行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
全球化與兩岸關係：經濟方策與國家角色的再省思
計畫類別：X 個別型計畫
計畫編號：NSC 89－2414－H－004－032－
執行期間： 88 年 7 月 1 日至 89 年 8 月 31 日
計畫主持人：冷則剛副研究員
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立政治大學國際關係研究中心
中 華 民 國 89年10 月 6 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
全球化與兩岸關係：經濟方策與國家角色的再省思
計畫編號：NSC 89-2414-H-004-032
執行期限：88/08/01--89/07/31
主持人：冷則剛副研究員
執行機構及單位名稱：國立政治大學國際關係研究中心
e-mail:tkleng@nccu.edu.tw
一、中文摘要 本計畫旨在研究經貿全球化、國家安 全、與兩岸經貿之間的互動關係。本研究 從經貿全球化重新檢討經貿依賴與國家安 全此一論證，並分析國民黨政府執政期間 及民進黨政府對兩岸經貿安全及因應全球 化的具體政策。此外，本文除了國家(state) 層次的分析角度外，並試圖從次國家(sub-national)角度，亦即城市角度分析兩岸經貿 互動，以充分掌握全球化的脈動。研究結 果顯示，台商作為大陸投資的要角，面對 全球化及兩岸政治情勢不確定的衝擊，一 方面試圖與全球大型企業結合，並將經營 方向多元化，另一方面儘量在政治上保持 低姿態，並加強集體協商的能力。近期內 兩岸加入世界貿易組織，對兩岸經貿將是 衝擊也是契機。在世界貿易組織的架構 下，兩岸經貿來往將有更多的多邊保障， 同時也有助於台灣投資與大陸內地發展的 進一步結合，但台灣本身單方面的管制措 施勢必將有所調整。為掌握全球化的先 機，拓展城市間的合作為兩岸經貿可能的 突破點。城市作為執行全球化的要角，可 以成為民間社會與中央政府的橋樑，有助 於形成兩岸由下而上合作的機制。準此， 研究經貿全球化與兩岸關係，必須掌握多 層次的兩岸互動，就全球化與國家安全的 連接點作一整體研究，方能以全方位的視 野分析兩岸關係。 關鍵詞：全球化、國家安全、經濟方策、 兩岸關係、全球城市 二、英文摘要Cross-Taiwan Straits economic interaction is a political as well as an
economic issue. General trends of economic globalization that are weakening the role of the nation state should promote a focus of shared “civilian governance” between Taiwan and mainland China. Taiwan made specific efforts to guarantee “economic security” and to create a web of national security since the island opened indirect trade links with mainland China after 1987. This strategy has been overtaken by the process of globalization.
Globalization of Taiwanese firms and technology development in mainland China have made Taiwan’s former grand strategy of a vertical division of labor between the two sides invalid. WTO entry will provide opportunities as well as challenges for Cross-Strait economic relations. In anticipation of this dynamic, the new government in Taiwan is attempting to design a new national security web to guarantee Taiwan’s “economic security” in coping with mainland China. The new government is putting special emphasis on enhancing Taiwan’s capacities for technology innovation, enhancing global management skills, and improving the surveillance of capital from
mainland China. However, politics is still a key factor in determining the pace and direction of Cross-Strait economic links. As one key agent of globalization, economic cooperation in the urban areas on both sides of the Taiwan Strait may potentially improve relations between Taiwan and mainland
China. As decentralization and
privatization on mainland China proceed, major cities have developed closer interaction and systems of accountability with the civil society. From a prudent perspective, developing functional cooperation between Taiwan and mainland China at the urban level could be a first substantial step to confidence building between these two economies.
Keywords: Globalization, National Security,
Economic Statecraft, Cross-Straits Relations, Global Cities
三、研究緣起與目的 本研究之主要目的為探討經貿全球化 對 兩 岸 關 係 的 衝 擊 、 對 ” 經 濟 方 策 ” (economic statecraft) 使用的影響、與國家 安全的互動、以及“次國家體系“所扮演 的角色。從國際關係現實主義及新現實主 義傳統來看﹐國家(state)是國際體系中最主 要的行為者。無論是基於國家權力的追求 或是體系的制約﹐國家所著重的是相對利 得(relative gains)﹐亦即在雙邊交往中的利 益減損。 此類由現實主義傳統出發的經濟方策 論證長期以來主導我國對大陸經貿的管制 措施。論者以為﹐隨著台灣經濟逐漸依賴 大陸﹐經濟制裁成功的兩個要素──經濟 高度依賴及經濟體大小懸殊──逐漸出 現﹐大陸利用台灣對其經貿的依賴施展政 治壓力的可能性增加﹐兩岸經貿往來中國 家安全的顧慮也隨之增強。要確保國家安 全﹐就必需降低對大陸的經貿依賴﹐將台 灣投資轉向其他可能的新興市場。。此一 邏輯的基本假設為：(1)台灣政府有足夠經 濟工具來操控甚至扭轉市場機制；(2)大陸 的中央政府與地方政府均有能力及意圖以 政治手段切斷經貿往來；(3)國際經貿交流 仍主要受制於國家的掌控。 本研究從經貿全球化重新檢討經貿依 賴 國家安全此一論證﹐並挑戰現實主義 經濟方策的基本假設。自 1980 年代以來方 興未艾的全球化(globalization)浪潮對國際 政經環境有莫大的影響。全球化的浪潮主 要肇因於科技更新、資金流通、及知識傳 佈。科技更新使得生產國際化﹐資金流通 使得生產與分工更加速進行﹐而知識傳佈 使得世界縮小﹐資訊傳佈更新也更快。易 言之﹐”全球化”的意涵並不只是跨國企 業的興起。全球化代表原先為單一市場所 生產與流通的貨物與資金變得多國性﹐亦 即”市場”的全球化﹐而非僅僅”企業” 的國際化。此一全球化的市場使得原本雙 邊的關係變為多邊﹐而任何一種雙邊的經 貿往來都必需被放在全球政經互動的架構 下觀察。 就經貿全 球化對 兩岸關係 的衝擊 而 言﹐全球化的企業扮演了市場與國家之間 的中介角色。由於市場的全球化﹐企業” 逐利益而居”﹐投資母國希望用各種方式 促使企業”根留本土”﹐而投資地主國則 希望利用各種優惠措施及本身優厚的投資 條件吸引外資企業。儘管兩岸政治歧見差 異仍大﹐但台商折衝於兩岸之間﹐儼然成 為與國家分庭抗禮的要角。兩岸經貿關係 事實上已形成類似三個面向的立體互動。 頭兩個面向為政治實體對政治實體﹐以及 企業對國家的互動。第三個面向則為企業 與企業間基於市場多元化與全球化所進行 的各種合縱連橫的工作。而第三個面向的 互動在兩岸經貿步入穩定發展期﹐亦即 1990 年代末期開始產生﹐進而影響到整個 立體的互動模式。 此外，從過去十年來兩岸經貿關係的 經驗顯示，政治因素不斷的干擾正常的經 貿交往，而政治因素的糾葛主要來自於互 信的缺乏。本研究第二部份集中探討重新 建立兩岸互信，並掌握全球化脈動的動 力，亦即次國家體系與地方政府的經貿合 作。此一部份探討國際城市間的互動，以
及亞太與兩岸大型城市在經貿等相關領域 合作的可能性，以期結合“全球化“與 “互信建立“兩大主要議題。 四、結果與討論 就台灣中小企業而言﹐海峽兩岸的政 治衝突對其在大陸投資並無明顯的影響。 台商基本上在大陸採取低姿態﹐並試圖將 其支持陳水扁的行動與支持台獨的活動分 開來看﹐以求自保。舉例而言﹐宏碁集團 在台灣總統大選後即申明台灣與大陸都是 大中國的一部份。此外﹐台商對陳水扁的 支持事實上是期待新政府有魄力將過去" 戒急用忍“的管制措施取消﹐改以較積極 的大陸經貿政策。 就新一輪的台商投資而言﹐主要集中 在高科技及服務業﹐而投資地點的選擇主 要集中於上海與長江三角洲地區。以服務 業為例﹐台資與多國籍企業聯手開發上海 的保險業市場已有初步的成績。台灣電腦 軟體業更是與上海地區充沛的軟體人才充 分合作。簡而言之﹐投資區位的選擇使得 台商投資與大陸特定地區產生了更緊密的 結合。 台灣過去管制型的大陸經貿政策由於 經貿全球化的影響而成效不彰。就統計數 字而言﹐台灣對大陸經貿投資具有高度的 依賴性。然而﹐由於台灣對大陸出口主要 以支援台商投資為主﹐同時台商在大陸投 資出口產業﹐對大陸外貿成長﹐外匯增加﹐ 有一定的貢獻。此外﹐台商投資對大陸社 會、經濟、乃至政治的影響也不可忽視。 台灣的民進黨新政府試圖以改進台灣國際 運籌能力與提高科技水準來替代舊有的管 制措施﹐但目前新政府內部共識尚未成熟﹐ 政策制定的方向並不明確。在可預見的未 來﹐兩岸加入 WTO 將對兩岸經貿有甚大的 衝擊。第一﹐WTO 將迫使台灣具體實現三 通﹐而三通的談判可能是一個冗長的過 程。第二﹐大陸人才的引用將對台灣內部 產生衝擊。第三﹐WTO 的爭端解決機制將 可對台商有更進一層的保障。第四﹐台灣 與大陸內地經貿的結合將更為緊密﹐兩岸 互賴的態勢也將更加明顯。 兩岸經貿無法正常化﹐政治因素的干 擾是主因。政治因素的無法突破﹐除了對 “一個中國“﹐以及“一個中國﹐內外有 別“等原則的爭議外﹐兩岸缺乏互信是兩 岸關係突破的主要障礙。因此﹐兩岸經貿 要真正的與國際化、全球化接軌﹐必須在 兩岸互信的建立上尋求突破。就全球化的 主要執行者而言﹐“全球城市“扮演了一 個極為重要的角色。兩岸的主要城市在面 對全球化的同時﹐應可發展出合作的機 制。 城市在全球化發展的功能可從以下幾 個角度觀察：（１）從城市角度切入可將 國家角色重新分化為數個執行全球化的單 元；（２）從城市角度出發對多國籍企業 與地方政府的關係有更深刻的分析；（３） 全球化對社會、經濟、政治的影響可從城 市角度進一步分析。有鑑於台灣在大陸投 資主要分布於沿海主要城市﹐從城市角度 分析政府與台商﹐以及政府與全球化的互 動﹐將有助於吾人進一步了解全球化架構 之下的兩岸經貿互動。 就城市之間的互動而言﹐兩岸關係的 突破可從以下幾項城市合作的方式起步： （１）城市資訊網絡的建立；（２）城市 基礎建設的分工；（３）共同融資；（４） 共同遊說機制的建立。以台北及上海為例﹐ 有關於永續發展的合作將是可能的合作機 會。城市之間的合作有助於結合草根性公 民社會的利益與中級政府的執行動機﹐進 而形成由下而上的驅策力﹐有助於兩岸城 市之間共同掌握全球化的脈動﹐建立以公 民社會為基礎的互信。就現階段而言﹐以 城市為範疇的合作機制雖然尚未建立﹐但 台灣的主要都會諸如台北與高雄已開始針 對兩岸關係發展出有別於中央政府的政 策。展望未來﹐全球化、都市化、城市合 作三者之間﹐將有可能發展出更加錯綜複 雜的關係﹐對兩岸關係的影響也值得從理 論與政策層面觀察。 五．計畫成果自評 本研究針對全球化、經濟安全，城市 互動等諸多變數對兩岸關係的影響作一全
面性的分析，亦即〝國家〝及〝次國家〝兩 個層次的分析。本研究在操作上的主要困 難為：（１）全球化定義甚廣，包含經貿、 政治、文化、軍事等全球化。本研究僅能 就經貿方面作一分析。今後研究將可擴及 全球化的其他層面；（２）全球化對國家 主權固然是一挑戰，但國家為適應全球 化，仍可發展出更多新的政策工具，尤其 是針對國內政商關係的調整方面，有更多 的使力點。易言之，全球化架構下國家對 內與對外的能力有所不同，今後可針對此 一問題作一更深入之探討；（３）本研究 的經驗資料收集涵蓋時間較短，約為八到 十年左右，而台灣今年五月新政府成立， 對兩岸經貿與全球化策略尚未成型，在分 析上不確定性較高。此外，由於經費限制， 本研究訪談資料較為缺乏，有關台商適應 全球化的積極作為多從報章雜誌上擷取資 料，總有隔靴搔癢之憾。未來若有深度訪 談及觀察的機會，當可補經驗性資料的不 足。 展望未來，有關全球化與兩岸關係之 研究，不應局限於國家層次，而應擴及地 方政府與民間社會及業界之間的互動。在 幾種多層次的分析角度上，從兩岸主要城 市的互動角度切入，將更能掌握全球化的 脈動。有關兩岸城市因應全球化政策的比 較或互動研究可從以下幾個角度著手： （１）歷史遺產對全球化的影響；（２） 中央與地方對全球化政策的差異；（３） 城市公民社會的崛起對政策的影響；（４） 城市產權私有化的衝擊；（５）城市執行 國際環保相關規定的政經互動；（６）不 同層級國家干預的正當性；（７）城市間 合作與競爭機制的形成；（８）城市民主 化的比較研究；（９）城市與商業網路的 形成。 六．參考文獻
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