企業參與長期照護服務供給相關課題之探討
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(2) 98. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 服務情報資料庫，訂定福利服務廣告規範等。 關鍵詞：老人福利服務、民營化、長期照護服務、企業. 壹、前言 關於社會福利服務的供給部門之類型劃分、內涵及應有型態等，直至目為止 仍是一個具爭論性的課題。過去，社會福利服務的供給部門大致劃分為公部門 （ public sector） 與 私 部 門 （ 或 稱 民 間 部 門 --private sector） 。 近 年 來 ， 各 國 的 福 利 服 務 供 給 部 門 皆 逐 漸 趨 向 多 樣 化 發 展 ， 進 一 步 細 分 為 政 府 部 門 （ the statutory sector ） 、 非 正 式 部 門 （ the informal sector ） 、 志 願 性 部 門 （ the voluntary sector） 1 與 商 業 部 門 2（ the commercial sector） 等 （ 郭 振 昌 譯 ， 1991； 張 英 陣 ， 1995 ； 張 英 陣 ， 1999； 古 川 孝 順 ， 2001： 100； 謝 儒 賢 ， 2002） 。 以 此 對 照 前 述 類型來看，基本上政府部門相對於公部門，非正式部門、志願性部門與企業3 可 劃歸於私部門。 上述的社會福利服務的供給部門之中，關於政府部門的社會福利責任之角色 及功能，除了干預程度之外，通常少有爭議。而另一方面，私部門的社會福利服 務 供 給 的 角 色 與 功 能 則 隨 著 社 會 福 利 服 務 民 營 化 （ Social Welfare Privatization） 4 思潮的擴散而再度受到重視，吸納民間部門的力量成為許多國家活絡福利服務供 給體系的良方。其次，雖然公私部門的夥伴關係建立之共識大致上已經形成，然 而由於私部門的構成要素較為複雜（至少包括前述之非正式部門、志願性部門與. 1. 或 稱 非 營 利 部 門 （ the nonprofit sector ） 、 第 三 部 門 （ the third sector ） 、 獨 立 部 門 （ the. 2. 以企業為代表。. 3. 指營利企業。企業除了提供企業福利或員工福利之外，同時也生產福利財貨與服務，透過市場機. 4. 從社會福利的歷史發展過程來看，志願性部門比公部門更早投入福利服務的提供。由此來看，現. independent sector） 、 慈 善 部 門 （ the charitable sector） 、 免 稅 部 門 （ the tax-exempt sector） 等 。. 制決定資源供輸分配的方式，讓大眾或政府購買。 今 所 謂 的 民 營 化 其 實 應 該 是 社 會 福 利 的 「 再 私 有 化 」 （ re-privatization） ， 因 此 也 稱 福 利 的 「 私 有 化」。但是一般仍以民營化是較為普遍的說法。.
(3) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 99. 企業等），各界對於其角色的定位與功能之質疑與爭議未曾間斷。就國內的現況 而言，關於私部門之中的志願性部門參與社會福利服務供給的相關課題，早已受 到學界熱烈的討論。不過，關於企業的社會福利的角色與功能，由於不斷受到質 疑與批評，因此較少受到關注，並始終扮演著補充性的角色。 本文主要檢閱相關文獻，從社會福利服務民營化的觀點出發，探討國內的老 人福利服務民營化政策的發展過程中，開放企業參與福利服務供給的政策取向、 及企業參與的角色、現況與限制等。文中並進一步借鏡日本公共介護保險（以下 稱介護保險）的市場化政策擴大引進企業參與服務供給的實施經驗，提出對未來 國內推動企業參與老人福利服務供給的政策建構方向等建言，以避免重蹈覆轍之 失。本文探討的內容主要如下：社會福利民營化政策下企業的角色、日本介護保 險制度的民營化政策實施經驗、國內老人福利服務民營化政策的發展、企業參與 老人福利服務供給的相關課題、及未來推動企業參與老人福利服務供給之政策建 構方向等。. 貳、社會福利民營化政策下企業的角色 就社會福利的歷史發展過程來看，福利國家建構成立之前，家族及鄰里等構 成的非正式部門承擔了大部分的社會福利責任。第二次世界大戰後福利國家體制 成 立 ， 政 府 部 門 成 為 社 會 福 利 服 務 的 主 要 供 給 者 （ 張 英 陣 ， 1999） 。 然 而 ， 1970 年代之後，福利國家逐漸陷入各種危機甚至瀕臨瓦解。「市場經濟」的策略與方 法遂逐漸成為各國廣泛進用的因應對策，政府與民間部門乃共同合作提供各項社 會福利服務方案。為了防止政府規模繼續擴張並減少預算，乃運用科層與市場 （ bureaucracy and market） 的 優 點 ， 由 政 府 、 營 利 、 非 營 利 及 非 正 式 部 門 等 來 共 同承擔福利供給的責任。社會福利服務的供給從政府轉回到社會，社會福利民營 化 政 策 因 應 而 生 ， 成 為 全 球 性 「 民 營 化 運 動 」 的 產 物 之 一 （ 謝 儒 賢 ， 2002； 趙 碧 華 ， 2003） 。 此 種 基 於 市 場 機 制 思 考 的 社 會 福 利 民 營 化 政 策 正 方 興 未 艾 且 具 穩 定 成長之勢，且已成為許多國家的社會福利服務輸送的主要「成長」模式（王麗 容 ， 1993； 劉 淑 瓊 ， 2001； 謝 儒 賢 ， 2002； 趙 碧 華 ， 2003； 姚 蘊 慧 ， 2004） 。 即使社會福利民營化已被多國政府宣示為社會福利服務輸送政策的主軸，然 而關於社會福利民營化的定義仍然相當分歧。綜合各家所論，其內容大致不脫離.
(4) 100. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 以下的範圍。社會福利民營化政策乃指政府引進市場規則，將社會福利供給的角 色，完全地或部分地轉移到私部門，主要目的在於減輕政府負擔、調節資源的分 配並滿足更多民眾的需求。藉此希望打破公部門的壟斷與科層化，將私部門再度 導入福利服務的供給體系中，企圖將市場機制恢復為資源分配的主要制度，或是 在公部門之中形成擬市場機制，使資源運用更有效率，提供多元需求的滿足管 道 ， 以 確 保 福 利 服 務 品 質 （ 王 麗 容 ， 1993 ； 陳 武 雄 ， 1997 ； 社 會 工 作 辭 典 ， 2000； 劉 淑 瓊 ， 2001； 謝 儒 賢 ， 2002； 趙 碧 華 ， 2003） 。 古 允 文 （ 1997） 依 民 營 化程度的差異，將社會福利民營化分為「廣義的民營化」及「狹義的民營化」兩 類型。前者指「商品化」的過程，將市場機制與營利組織也納入到社會福利事業 中。於是，社會福利服務未必是服務性的、免費的、或是低於成本的，也可以存 在營利性質與目的；後者乃指鼓勵志願性的非營利組織參與社會福利服務事業。 綜合上述說法，社會福利民營化就是政府持市場主義的意識型態，經由契約體系 及市場經營規則，提供效率性、公平性、立即性及有選擇性的福利服務，以履行 社會福利的責任。 基於上述分析可知，社會福利民營化的要素至少包括市場主義、效率主義、 普遍主義、公平主義、契約主義等在內，其中市場主義更是不可或缺的基本要 素。理論上，民營化被視為等同於市場化，甚至在用詞上經常是不予區分的。但 是，從英日等國的社會福利民營化政策實踐情況來看，基本上政府並不迴避其原 有的責任，只是改變其傳遞物資和服務方式而已。因此，雖然社會福利民營化經 常被視為是社會福利市場化的同義詞，不過就其本質而言，那並非是完全的市場 化 ， 充 其 量 只 能 算 是 一 種 「 準 市 場 」 （ Quasi-Markets ） （ 佐 橋 克 彦 ， 2002 ； 渋 谷 博 史 ・ 平 岡 公 一 編 著 ， 2004 ： 213-236 ） 。 其 次 ， 從 服 務 供 給 主 體 的 結 構 來 看，社會福利民營化政策乃是獎勵及誘導不同性質的民間組織，使其成為供給主 體來參與行政主導的制度營運及服務提供等，以達到資源再分配的目標。也就是 基 於 福 利 多 元 主 義 （ welfare pluralism） 思 考 架 構 下 實 踐 ， 意 味 著 政 府 較 少 扮 演 支 配 性 的 角 色 ， 也 非 集 體 性 提 供 福 利 服 務 的 僅 有 可 能 工 具 （ 藤 村 正 之 ， 1999： 161162 ） 。 因 此 ， 論 社 會 福 利 服 務 民 營 化 的 本 質 而 言 ， 它 並 非 單 純 指 市 場 機 制 的 引 進而已，福利服務供給主體的多樣化也是必要條件之一。 目前，推動民間部門參與福利服務供給已經相當普遍，不過，社會福利服務 民營化的對象民間組織，至少應該包括具備濃厚互助性質的「非營利團體」.
(5) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 101. （ NPO: Non Profit Organization） 及 具 備 市 場 交 換 性 質 的 營 利 部 門 （ 企 業 ） 在 內 （ 藤 村 正 之 ， 1999 ： 161-162 ） 。 國 內 學 者 對 於 非 營 利 團 體 參 與 社 會 福 利 服 務 供 給 的 相 關 課 題 已 有 廣 泛 的 討 論 （ 王 麗 容 ， 1993； 張 英 陣 ， 1995； 官 有 垣 ， 2000； 劉 淑 瓊 ， 2001； 謝 儒 賢 ， 2002； 洪 久 雅 ， 2004； 趙 碧 華 ， 2004； 沈 慶 盈 ， 2005； 黃 琢 嵩 等 ， 2005） 。 但 是 至 少 到 目 前 為 止 ， 關 於 非 營 利 團 體 與 營 利 部 門 的 理 想 比 例配分等相關議題則尚未有進一步的討論。 其 次 ， 過 去 福 利 /醫 療 服 務 亦 曾 經 被 視 為 是 市 場 機 制 不 得 侵 犯 的 聖 地 ， 因 此 企 業 的 參 與 並 未 受 到 期 待 （ 川 野 辺 裕 幸 ・ 丸 尾 直 美 編 著 ， 2005： 52-78） 。 就 國 內推動社會福利民營化的過程來看，早期『推動社會福利民營化實施要點』 （ 1997） 中 即 規 定 ： 「 各 級 政 府 為 運 用 其 現 有 資 源 ， 依 法 定 程 序 ， 以 契 約 方 式 委 託依法登記之財團法人或公益社團法人辦理非營利性之社會福利服務者，得參考 本要點辦理。……」。就上述要點內容來看，社會福利服務的供給主體乃泛指志 願性的非營利組織，企業似乎是被排除在外的，並顯示企業的社會福利服務參受 到法令上之限制。而且，企業的營利主義也常受到質疑與批判。萬育維等 （ 1999） 針 對 國 內 經 營 老 人 養 護 產 業 的 立 案 非 營 利 機 構 對 營 利 的 看 法 進 行 分 析 指 出，立案的非營利組織對於營利採取較保留的態度，認為是替自身成員謀利及以 賺 錢 為 目 的 （ 萬 育 維 ， 1999） 。 古 允 文 （ 1997） 就 指 出 ， 從 政 策 發 展 的 實 質 內 涵 來看，台灣的社會福利民營化較偏向前述「狹義的民營化」的範疇。也就是，國 內社會福利民營化政策並非意味市場機制的導入，所指的民間社會福利機構主要 是指非營利組織，少有民間企業部門在內的想像。 不過，即使如此，事實上企業早已悄悄地進駐社會福利服務供給的領域（萬 育 維 等 ， 1999） 。 國 內 除 了 私 立 小 型 老 人 安 養 護 機 構 之 外 ， 其 他 如 兒 童 托 育 的 部 分，同樣也有營利性的托兒所或類似的機構跨足。國外甚至許多如兒童寄養或庇 護服務、醫療與精神醫療服務及日間照顧等，亦有由營利機構負責供給服務的情 形 （ 沈 慶 盈 ， 2005； 郭 登 聰 ， 1999） 。 而 且 ， 近 年 來 國 內 陸 續 通 過 『 照 顧 服 務 產 業 發 展 方 案 （ 民 國 91 年 ） 』 及 『 促 進 民 間 參 與 老 人 住 宅 建 設 推 動 方 案 （ 民 國 93 年）』等相關辦法，對於企業的老人福利服務供給之限制逐漸鬆綁，已擴大過去 以非營利機構為主軸的社會福利服務供給委託對象之範圍，改變了過去對企業扮 演的社會福利服務之補充性、被動性角色之期待，開始重視企業的角色及功能。 以下將先分析日本介護保險制度實施的照護福利服務民營化政策，以日本擴.
(6) 102. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 大引進企業參與照護服務供給的實施狀況與經驗，作為國內推動企業參與老人福 利服務供給之政策借鏡。. 參、日本長期照護服務民營化與企業參與現況 一、 長期照護服務民營化 1.介 護 保 險 制 度 的 民 營 化 政 策 日 本 老 人 福 利 服 務 民 營 化 最 早 可 追 溯 到 1963 年 老 人 福 利 法 規 定 的 私 立 付 費 老人院成立之時。不過，私立付費老人院完全由業者獨立經營，日本政府並不給 予任何補助金，因此基本上並不被視為是「老人福利機構」，此點與國內視所有 私 立 老 人 安 養 護 所 為 福 利 機 構 的 思 考 有 所 差 異 。 1970 年 代 後 期 石 油 危 機 帶 來 財 政 困難，「日本型福利社會論」抬頭，在財政緊縮的壓力下開始摸索福利的再分配 模 式 而 引 進 市 場 交 換 機 制 。 1980 年 代 ， 民 間 力 量 獲 得 重 視 ， 1985 年 厚 生 省 （ 2000 年 與 勞 動 省 整 併 為 厚 生 勞 動 省 ） 設 置 「 銀 髮 族 服 務 振 興 指 導 室 」 。 1987 年底，確立公部門與民間的責任分擔，積極推動民間部門參與，委託民間辦理各 項 老 人 福 利 服 務 。 1989 年 中 央 認 定 在 宅 照 護 、 淋 浴 服 務 等 合 法 業 者 ， 輔 助 政 府 的 服 務 供 給 。 1996 年 ， 改 由 地 方 政 府 執 行 居 家 服 務 的 民 間 委 託 業 務 。 1997 年 以 後 ， 擴 大 委 託 民 間 辦 理 老 人 福 利 服 務 （ 西 下 彰 俊 ほ か 編 著 ， 2005： 107-108； 莊 秀 美 ， 2006a） 。 雖然陸續引進民間辦理各種老人福利服務，但是長期照護服務仍然被定位為 社會福利事業，亦即必須依據「措置制度」（即行政裁決制），直接由行政當局 直接主導、計畫、實行、管理來提供照護服務，一般的企業不得參與服務之提 供。因此，長久以來社會福利法人享此特權，成為長期照護服務市場的供給主體 （ 渋 谷 博 史 ・ 平 岡 公 一 編 著 ， 2004： 296； 莊 秀 美 ， 2005； 2006a） 。 如 此 的 情 況 之 下 ， 照 護 服 務 供 需 失 衡 的 問 題 一 直 無 法 獲 得 改 善 。 2000 年 4 月 開 始 實 施 「 公 共 介護保險制度」（以下簡稱介護保險），廢除「措置制度」，開放社會福利法 人、公益法人、醫療法人及營利企業、農協、地方自治公共委員會等指定事業團 體 皆 得 經 營 照 護 服 務 事 業 （ 横 山 寿 一 ， 2003 ： 47-48； 江 尻 行 男 ， 2003； 鎌 田 繁 則 ， 2004） 。.
(7) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 103. 不過，介護保險制度實施的民營化政策也非全面性的開放。由於落實居家照 顧服務是實施介護保險的基本目的，因此，新加入的企業不得經營「特別養護老 人院」（相當於國內的老人養護院）等收容型機構照護服務，僅限定在提供居家 訪 視 照 護 （ home help ） 、 訪 視 淋 浴 照 護 、 居 家 療 養 管 理 指 導 、 日 間 照 護 （ day services ） 、 短 期 收 容 生 活 照 護 、 「 痴 呆 對 應 型 共 同 生 活 照 護 事 業 」 （ 團 體 家 屋）、老人安養院、福利用具租賃、住宅修建、長期照護支援服務（「需照護認 定 」 審 查 及 長 期 照 護 服 務 計 畫 之 擬 定 ） 等 居 家 照 護 服 務 5（ 横 山 寿 一 ， 2003： 98100） 。 關於開放企業參與照護事業之範圍曾經引起激烈討論。一開始，厚生省強調 特別養護老人院等機構型照顧服務涉及較多的醫療行為，醫療法人較能勝任（江 尻 行 男 ， 2003） 。 其 次 ， 由 於 特 別 養 護 老 人 院 之 開 設 需 要 較 高 的 成 本 ， 並 且 違 背 福利社區化的原則，厚生省的構想乃儘量將照護服務機構的重心移往團體家屋及 護理之家等的增設。因此，介護保險制度實施初期並未開放企業加入，可說介護 保 險 制 度 的 民 營 化 政 策 只 限 定 在 居 家 照 護 相 關 服 務 （ 莊 秀 美 ， 2005 ） 。 不 過 ， 2003 年 4 月 通 過 「 構 造 改 革 特 區 法 」 ， 已 放 寬 社 會 福 利 法 人 以 外 的 企 業 開 設 及 經 營 特 別 特 別 養 護 老 人 院 之 條 件 ， 各 地 方 政 府 得 以 PFI 或 公 辦 民 營 的 方 式 運 用 企 業 力 量 開 辦 特 別 養 護 老 人 院 （ 川 野 辺 裕 幸 ・ 丸 尾 直 美 編 著 ， 2005 ： 120-121 ； 156） 。. 2.服 務 品 質 管 理 策 略 確保服務品質應該是實施民營化政策對民眾的最基本交代。其實，「成果管 理 」 （ outcome management） 早 成 為 提 高 服 務 的 責 信 度 與 品 質 的 因 應 策 略 （ 劉 淑 瓊 ， 2001） 。 林 淑 馨 （ 2001） 以 日 本 國 鐵 及 電 信 公 社 的 民 營 化 為 例 ， 從 公 共 性 和 企業性探討國營企業的民營化成果，提出在企業性（經營自主性、效率性及服務 品質等）發揮的前提之下，公共性的確保策略。上述研究從普及性服務 （ universal service） 的 概 念 出 發 ， 指 出 基 本 性 服 務 的 提 供 對 於 國 民 日 常 生 活 而 言 是不可或缺的。所有的使用者，不論其居住地理條件的不同，抑或所得、資產等 經濟條件的不同，應都可以享受平等無差別的安全性服務。由此界定公共性的構 成要素包括公平性（地理的公平性與經濟的公平性）與安全性。基本上，確保公. 5. 但是不在保險給付範圍內的服務則不予限制（例如送餐、服務諮詢、洗衣清掃等生活照顧等）.
(8) 104. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 共性的策略包括內部化方式及外部化方式。前者指為確保地理的公平性，以明確 的法律條文規定來強制業者提供普及性服務的一種公共性確保方式。後者指民營 化後為改善事業的經營和確保不符成本效益服務的供給，將不符成本效益服務供 給的責任由業者移轉給中央政府或地方政府，或是由地方政府和民間團體共同組 成 的 公 司 經 營 （ 第 三 部 門 6） 以 確 保 公 共 性 的 方 式 。 再 者 ， 價 格 管 制 與 引 進 競 爭 機 制則是確保經濟公平性所提出的策略。最後是關於安全性的確保。民營化後，行 政干預減少，在經營自主的情況之下，業者可藉由人員精簡等以達到提昇效率的 目的，但卻也容易導致因過度追求經營效率而做出違反安全性的決定。例如：企 業在成本不符、利潤追求落空的狀況之下，任意退出照護服務提供的市場等。 基於上述國營事業民營化後的公共性確保的概念，民營化政策對社會福利服 務帶來的最直接的影響應該是公共性的相關問題。日本的介護保險制度設定市町 村 特 別 給 付 （ 第 62 條 ） 、 保 險 給 付 限 制 等 （ 第 63 條 ～ 第 69 條 ） 、 指 定 居 家 服 務 事 業 者 （ 第 70 條 ～ 第 78 條 ） 、 指 定 居 家 照 護 支 援 事 業 者 （ 第 79 條 ～ 第 85 條 ） 、 部 分 負 擔 （ 第 121 條 ～ 第 146 條 ） 、 財 政 安 定 化 基 金 等 （ 第 147 條 ～ 第 149 條 ） 、 照 護 給 付 費 審 査 委 員 會 （ 第 179 條 ～ 第 182 條 ） 等 即 是 為 確 保 服 務 的 公 平 性 所 設 計 7。 具體的相關配套措施，包括低收入老人的保險費、照護費用部分負擔的補 助，人口稀少、偏遠區域的照護人力不足等問題的解決。「福利服務第三者評 價」制度則是由服務提供者以外的公正的、中立的第三者站在專業、客觀的立場 來評鑑服務，是把關服務品質與安全性的重要措施。. 二、企業參與現況 1.企 業 參 與 持 續 成 長 介護保險制度實施之後，雖然收容型機構的經營條件之限制尚未全面放寬， 居 家 照 護 事 業 就 吸 引 大 量 企 業 加 入 。 如 表 1 所 示 ， 至 2004 年 10 月 止 的 統 計 ， 居 家 服 務 指 定 機 構 達 51,367 家 ， 居 家 照 護 支 援 指 定 機 構 24,331 家 。 從 機 構 屬 性 來. 6. 在日本，所謂的第三部門乃是指地方政府出資設立的法人的總稱，即公私混合經營之意，此與毆. 7. 詳 細 請 參 考 下 列 論 文 ： (1)莊 秀 美 （ 2000） 「 高 齡 社 會 的 老 人 長 期 照 護 對 策 ： 以 日 本 的 公 共 介 護 保. 美及國內所指之非營利組織（第三部門）之概念有所差異。 險 法 為 例 」 。 (2)莊 秀 美 （ 2000） 「 日 本 的 長 期 照 護 保 險 制 度 」 。.
(9) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 105. 看，可以發現營利法人（企業）的比例大幅增加。特別是訪視照護、「痴呆對應 型共同生活照護事業」（團體家屋）、特定施設入所者生活介護（付費老人院及 護 理 之 家 等 ） 及 福 利 用 具 租 賃 事 業 等 。 如 訪 視 照 護 事 業 中 ， 企 業 占 48.2%， 其 次 為 社 會 福 利 法 人 占 30.8% 等 。 團 體 家 屋 事 業 中 ， 企 業 占 47.3%， 社 會 福 利 法 人 占 24.5%， 醫 療 法 人 占 20.6%（ 前 年 為 22.4%） 。 特 定 施 設 入 所 者 生 活 介 護 事 業 中 ， 企 業 占 76%， 福 利 用 具 租 賃 事 業 中 ， 企 業 占 87.1%（ 莊 秀 美 ， 2005） 。. 表 1： 照 護 指 定 事 業 的 屬 性 分 類 及 比 例 （ 2004 年 10 月 1 日 ） 構成割合（%） 事業 所數. 總數. 公共・ 地方 社會 社會保 公共 福利 險相關 團體 法人 團體. 醫療 法人. 社團 ・ 財團 法人. 合作 社等. 營利 特定非 法人 營利活 其他 （企 動法人 業） (NPO). 居家服務事業所 （訪視型） 17,274. 100.0. 1.2. …. 30.8. 8.5. 1.6. 4.0. 48.2. 4.8. 0.9. 訪視淋浴照護. 2,406. 100.0. 1.7. …. 62.0. 2.8. 1.0. 1.1. 30.5. 0.8. 0.2. 訪視看護站. 5,224. 100.0. 4.7. 1.6. 9.8. 48.0. 15.9. 5.6. 13.0. 0.7. 0.6. 通所照護（日間照 14,725 護）. 100.0. 2.9. …. 55.1. 8.3. 0.9. 1.9. 25.3. 4.8. 0.7. 通所復健. 5,869. 100.0. 3.4. 1.3. 8.8. 74.2. 3.0. …. 0.1. …. 9.2. 照護老人保健機構. 3,049. 100.0. 4.9. 2.0. 15.9. 73.3. 3.1. …. ・. …. 0.8. 醫療機構. 2,820. 100.0. 1.8. 0.6. 1.0. 75.1. 3.0. …. 0.2. …. 18.2. 短期入所生活照護. 5,657. 100.0. 5.4. …. 90.6. 1.6. 0.1. 0.3. 1.7. 0.2. 0.2. 短期入所療養照護. 5,821. 100.0. 5.2. 1.8. 8.9. 75.0. 3.0. …. 0.1. …. 6.1. 照護老人保健機構. 3,102. 100.0. 4.9. 2.0. 15.8. 73.5. 3.1. …. ・. …. 0.8. 医療機構. 2,719. 100.0. 5.6. 1.5. 1.0. 76.7. 2.8. …. 0.2. …. 12.2. 痴呆對應型共同生 活照護(團體家屋). 5,449. 100.0. 0.4. …. 24.5. 20.6. 0.4. 0.3. 47.3. 6.2. 0.3. 特定機構入所者生 活照護. 904. 100.0. -. …. 17.5. 0.8. 2.0. 0.2. 76.1. 0.8. 2.7. 5,391. 100.0. 0.2. …. 4.7. 2.7. 0.4. 3.5. 87.1. 0.7. 0.6. 居家照護支援事業 24,331 所. 100.0. 3.9. …. 33.1. 22.4. 4.5. 3.6. 29.1. 2.3. 1.1. 訪視照護. （通所型）. （其他）. 福利用具租賃. 資料來源： 日本厚生勞動省公開資料。 http://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/kaigo/service04/kekka1.html（2006.02.22）.
(10) 106. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期 表 2 所 示 為 比 較 2000 年 至 2004 年 企 業 開 設 事 業 所 的 比 率 的 成 長 狀 況 。 訪 視. 淋浴照護、通所照護（日間照護）、團體家屋、居家照護支援等皆有大幅的成 長 。 特 別 是 通 所 照 護 （ 日 間 照 護 ） 事 業 中 ， 企 業 所 占 比 率 從 4.5% 增 加 為 25.3%， 成 長 近 4 倍 。 團 體 家 屋 中 ， 企 業 所 占 比 率 從 21.2% 增 加 為 47.3%， 訪 視 照 護 事 業 中 ， 企 業 所 占 比 率 從 30.3% 增 加 為 48.2%， 分 別 成 長 了 2 倍 及 1.5 倍 。. 表2. 介護保險指定事業中營利法人（企業）開設事業所數所占比率的變化 （ 2000 年 ～ 2004 年 ） 2000年10月 2001年10月 2002年10月 2003年10月 2004年10月. （訪視型） 訪視照護. 30.3. 34.0. 36.1. 訪視淋浴照護. 23.1. 26.1. 25.0. 28.7. 30.5. 6. 7.0. 9.2. 10.9. 13.0. 訪視看護站. 44.8. 48.2. （通所型） 通所照護（日間照護）. 4.5. 8.8. 12.7. 19.1. 25.3. 0.1. 0.1. 0.1. 0.1. 0.2. 0.1. 0.1. 0.3. 0.2. 0.6. 0.5. 0.5. 0.9. 1.7. 通所復健 醫療機構 （其他） 短期入所生活照護. 0.1. 0.1. 0.1. 0.1. 0.3. 0.2. 0.1. 0.1. 0.2. 痴呆對應型共同生活照護 （團體家屋）. 21.2. 26.1. 34.1. 42.8. 47.3. 特定機構入所者生活照護. …. …. …. …. 76.1. 福利用具租賃. 82.6. 85.4. 84.7. 86.9. 87.1. 居家照護支援事業所. 18.1. 19.5. 20.6. 26.0. 29.1. 短期入所療養照護 醫療機構. 資料來源： 依厚生勞動省公開資料「介護サービス施設・事業所調査結果の概況（各年度）」整理而成。 （http://wwwdbtk.mhlw.go.jp/toukei/data/890/2000/gaikyou/0003431/g116. html，2006.02.22）. 另 外 ， 根 據 荘 秀 美 （ 2006b） 的 針 對 山 口 縣 所 做 的 實 證 研 究 資 料 ， 山 口 縣 介 護 保 險 服 務 指 定 事 業 者 中 ， 營 利 法 人 （ 企 業 ） 所 占 的 比 例 逐 年 成 長 ， 2000 年 底 時 共 99 家 ， 占 全 體 的 10%， 2006 年 2 月 底 止 增 為 524 家 ， 占 27.3%。 總 之 ， 就 事 業者數量的成長狀況而言，不管是全國性資料或是地方縣市資料皆顯示企業已成 為介護保險給付居家照護服務的事業主體之一，過去以社會福利法人為主要照護 服務供給主體的結構已經產生變化。.
(11) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 107. 2.企 業 經 營 逐 漸 穩 定 其次，再從企業參與後的經營狀況來看，介護保險吸納企業參與的目標在於 活絡照護服務供給體系，引進契約型給付方式，由業者與服務使用者直接簽約， 強化照護服務的市場機能，讓使用者享有充分的自主權及多元選擇，獲得適當的 照護服務。但是企業參與服務經營的初期階段，因為只能提供居家照護或居家支 援服務，其營利價值原本就不是很高，加上民眾可能無法立即習慣企業提供的照 護服務無法達到收支平衡，能達到營利目標的企業不多，甚至面臨縮減經營規模 等情況。但是，部分企業參與之後，不斷採取各種因應策略開拓市場，運用各種 策略迅速提昇服務品質，已逐漸超越社會福利法人等所提供的服務品質，而能獲 取 服 務 使 用 者 的 青 睞 ， 趨 於 穩 定 成 長 （ 江 尻 行 男 ， 2003； 鄭 景 文 ， 2004） 。 以 經 營 居 家 照 護 服 務 的 大 企 業 代 表 「 COMSN」 （ community medical systems & network） 8 為 例 ， 在 介 護 保 險 實 施 的 第 3 個 月 （ 2000 年 6 月 ） ， 立 即 縮 減 經 營 規 模 ， 由 原 來 的 1,200 餘 所 的 服 務 據 點 縮 減 為 700 餘 所 ， 並 裁 員 高 達 4 成 的 居 家 服 務 員 等 員 工 （ 約 1,600 人 ） （ 横 山 寿 一 ， 2003： 101； 江 尻 行 男 ， 2003） 。 其後，厲行改造計畫，並隨著公共介護保險制度的穩定發展，服務利用者已大幅 增 加 。 根 據 2005 年 12 月 止 的 統 計 ， 「 COMSN」 當 年 度 增 設 大 約 300 個 服 務 據 點 ， 第 一 季 的 營 業 額 比 前 年 度 同 時 期 的 營 業 額 增 加 了 27.5%、 66 億 6 千 八 百 萬 日 圓 ， 所 獲 利 潤 比 前 年 度 同 時 期 增 加 22.8%， 累 增 至 12 億 7 干 萬 日 圓 9。 另 一 大 型 民 間 業 者 Nichii 學 館 （ Nichii Gakkan Company） 10最 初 設 置 了 近 800 居 家 訪 視 服 務 據 點 ， 雖 然 曾 經 一 度 縮 減 為 600 所 ， 2006 年 2 月 已 再 度 擴 展 至 895 所 ， 營 業 額 達 370 億 日 圓 。. 3.服 務 品 質 提 昇 迅 速 介護保險制度的市場化為「準市場」，其服務給付及部分負擔等是由政府公 訂實施，設有給付上限及下限。如此一來，即使提供高品質的服務也無法申請高 的給付。相對的，亦不容許過度降低服務價格。因此並不容易出現競價競爭的情. 8. 1988 年 成 立 ， 資 本 額 141 億 4,835 萬 日 圓 。 2005 年 12 月 底 止 ， 員 工 22,761 人 ， 服 務 人 數 達 67,440 人 。 （ 資 料 來 源 ： http://www.comsn.co.jp/company/index.html， 2006.04.10）. 9. 資 料 來 源 ： http://www.goodwill.com/gwg/ir/financialresults/businessreport/index.html.， 2006.04.10.. 10. 1973 年 設 立 ， 資 本 額 119 億 3,300 万 円 。 2005 年 3 月 的 統 計 ， 員 工 5,419 人 ， 業 務 員 67,848 人 ， 服務人數達 158,764 人。（資料來源：http://www.nichiigakkan.co.jp/top/message.html，2006.04.10）.
(12) 108. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 況，提昇服務品質成為業者提昇競爭力的有效手段。 其次，介護保險實施後的初期階段，企業的服務員素養、薪資報酬、及照護 服務品質等皆不及非營利機構，而且由於民眾一時無法立即習慣企業提供的照護 服 務 而 導 致 個 案 來 源 不 穩 定 ， 收 支 不 平 衡 （ 莊 秀 美 ， 2005） 。 但 是 ， 根 據 莊 秀 美 （ 2006b ） 針 對 企 業 的 調 查 結 果 ， 企 業 的 機 動 性 強 ， 並 運 用 各 種 服 務 策 略 ， 體 貼 服務使用者的需求，迅速提昇服務品質，民眾口碑相傳，營業情況已獲改善並逐 年成長。就日本的現況而言，長期照護服務也可能成為重視高效率經營的企業可 以發揮的領域。未來日本政府是否開放更多的服務事業項目，企業無不引頸期 待，也是日本政府必須繼續努力思考的課題。. 三、企業參與的相關問題 日本的介護保險制度引進企業參與，活絡照護服務供給體系，讓服務使用者 能多元化選擇適當的照護服務，然而並非表示企業參與照護服務供給就完美無 缺，以下進一步加以分析檢討。 首先就服務輸送部分而言，照護服務乃是人口密集型服務，人口密度高的都 市地區容易吸引企業的進駐，但是人口稀疏的偏遠的農山村地區，對企業而言乃 是立地不佳業務伸展無望之處，進駐意願低落，因此並無法形成政策所預測的競 爭市場，服務使用者也無法自由選擇服務。雖然制度上設定市 町 村 特 別 給 付 ， 不 過 區 域 間 存 在 極 大 的 落 差 仍 是 事 實 （ 渋 谷 博 史 ・ 平 岡 公 一 編 著 ， 2004： 302； 西 下 彰 俊 ほ か 編 著 ， 2005 ： 107-108 ） 。 因 此 ， 如 何 掌 握 偏 遠 地 區 的 服 務 輸 送 無 虞，以保障偏遠的農山村地區的民眾的照護服務使用權益，必須加以關注。關於 業務監督的相關課題，根據厚生勞動省的統計，介護保險業者因非法營業行為導 致 被 撤 銷 指 定 事 業 資 格 的 業 者 年 年 增 加 。 介 護 保 險 開 辦 至 2004 年 底 為 止 累 計 180 家 指 定 事 業 者 遭 到 撤 消 資 格 之 處 分 。 從 絕 對 數 來 看 ， 企 業 最 多 共 116 家 。 其 次 為 社 會 福 利 法 人 18 家 。 從 出 現 率 來 看 ， 則 以 特 定 非 營 利 活 動 法 人 （ NPO） 最 高 ， 出 現 率 為 1.12%， 其 次 為 企 業 的 0.50%。 撤 消 事 由 依 次 為 虛 報 服 務 時 間 及 次 數 、 服務人員資格不符、虛報服務人員、違反工作人員設置基準、加算交通時間、收 授介紹費等。厚生省勞動省已著手推動「介護給付適正化推動運動」，以降低保 險給付費的成長。另一方面並加強介護保險業務的指導及監督體系，以避上述各.
(13) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 109. 項 弊 端 11。 其次是照護業者的管理系統的一國多制現象。介護保險服務市場雖然敞開大 門，引進企業參與服務供給。然而，一方面對企業綁手綁腳，一方面卻又設置許 多針對社會福利法人的優惠辦法，企業與社會福利法人根本不具相同的競爭條 件，因此並非是一健全的市場機制。這種對企業的限制及對社會福利法人的優惠 辦法阻礙最適資源再分配機制及服務效率的提昇（川野辺裕幸・丸尾直美編著， 2005： 23）. 肆、我國老人福利民營化的發展 一、社會福利民營化的發展 民 國 60 年 代 之 前 ， 政 府 委 託 民 間 部 門 辦 理 社 會 福 利 服 務 均 是 由 地 方 政 府 自 行 規 劃 辦 理 ， 中 央 政 府 較 少 介 入 （ 陳 武 雄 ， 1997） 。 民 國 72 年 內 政 部 訂 頒 『 加 強結合民間力量推展社會福利實施計畫』，明定各縣市政府為推展社會福利工 作，得以補助、獎助或委託民間合法社會福利機構共同辦理。中央政府並以對等 補助方式協助地方政府推動與民間機構的合作。其後，各級政府逐漸以補助或獎 勵的方式鼓勵民間參與，許多縣市政府開始以方案委託的方式委外辦理（陳武 雄 ， 1997； 賴 珍 如 、 施 教 裕 ， 1999） 。 民 國 70 年 代 末 期 ， 社 會 福 利 意 識 抬 頭 ， 為 了 因 應 民 眾 對 社 會 福 利 殷 切 之 期 盼，政府大幅增加社會福利預算，惟行政人力有限，善用民間資源共同推展福利 服務，成為解決福利服務輸送及滿足民眾需求的較佳策略，各縣市政府開始擬訂 委 託 民 間 辦 理 社 會 福 利 的 相 關 辦 法 。 民 國 83 年 2 月 ， 內 政 部 頒 布 『 政 府 委 託 民 間辦理殘障福利服務實施要點』，代表社會福利民營化時代真正的開始（陳武 雄 ， 1997） 。 民 國 83 年 7 月 ， 行 政 院 院 會 審 議 通 過 『 社 會 福 利 政 策 綱 領 』 ， 其 中基本原則第 7 項規定：福利服務應本民眾福利為先，針對現況與需求，著重城 鄉均衡發展，並結合學術與民間組織，共同發展合作模式的服務輸送體系。並於 『社會福利政策綱領實施方案』的福利服務部分第 2 項規定：採取補助、委辦、. 11. 資 料 來 源 ： 厚 生 労 働 省 http://www.mhlw.go.jp/topics/2005/bukyoku/rouken/5.html， 2006.04.20。.
(14) 110. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 公設民營等方式，並充分運用志願服務人力，由政府支援經費及設施，透過民間 組 織 提 供 多 樣 化 及 合 適 性 的 服 務 （ 陳 武 雄 ， 1997） 。 接 著 ， 內 政 部 陸 續 制 定 相 關 措 施 與 辦 法 。 民 國 84 年 制 定 『 84 年 度 內 政 部 加 強 推 展 社 會 福 利 獎 助 作 業 要 點 』 。 民 國 85 年 審 議 通 過 『 推 動 社 會 福 利 社 區 化 實 施 要 點 』 ， 強 調 由 地 方 的 志 願 服 務 組 織 提 供 在 地 化 服 務 。 民 國 86 年 時 ， 擬 訂 實 施 『 推 動 社 會 福 利 民 營 化 實 施要點及契約書範本』，作為推動社會福利民營化最高的法令依據，落實社會福 利 民 營 化 政 策 （ 陳 武 雄 ， 1997 ； 賴 珍 如 、 施 教 裕 ， 1999 ； 謝 儒 賢 ， 2002 ； 劉 華 美 ， 2005） 。 民 國 87 年 頒 布 『 內 政 部 推 展 社 會 福 利 補 助 作 業 要 點 』 ， 旨 在 協 助 各 級 政 府 與 結 合 民 間 力 量 推 展 各 項 社 會 福 利 ， 提 昇 社 會 福 利 品 質 及 水 準 。 民 國 88 年制定『結合民間資源辦理身心障礙福利服務辦法』，以公設民營、委託服務等 方式，結合民間資源辦理身心障礙福利服務。 民 國 90 年 ， 政 府 調 整 民 營 化 政 策 ， 廢 止 『 推 動 社 會 福 利 民 營 化 實 施 要 點』。不過，該要點的廢止並不代表福利民營化的終結，而是重新訂定社會福利 民營化政策方向，建構嶄新體系及法制的開始。因此同時期行政院通過『推動政 府業務委託民間辦理計劃』，將委託民間辦理列為主要項目，並頒定『行政院及 所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點』，取代原來的『推動社會福利民營 化實施要點』，規定「公辦民營」、「部分公營，部分民營」等委託型態，目前 已被列為政府推動公共服務的重要依據。雖然『行政院及所屬各機關推動業務委 託民間辦理實施要點』中，並未個別規定單一公共服務行政業務的民營化作業， 但 是 亦 可 作 為 國 內 推 動 社 會 福 利 民 營 化 的 原 則 性 依 據 （ 郭 登 聰 ， 2005） 。 民 國 92 年 ， 行 政 院 公 布 修 正 『 行 政 院 及 所 屬 各 機 關 推 動 業 務 委 託 民 間 辦 理 實施要點』，期調整政府角色及職能，形塑導航新政府；活化公務人力運用，降 低政府財政負擔；善用民間資源與活力，提升公共服務效率及品質；帶動社會競 爭 力 ， 共 創 公 私 協 力 新 環 境 。 民 國 93 年 修 訂 『 社 會 福 利 政 策 綱 領 』 ， 其 中 基 本 原則第 7 項明定：「公私夥伴關係：公部門應保障人民基本生存、健康、尊嚴之 各項福利；民間能夠提供之服務，政府應鼓勵民間協力合作，以公私夥伴關係提 供完善的服務」。 上述各項法制與方案之頒訂與推動可說明政府積極委託民間辦理各項社會福 利服務業務，主要在擴大民間參與，提昇公共服務效率與品質，並期透過福利分 工及結合民間資源，建立公私夥伴關係。.
(15) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 111. 二、老人福利民營化的發展 隨著人口結構的高齡化，老人福利逐漸成為國內重要的社會福利課題。另一 方 面 ， 受 到 前 述 政 府 積 極 推 動 的 社 會 福 利 民 營 化 政 策 的 影 響 ， 民 國 80 年 代 以 後，政府開始建構社區照顧服務體系，並以補助或契約委託方式鼓勵民間部門提 供 送 餐 服 務 、 日 間 托 老 、 喘 息 服 務 和 電 話 關 懷 等 （ 劉 華 美 ， 2005） 。 表 3 為 民 國 80 年 代 以 後 政 府 陸 續 擬 訂 老 人 福 利 民 營 化 的 相 關 辦 法 及 措 施 。. 表 3： 政 府 推 動 老 人 福 利 民 營 化 相 關 辦 法 年度. 相關法制. 民國 86 年 老人福利法. 主要內容 第 4 條：「各級政府及老人福利機構應各本執掌或宗旨，對老人 提供服務與福利。各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施 委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間為之。……」. 老人福利法. 第 9 條：「地方政府應視需要設立並獎助私人設立各類老人福利 機構……（長期照護機構、養護機構、安養機構、文康機構及服 務機構）」. 老人福利法. 第 18 條：「為協助身心受損致日常生活功能需他人協助之居家老 人得到所需之持續性生活照顧，地方政府應提供或結合民間資源 提供下列居家服務……（居家護理、居家照顧、家務服務、友善 訪視、電話問安、餐飲服務、居家環境改善、其他相關之居家服 務）（老人福利法）. 民國 87 年 『老人長期照 運用醫療發展基金獎勵私立或財團法人醫院附設護理之家或日間 顧三年計畫』 照顧機構 民國 91 年 『照顧服務產 期結合民間力量，共同發展照顧服務支持體系 業發展方案』 民國 91 年 『加強老人安 提示結合民間資源提供各項老人照顧服務，包括緊急救援服務、 養服務方案』 失蹤老人協尋工作、老人住宅服務、老人保健活動、居家護理服 務、長期照護服務、老人安養護、設置老人休閒活動場所等 民國 93 年 『社會福利政 以居家式服務和社區採取補助、委辦、公設民營等方式，並充分 策綱領之內涵 運用志願服務人力，由政府支援經費及設施，透過民間組織提供 』的福利服務 多樣化及合適性的服務 部分第 13 項.
(16) 112. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 年度. 相關法制. 主要內容. 民國 93 年 『促進民間參 促進民間大量投資老人住宅，期成為帶動經濟發展的一股動力， 與老人住宅建 且能有效促進老人住宅產業的發展，同時帶動當前經濟的發展。 設推動方案』 民國 93 年 『照顧服務福 致力推廣民間參與各項多元照顧服務項目，包括居家服務、日間 利及產業發展 照顧、輔具開發及老人住宅等。 方案第 2 期計 畫』 民國 94 年 『建立社區照 鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點，提供在地的初級預防照護 顧關懷據點實 服務，再依需要連結各級政府所推動社區照顧、機構照顧及居家 施計畫』. 服務等各項照顧措施，以建置失能老人連續性之長期照顧服務. 民 國 86 年 修 訂 老 人 福 利 法 ， 其 中 第 4 條 規 定 ： 「 各 級 政 府 及 老 人 福 利 機 構 應各本執掌或宗旨，對老人提供服務與福利。各級政府得以委託興建、撥款補 助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間為之。……」。第 9 條 規定：「地方政府應視需要設立並獎助私人設立各類老人福利機構（長期照護機 構 、 養 護 機 構 、 安 養 機 構 、 文 康 機 構 及 服 務 機 構 等 ） … … 」 。 第 18 條 規 定 ： 「為協助身心受損致日常生活功能需他人協助之居家老人得到所需之持續性生活 照顧，地方政府應提供或結合民間資源提供下列居家服務（包括居家護理、居家 照顧、家務服務、友善訪視、電話問安、餐飲服務、居家環境改善、其他相關之 居 家 服 務 ） … … 」 。 民 國 87 年 ， 『 老 人 長 期 照 顧 3 年 計 畫 」 中 提 示 ： 「 運 用 醫 療發展基金獎勵私立或財團法人醫院附設護理之家或日間照顧機構」。實務運作 則依前述之『推動社會福利民營化實施要點及契約書範本』及『推展社會福利服 務補助作業要點』等辦理之。 民 國 90 年 代 之 後 ， 為 了 因 應 國 內 人 口 老 化 及 福 利 需 求 日 益 增 加 ， 政 府 更 進 一 步 積 極 推 動 老 人 福 利 民 營 化 。 內 政 部 與 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 於 民 國 90 年 5 月協同成立「福利產業推動小組」，擬訂『照顧服務產業發展方案』，期結合民 間的力量，共同發展照顧服務支持體系，並藉由照顧服務產業的發展，擴大相關 勞 力 需 求 ， 有 效 促 進 就 業 。 此 項 方 案 於 民 國 91 年 5 月 納 入 『 挑 戰 2008： 國 家 重 點發展計劃』之中，作為未來照顧服務產業發展的基本方針。同年 6 月，『加 強 老 人 安 養 服 務 方 案 』 提示：「結合民間資源提供各項老人照顧服務，包括緊急.
(17) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 113. 救援服務、失蹤老人協尋工作、老人住宅服務、老人保健活動、居家護理服務、 長 期 照 護 服 務 、 老 人 安 養 護 、 設 置 老 人 休 閒 活 動 場 所 等 」 。 民 國 92 年 ， 『 照 顧 服務產業發展方案』更名為『照顧服務福利及產業發展方案』，納入衛生、勞 工、退輔、農業及原住民等行政體系，期透過跨部門合作，促進照顧服務「福 利」和「產業」平衡發展。此後照顧福利的供給方式突破以往單純由社會福利體 系 主 導 的 輸 送 模 式 。 民 國 93 年 修 訂 『 社 會 福 利 政 策 綱 領 』 ， 其 中 「 社 會 福 利 政 策 綱 領 之 內 涵 」 的 「 福 利 服 務 」 第 13 項 規 定 ： 「 以 居 家 式 服 務 和 社 區 式 服 務 作 為照顧老人及身心障礙者的主要方式，並輔以機構式服務；當老人及身心障礙者 居住於家中時，政府應結合民間部門支持其家庭照顧者，以維護其生活品質」。 「社會住宅與社區營造」第 1 項規定：「政府應結合民間力量，以各種優惠方 式，鼓勵民間參與興建各類型之社會住宅，作為非營利用途」。 民 國 93 年 ， 行 政 院 核 定 『 促 進 民 間 參 與 老 人 住 宅 建 設 推 動 方 案 』 ， 期 促 進 民間大量投資老人住宅，成為帶動經濟發展的一股動力，且能有效促進老人住宅 產 業 的 發 展 ， 同 時 帶 動 經 濟 發 展 。 民 國 93 年 ， 行 政 院 推 出 『 照 顧 服 務 福 利 及 產 業發展方案第 2 期計畫』，致力推廣民間參與各項多元照顧服務項目，包括居家 服 務 、 日 間 照 顧 、 輔 具 開 發 及 老 人 住 宅 等 。 民 國 94 年 5 月 ， 行 政 院 核 定 『 建 立 社區照顧關懷據點實施計畫』，明示「鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點，提 供在地的初級預防照護服務，再依需要連結各級政府所推動社區照顧、機構照顧 及居家服務等各項照顧措施，以建置失能老人連續性之長期照顧服務」。 上述法制與方案無不顯示政府致力推動老人福利民營化的決心，而此老人福 利民營化政策之推動，正反映福利多元化發展之趨勢及鼓勵民間共同參與社會福 利之思潮。. 伍、國內企業參與老人福利服務供給的現況 從上述各項老人福利民營化政策之相關辦法之內容來看，結合「民間」資 源、推動「民間」參與老人福利服務輸送為基本原則。其所謂的「民間」，可視 為前述福利組合之中的私部門，乃包括非正式部門、志願性部門與企業在內，以 下主要探討私部門中的企業，其參與老人福利服務供給的現況與相關課題。.
(18) 114. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 一、環境條件限制多 結合「民間」是政府推動社會福利民營化政策的原則，但是上述各項推動社 會福利民營化政策及推動老人福利民營化政策之相關辦法與措施中關於「民間」 之範疇，則有不同於前述私部門組合之界定。例如，『推動社會福利民營化實施 要 點 』 （ 1997） 中 規 定 ： 「 各 級 政 府 為 運 用 其 現 有 資 源 ， 依 法 定 程 序 ， 以 契 約 方 式委託依法登記之財團法人或公益社團法人辦理非營利性之社會福利服務者，得 參考本要點辦理。……」。依此規定，社會福利服務之委託對象幾乎限定於財團 法 人 等 非 營 利 組 織 ， 一 般 企 業 並 未 被 考 慮 在 內 。 其 次 ， 1990 年 廢 止 『 推 動 社 會 福 利民營化實施要點』之後，『行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要 點』取而代之，然而只是社會福利民營化推動的原則性依據，關於「民間」範疇 之界定則無特別說明。另外，依『建立社區照顧關懷據點實施計畫』之規定，承 辦單位包括立案的社會團體（含社區發展協會）、財團法人社會福利、宗教組 織、文教基金會捐助章程中明訂辦理社會福利事項者，及其他社區團體如社區宗 教組織、農漁會、文史團體等非營利組織。由此可知，政府推動的社會福利民營 化政策下所指的「民間」，大致上仍以志願性之非營利組織為主。 其 次 ， 儘 管 企 業 的 效 率 管 理 受 到 好 評 ， 但 是 企 業 的 生 存 之 道 ---營 利 活 動 卻 為 法 令 所 不 容 。 『 老 人 福 利 法 』 第 13 條 就 規 定 私 立 老 人 福 利 機 構 不 得 兼 營 營 利 行 為或利用其事業為任何不當宣傳。從政府對於老人福利機構的管理策略來看，更 可以發現營利與福利之間的糾葛關係。『老人福利法』中規定的老人福利服務機 構 包 括 長 期 照 護 機 構 、 養 護 機 構 、 文 康 機 構 及 服 務 機 構 。 民 國 80 年 代 後 期 ， 政 府開始積極輔導老人安養護機構立案，以免財團法人登記作為吸引小型機構立案 之誘餌，將之劃歸為社會福利非營利機構。現階段老人福利服務領域中所謂的民 間組織，就是指這些辦理財團法人登記立案之機構，以及免辦財團法人登記但受 限於不對外募捐、接受補助或享受租稅減免等 3 不條件的小型機構者。表面上為 了規範小型機構歸屬於社會福利非營利機構而免其辦理財團法人登記，卻又加諸 3 不條件，防範其以非營利機構之名營運。但是實質上，免其辦理財團法人登 記，又不准其對外募捐、接受補助或享受租稅減免，已將之視為營利機構。這些 小型機構之經營並不需要以慈善為出發點，而是以服務品質及成本來作為計算收 費的標準，實質上已是為營利組織。營利的小型老人安養護機構之存在突顯福利.
(19) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 115. 和營利的衝突與矛盾，也說明了政府尚未建立一個對於民營化的通盤和完整的共 識與信任體制。 原本企業的營利主義一向就被社會福利服務界視為大敵，因此，對於由企業 提供福利服務持反對意見者不在少數。許多非營利組織對營利的看法就較偏向負 面，認為是替自身成員謀利，甚至有的認為就是以賺錢為目的（萬育維等， 1999） 。 黃 琢 嵩 等 （ 2005） 認 為 由 民 間 企 業 提 供 福 利 服 務 是 相 當 危 險 且 是 不 適 當 的決策，原因在於接受福利服務者為相對上的社會弱勢族群，其享有的資訊並不 對等，而且沒有足夠的能力購買福利服務，並且社福組織與一般營利市場提供福 利服務的理念與想法並不相同。基本上，福利服務可以產業化，但是必須是在非 營利組織架構下進行操作。因為非營利組織產業化的最終目的是創造更大的社會 公益，其收入是不分配利潤；但是營利組織產業化的最大目的是在創造更大利 潤，其對於沒有能力付費的社會弱勢者是不適當的福利服務提供型態。因此強調 政府將福利照顧市場之民營化開放給一般營利企業單位，是相當危險並且需要再 評 估 的 決 策 。 另 外 ， 劉 毓 秀 （ 2005） 指 出 ： 「 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 」 與 「 營 利 機構」應該二元分立，強調是「福利」就不是「營利」，若將二者混淆，如委託 由營利業者提供福利措施，甚至給予其補助，則會因為營利機構遵照的是自由市 場法則，將導致一方面服務品質、價格、地域、對象之階級、人員之資格及比例 實質上無法管控，另一方面卻讓營利業者在得到政府補助的立足點上，誤以為有 權利排擠公共化非營利體系的發展空間，形成「政府不應與民爭利」的迷思。 可見，目前對於企業福利服務提供之參與，不但法令上多所限制，理念上亦 存在不少爭議。. 二、市場需求未降低 然而事實上，過去國內未立案的老人安養護機構早已開社會福利組織營利之 先河。其次，如前所述，即使政府將小型老人福利機構劃歸為非營利社會福利組 織，積極推動小型機構立案。不過，就申請立案的機構而言，表面上歸屬於社會 福利非營利機構，於法不容許營利事業之經營，但是實質上的經營已屬營利事 業，只是多了一道合法大傘的遮掩而已。除此之外，國內多家財團早已積極投入 老人福利服務市場。包括早先的「太平洋富麗生活」老人安養中心（太平洋建 設 ） 、 「 潤 福 生 活 新 象 」 老 人 住 宅 （ 潤 泰 建 設 ） （ 萬 育 維 等 ， 1999） ， 以 及 近 年.
(20) 116. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 大肆宣傳的「長庚養生文化村」老人住宅（台塑集團）等。這些企業經營的機 構，雖然有些是屬於社會福利非營利機構，但實際上也是一種營利事業。有些機 構完全基於市場導向，直接以營利為名，甚至不標榜社會福利性質，可見其具備 的 營 利 動 機 與 性 質 是 不 必 質 疑 的 （ 萬 育 維 等 ， 1999） 。 各 種 營 利 性 質 的 福 利 事 業 之存在說明了其被接受及被需要的事實，由此看來，國內的老人福利市場既已形 成，標榜優質服務滿足消費者需要的營利事業之出現並不令人感到意外。 其次，從業者投入的積極性與市場反應的熱絡情況來看，營利性老人照顧機 構的出現與存在無非暗示著國內的老人安養護福利服務的消費市場已形成，也間 接透露出營利性社會福利服務的可能性。而引發我們更進一步思考的是，既然如 此，為什麼相關辦法與措施都優先考慮財團法人或公益社團法人等非營利組織， 而將企業列為最後考量呢？雖然企業組織標榜著營利取向，但並非表示企業就不 適於提供社會福利服務。. 三、影響層面續擴大 對於企業直接投入社會福利服務供給持保留態度者，一般而言較偏向從福利 使用者的立場加以考量。他們絕大多數都認為福利服務的市場並非像市場供需的 原則這麼簡單，福利服務的案主並非如同一般商業的消費者一樣有能力去尋求其 所需要的服務。並且，一般的營利機構可能因為其成本利益的計算，而對無購買 能力的案主造成福利傷害。況且，比較企業與非營利組織的社會福利服務提供， 營利商業組織在組織目標、對案主服務等方面皆與非營利組織有所差異，即使是 非營利組織從事營利事業的經營，但是卻比較容易獲得社會的容忍。因為營利是 一個機構或組織的生存要素，非營利組織雖然從事某些營利或稱為獲利的行為， 不 過 那 是 追 求 合 理 利 潤 ， 維 持 生 計 之 道 （ 郭 登 聰 ， 1999 ； 古 川 孝 順 ， 2001 ： 145 ） 。 另 一 方 面 ， 政 府 部 門 在 推 動 社 會 福 利 民 營 化 政 策 時 ， 由 於 志 願 部 門 與 政 府部門間的替代性或互補性最高，因此也較偏好與志願部門建立合作，營利部門 則成為最後的選擇。 但是，非營利組織的社會福利服務供給也非萬無一失。相關研究指出：非營 利組織提供福利服務，經常受限於原有的先天不足後天欠缺的情況，不穩定的財 務來源，欠缺誘因的工作動機，機構發展的結構限制等導致不盡理想的服務。特 別是非營利機構在強調非營利的原則之下，其組織營運的必要性經費來源包括政.
(21) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 117. 府補助、民間捐款、服務收入、基金利息或其他相關收入等，但這些營運必要經 費的來源卻因政府編列預算多寡與補助方法、景氣變動、非營利原則的約束等因 素 而 存 在 著 高 度 的 不 穩 定 性 （ 郭 登 聰 ， 1998） 。 而 非 營 利 機 構 的 營 運 財 務 的 不 穩 定性，又使得社會福利服務變成窮人幫助窮人的泥菩薩。雖不至影響到整體業務 的推動，但不能否認對其內部發展有產生不當的影響。這些發展對其員工的待遇 和福利形成困擾。雖然社會福利機構亦相當強調並秉持宗教性或道德上的付出， 對其員工在這方面的待遇有另類的期許，及奉獻的特質大於實質所得，員工可能 在未能獲得合理待遇下被迫離開。並且在這樣的組織架構之下，員工升遷不易， 特別是在退休撫恤方面的安排，使員工有終老的擔憂存在。在非營利組織下，標 榜以人性服務為主，以福利不可衡量利益、效益為理由，造成在實質工作的不容 易彰顯或缺乏刺激，對於員工而言，亦缺乏相對的誘因，對工作的要求未能合理 或 適 切 ， 形 成 一 種 無 效 率 或 是 無 效 果 的 服 務 （ 郭 登 聰 ， 1999） 。 上述志願部門的另類無效益等相關問題逐漸浮出檯面。許多非營利機構在面 對財源上各種問題的出現，不斷地突顯出其成本、機構營運與服務收費之間關聯 性的問題。雖然社會福利標榜著以服務弱勢族群為優先，針對無力自市場購買所 需服務的社會邊緣團體，強調在過度商品化與強調利潤的結果下會使市場上的弱 勢者被排拒在福利服務的供給之外，使社會福利喪失其之所以為社會福利所立基 的根本。但是這些福利提供的志願服務組織也必須維持下去，為維持組織運作的 「財務考量」是無法忽視的。而企業似乎最能輕易避免上述非營利組織面臨的財 源不足、員工福利不確定及服務提供的品質及效率不彰等問題。 因此，跳出以政府為中心主軸的思考架構，而從社會組織的連帶關係來看， 企業與志願部門的互動關係日益增加。企業經常藉由目的行銷、企業贊助、實物 贈與及企業志工等方式與非營利組織合作來推動企業慈善，善盡社會責任。甚至 為了有效運用企業資源，企業直接設置社會投資部門、企業型基金會、參與聯合 勸 募 、 組 設 企 業 志 願 服 務 中 心 等 （ 張 英 陣 ， 1999） 。 就 此 來 看 ， 雖 然 企 業 介 入 社 會福利服務供給的型態與方法不同於志願部門，但是其功能與影響力同樣重要。 總之，企業的重要性日增，參與社會福利供給亦已成趨勢，因此，消極地拒 絕企業參與社會福利提供，不如積極探討如何結合企業，設定適合的條件，透過 營利經營鼓勵市場良性競爭，提昇服務品質。目前各界對於「照顧服務福利及產 業」的觀念仍有誤解。民眾依然存有「免費居家服務」之印象，非營利機構依然.
(22) 118. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期. 將開放產業化視為是洪水猛獸。對於開放企業仍持不同的看法，需要持續加強溝 通。但是，值得思考的是，提出營利的目的原本就不是在傷害社會福利本身的利 民特性。對於不論是有能力或是無能力的福利案主，更需要在這種服務的理念下 被重視。老人養護與長期照護產業市場化是未來的趨勢，除了少數獲得持續財務 支援的機構得以堅持道德理想之宗旨施行慈善性福利工作之外，即使是非營利機 構仍必須有營利事業為基礎，否則根本就無法生存。因此，企業不該是福利民營 化的拒絕往來戶，營利不該是福利民營化的原罪。企業的供給不該是有意無意避 而不談的話題，應該是在有條件的情況之下透過營利運作鼓勵市場良性競爭。前 述日本在長期照護保險制度的實施上，已開放營利企業參與社會福利服務之經 營，企業高效率經營方式亦已逐漸獲得民眾的肯定。. 陸、討論與建議 過去國內承辦社會福利業務的受託單位，多以財團法人與社團法人等非營利 社會福利組織為主要對象。但是晚近部分相關辦法已明示推動企業部門的參與， 顯示對於企業的社會福利參與已逐漸開放。例如：『照顧服務產業發展方案』 （ 民 國 91 年 ） 明 示 結 合 民 間 企 業 的 力 量 推 動 社 會 福 利 服 務 ， 其 中 提 及 民 間 企 業 的部分如：「有鑒於民眾福利服務需求多元化，建構完整福利產業非一蹴可及， 為了能在短期內以有限資源同時達到促進就業、提升民眾生活品質之目標，本方 案以先行發展具需求急迫性、訓練容易、可企業化且與現行資源不重複之服務項 目，並以建構高齡化社會老人、身心障礙者之照顧支持系統為研擬之主要內 容」、「鼓勵非營利團體及民間企業共同投入照顧服務產業，建構多元化照顧服 務輸送系統，全面提升照顧服務品質，達成選擇多元化、價格合理化與品質高級 化之目標」、「借重民間企業的參與來滿足不同民眾的多元需求，同時建立我國 照顧服務產業，符合照顧多元化的發展趨勢」等。再者，『促進民間參與老人住 宅 建 設 推 動 方 案 』 （ 民 國 94 年 ） 將 民 間 投 資 老 人 安 養 設 施 產 業 列 為 促 進 民 間 參 與公共建設法之重大公共建設範圍，明示：「將營利事業組織經營老人住宅業列 為營利事業登記項目」主要乃企圖誘發民間企業之參與投入。另外，『行政院及 所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點』中亦規定各機關得將屬公共服務或 執行性質之整體業務委託民間辦理，或將現有土地、建物、設施及設備，委託民.
(23) 企業參與長期照護服務供給相關課題之探討. 119. 間經營管理，擴大民間部門的定義範疇。由此顯示企業的社會福利參與已被認 可，其營利事業也被接受。 『照顧服務產業發展方案』、『促進民間參與老人住宅建設推動方案』及 『行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點』等已不僅限於財團法人 或是公益社團法人作為委託經營的對象單位，已將企業的參與投入視為是重要力 量。上述辦法雖然在方案與要點的推動及執行上，仍是有許多待修正或解決的問 題，但不難看出，政府致力於推動老人福利民營化，並且極力善用企業資源與活 力，提升公共服務效率及品質的決心。民間部門的範疇，已跨越過去以非營利組 織為主的界限。 針對國內開放企業參與老人福利服務供給的必要準備措施而言，如何防止社 會福利服務的公共性喪失的策略應是緊急的課題，借鏡前述日本的照護民營化實 施經驗，茲提出以下建議： 一、針對政策與配套措施而言： 階段性開放：所謂自由市場的原理就是市場開放，但是必須留意的是，市 場開放的結果，一旦企業在成本不符、利潤追求落空的狀況之下，任何時 間都可能退出服務提供的市場。因此，導入企業參與的基本前提就必須先 擬定相關配套措施，如經營不善的後續處理等。因此，國內仍應採取階段 性開放企業參與的方式，逐步提攜企業的穩定成長，避免照護服務供給體 系變動過劇。 區域搭配原則：站在福利服務需求的觀點來看，如果照護服務是必要的 話，就不應該考慮成本結構，即使成本不符也不應撤離服務。不過，這是 企業所無法容忍並不可能做到的。因此，政府應制定區域搭配規則，掌握 偏遠地區的服務輸送無虞，保障偏遠地區民眾的照護服務使用權益。 競爭環境平準化：管理機制應避免多頭馬車現象，既然敞開大門引進企業 參與，針對福利服務市場中的各種不同屬性之業者就不應該訂有不同待遇 的優惠辦法，以平準競爭環境。 加強人力培訓：照護服務是人力密集的勞力，市場化將會帶動雇用人力， 因此，加強培訓居家照顧員，確保照護人力也是重要的。 注重民眾教育：照顧服務市場化後，服務使用者自行選擇業者與之簽訂契 約購買服務，因此市場資訊的取得非常重要。由於業者勢必盡其所能推銷.
(24) 120. 中山人文社會科學期刊第十四卷第一期 服務，因此基於支援福利使用者的選擇的觀點來看，建立服務情報資料庫 以利民眾便利檢索，及擬訂照護服務廣告規範等也是重要的。. 二、針對參與的企業而言 以客為尊為原則：福利服務是對人的服務，因此，服務利用者與服務提供 機構或服務提供者的人際關係與信賴度也是優良服務輸送的關鍵。福利服 務使用者就如同服務業中的顧客一般，以客為尊仍是業者生存的重要關 鍵。 研究開發之重視：以消費者滿意為依歸，有志加入的企業亦應投入研究， 瞭解福利市場、福利使用者的，開發服務工具及模式，提昇服務品質，才 能獲取消費者的信青睞。 總之，企業參與社會福利服務的經營，最為人所詬病者不外乎企業為追求企 業性，有可能停止不符合成本效益的供給，或因自行調漲價格的自由度增高，導 致經濟弱勢者使用服務的困難，或因節省營運成本導致品質低落，傷害服務的公 共性等問題。社會福利民營化的實務，鼓勵以非營利組織的型態運作是一種方 式，但不應該是唯一的方式。企業可以是福利服務供給的可選擇部門之一，不能 只以消極和抵制的態度予以對抗，或是漠視其存在。而是應該轉變態度，將企業 的發展視為是整個福利產業提昇的可能，讓社會福利服務的供給具備更多元化、 彈性化的空間。. 參考文獻 中文文獻 王 麗 容 ，1993，社會福利服務民營化的理念、批判與前瞻。社區發展季刊，63 期， 頁 70-74。臺北，臺灣：社區發展雜誌社。 古 允 文 ，1997，從福利國家發展談民營化下國家角色的挑戰。社區發展季刊，第 80 期，頁 70-87。臺北，臺灣：社區發展雜誌社。 江 明 修 審 訂 ， 2003 ， 非 營 利 產 業 。 台 北 ： 智 庫 文 化 出 版 。 ［ 原 著 ： Burton A. Weisbrod (1998) To Profit or Not to Profit: The Commercial Transformation of the Nonprofit Sector., Cambridge University.］ 官 有 垣 ， 2000 ， 非 營 利 組 織 在 臺 灣 的 發 展 ： 兼 論 政 府 對 財 團 法 人 基 金 會 的 法 令 規.
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