科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
親屬托育補助政策之意涵與影響
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 103-2410-H-004-207-執 行 期 間 ： 103年08月01日至104年09月30日 執 行 單 位 ： 國立政治大學社會工作研究所 計 畫 主 持 人 ： 蔡培元 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：邱俊達 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2年後可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
中 文 摘 要 ： 我國政府在2012年修訂了「保母托育管理與托育費用補助實施計畫 」後，將補助的托育形式由專業保母照顧擴展到親屬照顧。這樣的 政策改變也帶來了一些議題，而本研究將探討這些議題： 1.政府的補助範圍由支持市場或第三部門提供的照顧擴大至支 持家庭提供的照顧，這樣的轉變會如何影響家庭照顧的責任？對台 灣的家庭與托育政策有什麼樣的意涵？ 2.政府補助的托育形式由正式照顧擴張到非正式照顧，特別是 祖父母照顧後，對家庭的就業與照顧安排會產生什麼樣的影響？ 3.國家對家庭照顧進行干預與規範時，可能會出現哪些影響 ，而這些干預是否會產生哪些問題？ 本研究使用深度訪談、文件分析等方法進行研究，探討親屬托育補 助之政策制訂過程，以了解該政策規劃之過程及政策目標，分析該 政策對於台灣家庭與托育政策的意涵，並了解該補助對於家庭就業 與照顧之實質影響，以及政府補助及規範非正式托育時，可能出現 的議題與困難。 中 文 關 鍵 詞 ： 親屬托育補助、親屬保母、爺奶津貼、保母托育補助、非正式照顧 補助
英 文 摘 要 ： The Taiwanese government revised the ‘Childminder
Management and Subsidy Programme’ in 2012 and expanded the provision of subsidy from professional childminder
childcare to relative childcare. This policy change
involves some issues and this research will explore these issues:
1. The range of government subsidy was expanded from the childcare provided by the market or the voluntary sector to the family. How does this change affect care
responsibilities of families? What are the implications of this change to family and childcare policies in Taiwan? 2. How does the expansion of the subsidy from formal care to informal care (particularly grandparent care) affect families’ arrangements in employment and childcare?
3. What are the potential effects when the state intervenes and regulates family care? Is there any problem resulting from this intervention?
The researcher adopts research methods including in-depth interview, focus group, and document analysis to conduct the research. The aim is to understand the process of the policy formulation and policy goals, and analyse its policy implications on family and childcare policies in Taiwan. Moreover, the researcher will further explore the
implementation in other areas to understand the impacts of this policy on families’ employment and childcare
arrangements and the potential issues and difficulties when the government subsidises and regulates informal childcare. 英 文 關 鍵 詞 ： Relative childcare subsidy, Relative childminder,
Grandparents subsidy, Childminder childcare subsidy, Informal care subsidy
I
科技部補助專題研究計畫成果報告
（□期中進度報告
/ ■ 期末報告）
親屬托育補助政策之意涵與影響
計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：MOST －103 －2410－H－004 －207
執行期間： 103 年 8 月 1 日至 104 年 9 月 30 日
執行機構及系所：國立政治大學社會工作研究所
計畫主持人：蔡培元
計畫參與人員：邱俊達
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _2_ 份：
□執行國際合作與移地研究心得報告
■出席國際學術會議心得報告
期末報告處理方式：
1. 公開方式：
□非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢
■涉及專利或其他智慧財產權，□一年■二年後可公開查詢
2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：■否 □是
3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 ■否 □是， （請列舉提供之
單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）
中 華 民 國 104 年 12 月 20 日
II
中文摘要
我國政府在 2012 年修訂了「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」後， 將補助的托育形式由專業保母照顧擴展到親屬照顧。這樣的政策改變也帶來了 一些議題，而本研究將探討這些議題： 1.政府的補助範圍由支持市場或第三部門提供的照顧擴大至支持家庭提供 的照顧，這樣的轉變會如何影響家庭照顧的責任？對台灣的家庭與托育 政策有什麼樣的意涵？ 2.政府補助的托育形式由正式照顧擴張到非正式照顧，特別是祖父母照顧 後，對家庭的就業與照顧安排會產生什麼樣的影響？ 3.國家對家庭照顧進行干預與規範時，可能會出現哪些影響，而這些干預 是否會產生哪些問題？ 本研究使用深度訪談、文件分析等方法進行研究，探討親屬托育補助之政 策制訂過程，以了解該政策規劃之過程及政策目標，分析該政策對於台灣家庭 與托育政策的意涵，並了解該補助對於家庭就業與照顧之實質影響，以及政府 補助及規範非正式托育時，可能出現的議題與困難。 關鍵詞：親屬托育補助、親屬保母、爺奶津貼、保母托育補助、非正式照顧補 助III
The Implications and Impacts of Relative Childcare Subsidy
Abstract
The Taiwanese government revised the ‘Childminder Management and Subsidy Programme’ in 2012 and expanded the provision of subsidy from professional childminder childcare to relative childcare. This policy change involves some issues and this research will explore these issues:
1. The range of government subsidy was expanded from the childcare provided by the market or the voluntary sector to the family. How does this change affect care responsibilities of families? What are the implications of this change to family and childcare policies in Taiwan?
2. How does the expansion of the subsidy from formal care to informal care (particularly grandparent care) affect families’ arrangements in employment and childcare?
3. What are the potential effects when the state intervenes and regulates family care? Is there any problem resulting from this intervention?
The researcher adopts research methods including in-depth interview, focus group, and document analysis to conduct the research. The aim is to understand the process of the policy formulation and policy goals, and analyse its policy implications on family and childcare policies in Taiwan. Moreover, the researcher will further explore the implementation in other areas to understand the impacts of this policy on families’ employment and childcare arrangements and the potential issues and difficulties when the government subsidises and regulates informal childcare.
Key words: Relative childcare subsidy, Relative childminder, Grandparents subsidy, Childminder childcare subsidy, Informal care subsidy
1
一、研究背景
「早期兒童教育及照顧」（Early Childhood Education and Care, ECEC） 在近年來為重要的社會政策領域之一，特別是配合「積極性勞動市場政策」的 發展，提供平價、高品質的托育，一般而言被認為有助於提昇女性就業、促進 性別平等、增進兒童發展、提高國家的人口素質與競爭力、降低兒童貧窮，並 有助於減緩少子化的趨勢 (OECD, 2001, 2007)。因此，OECD 在近年來也大力倡 導各國投入更多的資源在兒童托教的服務，其政策所關注的重點除了使服務更 普及化之外，也重視提高服務的品質、加強服務與系統的整合性與一致性、確 保足夠的資源投入、提高專業人員的品質、發展適當的教保方式，以及擴大相 關人員，包括家長、家庭、社區等等的參與，期待能夠透過參與式的管理，持 續改善相關的政策與服務提供 (OECD, 2001, 2006, 2012)。 關於幼兒照顧的提供，東亞的福利系統中的家庭一直扮演著非常重要的角 色，其中也包含臺灣 (Gough, 2004; Jacobs, 1998; Jones, 1993; Kwon, 1997)，幼兒 照顧在過去往往被認為是家庭的責任，而政府只有在家庭的照顧功能無法獲得 充分發揮時，才會進行介入與干預，也因此，政府在相關的政策上，角色相對 較為薄弱 (Ku, 1997; 王淑英 & 孫嫚薇, 2003; 許雅惠, 2000; 傅立葉, 1995)。 然而近年來隨著社會環境的改變，例如婦女勞動參與率的提高、家庭結構的改 變、勞動市場的轉變，台灣的家庭逐漸面臨到日趨嚴重的工作與照顧責任兼顧 的問題，而托育的問題也被認為是影響少子化的重要因素之一，因此，為了減 輕家長負擔、進一步鼓勵婦女就業、以及減緩少子化的衝擊，政府在近年來在 家庭政策的領域，也出現了一些轉變。 在兩歲以下幼兒照顧的領域，政府在近年來也推動了幾項政策，包括 2008 年開始的「建構友善托育環境-保母托育管理與托育費用補助實施計畫」(行政 院, 2008)、2009 年實施的「育嬰留職停薪津貼」以及 2012 年開始實施的「父
2 母未就業家庭育兒津貼實施計畫」(行政院, 2012a)，這些政策的實施對象都涵 蓋了有兩歲以下幼兒的家庭，依據其家庭就業以及照顧的形式，分別提供相對 應的現金給付，期待透過這些福利的提供，能夠滿足不同家庭就業與照顧的需 求。而在這些針對有兩歲以下幼兒家庭的政策中，「保母托育管理與托育費用 補助實施計畫」基本上是特別針對就業的家長，提供保母費用的補助，該計畫 中亦包含了對於保母托育的規範與管理，企圖藉由政府與非營利組織的規範與 管理，以確保保母托育的品質 (傅立葉 & 王兆慶, 2011)。 然而在保母托育補助的政策通過後，也帶來了一些新的議題與挑戰。台灣 三歲以下的幼兒照顧，向來皆以家庭中的照顧為主，根據婦女婚育與就業調查 的資料顯示（表一），台灣有三歲以下幼兒的雙薪家庭，其主要的照顧來源一 直都是家庭，相對之下，使用市場服務（包括保母、外籍傭工、私立幼兒園及 托嬰中心等等）的比例較低，儘管近年來對於家庭的依賴稍微有些下滑，而對 於市場的使用有些上升，但目前主要的照顧仍然來自家庭。根據 2010 年的資料， 仍有將近八成的雙薪家庭，其三歲以下兒童的主要照顧者為家庭成員，僅有兩 成主要依賴市場服務，其中約一成八主要照顧者為保母 (Tsai, 2013)。因此， 若僅針對使用市場服務的家庭提供現金補助，則大多數依賴家庭成員提供幼兒 照顧的家庭，得不到國家的現金支持。 在過去二十年中，家庭主要照顧者的結構也出現相當大的轉變，在 1990 年 時 ， 約 有 三 分 之 一 在 雙 薪 家 庭 中 的 兒 童 仍 由 父 母 擔 任 主 要 照 顧 者 的 角 色 （33.1%），而約有一半的兒童主要由祖父母照顧（50.8%），此外，有少部分 的兒童由其他親屬為主要照顧者（1.1%），但到了 2010 年，父母擔任主要照顧 者的比例已出現大幅度的下滑，由 33.1%下降到 12.1%，相對之下，祖父母的角 色出現顯著提昇，由 50.8% 成長到 64.8%，其他親屬的比例亦從 1.1%增加到 2.6%，這樣的轉變顯示了親屬對於三歲以下兒童的重要性日漸提升，而父母的 照顧角色則相對減少(Tsai, 2013)。因此，在這樣的情況下，親屬（特別是祖
3 父母）照顧在兒童照顧的重要性就更為突顯，也增加了對於此類照顧型態提供 支持與協助的需求。 表一 : 有三歲以下兒童雙薪家庭的主要照顧者 (%) 1990 2000 2010 家庭 85.0 82.3 79.5 父母 33.1 21.7 12.1 祖父母 50.8 58.3 64.8 其他親屬 1.1 2.3 2.6 市場 15.0 17.7 20.4 保母 14.8 16.0 17.8 外籍照顧工 0.0 0.7 0.7 私立托育設施 0.2 1.0 1.9 國家 0.0 0.0 0.2 公立托育設施 0.0 0.0 0.2 資料來源：由婦女婚育及就業調查原始資料計算 (Tsai, 2013) 除此之外，台灣在三歲以下兒童的照顧型態上，似乎某程度上也出現了一 些階級的區隔，根據婦女婚育與就業調查的資料（圖一），若將雙薪家庭的家 庭收入區分為五等分，則可看出一般而言，家庭收入較低的家庭越依賴家庭提 供照顧，而家庭收入較高的家庭，其對於家庭照顧的依賴則越低，收入最低的 20%家庭，約有 93%的主要照顧者為家庭成員，而對於收入最高的 20%家庭，家 庭成員為主要照顧者的比例即降到約 65%。此外，這樣的照顧型態亦顯示在保 母托育服務的使用上（圖二），收入最低的 20%雙薪家庭，其使用保母托育服 務的比例約僅有 6%，而收入最高的雙薪家庭，則有約三分之一 （33%）使用保 母托育服務 (Tsai, 2013)。基於以上的資料顯示，在保母托育服務的使用型態 上，似乎存在著某種階級與家庭收入的區隔。因此，對於雙薪家庭而言，若政 府僅對保母服務提供現金給付，則家庭收入較高的家庭，由於其使用保母的可
4 能性較高，因此較有可能得到此補助，而家庭收入較低的雙薪家庭，則因使用 保母的比例較低，較難以領到此補助。儘管台灣的保母托育補助設有排富條款， 但基本上該排富條款僅排除部分所得最高的族群，而所得中等的雙薪家庭，其 使用保母的比例仍比所得偏低的雙薪家庭高，因此即使設有排富條款，這樣的 議題似乎仍繼續存在。 圖一：有三歲以下幼兒雙薪家庭的照顧者來源（根據家庭收入分為五等分）, 2010 年 資料來源：由婦女婚育及就業調查原始資料計算 (Tsai, 2013) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0-20% 20-40% 40-60% 60-80% 80-100% Overall Family Market State
5 圖二：有三歲以下幼兒雙薪家庭主要照顧者為保母的比例 （根據家庭收入分為五等分）, 2010 年 資料來源：由婦女婚育及就業調查原始資料計算 (Tsai, 2013) 由於大多數的三歲以下兒童是由家庭成員所照顧（祖父母或親屬），而且家 庭所得收入所得較低的家庭，更傾向於依賴家庭滿足托育需求，在這樣的背景 下，就產生了是否應補助非正式照顧，特別是親屬及祖父母照顧的議題。 為了擴大兒童照顧現金給付的範圍，政府修訂了「保母托育管理與托育費 用補助實施計畫」的範圍，自 2012 年 7 月 1 日起，將補助的對象擴及由親屬照 顧幼兒的父母，在新的政策通過之後，兩歲以下兒童的照顧者只要年滿 20 歲， 高級中等以上學校幼兒保育、家政、護理相關學程、科、系、所畢業，或修畢 126 小時的保母專業訓練課程且領有結業證書者，並加入社區保母系統，送托 的家長每月就可獲得 2,000 元-4,000 元的補助 (行政院, 2012b)，在這項政策 擴大之後，增加了許多要照顧孫子女的祖父母報名受訓，由於該政策擴大的照 顧對象，主要為祖父母族群，也因此這項親屬托育補助又被稱為「爺奶津貼」 (王韋婷, 2012; 史倩玲, 2012)。 這項政策的通過，某程度代表了政府對於兩歲以下幼兒的托育補助，範圍 0 5 10 15 20 25 30 35 0-20% 20-40% 40-60% 60-80% 80-100%
6 由市場的正式照顧，擴大到家庭的非正式照顧，在親屬托育補助政策實施之前， 保母托育補助及管理基本上是針對市場上的保母，儘管部分親屬（包括祖父母） 可能因為持有保母證照並加入社區保母系統，而被納入該補助與管理的範圍 (段慧瑩 & 楊曉苓, 2011)，但本質上這些親屬仍是因為其專業保母的身分而受 到管理，送托的家長也是因為這樣的身分而接受補助，然而，在這項政策放寬 之後，讓更多的非正式親屬照顧也能夠得到補助，但這同時也帶來了幾項相關 的議題： 1. 去家庭化或再家庭化？ 在 2012 年擴大實施親屬托育補助之前，保母托育及管理政策的發展基本上 是一種將照顧責任「去家庭化」的政策，藉由政府提供現金的補助，使父母能 夠透過市場或第三部門取得幼兒照顧的服務，從而減輕家庭的兒童照顧負擔。 傅立葉與王兆慶(2011)亦指出，「去私領域化」以及「去商品化」的公共化照 顧，是「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」的基本理念，透過政府與非 營利組織共同的合作與治理，確保幼兒照顧的品質，並且將女性的無償照顧， 導向有償的勞動市場 (傅立葉 & 王兆慶, 2011)。這樣的政策其基本目的是減 輕家庭的照顧負擔，然而在該政策擴大到親屬照顧後，其政策意涵似乎有了一 些轉變，政府的補助的範圍由市場或第三部門所提供的照顧擴大至由家庭所提 供的照顧，這對於家庭照顧責任的影響，仍有進一步探討的空間。台灣過去被 許多學者認為屬於東亞福利體制國家，其重要特徵之一即為家庭為重要的福利 及照顧提供者，國家在福利提供的角色則相對較弱。雖然近年來台灣政府在幼 兒照顧承擔的責任上似乎已有所增強，但部分政策，如親屬托育補助政策，似 乎又有鼓勵家庭負擔照顧責任的意涵，因此，本研究企圖探討該政策轉變的背 景脈絡、政策過程、以及其背後所隱含的政策目的、價值觀與意識型態，透過 這樣的檢視與分析，也將有助於了解台灣家庭與托育政策近年來的轉變與發展。 2. 補助正式或非正式托育？
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就國家介入幼兒照顧的手段與政策工具而言，有可能涉及到數種不同的 政策面向或策略，例如提供財務的支持、直接提供托育服務、或是制訂規範與 標準、提供資訊等等(Kahn & Kamerman, 1987; Seeleib-Kaiser, 2008)，政府 有可能選擇部分或同時使用數種策略與政策工具達成其政策目標，而這些政策 工具也可能帶來不同的政策效果。此外，在財務的支持上，提供正式市場照顧 的現金補助，或提供非正式家庭照顧的現金補助，也可能會有不同的政策效果 和意涵。台灣保母托育補助的政策原本是針對市場所供給的保母服務進行補助， 但在這樣的政策實施後，也出現了一些現象與議題，例如專業保母的使用率偏 低、許多父母仍偏好由親友，特別是祖父母照顧等問題，在保母補助的政策擴 大到親屬照顧，特別是祖父母照顧後，是否會對家庭的就業與照顧安排帶來什 麼樣的影響或新的問題？這也是本研究想要探討的重點之一，尤其補助親屬托 育在國際社會政策比較上，是屬於一個較少被使用的策略，因此台灣的實際執 行經驗應可為國際家庭政策的研究與發展帶來一些啟發與討論。 3. 國家對於家庭照顧的規範？ 從政策的規範面而論，保母托育補助與管理計畫原本所規範的對象為市場 上的保母服務，基於保障幼兒照顧品質的考量，設定保母托育的條件以及後續 監督的規範，然而當此計畫擴展到親屬及祖父母照顧的時候，便引發了對於親 屬照顧是否應該加以規範，以及規範是否適當的問題。親屬或祖父母之照顧， 傳統上被認為是屬於私領域的範圍，在此部分的照顧，國家的干預是相對較為 限縮的。然而在保母補助擴張到親屬托育的同時，該政策的規範也擴及到了非 正式照顧，某程度來說，這樣的政策增強了國家對於非正式照顧領域的規範， 但這樣的規範是否會產生什麼樣的問題？干預是否適當？也是本研究想要探討 的重要議題。儘管媒體針對親屬保母托育補助的議題，已有一些報導，探討相 關的問題，例如要求祖父母受訓的問題、對家庭照顧的管理困難、親屬保母的 訓練排擠一般保母的資源等等(王韋婷, 2012; 史倩玲, 2012; 唐鎮宇, 2013)， 但仍欠缺完整的研究進行深入了解，因此本研究企圖更為系統性地探討國家對 非正式照顧進行干預與規範時，可能會出現哪些影響與問題。
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二、研究目的
基於以上的背景，本研究主要目的在於： 1. 探討台灣政府補助親屬托育之政策目的、背景、決策過程以及其意識型態與 政策意涵，並藉以增進對於台灣家庭與托育政策發展之了解。 2. 探索國家補助親屬非正式托育時，對於家庭的就業與照顧安排，可能出現的 實際影響及政策效果，並歸納此政策工具之利弊得失。 3. 探討並整理國家對於非正式照顧進行規範與管理時，可能出現的影響、問題 與相關議題。 因此，本研究的研究問題包括： 1. 台灣制訂親屬托育補助的目的、考量、背景為何？有哪些政策概念影響此政 策的制訂？該政策對於台灣家庭與托育政策的政策意涵為何？ 2. 針對親屬托育提供補助，對於家庭成員，包括父母與祖父母的就業與照顧選 擇及安排，會如何產生影響？ 3. 政府對於親屬照顧的管理與監督會有什麼樣的影響？是否會引發哪些爭議與 問題？三、文獻探討
一、台灣的家庭與托育政策發展：家庭主義、去家庭化、公共化或再家庭化？ 「福利混合經濟」 (Mixed economy of welfare)或「福利多元主義」 (Welfare pluralism)的概念皆強調由國家、市場、志願性組織以及非正式組織 各個部門共同分工，滿足個人的福利需求 (Powell, 2007)。就托育政策而言， 世界各國也呈出現許多不同的策略與模式，在各國不同的托育類型中，國家、9
市場、志願性組織與非正式組織（如家庭）等各個部門也扮演程度不一的角色 與責任。
而台灣的社會政策模式，根據許多學者的分類，屬於東亞社會福利模式。 其政策的特色之一，即為家庭為重要的福利提供者，而政府的角色則相對較弱 (Croissant, 2004; Gough, 2004; Jacobs, 1998; Jones, 1993; Ku, 1997; Kwon, 1997; 林萬億, 2006) 。這樣的政策傾向，某程度也體現在家庭政策與 托育政策上。許多學者均指出，「家庭主義」的意識形態影響了台灣的家庭政 策發展，在「家庭主義」意識形態的影響之下，家庭被認為是主要的福利提供 與負擔者，因此國家認為對於家庭的需求，例如兒童、老人及身心障礙者的照 顧，家庭應該要負擔主要的責任，而國家只有在家庭無法負擔此責任時，才會 進行介入 (王淑英 & 孫嫚薇, 2003; 林萬億, 1995; 許雅惠, 2000; 傅立葉, 1995)。也因為這樣的影響，台灣政府在家庭政策領域干預的程度也相對較低。 由於傳統上政府相對的不介入，當兒童照顧的需求主要由家庭及市場滿足 時，也衍生出了一些問題，例如照顧負擔沈重、托育品質參差不齊、女性勞動 參與率偏低、性別不平等、少子化等問題 (王淑英 & 孫嫚薇, 2003; 王淑英 & 賴幸媛, 1997; 馮燕, 1997a, 1997b)。為了回應這些問題，台灣家庭政策在近 年來也出現了一些轉變。首先，台灣在 2004 年制訂了「家庭政策」，明確地訂 出了台灣家庭政策發展的綱領，並強調國家在保障家庭經濟安全，提倡性別平 等、分擔照顧責任、預防與干預家庭問題、並提供多元文化家庭的協助等方面 之責任 (行政院, 2004)，儘管該「家庭政策」基本上屬於抽象性的政策宣示， 但某程度也顯示了國家似乎在家庭以及照顧領域責任有所增強。此外，在托育 政策的領域，台灣的中央與地方政府在 1990 年代末期也開始施行了一連串的幼 托補助與津貼政策，包括「幼兒教育券」(行政院, 2003)、「扶持 5 歲弱勢幼 兒及早教育計畫」(教育部, 2005, 2008)、「原住民幼童托教補助」(行政院原 住民族委員會, 2007)、「中低收入家庭幼童托教補助」(內政部 & 教育部, 2011)、「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」(行政院, 2008)、「5 歲幼
10 兒免學費教育計畫」(教育部 & 內政部, 2010, 2011)等等，這些津貼與補助政 策針對不同年紀、身份資格、以及托育型態的兒童，提供不同額度的托育補助， 以分擔家庭照顧幼兒的財務負擔。此外，隨著托教相關補助的津貼發放，政府 也訂了一些相關的規範，例如要求園所必須符合這些規範，入園的幼兒與家長 才能夠取得這些補助，藉以鼓勵園所提高各方面設施設備以及師資人員的品質 (行政院, 2003; 教育部, 2008, 2009; 教育部 & 內政部, 2010)。此外，政府 也施行了一些計畫，試圖提高公部門或由非營利組織所提供的托育比例，如 「發展與改進幼兒中程計畫」(教育部, 1999)、「社區自治幼兒園」(內政部, 2006)、「友善教保園」(教育部, 2007, 2012)等。 這些相關政策的重點之一，在於減輕家庭的照顧負擔，因此一般而言，大 都包含「去家庭化」的概念。「去家庭化」（Defamilisation）在家庭政策是 一個經常被討論到的概念。Lister 在 1994 年參考 Esping-Andersen 所提出的 「去商品化」（Decommodification）(Esping-Andersen, 1990)，提出了「去 家庭化」的概念，根據 Lister 的定義，「去家庭化」指的是「個人可以獨立於 家庭關係之外，得到社會可接受的生活水準」，並使用這個詞探討女性在「男 性養家模式」之下，多大程度能夠獨立於男性伴侶而生活 (Lister, 1994)。但 後來 Esping-Andersen 也採用了「去家庭化」這個詞，並且給了這個詞一個新 的定義，在 Esping-Andersen 的定義中，「去家庭化」指的是家庭的福利與照 顧責任被福利國家或市場緩和的程度。而根據 Esping-Andersen 的分類，「去 家庭化」的模式主要有兩種，第一種是由國家提供社會福利，承擔家庭的福利 與照顧責任，如北歐的社會民主國家；第二種則是由市場供給福利與照顧，如 自由主義福利國家。除此之外，Leitner (2003) 也定義「去家庭化」為「去除 家庭的照顧責任」(Leitner, 2003; Leitner & Lessenich, 2007)。
除了「去家庭化」以外，台灣近年來也出現「托育公共化」的呼聲，期望 能夠透過托育的公共化，打破台灣托育狀況的困境。根據劉毓秀 (2011)，托育 公共化主要是效法北歐的社會民主模式，由政府提供普及式的公共托育政策，
11 使女性能夠參與勞動市場，達成充分就業的目標。透過普及公共托育與女性充 分就業的政策，可充分運用國家的人力資源，並可提升女性的地位，促進性別 關係的平等，而且可將照顧成本社會化，由國家與社會共同來負擔，以支持家 庭兒童照顧。而公共化的基礎建立在民主組合決策及執行的機制，由政府與民 間組織共享權力，在決策中納入許多不同的社會力量與利益代表，以達成共識 與決策。在這樣的架構之下，包括政府直接提供、非營利組織、或是民營機構 所提供的托育服務，都具備公共的性質。王舒芸 (2012) 也強調所謂的幼兒托 育制度公共化，指的是政府以及公民社會，透過各種方式來介入幼兒托育的制 度，而政府可能介入的角色包括了政策的制訂者、法律規範者、資源提供者或 是服務的提供者等等，根據政府在不同面向的介入，其介入程度越高，則公共 化程度也越高。 然而，家庭政策的改變，除了「去家庭化」的面向，部分家庭政策也可能 會有「再家庭化」的面向，例如提供高額的津貼或長時間的照顧假，一方面鼓 勵職業婦女從事照顧的工作，另一方面也透過鼓勵男性在照顧角色的參與，強 化父母的照顧功能與角色 (Leira, 2006; 王舒芸, 2007)，這些政策雖然在財 務的面向上，由國家分擔了財務的責任，減低父母因照顧責任而造成的所得損 失，然而就照顧的供給而言，這些照顧仍然是由父母所提供，因此父母仍然必 須有人犧牲就業來提供照顧服務。 然而，儘管關於兒童照顧政策的文獻中，有許多關於「去家庭化」與 「 再 家 庭 化 」 的 討 論 (Kröger, 2011; Leira, 2006; Leitner, 2003; Schleutker, 2006)，這些文獻卻較少談到親屬托育現金給付的定位與意涵。在 「去家庭化」的論述中，其強調的重點在於國家透過直接提供照顧服務，或提 供現金給付由父母到市場上購買服務，而減輕父母的照顧責任；但親屬照顧的 現金給付（如台灣的親屬托育補助）是給予父母現金補助，使用家庭的照顧服 務，而非國家或市場的服務，其性質為將照顧的提供由父母轉移其他家庭成員， 如祖父母或其他親屬，而非由父母或家庭轉移至國家或市場，因此與「去家庭
12 化」的概念有所不同。相對之下，「再家庭化」的論述強調透過國家的給付， 減輕家庭在財務面上的照顧負擔，但照顧的供給主要仍由父母承擔，因此對於 父母的就業仍有影響。親屬托育的現金給付雖然因為提供家庭照顧的誘因，似 乎可以屬於「再家庭化」的政策之一，但其照顧供給是由祖父母或其他親屬提 供，因此父母仍然可以就業，與一般「再家庭化」文獻的討論重點也不盡相同。 由於親屬托育補助此類政策是在家庭政策的文獻中比較少探討的部分，因 此，本研究期望能夠補足這一個文獻的空缺，探討像「親屬托育補助」這樣的 非正式照顧補助，其對於家庭照顧的影響為何，而其有哪些面向屬於「去家庭 化」？哪些面向屬於「再家庭化」？或者該政策有其他現有文獻未探討到的影 響？如同 Leitner 與 Lessenich 所指出的，「去家庭化」的概念過於重視經濟 的獨立，而忽略社會及情感面向的去家庭化 (Leitner & Lessenich, 2007)， 像親屬托育補助這樣的政策，雖然其經濟面向上，某程度有「去家庭化」的影 響，但在實際的執行上，當照顧責任是由親友或祖父母提供時，對於父母而言， 在其社會或情感的面向「去家庭化」的程度能有多少？父母的照顧責任是否能 夠如同使用市場服務一樣減輕？這也是值得探討的議題。透過對於親屬托育補 助政策規劃過程以及執行的實際影響，本研究期待能夠有助於了解該政策對於 家庭照顧責任的意涵與影響，分析該政策在家庭主義、去家庭化、公共化與再 家庭化等相關論述與政策中，其定位為何，並釐清台灣托育政策發展之脈絡。 二、非正式托育現金給付政策 儘管台灣政府在家庭政策與托育政策的角色，近年來似乎有所增強，不過 就政策干預的模式與型態而言，仍可能有許多種不同的形式。首先，社會政策 的 轉 變 ， 可 能 牽 涉 到 許 多 不 同 的 面 向 ， 包 括 財 務 面 （ finance ） ， 供 給 面 (provision)、以及規範面 （regulation）等等 (Barr, 1998; Seeleib-Kaiser, 2008)，而政府角色的加強，也有可能在幾個面向上呈現不同程度的變化。在托 育政策的領域中，大致可分為三種實施托育服務的策略，包括（1）需求面策略： 如提供托育津貼、補助或是使用稅制的優惠以提高父母對於服務的購買能力，
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並增加父母選擇的自由；（2）供給面策略：增加服務的供給，如提供托育設施 以滿足父母的需求；（3）支持性的基礎設施：此部分的策略著重於建立基本的 托育服務網絡，例如設定標準與規範、訓練專業人員，以及提供資訊等等 (Kahn & Kamerman, 1987; 馮燕, 1997a, 1997b)。這三種策略亦與前述之財務 面、供給面及規範面有某程度的對應與吻合，亦即需求面相當於財務面、現金 的補助，供給面亦相對應托育服務的供給、支持性的基礎設施則與規範面有部 分的重疊。 除了從了這三個面向來觀察以外，邱志鵬與劉兆隆亦指出，托育政策模式 若從公共資金投入的角度來觀察，可大致可區分為投入於供應端以及需求端， 不同的國家可能會採取不同的策略，如北歐的社會民主模式主要將資金投入於 供應端，特別是由國家供應服務，而保守組合主義國家模式也是將資金投入於 供應端，但更強調志願性組織的角色，自由主義國家則主要將資源投入於需求 端，強調對家庭購買市場服務的補助 (邱志鵬 & 劉兆隆, 2012)。 因此，托育政策的干預工具可能牽涉到金錢給付以及提供服務的選擇， Kamerman 與 Gabel (2010) 也指出在政策工具的選擇上，使用現金補助或是提 供照顧服務是政策上很重要的議題，而一般而言，在選擇使用現金補助或提供 服務等政策工具時，經常考量到的主要目標包括有： （1）增進父母選擇照顧或就業的選擇權； （2）增加家庭收入； （3）促進父母親的就業； （4）提高托育品質，增進兒童發展； （5）增進父母選擇照顧方式的選擇權（如居家式或非居家式、正式或非正 式照顧）；
14 （6）透過影響女性的勞動參與，以調節勞動市場； （7）消弭兒童在早期教育及照顧時所遭遇的不平等狀況。 根據這些不同的政策目標，採取金錢給付或服務供給的策略可能各有一些 優缺點。 在支持提供現金給付的論述上，一般而言有幾項常被提到的支持論點，例 如： （1） 可增進父母接近使用托育市場服務的權利； （2） 可鼓勵更多的服務提供； （3） 增加市場上的競爭； （4） 提高服務提供的效率； （5） 加強父母的選擇權；
（6） 使市場較能夠回應消費者的需求與偏好等等 (Kamerman & Gabel, 2010; Kemp & Glendinning, 2006; Needham, 2003)。
相對之下，反對提供現金給付的論述主要則包括： （1） 對於私部門所提供服務品質的憂慮
（2） 父母接近使用高品質照顧服務的機會不均等
（3） 若由私部門提供照顧服務，則可能因為價格昂貴而增加父母經濟負 擔，或因此而降低父母的勞動市場參與等等 (Kamerman & Gabel, 2010; Kamerman & Kahn, 1989; Kamerman & Waldfogel, 2005)。
此外，在探討兒童照顧政策，應選擇現金給付或提供照顧服務時，Repo et al (2010)指出這樣的選擇，經常會牽涉到幾項重要的議題，包括照顧者的經濟
15 安全、照顧者的職業生涯發展、日常家庭生活（如時間安排、彈性問題）、照顧 者提供照顧的權利、兒童接受照顧的權利、性別平等、整體經濟議題（如更多 的消費、稅收）、以及管理與行政的問題等等，本研究也將參考這樣的架構與議 題，探討親屬托育補助政策在提供親屬照顧補助時，有可能衍生的問題。 在政府提供對於托育的財務支持時，有一項重要的議題，亦即政府是否應 該補助非正式托育？根據 OECD 對於兩歲以下兒童照顧的定義，正式托育包括機 構的照顧以及登記的保母照顧 (OECD, 2013)，本研究亦採取這樣的定義，因此 在本研究的定義中，向社區保母系統登記的保母屬於正式托育，而由祖父母或 是親屬照顧則屬於非正式托育。有關兒童托育給付的文獻，大多集中在探討提 供現金給父母使用正式托育服務的影響，而有關非正式照顧的現金給付部分， 主要則是在探討提供父母（特別是母親）照顧現金給付的影響 (Nyberg, 2010; Repo, 2010)，因此，相對而言，儘管有許多兒童是由祖父母或親屬所照顧，探 討提供現金給付支持親屬或祖父母照顧的文獻則相對較少(Robila, 2012)。 儘管對於三歲以下的幼兒，非正式照顧在許多國家仍是主要的照顧方式 (OECD, 2013)，但國家對於非正式照顧的財務支持，卻是明顯低於正式照顧 (Land, 2002)，針對國家是否應當補助非正式照顧的問題，有一些正反不同的 意見與論述，反對的主要意見包括： （1) 補助的成本太高，會超過可負擔的預算； （2）非正式照顧在行政上會有管理的困難； （3）若政府的資源投入在鼓勵非正式照顧上，有可能會降低提升正式照顧 標準的動機； （4）家庭內的成員不論政府是否提供補助，無論如何都會提供照顧，因此 提供此補助並無助於提高托育的供給；
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（5）提供給非正式照顧者，可能會使國家的角色過於侵入家庭的範圍，而 這 樣 的 干 預 未 必 是 一 般 家 庭 都 能 夠 接 受 的 (HM Treasury, 2004; Skinner & Finch, 2006; Work and Pensions Committee, 2003)。
因此，這些議題都有可能是在國家補助親屬照顧時，有可能出現的問題， 特別是在國家干預家庭的角色與程度這點，在台灣保母托育管理與費用補助計 畫的執行中，也出現相似的爭議，例如管理的問題，或是國家介入程度的問題。 然而，除了反對的觀點以外，亦有學者指出補助非正式照顧的重要性，綜合其 觀點，主要包括： (1) 非正式照顧安排對於父母也會帶來成本與經濟壓力：儘管非正式照顧 沒有在正式的市場上進行交易，但非正式照顧並非無償的，非正式照 顧往往牽涉互惠以及重分配，非正式照顧的提供經常牽涉到金錢、物 品以及服務的交換，此外，父母在使用非正式照顧時，也牽涉到許多 成本，如接送，對於父母而言，這些都會增加父母的支出，因此即使 在使用非正式照顧服務時，父母仍會有經濟的負擔 (La Valle et al., 1999; Land, 2002)。 （2）在正式與非正式照顧的選擇之間，許多父母可能會偏好使用非正式照 顧的服務：當照顧的成本以及可得性不是問題時，在正式與非正式照顧 之間，仍有許多父母可能會選擇由由祖父母、親戚、朋友、鄰居等提供 照顧，對於這些父母而言，成本並非最重要的考量，信任程度以及彈性 亦是其選擇照顧方式的重要考量，許多父母傾向將幼兒交給他們所信任 的成人照顧，而未必是具有專業證照的保母。另外，照顧的彈性也是一 個重要的考量，包括照顧的地點與時間，由於正式照顧經常在照顧的地 點及時間上，未必能夠滿足父母的需求，在這樣的情況下，父母也可能 傾向選擇非正式的照顧服務 (Land, 2002)。
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（3）即使是正式照顧服務的使用者，也可能會需要非正式照顧：正式與非正 式照顧並非彼此互斥，許多父母在使用照顧服務時，往往是根據他們的 需求，混合搭配正式與非正式照顧，即使是正式照顧資源充沛的地區， 提供非正式照顧補助的補助，也有助於他們協調在正式與非正式照顧的 服務中進行銜接與協調 (Bell et al., 2005; Folbre & Nelson, 2000; Himmelweit & Sigala, 2004; Skinner, 2003, 2005)
(4) 提供非正式托育補助有許多其他助益：亦有其他贊同提供非正式托育補 助的意見，認為提供非正式托育補助將可有助於提升父母在工作與照顧 上的選擇可能性，協助父母就業，並降低兒童貧窮的發生率，特別是對 於其生活範圍中，缺乏可信賴的正式托育設施的父母，提供非正式補助 的協助，對於他們的幫助更大。以上的研究均指出非正式照顧對於父母 的重要性，而對於非正式照顧支付金錢，可能有助於增加非正式照顧服 務的可依賴性、可得性以及照顧的品質。透過對非正式照顧服務付費， 父母會更放心的將幼兒交給親友照顧，而親友在照顧時，也可能會增加 責任感，更提高照顧的意願，提供非正式照顧補助，也有可能增加托育 服務的供給。基於以上的理由，國家對於非正式照顧提供支持，其重要 性不亞於正式照顧的支持 (Land, 2002)。 然而，儘管在理論上有一些關於非正式托育補助，特別是是否補助親屬及 祖父母照顧的爭辯，但真正實施此現金補助的國家卻相當有限，如英國在政策 的制訂討論中，最後僅將保母托育補助的範圍擴大到未登記的保母，而否決了 其他非正式托育的補助，因此目前仍未有實際的政策執行經驗 (Skinner & Finch, 2006)。雖然部分東歐國家，如匈牙利有提供兒童照顧津貼給照顧兩歲 以下兒童的父母與祖父母，而保加利亞則允許祖父母請育嬰假照顧兩歲以下的 幼兒 (Robila, 2012)。然而，整體而言，目前世界各國就此類相關政策的規劃 與執行經驗仍相對較少，相關的研究也仍較缺乏。由於台灣已開始提供親屬照 顧的補助，因此本研究將針對台灣實際的政策執行經驗進行研究與整理，對於
18 國際家庭與托育政策的比較，將可提供寶貴的經驗，以作為世界各國在制訂相 關政策時之參考，特別是東亞國家一般而言，在兒童照顧上，對於家庭的依賴 較深，因此台灣的經驗也可為這些國家帶來一些借鏡。 三、專業保母與非正式照顧之監督與管理 「保母托育管理與費用補助計畫」除了提供保母托育的補助之外，很重要 的一部份在於對保母的管理與規範。「居家式托育服務」方式由於比機構式的 托育服務更具彈性、方便，且照顧的幼兒相對較少，因此許多父母會選擇這樣 的幼兒照顧方式 (許雅喬, 2007; 陳倩慧, 1997; 蘇怡之, 2000)。然而這樣的 照顧方式，儘管在使用上相當普遍，但過去由於政府的介入較少，相對較缺乏 管理與督導，因此保母的素質及托育品質參差不齊，一直是受到關注的焦點 (馬祖琳 & 張斯寧, 2007; 許雅喬, 2007; 蔡嫦娥 & 張碧如, 2003)。 為了提高居家式托育服務的品質，政府透過一系列的相關政策及制度將 居家式照顧納入管理。自 1987 起，台北市開始委託台灣兒童暨家庭扶助基金會， 辦理家庭托育保母的專業訓練與轉介，並於 1992 年起陸續推動全國性的保母人 員基礎訓練。此外，內政部也自 1993 年開始規劃保母證照化，並於 1994 年將 此訓練課程增修為 7 學分 126 小時 (段慧瑩 & 楊曉苓, 2008; 馬祖琳 et al., 2011)，在 1995 年所訂頒之「兒童福利專業人員資格要點」中，也將保母人員 納入兒童福利專業人員之範疇，並明定「兒童福利保母人員應經技術士技能檢 定及格，並取得技術士證」。然而，儘管保母人員培訓與證照制度已逐漸建立， 對於結訓及發證後的管理，仍缺乏有效的管理辦法，對於實際托育的品質也缺 乏追蹤，因此對於訓練與證照以及品質管理之間的相關性，也仍有疑問 (姚霽 真, 2000)，此外，證照的標準與門檻與實際照顧的能力和品質，是否有正相關， 也仍有爭議(王淑英 & 孫嫚薇, 2003; 郭育祺, 2004)。再者，即便是有了證照 制度的把關，父母在選擇保母提供照顧時，證照也未必是首要的考量要件(許雅 喬, 2007)。在這些因素的影響之下，培訓與證照制度是否能夠確實有效提升居
19 家式托育服務的品質，仍有爭議。而這樣的制度套用在親屬照顧時，也可能會 引起問題。 為了加強對於保母的管理，台北市政府社會局於 1998 年開始試辦「保母督 導計畫」，2000 年辦理「社區保母支持與督導體系」，而內政部兒童局也於 2000 年開始「社區保母支持系統實施計劃」，辦理志願性家庭保母督導與管理，全面 性推動社區保母支持系統．其督導內容包括職前訓練、媒合轉介、提供保母諮 詢、家訪輔導和在職訓練．並於 2005 年更名「社區保母支持系統」為「社區保 母系統」，由地方政府設置保母系統，由法人團體、法人機構、設有嬰幼兒保育 科之學校等相關單位承辦 (洪敏中, 2003; 馬祖琳 & 張斯寧, 2007)。「社區保 母系統」主要服務對象為幼兒家長、已加入系統之保母和該系統所在地之民眾， 協助家長進行托育保母之媒合服務，雙向提供機會，幼兒家長可以透過該系統 找到合適的保母；保母也可以透過加入此系統，找到托育工作的機會，其意義 旨在透過家庭、保母、非營利組織與政府之間的相互合作，進行保母的行政管 理，服務輸送品質與機制的督導．提供保母在職訓練與支持輔導，以提升其專 業性，使家長也可以透過社區保母系統找到合適的受托保母，以確保服務的安 全和品質 (段慧瑩 & 楊曉苓, 2011)。 然而，過去加入社區保母系統的保母比例並不高，因此對於保母的支持與 督導的功能較難以發揮，儘管內政部於 2008 年開始實施「建構友善托育環境～ 保母托育管理與費用補助計畫」，在該計畫中結合補助與管理，家長必須由加 入社區保母系統的保母照顧兒童，才能夠領取補助，期待藉由補助的方式，能 夠更進一步將保母納入管理，並且在該計畫中增加社區保母系統管理費用的補 助。然而截至 2010 年為止，該補助執行之成效仍低於預期，成效低於預期的原 因有非常多，一部份原因是因為證照保母不願意加入社區保母系統接受管制， 另外也有部分原因是因為許多家長仍習慣讓家人、親友或鄰居照顧幼兒，而這 些人若不具備保母證照，則家長亦無法領取補助(王舒芸, 2012)。
20 在「保母托育管理與費用補助計畫」納入親屬保母之後，親屬保母也必須 在「保母托育管理與費用補助計畫」之架構之下，與專業保母共同接受政府的 規範。然而，這樣的規範方式是否適合用於親屬非正式的照顧是有疑問的。段 慧瑩與楊曉苓的研究 (2011) 即指出「保母托育管理與費用補助計畫」之下， 由於不區分照顧者的類型及托育的場所，若社區保母系統以同樣的標準及管理 原則來管理時，在實際執行上會產生困難，由於根據該補助計畫，不論是幼兒 的祖父母或是親友，只要有保母證照並加入保母系統，其父母即為該計畫的補 助對象，但對於這些不同類型的照顧型態，若要以同一標準，則會出現難以拿 捏輔導管理的尺度，而在管理及資格認定上，也容易產生爭議。在該研究中也 指出，隔代教養的祖父母、親屬保母認為教養自己家的小孩不需要受到他人干 預，因此接受建議及輔導改進的意願相對較低，而難以提升托育品質。在此部 分亦突顯出國家介入家庭照顧中，可能遇到的困難。由於該研究執行的時間在 2011 年，當時尚未增訂親屬托育補助的條款，因此祖父母必須具備保母證照， 以保母的身分接受管理。在親屬托育補助上路後，隨著不同的資格審核標準及 執行方式，其身分更與保母不同，在執行與管理上，是否會衍生新的問題，也 值得進一步的探討與研究。 目前雖然已有部分關於兩歲以下幼兒照顧補助及管理的文獻，但主要的焦 點都放在保母部分的探討 (段慧瑩 & 楊曉苓, 2011; 馬祖琳, et al., 2011; 傅立葉 & 王兆慶, 2011; 鄧蔭萍 & 陳若琳, 2012)，或許是因為親屬托育補助 的政策施行尚不久，有關親屬保母的文獻相對較少，但已有部分媒體報導揭露 親屬托育補助督導與管理上的問題，例如： (1) 祖父母抱怨受訓時間過長：由於祖父母必須與一般保母同樣接受 126 小時的訓練後，才能夠符合該政策的保母人員資格，這使得許多高齡的祖父母 覺得太過辛苦，因此衛生福利部也考慮將訓練的時數門檻降低，但亦有團體認
21 為放寬受訓時數會對先前受訓的民眾不公，可能造成日後的管理混亂與困難 (唐鎮宇, 2013)。 (2) 管理困難問題：由於親屬保母的數量大幅成長後，訪視督導員的人力 配置卻未見相應成長，而且即使訪視督導員發現親屬保母的居家環境和照顧能 力有問題，也難以提出改善計畫或終止業務，因此造成管理制度的問題(史倩玲, 2012)。 （3）訓練資源的浪費與排擠：在補助範圍擴大後，增加了許多祖父母未領 取津貼而報名培訓課程，但「托育政策催生聯盟」則指出此政策不但可能排擠 其他有志成為專業保母者的受訓機會，甚至癱瘓整個社區保母系統。而且部分 祖父母在受訓中也可能遭遇困難，訓練過程中也難以以一般保母的標準要求祖 父母，因而影響訓練過程的嚴謹程度，以及資源使用的效率 (王韋婷, 2012) 根據文獻回顧，可發現在原有社區保母系統對於市場保母的監督與管理， 就已經有部分的執行問題，例如證照與訓練的問題，保母系統工作人員對於保 母的訪視與熟悉度不足等等(段慧瑩 & 楊曉苓, 2011)，這些問題在對進行親屬 保母管理時，也可能會有類似的問題發生。此外，在針對親屬保母進行監督與 管理時，也可能會有更複雜的問題出現，而這些也是本研究試圖去探索與發掘 的地方，本研究也將參考這些文獻，並進一步針對相關問題，進行探討。
四、研究方法
一、研究設計 本研究的目的在於分析親屬保母補助政策對於整體家庭政策與托育政策的 意涵，並根據此分析結果，增進對於台灣家庭政策發展的了解。此外，本研究 亦將探討補助政策的執行過程，以了解該政策對於家庭帶來的實際影響。因此， 本研究針對北、中、南、東四個不同區域分別進行研究，以了解該政策之執行 狀況。22 本研究起初申請時為申請兩年期計畫，但經審查後核定通過一年之經費， 之後再延長執行期間， 二、資料蒐集與研究對象 本研究採取以下的方式蒐集資料： 1. 半結構式訪談法 由於本研究所要蒐集的資料包括兩個部分，政策制訂過程以及政策制訂 後的執行，因此關於這兩部分的資料，使用半結構式訪談法來蒐集資料，首先 就政策制訂過程的部分，本研究就此政策制訂過程中曾經參與或表達過意見的 參與者進行訪談，包括政府官員，相關社會團體、專家學者等，透過半結構式 的訪談以了解在政策形成過程中，曾出現哪些觀點及意見，而最後採用為政策 的意見及理由為何，以探討政策為何以及如何出現轉變。 第二部分的訪談焦點放在政策執行的影響，包括對於社區保母系統、家庭 成員的影響，以及執行過程中管理監督的問題，為了解這些影響，本研究就該 政策執行相關的人員進行訪談，包括社區保母系統中的工作人員、執行訓練之 人員、以及領取親屬托育補助的家庭進行訪談。由於文獻指出「保母托育管理 與費用補助計畫」之執行有相當大之城鄉差距(段慧瑩 & 楊曉苓, 2011)，本研 究亦分別就北、中、南、東訪談工作人員及領取親屬托育補助之家庭，以了解 城鄉之差異，家庭成員之招募，主要透過社區保母系統發放與宣傳，經過受訪 者的同意後進行訪談。此外，為了解不同家庭角色對於此政策的看法，以及該 津貼對於父母及祖父母之影響，本研究亦分別訪談父母及照顧兒童的祖父母或 其他親屬，並盡可能涵蓋不同性別，以比較該補助及相關措施對於不同家庭成 員之影響。
23 2. 文件分析法 除了訪談之外，本研究也將同時針對相關的文件進行蒐集與分析，主要包 括： （1）與親屬托育補助相關之文獻、報導、相關團體之意見與評論等資料。 （2）政府的官方文件、政策資料以及相關會議記錄等。 （3）統計資料，如政策執行成效、受益人數、經費預算等。 （4）其他重要參考資料。 三、資料分析 本研究將採取紮根理論的研究方法，透過歸納的方式，對於研究的資料進 行分析，而產生概念與理論。於訪談結束後，訪談內容的錄音將會整理成逐字 稿的形式，運用開放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼等方式將所文本的內容進 行編碼，並透過持續比較法的方式分析資料(Bryman, 2008; Strauss & Corbin, 1998) 。 為 了 確 保 研 究 的 信 度 與 效 度 ， 本 研 究 亦 將 採 取 三 角 驗 證 法 (triangulation)對資料進行檢驗，以確保資料的一致性(Bryman, 2008; Lewis & Ritchie, 2003)。 四、研究倫理 本研究採取以下的措施以確保研究參與者的權益，以避免對研究參與者造 成傷害： 1. 訪談將會在受訪者充分了解資訊並同意的前提下進行：本研究於進行訪談前， 會先告知受訪者研究目的以及資料將如何使用與保存，亦會詢問接受錄音 之意願，並告知受訪者之權益，包括受訪者在研究過程中隨時有拒絕或退 出的權益，於受訪者充分了解權益並簽署同意書後，才會開始進行訪談。
24 2. 訪談內容原則上會以匿名的方式處理，除非受訪者同意，否則在研究結果的 呈現中，不會提供詳細的身分描述，使受訪者的身分被辨認出來。 3. 研究的資料將會妥善保管，置於有密碼的電腦中，以避免資料外洩。 4. 本研究對於研究之受訪者，以提供禮券的方式，感謝其參與研究。 本研究過程中使用到訪談的研究方法，牽涉人類研究，需經過倫理審查， 因此本研究計畫亦送交「臺灣大學行為與社會科學研究倫理委員會」進行倫理 審查，並經審查通過。 五、結果與討論 本研究主要的研究發現包括以下： 1. 政策制訂的考量 本研究訪談政策制訂過程中曾經參與或表達過意見的參與者進行訪談，包括 政府官員，相關社會團體、專家學者等，該政策制訂的考量主要包括以下幾點： (1) 親屬托育未被現金補助涵蓋 在 2012 年決定擴大親屬托育補助之時，二歲以下幼兒的相關現金補助，包 括了保母托育補助、父母未就業家庭育兒津貼、育嬰留職停薪津貼等，其涵蓋 的對象包括了保母及父母為主要照顧者的家庭，然而我國有非常高比例的二歲 以下幼兒是由親屬，尤其是祖父母照顧，現有的政策未能涵蓋到此族群，因此 希望將現金補助政策延伸至此類家庭。 (2) 擴大保母管理範圍
25 在此政策放寬之前，有許多保母不具備保母證照，但在從事保母工作，這 一方面使許多使用保母服務的家庭，因保母資格不符無法領取保母托育補助， 另一方面政府亦無法將這些保母納入管理，因此難以監督保母托育之品質，因 此基於擴大監督範圍的考量，將保母補助及管理的範圍擴大至受過 126 小時訓 練及相關科系之保母，以提升保母服務之品質，而由於資格的放寬，同時也使 得許多親屬，尤其是祖父母能夠透過此管道，進入社區保母系統。 (3) 運用祖父母的照顧人力 隨著高齡人口的增加以及醫療水準的進步，許多祖父母於退休後仍然相當 健康與活躍，因此仍有能力可照顧孫子女，而在我國的社會文化中，也有許多 祖父母願意照顧孫子女，相對地也有許多父母，較信任親屬的照顧，而傾向將 幼兒交給親屬照顧，因此從人力資源的角度，提供親屬托育補助，也有助於充 分鼓勵親屬，特別是祖父母提供照顧。 (4) 發現兒童虐待、高風險家庭或發展遲緩幼兒 該政策其中一部分目的，也包括希望透過擴大管理範圍，能夠發現更多兒童 虐待、高風險家庭或發展遲緩幼兒，以便於政府及早介入。 2. 家庭的照顧與就業安排 本研究亦透過訪談，企圖了解親屬保母補助對於家庭中的照顧與就業安排 有什麼樣的影響，初步有以下幾點發現： (1) 補助金額對於家庭的照顧與就業選擇影響有限 雖在理論上，提供親屬托育的補助有可能會影響父母照顧安排的選擇，但 由於該補助金額並不高，大部分父母僅有每名幼兒每月 2,000 元的補助，因此絕 大多數受訪的父母都表示並不會因此而影響其工作或照顧的安排，大多數都是
26 根據其工作或照顧方式的狀況，再就他們的狀況，考量相關可能領取的補助來 申請，因此該補助對於父母選擇照顧與就業及照顧者影響似乎有限。 (2) 祖父母與父母的責任分擔 由於親屬保母中有相當高的比例為祖父母，因此此政策也可能影響到祖父 母與父母在幼兒照顧責任上的分配，由於家庭之間的差異性相當大，因此也呈 現非常多元的狀態，在本研究的發現中，有幾項議題值得關注： 部分祖父母照顧孫子女的意願相對較弱，儘管其未必不願意照顧，但仍會 表示影響其退休生活之規劃，而且若有多名子女，往往在幫忙照顧其中一名孫 子女後，也難以拒絕其他子女的請求，否則可能會造成不公平，也因此儘管此 政策看似僅補助未滿二歲幼兒的親屬托育，但親屬保母一旦承擔照顧責任後， 往往需要相當多年的時間，這對於部分祖父母的退休生活安排，仍有相當大的 影響。 其次，在財務的分擔上，該補助的對象為父母，但照顧者實際上為親屬保 母，而父母未必會直接將補助給予親屬保母，雖然父母可能會透過其他金錢或 物質上的餽贈補償，但整體而言，在財務上仍可能增加祖父母的負擔，而在祖 父母的訓練課程費用上，雖然許多訓練課程費用是由父母支付，但亦有不少是 由祖父母自行支付，因此此政策雖然某種程度降低家長的照顧負擔，但對於祖 父母是否會增加過度的負擔，值得進一步加以了解。 除了祖父母的負擔之外，也有部分祖父母對於照顧孫子女意願較高，對於 這些祖父母而言，這樣的補助政策能夠增強其照顧的正當性。在現金補助的影 響上，由於其金額並不高，因此影響似乎較有限，但訓練課程卻有相當的影響， 有許多父母將子女交給祖父母照顧時，會擔憂祖父母的照顧技巧和知識較陳舊，
27 但訓練課程及社區保母系統的支持某程度能夠減輕父母的憂慮，強化祖父母照 顧的專業度與正當性，因此對於此類照顧意願較高的祖父母，親屬保母補助的 政策及其連帶的訓練課程和訪視輔導，確實對於家庭中的照顧安排有部分影響， 而且當祖父母及父母的照顧方式或觀念產生衝突和爭執時，祖父母也可能透過 相關課程或社區保母系統尋求諮詢。除了祖父母與父母之前的關係以外，也有 案例顯示，當祖父母與外祖父母都期待照顧幼兒時，經過訓練成取得親屬保母 資格的一方，能夠在專業性上取得較優先的地位，因此就這點而言，對於家庭 中的照顧安排，確實有某程度影響。 3. 管理與監督的議題 (1) 難以確認幼兒之照顧者 由於親屬保母的訪視依目前的規定是屬於低度管理，因此除非是特殊有狀況 的個案，原則上是一年訪視一次，而且訪視輔導員一般會於訪視前與親屬保母 進行聯絡，因此有可能會遇到幾種情況，如親屬保母總是表示人在外面，或帶 孩子出門，使訪視輔導員難以確認其是否實際在照顧，或是僅掛名讓父母領取 補助，即便是訪視到親屬保母，事實上訪視輔導員也難以確認其為主要照顧者， 多位訪視輔導員都表示曾有經驗至親屬保母家訪視，但整體環境看起來並不像 是照顧幼兒的場所，但由於訪視輔導員也難以舉證該親屬保母並非照顧者，因 此在實務上難以確認。此外，亦有部分家庭的父母與親屬保母分居不同區域， 因此幼兒可能一週中某幾天在某地區由父母照顧，某幾天則是由親屬保母照顧， 其照顧與就業型態的多樣性使監督及管理更加困難。 (2) 環境改善的困難 在環境部分，訪視輔導員於訪視時，會就照顧環境提供建議，並鼓勵親屬 保母改善，儘管許多親屬保母都樂於改善，然而由於親屬保母多數並非專業保 母，並不以照顧幼兒獲取收入，因此當要求其改善環境時，會有成本的考量， 而未必願意根據訪視輔導員的建議改善環境。除了成本上的考量以外，亦有觀
28 念上的影響，有些親屬保母會認為過去也是都在這樣的環境下照顧幼兒，並沒 有什麼問題，因此對於訪視輔導員的建議較為抗拒。 (3) 缺乏強制力 在親屬保母的管理中，由於缺乏懲罰的機制，因此社區保母系統對於親屬 保母並無太大強制力，當發現照顧方式或照顧環境有疑慮時，大多僅能透過勸 導的方式，鼓勵親屬保母改善，而當親屬保母不願意接受時，訪視輔導員也無 法強迫親屬保母改變。只有當訪視輔導員發現有嚴重違反規定的情況時，例如 親屬保母實際上並非幼兒的照顧者，可呈報地方政府的主管機關將補助撤回， 但即使如此，各地方主管機關也可能出現非常不同的處理態度，有些地方的主 管機關較積極處理，但亦有部分主管機關採取較為消極的態度，認為親屬保母 托育補助的本質上是補助性質高於管理性質，因此較不願意積極處理，在地方 上亦有部分考量是來自不願意得罪選民，這某部分也削弱了該計畫監督管理的 效果。 (4) 對管理機制的看法 儘管大多數家庭都接受親屬保母的管理，但亦有部分家庭對於管理機制有 些抗拒或不滿，認為行政流程或訪視輔導過於擾民，例如該計畫一開始要求父 母與親屬保母需簽署契約，並載明收托的費用，但許多父母和親屬保母並未約 定費用，這樣的規定也造成了許多家庭的困擾，因此也有許多反對的聲音，不 過在這部分的行政管理上，政府部門後來也做了一些調整，例如取消簽契約的 規定，降低行政管理流程對於家庭的干預。不過，除了負面的意見以外，訪談 中也反映出確實有許多家庭接受訪視輔導員的建議，提高托育的品質。 (5) 兒童虐待或高風險家庭
29 親屬保母托育補助的計畫，除了提供托育補助、改善托育品質外，其中有 一部分的目的也包括希望能透過訪視輔導，發現發展遲緩、有早期療育需求的 幼兒，另一部分也希望能夠發現兒童虐待或高風險家庭，不過在這兩個政策目 標上，可看到訪視輔導員有不同的看法，在發現早期療育需求的部分，有許多 訪視輔導員認同這樣的效果，認為確實透過訪視輔導，有助於增進發現發展遲 緩幼兒，並增進家庭對於相關需求的認知；但在兒童虐待或高風險家庭的辨識 部分，由於親屬保母已屬於低度管理，因此原本就不常進行訪視，而且親屬保 母於面對訪視輔導員的輔導時，往往會隱藏部分負面的狀況，加上訪視頻率並 不高，因此多數受訪的訪視輔導員都認為此部分的目標難以透過親屬保母的管 理達到。 (6) 時間的耗費 在訪談過程中，部分訪視輔導員反映親屬保母的訪視輔導佔據其相當多的 時間，一部分原因是因為親屬保母一般是在自己家中照顧，因此其地點可能散 落在各地，部分地點交通也不便利，因此在交通就會耗費許多時間。其次，由 於親屬保母並非專業保母，在許多照顧議題或相關的知識技能上，或許較不熟 悉，而訪視過程中，部分親屬保母與訪視輔導員的討論或對話也未必聚焦在照 顧相關議題，而是討論其他事務或情感的抒發，再加上訪視頻率較不頻繁，因 此相對於專業保母，每一次的訪視往往需要更多的溝通時間， 對於訪視輔導員 而言，會耗費許多時間精力，但在耗費這麼多時間精力後，是否有足夠的成效， 仍有待進一步的確認。 (7) 訓練的議題 根據「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」，保母人員的資格之一為 「年滿 20 歲，高級中等以上學校幼兒保育、家政、護理相關學程、科、系、所 畢業，或修畢保母專業訓練課程且領有結業證書者，並加入社區保母系統」，
30 因此許多沒有保母人員證照的親屬保母，即希望透過修畢訓練課程，以此資格 符合補助的條件，也因此衍生出一些議題： ● 初期保母訓練課程供不應求 在剛開放親屬保母的托育補助時，有許多親屬為了符合資格，趕緊報名保 母訓練課程，因此在當時造成保母訓練課程，一時之間供不應求，某程度也使 部分想擔任一般保母的人員，較難參與訓練，造成資源的排擠效應，不過在一 段時間的調整後，許多親屬保母已陸續完成訓練，因此在近一兩年，此狀況已 有所緩和，許多保母訓練單位都表示已沒有補助初期爆滿的狀況。 ● 訓練成效 在親屬保母訓練的成效上，有部分媒體報導祖父母反映 126 小時的訓練時數 對於年長者的負擔過重，而使降低親屬保母參與課程的意願和積極度，或降低 訓練課程的品質 (王韋婷, 2012; 唐鎮宇, 2013)。本研究也試圖就此問題加以 了解，訪談中也有部分的社區保母系統工作人員、訓練課程主辦單位或親屬保 母對於訓練課程成效有所質疑，例如訓練時數對於年長者負擔過重，部分訓練 課程的學員只是為了領補助而上課，甚至有些訓練單位因此必須降低課程的要 求與標準，以及部分親屬保母於受訓結束後，未必都確實將訓練中所學之知識 技能運用在照顧上，而是沿用其過去之照顧方式。然而，亦有受訪者反映其正 面的效果，表示大多數年長的學員仍然非常認真學習，綜合訪談之資料，有幾 項可能造成差異的因素： ● 親屬保母背景與動機：由於親屬保母的類型相當多元，其身分背景與動 機也非常不同，因此難以將其全部視為同一種類型，有部分親屬保母照 顧的動機相對較為被動，是應子女要求或子女為其報名，因此其本身參 與課程的意願原本就相對較為低落，但亦有部分親屬保母非常期待照顧 幼兒，期待退休後享有天倫之樂，此類型的親屬保母不但樂於參與訓練 課程，而且會積極在課後詢問問題，並教導其子女所學之照顧知識，積 極程度相對較高。
31 ● 區域：不同的區域某程度或許也反映出親屬保母的特質與類型，因此在 不同區域中，其訓練課程的參與狀況似乎也有所差異，曾在不同區域工 作過的工作人員也表示能明顯感受到其積極與配合程度的差別，不過就 區域的具體差異，或許仍須進一步的量化研究加以確認。 ● 課程設計：親屬保母的課程意願也會受到課程設計與規劃的影響，根據 訓練課程的工作人員表示，一般而言由於目前訓練課程的設計，主要仍 是針對專業保母的需求，因此其中有些課程未必符合親屬保母的需要， 某程度也會影響親屬保母的學習意願，此外，訓練課程的內容與講師的 授課方式也有很大影響，若內容設計越偏向實務或生活化，則學員的上 課意願及吸收程度也會較高，若課程較偏向理論或較抽象之法規，學員 的意願則會較低。 綜合以上的探討，可發現訓練課程的效果難以一概而論，其影響因素相當 多，實際的成效與執行狀況也有相當大的差異，不宜過於武斷認定訓練課程對 於年長者負擔都過重或其受訓意願及態度低落，儘管其成效或許未必完全符合 理想的期待，但確實對於部分親屬保母，尤其是年長的祖父母，仍有助於其學 習較新的照顧技巧與知識。 (8) 在職訓練 在 2014 年 12 月以前，親屬保母每年需接受 8 小時之在職訓練，但在 2014 年 12 月後取消此在職訓練的規定，就在職訓練部分，許多社區保母系統的工作人 員皆表示，在取消在職訓練的義務後，親屬保母參與相關課程訓練的比率即大 幅降低，然而在職訓練的課程對於親屬保母應是較有幫助的，如前所述，由於 保母訓練課程的內容主要仍是針對專業保母的需求所設計，因此未必能符合親 屬保母需求，所以在職訓練的課程設計，較可針對親屬保母照顧所需的知識技 能，或是照顧中所發生的問題，予以加強及回答，但在取消在職訓練的規定後， 此部分的功能明顯受到限制，未來或許可規劃其他方式發揮此部分的功能。
32 基於以上的發現與討論，針對本研究所關注的研究問題，大致可就以下幾 點分析與探討： 1. 就政策規劃的考量而言，提供親屬保母托育補助的主要目的是在財務上擴大 托育補助的範圍，以涵蓋親屬照顧的家庭，並擴大監督管理的範圍，並期待 增加兒童虐待、高風險家庭或發展遲緩幼兒的機會，就照顧的提供面向而言， 希望能夠充分運用家庭中的照顧人力，但是在父母、祖父母、保母或是政府 提供照顧之間的選擇，似乎仍缺乏整體的考量和規劃，主要在個別方案的層 次上修訂，並未就各方案及各種照顧服務，有通盤性的具體方向。 2. 在家庭的就業與照顧安排選擇上，由於目前的補助金額不高，補助本身對於 家庭的就業與照顧選擇似乎較有限，但訓練與社區保母系統的支持對於祖父 母有意願照顧的家庭，仍有相當的影響。此外，親屬保母補助的政策某程度 或可減輕家長的負擔，但因補助金額不高，因此程度有限，但卻有可能增加 許多祖父母的成本與負擔，若祖父母的經濟狀況較不佳或照顧意願較低時， 需注意此政策對祖父母是否會造成過度的負擔。 3. 從提高照顧品質的角度觀察，該政策雖某程度確實能夠提升親屬保母的照顧 知識與技能，有助於提升照顧品質，但整體效果似乎仍有限。照顧品質是否 能有效提高，跟訓練課程的設計與規劃有相當重要的關連，因此訓練課程應 更符合實務需求，在課程上或許也可思考針對專業保母與親屬保母提供不同 的訓練課程。在目前的訓練機制下，許多社區保母系統的工作人員都認同在 職訓練較能針對親屬保母的需求，提供訓練與回應問題，但由於目前已取消 在職訓練的規定，如何發揮此部分的功能，也值得加以考量。
