ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2006 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 3, No. 3 / September 2006
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【時事評論】
國家發展的倫理基礎：反貪腐與公職人員倫理準則
陳敦源 、蔡秀涓
摘 要
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進黨政府的弊案連連，讓臺灣民眾難得形成反貪腐的政治共識，新一 波的反貪腐改革蓄勢待發。然而，本文作者認為，除了強化選舉、媒體、政 黨、司法體制的等外控機制之外，還必須考量以公職人員倫理準則為主的內控 機制建構。本文先從民主制度的倫理因素、傳統倫理觀念的轉變突破，以及國 家長遠發展的倫理基礎上，討論建構公職人員倫理準則的必要性，再從各國建 構公共服務倫理的核心概念、主要價值，以及規範對象進行歸納，最後，我們 認為，建構臺灣完整的「公職人員倫理法」，應當作為反貪腐制度改革不可或 缺的一環，它也將會成為臺灣下一階段國家發展堅實的倫理基礎。關鍵詞：
貪腐、政治制度、倫理準則、公職人員、民主政治 陳敦源 國立政治大學公共行政學系副教授，專長領域包括民主與官僚、制度理論、電子 化政府、政策分析。 蔡秀涓 東吳大學政治學系副教授，專長領域包括公共行政學、組織管理與組織行為、政府 部門人事政策。前言
「道德是人治，是封建思想」 ─ 民進黨主席游錫堃 虯 「不同社會有不同的道德觀，不同的手 段，道德觀是動態的」 ─ 總統府副秘書長卓榮泰 虰 面對執政黨政府層出不窮的弊案，臺灣人民在驚訝之餘，對於過去民主化 過程只看重選舉輸贏，卻忽略反貪腐制度建構的思維，產生了反省的動力；如 何建立民主政治可長可久的反貪腐制度，成為近年來臺灣人民少有的共識。虲 然而，民主政治是一個高度競爭的環境，又是極度需要經費支援的政治遊戲， 「勝者為王，敗者為寇」這種馬基維利式的現實主義思維，往往是政治菁英潛 意識中隱而不說的從政哲學，虳 面對倒扁人士以道德訴求要求國家最高領導人 為連串弊案負責下臺，執政黨菁英們選擇以道德相對主義來回應，挑戰臺灣民 虯 由於前民進黨主席施明德於 8 月初發動百萬人倒扁運動，民進黨主席游錫堃先生於 8 月 12 日在高雄市表示，總統與夫人到目前為止，並沒有違法或是違反誠信，民進黨要支持 他們到底。他接著說，台灣追求民主法治，現在卻有人要用「道德」來檢視總統，因此， 「道德是人治，是封建思想，還是要回歸法治」（楊濡嘉，2006）。 虰 陳水扁總統在女婿趙建銘因台開案被收押之際，宣示要以「最高道德標準」要求自己，立 法院法制委員會委員在2006 年 5 月 25 日質詢總統府副秘書長卓榮泰先生，問到什麼是最 高道德標準，卓副祕書長表示：「不同社會，會有不同的道德觀，不同的手段，道德觀是 動態的，所以他也不知道什麼叫最高道德標準」（何明國，2006）。 虲 反對倒扁的龍應台女士，在她「我怎麼上陳水扁這一課」的報紙投書文章中，特別提出： 「如果產生陳水扁這種政治人物的制度，以及維繫這種制度的思維與文化，我們今天不去 徹底面對和處理，而只鎖定在把陳水扁拉下台來一個單一題目，請問，下一個上台的人， 在同一套制度裡玩弄，難道會有不同的嘴臉？」這樣的論述，就含有台灣必須進行反貪腐 制度改革的意念（龍應台，2006）。 虳 前總統李登輝於 2003 年 1 月 22 日參加台灣團結聯盟尾牙餐敘致辭時表示，台聯在 2002 年高雄市議長選舉中非常乾淨，顯見台聯是乾淨的政黨，但是，「水一清，魚就住不下 去」，他勉勵台聯在政治場域裡，要事事「靠智慧」，事後媒體追問這些話的意義，不論李 前總統本人或是其他的政治人物，都選擇三緘其口；「水清無魚」一言，成為台灣當代政 治現實主義思維最佳的註腳（蕭旭岑，2003）。© 2006 by Taiwan Foundation for Democracy
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眾心中政治與道德的界線，這其中，又因統獨議題的拉扯，讓這個反省的過程 更加複雜。不過，政治菁英以權力鬥爭來解讀權力危機，運用統獨鬥爭來獲取 各自政治利益，是很自然的事，但是，再偉大的政治理想，都沒有辦法合理化 統治階級的貪腐作為，更何況是口口聲聲召喚「民眾是頭家」的民主政體。因 此，筆者們認為這是一個很好的時機來討論反貪腐與公職人員倫理準則的問 題，畢竟，民眾將身家性命託付掌權者，絕對不會樂見「將人民信託的權力濫 用為私」的情事頻頻上演，虴 面對掌權者貪腐的步數逐漸逼近，「畫出公職人員倫理底線」（drawing the ethical line）的必要性，顯得越來越迫切；更重要的， 有鑒於貪腐活動對於國家發展明顯的負面影響，維持臺灣國際競爭力的工作本 身，應該包括重新思考國家發展策略中的公務倫理基礎。 本文將依下面的順序，討論公職人員「倫理準則」（ethical codes）的議題。 首先，在第二節當中，我們將討論公職人員倫理準則的必要性，本文將從民主 制度的倫理因素、傳統倫理觀念的轉變突破，以及國家長遠發展的倫理基礎等 三個方面討論之，接著，我們在第三節中將描繪世界各國提倡公職人員倫理的 作為，簡單歸納公共服務倫理的核心概念、主要價值面向、規範對象與負責層 次；最後，在結論當中，我們將制定「公職人員倫理法」作為臺灣反貪腐運動 制度改革可以努力的一環，用以建構臺灣國家發展更為堅實的倫理基礎。
公職人員倫理準則的必要性
一、民主制度中的倫理因素 與非民主制度比較起來，民主是一種較能防腐的制度，但是，民主到底存 虴 國際透明組織對於貪腐的定義：「貪腐牽涉到公部門當中包括政治人物與行政人員的政府 官員，他們不適當地或是違法地讓自己或是親近的人富有起來，他們將人民信託的權力濫 用為私」，英文如下：“Corruption involves behavior on the part of officials in the public sector, whether politicians or civil servants, in which they improperly and unlawfully enrich themselves, or those close to them, by the misuse of the public power entrusted to them”，請參 Pope（1996）。在哪些防腐制度，學界又有許多不同的說法；虵 然而，制度是死的，它還是由 人來運作，再好的制度，可能還是需要「人」這個因素的配合，才能發生果效。 因此，「制度論」（institutionalism）自 1980 年代發軔以來，就一直受到文化論 者的挑戰，制度論者相信制度改革的果效，但是，文化論者並不這樣認為，制 度的改革不一定能夠帶來更好的結果，主要原因就是制度論忽略社會價值模式 的影響，「由政治行為到政策決策的模式所產生的政治結果，反映的是社會價 值的模式，這些價值不大會受到組織結構變異的影響」（Uslaner, 1998:101）。虶 基本而言，這種社會價值的行為模式，比較類似於社會上的文化信念（cultural beliefs），雖然本質上較難以規範，但是針對公職人員的行為模式，由於其關涉 公共利益的重要性，可以藉由各式的倫理準則予以描繪並規範的，這種規範有 三層意義。 首先，為了確保公務體系為人民服務，拒絕貪腐，民主控制是重要的工 具。這種控制往往包括兩個不同的層面，一是外控，二是內控。虷 兩位著名的 公共行政學者Finer 與 Friedrich 在 1940 年代曾經為了內控外控機制孰優孰重的
虵 2006 年《國際政治學報》（International Political Science Review）刊載 Drury, Krieckhaus 與 Lusztig（2006:121-36）一篇討論民主制度、貪腐與經濟發展的文章，其中表示，政治民 主未必對經濟發展有正面助益，但是貪腐會對經濟發展產生明顯的負面影響，而民主政體 在防腐功能上，是優於非民主體制。至於民主制度防腐的機制，作者們歸納為下面四點： 其一，定期選舉制度，民眾可以將貪腐的政權請下台；其二，自由的媒體，可以揭露掌權 者貪腐的作為，讓人民知道；其三，有約束力的政黨，對其貪腐的從政同志進行約制，以 維繫政黨形象；其四，獨立的司法體系，能夠讓貪腐者接受應得的懲罰。然而，民主國家 還是會有貪腐，原因可能是前述機制功能不彰，也可能是文化的因素，但是，研究政治制 度、經濟發展與貪腐的學者們大概有下面的三個共識：其一，民主政治與經濟發展沒有必 然的關係；其二，貪腐對於經濟發展有顯著的負面影響；其三，民主政治對於抑制貪腐有 一定的作用。歸納來看，經濟發展不一定需要民主制度，但是，為了除去經濟發展的障礙 — 貪腐，選擇民主政治是有間接發展經濟的意義。 虶 所謂親綠學者的「715 宣言」中，也有這樣一段話：「民主不只是一套安排政治權力的制 度，它同時也是一個要求其公民不斷反省、有意識地更新，不斷充實其內涵、提昇其理想 的道德社區」。可以說將制度的工具性格以社群的實踐能力來淡化之的一種文化論述，宣 讀聲明全文請參泛紫聯盟網站「臺灣觀察站」報導（王宗銘、陳慧穎，2006）。
虷 根據學者們的看法（Levine, Peters, and Thompson, 1990:chap. 8），外控包括了資訊公開、 向民選政治人物負責、司法的介入、利益團體代表與公民參與等，而內控機制則包括倫理 準則的訂立、專業主義的提倡，以及代表官僚（representative bureaucracy）的建立等，其 中又以公職人員自我價值與倫理的認知最為重要。
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問題，有一場精采的論戰（Finer, 1941; Friedrich, 1940）。Finer 認為，從事公職 的人，沒有比一般人在德行上好到哪裡去，因此，各類正式外控機制的建立是 必要的；但是，Friedrich 卻認為，外在控制有其一定的限制，無法真正規範公 職人員，因此，包括倫理準則的內控機制才是最主要的工具。準此，臺灣反貪 腐改革過程中，強化民主制度（選舉、司法……）固然重要，但是也不能忽略 公開宣示公職人員倫理界線的重要性。 再者，民主國家政府進行治理的目的，是使用和分配社會全體的公共資源， 而非生產公共資源。公職人員透過以法律為基礎的各種選舉與任用機制，得以 正當地扮演公共資源分配者的角色。但是，面對這些統治代理人可能運用職務 之便，遂行自肥的貪腐作為，公民（委託者）得以選擇透過完備的公共服務倫 理法制，要求這些公職人員（代理人）表現出最高的倫理與道德標準，以確保 委託人的個別與集體公共利益不被侵損，這樣的要求不但是正當的，也是理性 的，更是彼此間統治契約上之委託與代理關係，能否健全與繼續下去的基礎。 最後，所謂民主政治中健全的防弊機制，以民主政治健全運作所需的 法制而言，並非僅單純地指涉權力分立概念，司法與法律系統、或是定期選 舉等消極制度元素。而是泛指在民主體系中，必須有更完備的公共服務倫理 相關機制，確保最高政治領袖、各類政務官與民選人員，以及行政人員等之 所作所為，不會有機會因為私利，產生各種貪腐與違反公共利益的不倫理行 為，而能確保民主國家最基本要求—「清廉政治」的存在。美國公共行政學者 B. Guy Peters（2000）就認為，選舉民主雖然會因為競爭與制衡而達到民主課 責（democratic accountability）的目的，但是，選舉所產生的利益團體政治， 或是黨同伐異的現象，又容易讓民主課責失焦，因此，民主競爭與制衡機制， 並不能取代倫理準則在實現民主課責上的重要性。 二、傳統倫理觀念的轉變突破 不可諱言的，去中國化喊了十幾年，臺灣仍然是一個以「家長主義」 （paternalism）思維為主幹的中國社會。在臺灣，民主選舉已經稀鬆平常，但
是傳統倫理觀念的改變，卻不是一蹴可及的。比方說，就「行政倫理」一詞來 說，回顧近來報章上公職人員使用該詞的文本背景（如下引），就可以了解臺 灣人對行政倫理的認知，還是圍繞在「順服上級指示」的原則。 中央研究院副院長曾志朗昨天指出，他很支持施明德的理念，……但 因他還在擔任中研院副院長，基於行政倫理，他不會去參加靜坐（陳智華， 2006）。 她（前交通部長郭瑤琪）說，很感謝過去長官信任她，讓她放手做事，她 遞出辭呈後，基於行政倫理，只要蘇貞昌約見，她就會去見面，她絕對會配合 院長時間（曾增勳，2006）。 昨天上午，「苦等」陳光雄退休申請書的李逸洋（內政部長），一度對媒體 指責陳「罔顧行政倫理」；至下午陳請人把退休申請書送到內政部，李轉趨低 調，只說「退休就過去了」，不願再起口舌之爭（黃福其，2006）。 由前面所引的這些例子當中，我們可以看見臺灣民主發展，不單是存在 自由競爭的選舉就可以了，國家三百六十五天運作的順遂與否，還必須深究我 國傳統倫理體系與民主政體的相容性問題，唯有面對並處理這些落差，臺灣的 優質民主才有實踐的可能，我們可以從下面三點看出這種倫理體系轉變的重要 性。 首先，相對於西方國家而言，不論是公務機關當中的領導者還是被領導 者，我們對於行政倫理的認知還是停留在順服家長領導的階段，這種思維下， 被統治者對於家長照顧家人的動機是不會也不能懷疑的，進而給予「最大可能 的裁量權」為蒼生謀福，虸 這當然也牽涉到民主制度背後最核心的人性假定在 虸 已故的文學大師林語堂在「吾國吾民」一書中，曾經有這樣的描繪：「中國人只知道政府 是人民的父母，謂之『父母政府』，或要是『賢能政府』，他們將照顧人民之權利，一如父 母之照料其子女，是以吾們人民把『便宜行事』的權力交託於政府，便予以無限的信任。 在此等人手中，吾人託付以數千百萬的資產，從不一問其開支報告；吾們又賦予此輩無限 政治權力，自從不計及自衛吾人之權益。吾們只把他們當作聖賢君子看待。」
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東西方文化上的重大歧異，東方文明期待聖王，不懷疑在上位者的操守，西方 基督教文明認知到人在原罪上的平等，蚃 因此，源於西方文明對人性的「幽暗 意識」，蚄 民主治理的各類公共代理人不值得信任，必須依賴健全的防弊機制， 才能使民主政體達到預期價值。蚅 再者，當代行政倫理追求的操作性原則，應該包括聽命令（accountability）、 專業責任（responsibility），以及民主回應（responsiveness）等三項相關聯但又時 而相衝突的原則，蚆 整體而言，家長主義的傳統讓我們即便進入民主時代，公 務體系的運作，仍然處處獨尊「聽命令」的原則。從西方民主發展的歷史來看， 民主時代當中的聽命行事，不應是一條絕對的倫理標準，在二十世紀紐倫堡大 審以後，服從命令已經不再成為個人作惡的藉口；因為，國家機器有可能在運 用其系統優勢，指揮盲目順服的下屬遂行諸如種族屠殺（納粹屠殺猶太人）、 非人道實驗（日本713 部隊在中國的化學人體實驗），以及如美國尼克森總統 濫用「行政特權」（executive privilege）（Rozell, 1994）抗拒水門案的司法偵查， 顯示經濟學家所言「國家悖論」（the paradox of the state）的真實性， 蚇 以及國家行政目的良善，但是結果可以為惡的可能性（administrative evil）（Adams and Balfour, 1998），因此，對公職人員從倫理行為上加以宣示性的限制，有其 必要。
蚃 美國開國元勳 James Madison 在《聯邦文獻》（Federalist Papers）第 51 號中的描述，最能 夠看出原罪思想對於美國早期憲政精神建構的影響：「人們如果是天使，那就沒有成立政 府的必要。如果天使治理著人類，就沒必要對政府有外部或內部控制。政府的設立，乃是 由平凡的人們管理著平凡的人們。因此最大的困難就在於：必須首先讓政府能管理被統治 者，接著是要求政府能控制自己。」 蚄 請參張灝（1989），尤其是第一章，對於東西方文明對人性看法有精采的論述。 蚅 陳敦源（2006）在《中國時報》一篇名為「來場反貪腐的文化大革命」時論中，有相關的 說明與解釋，讀者值得進一步參閱該文。另外，陳敦源、郭承天（2001）有更深入地討論 民主制度背後文化信念（cultural beliefs）的問題。
蚆 請參 Levine, Peters, and Thompson（1990:chap. 8），行政運作倫理抉選擇的困難，往往出 現在聽命令、專業責任、以及民主回應性三者之間產生衝突的情況下。比方說，保護「弊 端揭發人」（whistle-blowers）在西方有一定的傳統（Johnson, 2003），但是在我們社會中， 這種作為是「抓耙仔」的行徑，弊端揭發人就是因為專業責任或民主回應的原因，必須違 反聽命令的原則，舉發自己長官的貪腐作為。 蚇 諾貝爾經濟學者 North 與 Thomas（1973）認為，國家一方面是維繫社會秩序（財產權） 所必須，但另一方面又可能成為嚴重侵犯人權的源頭。
最後，由上述人性假定以及治理倫理看我國傳統道德與當代民主制度之間 的扞格，我們認為主要原因是在儒家文明的強大主導力之下，國人對於「國家 領導人自我修持，以至於勤政愛民」的形象是否真實存在問題，缺乏個人反思 與公開討論的機會，成為政治文化中禁忌的倫理話題。然而，接連的高層貪腐 的問題出現以後，臺灣人民才開始學習對於公義、真理或是公共利益的堅持， 應該超越對家長的崇拜與順服，也才真正開始學習走出傳統倫理思維，正由於 我們推動民主的年日尚淺，一直沒有機會面對重新思考傳統倫理準則的必要， 我們也因之欠缺了對規範公職人員公共服務倫理的深刻討論，以及法制化的努 力，這方面我們急需從討論開始補強。 三、國家長遠發展的倫理基礎
1980 年代以來，全球新公共管理革命（New Public Management）（Kettl, 2005），讓各國政府進入外包、績效管理、服務至上、組織再造等各種賦權灌 能、強化績效的制度改革風潮之中，然而，因為這些改變，讓國家運作的過程 中，產生許多違反公職倫理的行為。比方說，高捷弊案、陽明山纜車弊案、 ETC 弊案，都與 BOT 這個新興的制度運作有密切的關係，另外，績效管理將 政府機關的資源配置與績效連結，產生機關為了爭取資源而扭曲內部管理以及 外部服務的功能，比方說，警察機關的吃案、公務人員因績效指標改變工作內 容等。因此，過去二十餘年來的新公共管理革命，雖然進行了無數的制度與組 織改革，讓國政運作專注於任務為導向的價值上（mission-based values），例 如效率與效能，但是卻忽略了傳統「非任務導向的價值」（non-mission-based values），例如公開透明（Piotrowski and Rosenbloom, 2002），模糊了公私領域 的界線，留下許多未解的倫理問題（Maesschalck, 2004），這些倫理問題的有效 處理，應該作為國家發展的新基礎，我們可以分為三方面討論之。
首先，這些新公共管理的改革內容，大多是透過更多的彈性管理、授權 與解除管制等相關政策，將權力下放至各類公共服務提供者，企求政府績效與 競爭力的提升。而此，遂使得各級公共服務提供者，擁有更多的自主性與裁量
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權，這樣的發展也給掌權者更多接觸權力誘惑的機會，而可能落入「絕對的權 力使人絕對的腐化」之鐵律中，對各類公共服務掌舵與划槳者，課以更嚴格的 倫理要求，以確保公民權益與公共利益之不受侵損，當然是必要的作法。根據 美國公共行政學者Bowman 與 Williams（1997）分別在 1989 以及 1996 兩次 行政專業人員的調查中顯示，新公共管理重視結果不重視手段的改變，讓公職 倫理變成更為重要的議題，這其中更重要的，就是單位領導者、倫理準則的設 計、以及專業團體的提倡，會讓公務倫理準則能夠發揮更大的影響力。 再者，弔詭的是，新公共管理的改革浪潮一向是以提升國家競爭力為其 主要目標，但是由於各式法規（外控機制）的鬆綁會直接影響到一國貪腐風氣 的盛衰，一但倫理準則（內控機制）同時失靈，反而會因為貪腐成風而損害到 整體的經濟發展。各個國際性的國家競爭力評比指標顯示，一個國家的清廉程 度，不僅成為國際矚目的焦點，更是決定資本家是否願意前往該國投資的關鍵 性考量指標。也因此，從「國際透明組織」（Transparency International）定期公 布的貪腐印象、貪腐趨勢與行賄等指數來看，蚈 清廉指數名列前矛的國家，幾 乎也都是國家總體表現較佳者。蚉 因此，就民主國家發展的現實層面而言，透 過公共服務倫理法制的完備建制，杜絕各種令國際社會不齒與投資者卻步的貪 瀆與不法行為，已成為國家永續發展的重要機制。 最後，基於信任是人類社會穩定與合作的基礎，蚎 而合作又是進步的最主 要原動力。透過規範層面與規範對象更廣更完備的公共服務倫理法制，逐步累 積公民與公共服務提供者之間的信任度。比方說，對於總統公開家族財產的要 求，或許可以被解讀成為不信任或是污辱元首的作為，但是，為了總統這個位 置長遠的正當性來說，公開透明反而是建立社會信任的開始。如此一來，對於 蚈 相關資訊可進國際透明組織台灣總會的網頁 <http://www.ti-taiwan.org> 查詢。蚉 為世界銀行發展出「善治」（good governance）指標的學者 Daniel Kaufmann（2005），將 2005 年 WEF 公佈的成長競爭力指數（Growth Competitiveness Index, GCI）與自己所做善 治指標中「控制貪腐」的項目數據進行相關分析，結果相關值r=0.9，也就是說，一國控
制貪腐的能力越強，其國際競爭力越強。
公職人員財產透明的倫理原則，不僅可免於因公民對公共服務提供者之不信 任，降低公共政策立法與執行之成本，更可因社會上彼此信任度提高，累積成 James Coleman（1990）所說的「社會資本」（social capital），而使民主國家的 永續發展，累積更多繼續前進的動能。
公共服務倫理的核心概念、主要價值面向、規範對象與負
責層次
公共服務倫理概念內涵為何？在西方民主國家，在學術界與實務界均已引 起廣泛討論。於本文中，將僅著重在實務面之概念內涵說明。蚏 從實務操作的 觀點，對公共服務倫理內涵所下的各項界定中，OECD 在 2000 年一份名為《政 府信任：OECD 國家倫理測量》（Trust in Government: Ethics Measure in OECDCountries）的報告中，即相當明確的指出（施能傑，2004:119）： 各級政府想提供給公民在經濟與社會生活上，有一個可信任和有效的架構 時，正直誠實已成為是該架構中的根本要件之一。倡導建立正直誠實的機制和 體系，也越來越被認為是良善治理的基本要素。 至於構成公共服務倫理誠實正直此核心概念的主要相關價值面向，根據 OECD 對其會員國之公共服務倫理核心價值調持歸納後指出，共計有：無私公 正、依法行事、廉潔誠實、透明公開、追求效率、確保公平、負責、與維持正 義等八項（OECD, 2000）。 蚐 再就公共服務倫理法制所規範的對象而言，OECD 及其會員國均一致認 蚏 有關學術界之討論，值得進一步參見施能傑（2004）。限於篇幅的關係，完整的各國公務 倫理法制簡介，可能還需要另一篇論文來完成。 蚐 有關 OECD 各會員國最新的公共服務倫理法，可參閱 OECD（2005）。
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為，除了一般政府機關的常任文官之外，對於政治和高階領導者，例如政務人 員與高級文官等，不僅應納入規範。而且應以特別的公共服務倫理相關法制， 對這些掌握與分配更多國家公共資源者，課以更高的倫理責任，因為掌握權力 與資源越多者，一旦其做出有違倫理的不法情事，影響層面將更為廣大，對公 共利益之危害也更加劇烈。 從以上公共服務倫理法制的核心概念、主要價值面向與規範對象來看，民 主國家公共服務倫理法制，其最終所要負責的對象，已是直達民主國家公共服 務提供者唯一的權力主體—「公民」。結論：推動完備的公共服務倫理法制建設
基本上，臺灣從中央到地方政府，各類民選人員定期改選的制度已經建 立。憲法當中對於行政、立法與司法三權之制衡監督機制，也有所規範。然 而，對於包含總統在內的各類民選首長、政務官與各級民代，以及常任文官， 日常扮演公共服務所需的公共服務倫理概念與倫理法制規範，就算稱不上付之 闕如，也絕對是不夠完備周延，難以成為清廉政治所需的基本機制。 以民主國家所需的公共服務倫理內涵而言，雖然我國長期以來就慣用「行 政倫理」此一名詞。然而，由於受到傳統中國文化對於階層尊卑之重視影響， 行政倫理對實務界人士而言，其核心價值強調的是基於職務關係，下級人員與 部屬在指揮命令系統中，必須對其上級與長官負責，甚至服從的概念。與本文 公共服務倫理所指涉的概念內涵，其最終負責的主體，雖然亦包括行政體系內 部的層級節制概念。但卻是超越此一層面，而直達民主國家唯一，也是最終的 課責發動主體—公民，二者的概念內涵，顯然有著層次上的根本差異。 由於我國在實務上，一直將行政倫理等同於公共服務倫理，因此，並無機 會正式釐清與重視公共服務倫理之實質意義，以及此概念與臺灣民主治理之關 係。也因此，就無法建立一套完整的公共服務倫理機制，無法有較完整的倫理 標準與完備的法制，規範各類公共治理代理人。臺灣此種欠缺對公共服務倫理內涵瞭解與完備相關法制的現象，對照民主 表現或總體國家競爭力皆屬較優國家群的OECD 各會員國，於這一方面所做的 努力，我們就可以深切體會，公共服務倫理法制與規範之健全，對於民主國家 清廉政治的獲致，以及國家競爭力和永續發展，其絕對密切關聯性已是無庸置 疑。 同時，從中也可以清晰的瞭解，依當今全球體系中，表現較佳的民主國家 發展經驗來看。若臺灣未能儘速建立，真正符合公共服務倫理概念內涵的完備 法制，則臺灣今天與未來，對於清廉政治的任何一絲冀盼，都將如鏡花水月般 的難以長存，更遑論國家競爭力的提升。 相反的，如果希望臺灣的民主奇蹟，不流於瞬間即滅的奇蹟，而是能轉型 成為更加深化與優質的民主政治與文化，並進而成為臺灣永續發展的量能，則 回歸到以對公民負責為最高價值的公共服務倫理內涵為基礎，重新建構一套得 以規範各類公共服務提供者的完整倫理法制，則將是臺灣現階段最優先與最迫 切的議題。
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參考書目
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Don-yun Chen is associate professor of the Department of Public Administration, National Chengchi University. His specialties include bureaucratic politics, e-government, and policy analysis.
Hsiu-chuan Tsai is associate professor of the Department of Political Science, Soochow University. Her specialties include public administration, organizational theory and behavior, and government personnel policy.
Current Affairs Review
The Ethical Foundation of National Development:
Anti-Corruption and Ethical Codes for Public Servants
Don-yun Chen and Hsiu-chuan Tsai
Abstract
Recent political scandals in Taiwan have given birth to an anti-corruption majority coalition within the citizenry. Reforms are called for in order to strengthen institutional (external) control of public servants, including politicians and civil servants. However, authors advocate the importance of strengthening the ethical (internal) standards of public servants in the reform process. By identifying the differences between Eastern and Western governance ethics, the authors argue that establishing a new set of ethical codes through legislation is critical for the next step in successful national (political as well as economic) development in Taiwan.
