911攻擊組織的阿富汗，即被國際接受並解讀為一自衛性的武力使用。但「對抗伊拉克WMD 擴散」的理由，並未滿足憲章第五十一條允許使用武力的要件規定，不足以作為美國合法使用武力攻打伊拉克的基礎，因此引起國際非議。更何況安理會曾明確要求會員國以符合聯合國憲章的方式處理。911事件後安理會於第一三七三號決議案中關注國際恐怖主義與WMD擴散之聯結，除將此連結視為對國際安全之威脅，禁止會員國以任何形式資助或支持恐怖份子，同時強調只能透過「與聯合國憲章一致的一切手段」打擊威脅國際和平與安全的恐怖主義。「與聯合國憲章一致的一切手段」當然包括「武力的禁止使用」51。 反擴散與安理會之授權安理會授權是國際法禁止使用武力原則的第二個例外。由於憲章第三十九條賦予安理會維持與恢復國際和平及安全之主要責任，為確保國際社會的共同利益，安理會可依聯合國憲章第三十九條及第四十二條之規定，授權個別或某些國家採取有限的軍事行動。學者格雷（Christine Gray）認為，安理會授權武力使用之方式，包括「沙漠風暴模式」以及「安全部隊模式」52：沙漠風暴模式源於一. 51 52. SC Res. 1373, UN Doc. S/RES/1373 (2001). GRAY, supra note 44, at 252-64.. −27−.

(28) 第一一○期. 28 政大法學評論. 九九一年伊拉克入侵科威特事件，安理會通過第六七八號決議案，授權會員國使用「所有必要之措施」（All Necessary Means），確保伊拉克完全而無條件地從科威特撤出所有軍隊，同時恢復國際和平與區域安全。安全部隊模式則是指安理會授權會員國組成多國部隊，以創造恢復區域安全與穩定所須之環境，著名案例包括：一九九四年盧安達與海地、一九九七年阿爾巴尼亞、中非共和國、一九九九年科索沃與東帝汶、以及二○○一年阿富汗等。與本文議題相關的是：安理會曾否授權會員國以武力對抗WMD之擴散？從歷次關於WMD決議案可以看出，安理會業已將WMD及彈道飛彈之擴散，視為對國際和平與安全的一項威脅。例如：一九九一年第六八七號決議案指出WMD構成中東地區和平與安全之威脅，要求伊拉克解除武裝；一九九八年第一一七二號決議案則譴責印度與巴基斯坦的核子試爆，重申「WMD擴散構成國際和平與安全之威脅」原則 53 ；二○○一年美國發生911恐怖攻擊事件後，安理會於第一三七三號決議案中關注國際恐怖主義與WMD擴散之連結，同時將此連結視為對國際安全之威脅54。然而，審視上述安理會關於 WMD決議案發現，安理會雖表達對 WMD擴散威脅之關切，卻未授權會員國採取進一步措施。有鑑於此，二○○三年九月二十三日美國總統布希在聯合國大會的演講中要求安理會通過新的決議案，進一步呼籲所有會員國合. 53 54. SC Res. 1172, UN Doc. S/RES/1172 (1998). 原文為：Notes with concern the close connection between international terrorism and … illegal movement of nuclear, chemical, biological and other potentially deadly materials, and in this regard emphasizes the need to enhance coordination of efforts … to strengthen a global response to this serious challenge and threat to international security. 參見：SC Res. 1373, UN Doc. S/RES/1373 (2001).. −28−.

(29) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 29. 作對抗WMD之擴散 55 。安理會隨後於次年四月通過第一五四○號決議案，但該決議案僅要求會員國加強管制措施以避免非國家行為者獲得WMD，並鼓勵會員國履行CWC、BWC及NPT等之義務，亦未同意會員國使用武力執行反擴散政策56。迄今，安理會仍未通過任何明確使用武力對抗WMD擴散之授權。另一個值得加以討論的論述是，在缺乏安理會明確授權下，美國能否透過宣稱安理會決議案「隱含授權」（Implied Authorization）來合理化其反擴散戰略的武力使用57？隱含授權意指決議文本身並未明確授權採取軍事行動，武力的使用係基於決議文字裡行間所隱含的意義。隱含授權的宣稱首次出現於一九九一年，美英兩國援引安理會第六八八號決議案在伊拉克境內設立庇護所與禁航區。事實上，該決議文僅譴責伊拉克對庫德族人與什葉派教徒的鎮壓，因此各國普遍不認可美英行動之合法性。但一九九三年美、英、法援引安理會第六八七號決議案，以伊拉克阻撓武檢人員為由，對伊拉克核武設施進行大規模轟炸。事後聯合國秘書長卻公開支持，明確表示該行動係基於安理會第六八七號決議案授權，堪稱以隱含授權名義使用武力的成功範例 58 。然而，回顧相關案例可以發現，隱含授權並非國際間普遍認可的主流 55. 演講全文，參見：The White House, President Bush Addresses United Nations. General Assembly, available at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/09/ 20030923-4.html (last visited: 2007.11.25). 56 SC Res. 1540, UN Doc. S/RES/1540 (2004). 57. 參見：Jules Lobel & Michael Ratner, Bypassing the Security Council: Ambiguous. Authorizations to Use Force, Cease-Fires and the Iraqi Inspection Regime, 1 THE AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 93, 130-34 (1999). 58 Dino Kritsiotis, The Legality of the 1993 US Missile Strike on Iraq and the Right of Self-Defence in International Law, 1 INTERNATIONAL 45, 162-77 (1996).. TERLY. −29−. AND. C OMPARATIVE L. Q UAR-.

(30) 第一一○期. 30 政大法學評論. 原則，無論一九九八年美、英兩國援引安理會第一二○五號決議案發動沙漠之狐行動（Operation Desert Fox），抑或同年北約宣稱以安理會第一一六○、第一一九九號以及第一二○三號等三項決議案為名轟炸南斯拉夫，國際間皆非議該等行動的實踐，證明隱含授權並未獲得國際認同，非為國際法上合法使用武力的正當理由59。各國對二○○三年美國「伊拉克自由行動」的評議，亦足見國際間反對透過隱含授權執行反擴散政策之立場。該行動中，美、英、澳等國堅稱伊拉克未完全遵守安理會第一四四一號決議，發展 WMD並拒絕武檢，其行徑已實質違反第六八七號決議之停火條件，故而不須等待安理會進一步授權，即可逕自援引一九九○年安理會授權會員國使用武力將伊拉克軍隊逐出科威特的第六七八號決議文，於二○○三年延續對伊拉克的軍事行動60。此說詞不但未讓 59. 在1998年沙漠之狐案例方面，以俄羅斯為首的反對陣營以安理會第1205號決議文並未明確授權對伊拉克動武為由，譴責美、英聯合軍事行動對國際法的破壞。在科索沃案例方面，雖然安理會第1160號、第1199號以及第1203號決議案指出，若南斯拉夫不遵守和平解決區域衝突與終止人道危機之要求，安理會將考量採取進一步行動；但事實上，上述決議文皆未明確授權任何國家或國家集團使用武力。因此，俄羅斯於安理會第1199號決議文辯論時疾言：為解決科索沃衝突而單方面使用武力，不僅將徒增巴爾幹及歐陸地區進一步失序之風險，對倚賴聯合國扮演仲裁角色的國際體系來說，亦將產生長期而負面之影響。繼之，安理會第1203號決議文辯論時，俄羅斯與哥斯大黎加指出：決議文在草擬時即已排除強制執行之設計，但對逕自使用武力者，卻未規定任何直接或間接的懲罰，將有損安理會之威信。關於隱含授權案例的詳細討論，請參見：. CHRISTINE GRAY, SECURITY C OUNCIL AUTHORIZATION FOR MEMBER STATES TO USE FORCE 264-81 (2004). 60 SC Res. 1441, UN Doc. S/RES/1441 (2002). 2003年3月17日，布希向海珊下最後通牒演說中指出：根據安理會第678號與第687號決議文，美國及其盟友被授權使用武力來清除伊拉克境內的WMD，而第1441號決議文亦再次聲明「違反解除武裝義務將導致嚴重後果」；迄今，沒有任何國家能聲稱伊拉克已解除武裝，只要海珊繼續執政，伊拉克就不可能解除武裝。同一天，英國外交及聯邦. −30−.

(31) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 31. 大多數國家信服，反倒招致國際輿論大加撻伐。俄、法、中、德等國即強烈質疑該行動「隱含授權」之宣稱，咸認為伊拉克雖實質違反第一四四一號決議案武檢要求，但第一四四一號決議文中「不遵守將導致嚴重後果」之警語，旨在要求伊拉克繼續配合武檢，同時強化WMD檢查機制，美、英、澳等國不應逕自將該決議文文字無限解讀61。揆諸 911事件以來 WMD 相關決議文，安理會雖然一再強調 WMD與恐怖主義結合對國際和平之威脅，但除要求會員國加強國際反擴散合作與國內管制措施，並不存在任何暗示會員國得以合法使用武力的字眼。更何況，從第一三七三號與第一五四○號決議案對非武力措施的堅持以及國際間反對隱含授權相關事例可以推知，除非安理會通過新的決議案明確授權使用武力，否則美國不能合法使用武力推動其反擴散戰略。. 肆、反擴散戰略與先制自衛權上節已說明如未遭受攻擊或未獲安理會授權，會員國不得使用武力對抗WMD之擴散。但若考量911事件後國際情勢之變遷與安全威脅本質之改變，國際法規範確須與《對抗大規模毀滅性武器的國. 事務部（Foreign and Commonwealth Office, FCO）在《使用武力的法律基礎》一文中指出，第678號決議文使用武力之授權僅是「暫停」而非「終止」，而第1441號決議案正好恢復了該項授權。The White House, President Says Saddam Hussein Must Leave Iraq Within 48 Hours, available at http://merln.ndu.edu/MERLN/ PFIraq/archive/wh/20030317-7.pdf (last visited: 2007.11.25); Foreign and Commonwealth Office, Legal Basis for the Use of Force, 3 INTERNATIONAL AND COM61. PARATIVE L. Q UARTERLY 52, 812 (2003). Sean D. Murphy, Contemporary Practice of the United States Relating to Interna-. tional Law, 1 THE AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 96, 419-32 (2002).. −31−.

(32) 第一一○期. 32 政大法學評論. 家戰略》相關政策產生一定程度的磨合62。在不符合憲章第五十一條發動自衛權要件且未獲安理會授權使用武力的前提下，擴大解釋自衛權概念，據以宣稱習慣國際法之「先制自衛權」，似乎成為美國在推動反擴散戰略之際，合法化其武力使用的唯一選項，因此有必要詳細加以剖析。. 一、自衛權概念的爭辯：限縮vs.擴張解釋自衛權是當前國際法上意見最為分歧的課題之一，國際間對其範圍與實踐皆有廣泛的爭論63。若從自衛權的法源、性質、產生原因、適用對象與動武時機等面向進行觀察，國際法上對於自衛權概念之學說，大致可分為「限縮」與「擴張」二種觀點64。「限縮解釋派」認為，憲章第五十一條的意義清楚而明白，自衛權只在「武裝攻擊」發生之後出現，若放任國家自行決定行使自衛權的時機，勢將造成自衛權利的濫用與黷武主義的盛行。例如學者萊特（Quincy Wright）為文指出，對於憲章第五十一條的解釋必須忠於條文的字義，武力自衛必須是一國遭受武裝攻擊後的反應，超越此限制即不符合憲章第五十一條條文之規定 65 。「擴張解釋 62. 63. 64 65. Anthony Clark Arend, International Law and the Preemptive Use of Military Force, 2 THE WASHINGTON QUARTERLY 26, 96-101 (2003). 楊永明，國際法與禁止武力使用和威脅，美歐月刊， 11 卷 2期，頁 92-108， 1996年2月；楊永明，國際安全與國際法：國際安全秩序規範與機制的建構與挑戰，頁30-46，2003年2月；陳文生，布希政府反恐安全戰略及其挑戰：伊拉克經驗的檢討，政治科學論叢， 25期，頁 16-20， 2005年 9月；蕭琇安，國際法「禁止使用武力原則」與台海兩岸關係，問題與研究， 46卷 1期，頁 152-161，2007年1月。二派學者間之論辯，請參見：GRAY, supra note 44, at 98-101. Quincy Wright, The Cuban Quarantine, 3 AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 57, 546-65 (1963). 限縮解釋派學者及其代表著作，包括：I AN BROWNLIE, INTERNA-. −32−.

(33) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 33. 派」則主張憲章第五十一條只是規定一種特殊的自衛權，對於各國向來保有的一般自衛權，並沒有加以限制。例如鮑威特（Derek W. Bowett）強調，自衛權不限於對一國領土的武裝攻擊，憲章條款並未剝奪國家的「固有權利」，因為自衛行為是先於憲章存在的習慣國際法66。由此，進而延伸出國際法上自衛權規定的灰色地帶，並產生先制自衛權的爭辯。進一步言，先制自衛權植基於擴張解釋派對習慣國際法之詮釋，認為自衛權範圍不受憲章第五十一條之限制，任何面臨急迫威脅的國家皆被賦予合法使用武力的「自然權利」。例如國際法院美籍法官史崔貝爾（Stephen Schwebel）在尼加拉瓜案的不同意見中表示，憲章第五十一條並未限制國家只有在武裝攻擊發生的情況下才能行使自衛權67。甚至早在一九五○年代，前美國國務卿杜勒斯（John Foster Dulles）就認為聯合國憲章僅是一紙「前核子時代的文件」（Pre-atomic Document），對自衛權的嚴格限制，已不符合國際情勢變遷下國家安全之需求68。因此，支持先制自衛者及「美國國家安全戰略」文件皆主張恐怖主義與WMD威脅使得「急迫威. LAW AND THE USE OF F ORCE BY STATE (1963); AHMED M. RIFAAT, INTERNATIONAL A GGRESSION : A S TUDY OF THE L EGAL C ONCEPT : I TS D EVELOPMENT AND DEFINITION IN INTERNATIONAL LAW (1979). 66 擴張解釋派學者及其代表著作，包括： DEREK W. BOWETT, SELF-D EFENCE IN TIONAL. INTERNATIONAL LAW (1958); MYRES S. MC DOUGAL & F LORENTINO P. FELICIANO, LAW AND MININUM WORLD P UBLIC ORDER: THE LEGAL R EGULATION OF I NTERNATIONAL C OERION; Steven Schwebel, Aggression, Intervention and Self-Defense in Modern International Law, 2 RECUEIL DES COURS- H AGUE ACADEMY OF I NTERNATIONAL L. 136, 411-97 (1972). 67 Arend, supra note 62, at 92-93.. 68. John Foster Dulles, The Challenge of Our Time: Peace with Justice, AMERICAN BAR ASSOCIATION J. 38, 1066 (1953).. −33−.

(34) 第一一○期. 34 政大法學評論. 脅」概念產生質變，傳統關於國家使用武力之規範，已無法充分適用於當前的國際關係。學者莊博（Mark A. Drumbl）即認為，911 事件已實質改變國際法中自衛權之內涵，以先制自衛之名打擊恐怖主義與WMD威脅更是時勢所趨。 69 自衛權限縮解釋與擴張解釋二種觀點之比較，可以下表進行說明：表二. 自衛權限縮解釋與擴張解釋之比較限縮解釋. 自衛權的法源聯合國憲章自衛權的性質暫時性的權利自衛權產生之原因以遭受武裝攻擊為限自衛權適用的對象以國家實體為限使用武力的時機. 擴張解釋. 習慣國際法固有的權利不限於遭受武裝攻擊不限於國家實體. 僅能在遭受武裝攻擊之除於遭受武裝攻擊之際被動後被動使用武力使用武力外，亦允許國家主動進行先制自衛；若干甚至主張允許預防性戰爭. 資料來源：作者自行整理。. 二、先制自衛的國際法基礎「先制自衛」與「預期自衛」（Anticipatory Self-defense）是兩個互用的名詞，主張習慣國際法允許一國在面臨「急迫威脅」時，得基於自衛目的而進行先制攻擊，亦即在敵人尚未實際發動武裝攻擊前，主動以武力手段做出回應。國際上一般認定「先制自衛」是以一八四二年「卡洛琳號」（Caroline）事件為根據 70 。該. 69. 70. Mark A. Drumbl, Self-Defense and the Use of Force: Breaking the Rules, Making the Rules, or Both?, 4 INTERNATIONAL STUDIES PERSPECTIVES 4, 421-24 (2003). 卡洛琳事件發生於英國統治加拿大時期。1837年12月29日晚，英軍宣稱美籍船隻「卡洛琳」號協助加拿大反叛軍進行顛覆行動，逕自跨河登上停泊於美國岸. −34−.

(35) 九十八年八月. 從國際法觀點評析布希政府反擴散戰略. 35. 事件建立兩項先制自衛原則，由而成為國際習慣法中允許以武力先發制人的標準，包括 71 ：急迫性（Imminence）原則——意指該國面臨急迫且壓倒性的危險，以及必要性（Necessity）原則——意謂危險發生之際國家無暇考慮，除了以武力行使自衛權外別無選擇。事實上，先制自衛權做為美國對外政策之工具並不陌生。過去二十年間，包括一九八六年以打擊恐怖主義為名轟炸利比亞、一九八九年以面臨急迫威脅為由出兵巴拿馬、一九九八年則以巡弋飛彈分別攻擊阿富汗恐怖主義訓練所以及蘇丹化學武器設施、二○○一年代號為「持久自由行動」的阿富汗戰爭、以及二○○三年發動的「伊拉克自由行動」等，美國皆以國家安全面臨急迫威脅為由，聲稱除非使用武力否則無法自我防衛，主張有權行使習慣國際法所賦予之先制自衛權72。另一個容易與先制自衛混淆的概念為「預防性戰爭」（Preventive War）。二者雖然皆以防患未然為出發點，但有別於先制自衛權在習慣國際法中的地位，預防性戰爭不具任何國際法上的合法性。邊的「卡洛琳」號，並將船隻流放尼加拉瓜大瀑布。該事件中，英國一開始主張其行為是基於自衛，但經多次交涉後，英國終於為此事向美國道歉。關於卡洛琳案例的詳細討論，請參見：Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre71. emption, 2 EUROPEAN J. OF INTERNATIONAL L. 14, 209-26 (2003). 該原則係由事發當時美國國務卿韋伯斯特（Daniel Webster）寫給英國政府代表艾勲伯頓（Lord Ashburton）的一封信所論述，由而成為習慣國際法中先制自衛權之規準；該信件中關於先制自衛權最重要的二段文字為“necessity of that self-defense is instant, overwhelming, and leaving no choice of means, and no moment for deliberation”，以及“limited by that necessity”。參見：Miriam Sapiro,. Iraq: The Shifting Sands of Preemptive Self-Defense, 3 THE AMERICAN J. OF INTERNATIONAL L. 97, 600 (2003). 72 John Yoo, International Law and the War in Iraq, 3 THE A MERICAN J. OF INTERNATIONAL. L. 97, 573 (2003).. −35−.

(36) 第一一○期. 38 政大法學評論. 從經驗得知，我們並不總是能夠成功地避免並圍堵WMD 向敵國與恐怖團體擴散。因此，為對抗由國家與恐怖組織發動，針對美國及其盟友的WMD威脅與攻擊，美國軍事與文官機構必須保有所有層面的執行能力（Full Range of Operational Capabilities）。攔截方面：有效的攔截是美國對抗WMD及其投射載具的關鍵部分……我們必須提高軍事、情報、技術和執法社群的能力，以避免WMD物資、技術和專家流入敵國與恐怖組織。嚇阻方面：……仇視美國及其盟友的國家表明其為達目的不擇手段之決心，並把獲得WMD及投射載具視為達成目標的重要工具……我們需要新的嚇阻方法……我們將明白指出，美國保有以包括所有選項在內的壓倒性力量，回應（Respond）針對美國及其盟邦之WMD攻擊之權利……除傳統武器、核武與防禦能力外，美國對抗WMD威脅的嚇阻架構亦透過情報、偵察、攔截與國內執法能力而有所增強……。防禦與降低威脅方面：由於嚇阻可能不會成功，WMD的使用又可能對美軍與國人造成毀滅性的後果，美軍及相關文官單位必須具備防禦敵人WMD攻擊的能力，包括在適當時機採取先制措施……在WMD實際使用前即偵測並予以摧毀之能力……積極的防禦（Active Defenses）旨在瓦解、消除或摧毀正在進行中（En Route）的WMD攻擊……包括空防與有效的飛彈防禦……消極的防禦則視WMD種類而定……此外，美國亦須保有立即而有效降低WMD攻擊效果的能力。最後，美軍和國內相關執法機構必須做好回應任何WMD攻擊來源的準備……主要目標即是瓦解迫近（Imminent）或進行中（In Progress）的攻擊，減少未來遭受攻擊的威脅……美國準備好進行後續行動，以破壞或拆卸敵國或恐怖組織網絡所殘留的 −38−.