責任保險法制對氣候變遷之因應 (II)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

責任保險法制對氣候變遷之因應(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 99-2410-H-004-149-MY2 執行期間： 100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學法律學系計畫主持人：張冠群計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：黃卲璿報告附件：出席國際會議研究心得報告及發表論文公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 09 月 19 日

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中文摘要：溫室效應肇生之氣候變遷對人類生存與生活之風險，各國間除以立法或行政手段對其內國主要溫室氣體排放者或溫室氣體排放產品製造者為管制外，亦透過國際協定冀達成全球溫室氣體減量之目標，俾終局緩和全球暖化。然於一國國內立法未臻完足，該國又因經濟利益考量而對國際溫室氣體減量協定之參與未必積極之情況下，因氣候變遷所伴隨現象甚或災害而受損害之政府或私人，得否如環境汙染之公害般，透過司法手段尋求救濟，尤其以侵權行為為原因而對溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人提起訴訟？以美國為例前開以溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人為被告提起之侵權行為訴訟，非僅紙上談兵，而正方興未艾。此些訴訟一旦確定企業將因排放溫室氣體或製造溫室氣體排放產品而成立公害之侵權責任，弗論其判決係要求企業之負損害賠償或限制企業未來之溫室氣體排放或產品之製造，對企業言，均屬新型態之「法律風險」，乃企業於傳統安排風險分散或管理機制時所未預見者。然因此類風險可能肇生之損失與額外費用成本之支出均非可謂不鉅，此觀環境汙染訴訟終法院判決之賠償金額與應支出之清理成本即一目了然。準此，企業面對此一新型態風險之管理機制攸關企業之生存與永續之競爭力，如何針對氣候變遷責任安排適切之風險管理策略與方法，至關重要。本文就美國近年針對溫室溫室氣體排放相關活動之私人企業或主管機關提起之訴訟詳為分析，俾確立企業因氣候變遷所生損害賠償責任成立之可能性並自理論面盡一步確證氣候變遷侵權責任之成立可能；於確認責任成立可能性後，再探索氣候變遷侵權訴訟之潛在被告可採之風險管理策略，並針對以保險方式分散風險之可能性與阻礙詳為剖析，最末則於第五部分提出結論與建議，冀得於企業面對氣候變遷而生新興法律風險之認知與風險治理，有棉薄之助益。中文關鍵詞：氣候變遷、氣候變遷責任、風險管理、法律風險、侵權行為英文摘要： Global climate change is the greatest environmental

challenge facing the world today. Where the government fails to enact legislation to reduce greenhouse gas emissions, states and private parties cannot avoid to pursue alternative avenues for

addressing greenhouse gas emissions. One such avenue is climate change litigation, pursued by both states and private parties. These claims rely mainly on the common law especially the tort law to address climate change-related harms and reduce greenhouse gas

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suits have been filed against various greenhouse gas emitters as well as auto manufacturers. While some of which were dismissed based on the doctrine of political question which indicates that claims of this type lacks of judicially discoverable and manageable standards, recent decisions such as

Massachusetts, et al. v. EPA, Comer v. Murphy Oil USA Inc. and Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. have denied the application of the political question doctrine and recognized the standing of the plaintiffs. These decisions create the potential tort liability of major greenhouse emitters. Facing such fresh legal risk, it is essential for

enterprises to start seeking risk management tools available to them. As insurance is one of the most common mechanisms for risk transfer and risk

distribution, it may be an appropriate alternative for greenhouse emitters to manage the climate change liability risk under the premise that such risk is insurable. Accordingly, this paper will first probe the possibility of the establishment of the climate change liability through observing recent Federal court cases. Meanwhile, this paper will also provide theoretical justification for such liability. After ascertaining the possibility of the climate change liability, this paper attempts to explore the potentiality of using insurance as a tool for managing such legal risk by determining the insurability of the climate change liability. Eventually, this paper will conclude with an affirmation of the possibility of climate change liability and the feasibility of managing it through insurance.

英文關鍵詞： Climate Change Liability, Climate Change, Public Nuisance, Legal Risk

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行政院國家科學委員會補助專題

研究計畫

□期中進度報

告

□

V

期末報告

（計畫名稱）

計畫類別：□

V

個別型計畫 □整合型計畫

計畫編號：NSC99－2410－H－004－149

－MY2

執行期間：2010 年 08 月 01 日至 2012 年 07 月 31 日

執行機構及系所：政治大學

計畫主持人：張冠群副教授

共同主持人：

計畫參與人員：黃卲璿兼任研究助理

本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下

出國

報告：

□赴國外移地研究心得報告

□赴大陸地區移地研究心得報告

V 出席國際學術會議心得報告及發表之論文

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：

除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可

公開查詢

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壹、中英文摘要... 2 一、中文摘要... 2 二、英文摘要... 3 貳、報告內容... 4 第一部分前言... 4 第二部分研究目的... 6 第三部分文獻探討... 6 一、國內方面... 6 二、國外方面... 7 第四部分結果與討論... 8 第五部分成果自評... 8 参、參考文獻... 9 附錄：已發表論文... 13

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壹、中英文摘要

一、中文摘要

全球暖化（Global Warming）所致之地表溫度升高及地冰層融化及海平面上升等問題，乃本世紀人類所面臨最嚴重之生存環境破壞之議題。於保險法領域，探討氣候變遷衝擊之際鮮被提及者為責任保險。究其原因，如強烈之颶風之形成及威力之增強是否與全球暖化直接相關屬科學上之爭議，則縱因颶風發生而受損害者可證明溫室氣體排放者排放之溫室氣體即可能造成全球暖化，欲證明溫室氣體排放與颶風之形成及其與損害間之因果關係，甚極困難，故溫室氣體排放者對責任保險之需求性，尚未如其他可能於氣候變遷中受損失風險增加之個人對財產或人身保險需求強烈。然此一情形，自美國聯邦法院於2007 年之Massachusetts, et al. v. E.P.A 一案判決麻塞諸賽州因全球暖化而受有土地消失等損失，而要求EPA 有作為義務訂立新標準以規範溫新出廠汽車之室氣體排放量後，似有改變可能。 E.P.A.為回應此一趨勢，乃於2009 年12 月9 日，發佈行政命令－「溫室氣體強制通報命令」（Mandatory Reporting of Green House Gases）統一將大氣層中六類溫室氣體，認定為對此一世代與下一世代公民健康及公眾福祉有害者，且汽車引擎之廢棄排放，乃直接造成空氣污染之來源。至此，溫室氣體在美國係導致氣候變遷之原因且屬污染源之事實，已告確立。由是衍生之重要法律命題為：此類因氣候變遷訴訟而生之賠償責任，是否屬保險之承保範圍？由是衍生之重要法律命題為：此類因氣候變遷訴訟而生之賠償責任，是否屬保險之承保範圍？類似之損害賠償責任，於被害人可舉證證明損害及其損害發生或擴大之原因與氣候變遷相關之場合，在我國有無成立之可能？倘答案為肯定，則其亦如美國一般，對責任保險之市場、經營、要保人與被保險人權利及投保之選擇乃至受害人之對責任保險人請求等問題，均將伴隨而生。此本研究對我國現況與法制分析之重點。另自積極面而言，若溫室器體排放者之使損害賠償責任可成立，溫室氣體排放者投保責任保險間接亦提高其排放成本，使其於排放時必定多加注意，亦屬公共政策欲達之另一目的。故如何透過立法，設計一兼顧保險人之承保風險能量且適當補償氣候變遷被害人損失並間接達成提高溫室氣體排放者之排放成本，達成減碳目的之責任保險機制，即屬重要，此亦係本研究之最終目標。

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3 鑑於此，本計畫擬以兩年為期，兼採「保險理論經濟分析」、「比較法研究」及「問題解決導向」三主要研究方法，對上開問題進行深度研究分析，第一年針對美國法制與司法判決之發展持續觀察與分析，第二年則針對我國制度進行分析與潛在缺失之發現，並冀對我國相關制度之建構，提供建言。關鍵字：氣候變遷、氣候變遷責任、風險管理、法律風險、侵權行為

二、英文摘要

ABSTRACT

Global climate change is the greatest environmental challenge facing the world today. Where the government fails to enact legislation to reduce greenhouse gas emissions, states and private parties cannot avoid to pursue alternative avenues for addressing greenhouse gas emissions. One such avenue is climate change litigation, pursued by both states and private parties. These claims rely mainly on the common law especially the tort law to address climate change-related harms and reduce greenhouse gas emissions. In the United States, several such law suits have been filed against various greenhouse gas emitters as well as auto manufacturers. While some of which were dismissed based on the doctrine of political question which indicates that claims of this type lacks of judicially discoverable and manageable standards, recent decisions such as Massachusetts, et al. v. EPA, Comer v. Murphy Oil USA Inc. and Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. have denied the application of the political question doctrine and recognized the standing of the plaintiffs. These decisions create the potential tort liability of major greenhouse emitters. Facing such fresh legal risk, it is essential for enterprises to start seeking risk management tools available to them. As insurance is one of the most common mechanisms for risk transfer and risk distribution, it may be an appropriate alternative for greenhouse emitters to manage the climate change liability risk under the premise that such risk is insurable. Accordingly, this paper will first probe the possibility of the establishment of the climate change liability through observing recent Federal court cases. Meanwhile, this paper will also provide theoretical justification for such liability. After ascertaining the possibility of the climate change liability, this paper attempts to explore the potentiality of using insurance as a tool for managing such legal risk by determining the insurability of the climate change liability. Eventually, this paper will conclude with an affirmation of the possibility of climate change liability and the feasibility of managing it through insurance.

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Keywords: Climate Change Liability, Climate Change, Public Nuisance, Legal Risk

貳、報告內容

第一部分

前言

近年之氣候變遷，乃全球暖化所致，而全球暖化則起因於「溫室效應」（Greenhouse effect）。而溫室效應之發生，則因地球表面吸收來自太陽之能量，除少數導致地表溫度微升外，其餘本均應反射回太空中，然因太陽之能屬短波輻射，於反射過程中，受地球表面波長較長之溫室氣體（Greenhouse Gas）之阻隔，至無法穿透，致此些能量再次反射回地球表面，令地表溫度再次升高所致。溫室效應本屬自然現象，然過去一世紀，因工業發達與科技勃興肇致之溫室氣體排放量遽增，使溫室效應加速而致氣候明顯變遷及地表溫度之迅速升高。近年，開溫室效應肇生之氣候變遷對人類生存與生活之風險，至少於下列面向顯著增加：(1) 因海平面上升而增之風暴襲擊風險，亦增加沿海土地及其上財產之暴險（exposure）及脆弱性；(2) 地表及大氣中溫度之升高，增添自然火災（wild fire）及旱災（drought）之發生風險，亦升高對人類健康乃至生命危害之風險；(3) 降水機率與幅度之改變，亦使風暴與洪水之風險深化 1_{；(4) 海平面上升，直接導} 致低漥地區土地之淹沒並增加洪水發生頻率與損失幅度 2 針對上開現象，各國間除以立法或行政手段對其內國主要溫室氣體排放者或溫室氣體排放產品製造者為管制外，亦透過國際協定冀達成全球溫室氣體減量之目標，俾終局緩和全球暖化。然於一國國內立法未臻完足，該國又因經濟利益考量而對國際溫室氣體減量協定之參與未必積極之情況下，因氣候變遷所伴隨現象甚或災害而受損害之政府或私人，得否如環境汙染之公害般，透過司法手段尋；(5) 海平面上升亦肇生鹹水直接侵入地下水層或其他飲用水源，此於沿海地區尤然。此些現象之成因，依「跨政府氣候變遷論壇」(Intergovernmental Panel on Climate Change, the IPCC) 報告指出，有實質證據顯示，至少過去五十年之全球暖化之加劇，係可歸責於人為活動(Human activity)，亦即人為活動諸如發電廠及汽車對石油、煤炭及天然氣之使用與燃燒所排放之溫室氣體，尤其係二氧化碳，均為造成與惡化溫室效應之直接原因且過去五十年之二氧化碳排放值大於過去四十二萬年之任何時期，且該些溫室氣體均將留滯於大氣層中，繼續造成溫室效應，故未來地表溫度上升，屬幾可確定之事實。

1_{Lloyd's, 360 Risk Project, in Climate Change Report (Lloyd's 2006), available at}

http://www.lloyds.com/NewsCentre/360_risk_project/The_debate_ onclimatechange/ (last visited Jan. 19th, 2010).

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5 求救濟，尤其以侵權行為為原因而對溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人提起訴訟？若此些訴訟具成立之可能性，則未來溫室氣體之主要排放者如火力發電廠或溫室氣體產品製造人如石油公司或汽車製造人，勢將面臨新型態之侵權行為責任，而此一責任之賠償金額恐係不眥，則其現有之風險治理與損失消化機制是否足應付此一新型態之責任風險，即成問題。以美國為例，以溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人為被告提起之侵權行為訴訟，非僅紙上談兵，而正方興未艾。由美國聯邦最高法院於 2007 年之

Massachusetts, et al. v. Environmental Protection Agency一案判決麻塞諸賽州

（Massachusetts）等州因全球暖化而受有土地消失等損失，而認可州政府在氣候變遷訴訟終之當事人適格，因而實質有要求EPA有作為義務訂立新標準以規範溫新出廠汽車之室氣體排放量後3 上開訴訟一旦確定企業將因排放溫室氣體或製造溫室氣體排放產品而成立公害之侵權責任，弗論其判決係要求企業之負損害賠償或限制企業未來之溫室氣體排放或產品之製造，對企業言，均屬新型態之「法律風險」，乃企業於傳統安排風險分散或管理機制時所未預見者。然因此類風險可能肇生之損失與額外費用成本(如訴訟防禦費用)之支出均非可謂不鉅，此觀環境汙染訴訟中法院判決之賠償金額與應支出之清理成本即一目了然。準此，企業面對此一新型態風險之管理機制攸關企業之生存與永續之競爭力，如何針對氣候變遷責任安排適切之風險管理策略與方法，至關重要。除風險自留(Risk retention)外，保險乃企業最常利用之風險移轉機制。然保險人對氣候變遷責任風險是否承保，事涉可保性與承保範，各區聯邦上訴巡迴法院已受理數件對與溫室氣體排放相關私人以侵權行為法上之「公害」(Public Nuisance)為由提起之訴訟， 如Comer v. Murphy Oil USA Inc.、Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. 及California v. General Motors等案皆屬其例。早先對此類案件，法院多以事涉政 府政外交策及相關排放標準待立法訂定，致對該等案件為受理及實體裁判係對行政與立法機關不尊重，破壞權力分立(Separation)，爰以不可審斷之政治問題 (Nonjusticiable Political question)為由，駁回訴訟。其中，前二者之承審法院─聯邦第五上訴巡迴法院及第二上訴巡迴法院，已一改往昔對類似案件之態度，而認法院係針對特定侵權行為事件為管轄，其裁判之效力僅及於當事人，無取代行政與立法機關對艇溫室氣體政策及標準制定之效力，故不得以其與其他政府部門有些微牽連為由，即認該訴訟屬不可審斷之政治問題。準此，前開聯邦法院乃對原告之起訴內容進行實體審查，除自原告請求內實質損失(actual injury)、因果關係 (causation)與訴之利益(redressability)存否為判斷外，復要求原審法院就原告之請求是否合於聯邦普通法關於侵權行為法中「公害」(Public nuisance)之諸構成要件 ─對公眾利益之干擾(Interference with a public right)、干擾是否屬實質重大 (Substantiality)及干擾是否逾越合理程度(Unreasonableness)等事項為實體審查。

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圍問題。就前者言，巨災風險之可保性向具高度爭議，而氣候變遷所致之損失一旦發生，其程度之大，亦有動搖保險人清償能力之可能，且既有之巨災風險模型是否適用於氣候變遷亦有問題。另，縱可保性問題可獲解決，因溫室氣體排放將留滯於大氣層中達數百年，其責任如何確定？保單應如何設計，始可避免環境責任保險關於採請求基礎(Claim-made basis)或事故發生基礎(Occurrence Basis)之爭議？又如何避免產生長尾保單之問題？氣候變遷責任保險之承保範圍為何？凡此均係保險人提供氣候變遷責任保障前首需釐清之難題。

第二部分

研究目的

針對球球暖化，各國間除以立法或行政手段對其內國主要溫室氣體排放者或溫室氣體排放產品製造者為管制外，亦透過國際協定冀達成全球溫室氣體減量之目標，俾終局緩和全球暖化。然於一國國內立法未臻完足，該國又因經濟利益考量而對國際溫室氣體減量協定之參與未必積極之情況下，因氣候變遷所伴隨現象甚或災害而受損害之政府或私人，得否如環境汙染之公害般，透過司法手段尋求救濟，尤其以侵權行為為原因而對溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人提起訴訟？若此些訴訟具成立之可能性，則未來溫室氣體之主要排放者如火力發電廠或溫室氣體產品製造人如石油公司或汽車製造人，勢將面臨新型態之侵權行為責任，而此一責任之賠償金額恐係不眥，則其現有之風險治理與損失消化機制是否足應付此一新型態之責任風險，即成問題。針對前開課題，本研究第一部分將針對氣候變遷所生之對環境與私有財產之衝擊及近年溫室效應加劇之成因為研討，於確認人為活動係近年溫室氣體產生主因後，將於第二部分就美國近年針對溫室溫室氣體排放相關活動之私人企業提起之訴訟詳為分析，俾確立企業因氣候變遷所生損害賠償責任成立之可能性；第三部分則自理論面，如矯正正義理論、侵權行為法之基本原理及經濟分析上之妥當性進一步確證氣候變遷侵權責任之成立可能；於確認責任成立可能性後，第四部分則探索氣候變遷侵權訴訟之潛在被告可採之風險管理策略，並聚焦以保險方式分散風險之可能性與阻礙詳為剖析，最末則於第五部分提出結論與建議，冀得於企業面對氣候變遷而生新興法律風險之認知與風險治理，有棉薄之助益。

第三部分

文獻探討

一、

國內方面

國內關於氣候變遷及溫室氣體排放研究之法學著作，咸集中於碳排放之減量及碳

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7 排放量交易機制之建構，且多數為對「溫室氣體減量法立法評述」或相關國際公約如京都議定書及聯合國氣候變遷公約之研究，然若以「氣候變遷」或「溫室氣體」及「責任保險」為篇名至國家圖書館之期刊文獻資訊網搜尋，所得著作僅一篇，乃本人於2009 年10 月於月旦法學雜誌針對Massachusetts v. E.P.A.一案及其對責任保險法制之可能影響所為之粗淺分析，然該文未進一步對我國法治與實務現狀進行深入研討，且該文僅針對單一個案，似尚不足作為氣候變遷侵權責任成立可能性的完整論據，加上該文寫作為E.P.A.通過將溫室氣體是為污染物之命令前，故縱其發表日距本計劃提出之日不過數月，其引用資料已非最新，亦顯見本議題之新穎性與變化之迅速。另，該文關於我國法制與實務之研究部分，亦待進一步補充。由是以觀，本研究之主題於國內幾未被重視甚或慮及，然其重要性已於研究背景中敘明，足見本研究具原創性與創新性，然國內相關之研究文獻，嚴重不足，卓有針對本議題以台灣為比較研究對象之必要。

二、

國外方面

於美國主要之法學資料庫Westlaw 中，以＂climate change＂及＂insurance＂為標題中含括字串搜尋＂All Law Reviews and Bar Journals＂資料庫，所獲得之資料筆數為58 篇。而若以＂global warming＂及＂insurance＂為標題中含括字串搜尋同一資料庫，亦有7 比資料。顯見美國法學界對本研究之命題，已有一定程度 之關注，於短時間內已有可觀研究成果之累積。Hilary Sigman, Legal Liability as

Climate Change Policy, 155 U. Pa. L. Rev. 1953 (2007)一文便探討在其他政府部門

尚未形成統一政策前，以氣候變遷訴訟作為抑制溫室氣體排放工具的妥適性。 Peter Lehner & William E. Dornbos, Basic Liability for Major Contributors to

Climate Change, 38 Envtl. L. Rep. News & Analysis 10533(2008) 一文中，即在肯

定氣候變遷侵權責任的前提下，探討各溫室氣體排放者間的責任分攤問題。Alice

Kaswan, The Domestic Response to Global Climate Change: What Role for Federal,

State, and Litigation Initiatives? 42 U.S.F. L. Rev. 39, 104 (2007)一文，則是分析近

五年來美國關於氣候變遷訴訟的發展趨勢及司法判決的註要法律理由。Michael Duffy, Climate Change Causation: Harmonizing Tort Law and Scientific Probability 28 Temp. J. Sci. Tech. & Envtl. L. 185 (2009)一文，進一步吸論關於氣候變遷訴訟中，溫室氣體排放與原告損害間因果關係的舉證方法及科學證據於其中扮演之角色。故於各類文章中，美國關於氣候變遷責任訴訟遊程序上、實體上甚至政策上之各面向的論述相當完整。書籍方面，2007 年後，至少有Climate Change and Insurance: Disaster Risk Financing in Developing Countries 及Climate Change and Reinsurance:Economic and Financial Impact including Scientific Reference to Anticipation of New Risk, DisasterReduction and Future Insurance No-Go Zones 與 Global Climate Change and U.S. Law 等三本與本研究主題直接相關之新書出版。

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8

該三本專論鈞聚焦於針對氣候變遷各類風險(含責任風險)的風險理財措施，主要除保險外，尚提到巨災證券的發行等問題。另，美國法院，尤其聯邦最高法院及聯邦上訴巡迴法院之判決，因美國法官具造法功能之故，期判決意見及不同意見書中所呈現者，往往有經典之法學論述，及法律原則之創造，乃法學研究之重要素材。Massachusetts v. E.P.A.、 California v. General Motors、Connecticut et. al. v.

Am. Electric Power Co. Inc.、Comer v. Murphy Oil USA Inc.等晚近著名案例即屬

其例。

第四部分

結果與討論

溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人為被告提起之侵權行為訴訟案件已非個案，且未來類似案件之提出，除立法部門已就溫室氣體排放定立一體適用之管制規範外，將不致件間斷，因觀查聯邦最高法院及各上訴巡迴法院由

Massachusetts 一案自 Connecticut 及 Comer 等案之法律見解發展進程，氣候變遷

賠償責任之原告適格，已由政府擴張至私人，其請求標的，亦已由妨害防止擴張致損害賠償，顯見氣候變遷賠償責任成立之可能性，已大幅提升。而此一賠償責任之成立，於理論面、法律面、經濟面及政策面亦均有其正當性及正面功能。縱於氣候變遷侵權行為責任成立之因果關係上，受傳統說嚴厲挑戰，然判例法及學者已自不同角度提出解決方案，加以判例法乃英美法之主要法源，法官具造法之職能，氣候變遷之侵權行為之既屬新型態訴訟，關於此類案件之因果關係認定，非不得由法院建構全新之法律原則以對。於氣候變遷侵權行為責任成立已非紙上談兵，且企業亦已普遍程認識此一風險之際，溫室氣體排放或商品製造人面臨此一新型態之責任風險於選擇其風險管理策略時，則仍以保險為最適之選擇。縱或氣候變遷風險（含責任風險）或對傳統可保性原則生有衝擊，然透過適當之資訊分析研究、風險衡量與管理機制及再保險或其他公、私之風險移轉與分攤機制與承保範圍之限縮，該等風險之可保性仍應予肯認。至於承認其可保性後，其保險商品應如何設計，保費應如何釐訂，其誠保範圍與不保事項各該如何，又應以何模式承保，凡此問題，乃屬各保險人經營判斷之範疇，已逸脫本文以氣候變遷侵權責任成立之可能性及可保性之探討範圍，本研究爰僅就最重要之長尾責任防止問題略抒拙見，其餘問題，則待有志者另闢獨立議題研究之。 (詳細研究結果詳見附錄之完整發表論文)

第五部分

成果自評

(詳見已上傳之成果自評表)

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参、參考文獻

中文部分

1. 張冠群(2009)。〈氣候變遷對責任保險法制之影響〉，《月旦法學雜誌》，174， 193-229(Kuan-Chun Chang (2009). Climate Change and its Impact on the Law of Liability Insurance. The Taiwan Law Review, 174: 193-229)。

英文部分

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10

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附錄：已發表論文

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The Potentiality of the Climate Change Liability Risk Facing Enterprises and its Management – A Study on the Laws and Practices of the United States

張冠群

(18)

14

政治大學法學院副教授 Assistant Professor of Law

National Chengchi University College of Law

台北市文山區指南路二段 64 號 02-29393091 ext. 51609

(19)

15 企業因氣候變遷而生損害賠償責任之成立可能性及其風險管理─ 以美國法律與實務為中心【摘要】溫室效應肇生之氣候變遷對人類生存與生活之風險，各國間除以立法或行政手段對其內國主要溫室氣體排放者或溫室氣體排放產品製造者為管制外，亦透過國際協定冀達成全球溫室氣體減量之目標，俾終局緩和全球暖化。然於一國國內立法未臻完足，該國又因經濟利益考量而對國際溫室氣體減量協定之參與未必積極之情況下，因氣候變遷所伴隨現象甚或災害而受損害之政府或私人，得否如環境汙染之公害般，透過司法手段尋求救濟，尤其以侵權行為為原因而對溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人提起訴訟？以美國為例前開以溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人為被告提起之侵權行為訴訟，非僅紙上談兵，而正方興未艾。此些訴訟一旦確定企業將因排放溫室氣體或製造溫室氣體排放產品而成立公害之侵權責任，弗論其判決係要求企業之負損害賠償或限制企業未來之溫室氣體排放或產品之製造，對企業言，均屬新型態之「法律風險」，乃企業於傳統安排風險分散或管理機制時所未預見者。然因此類風險可能肇生之損失與額外費用成本之支出均非可謂不鉅，此觀環境汙染訴訟終法院判決之賠償金額與應支出之清理成本即一目了然。準此，企業面對此一新型態風險之管理機制攸關企業之生存與永續之競爭力，如何針對氣候變遷責任安排適切之風險管理策略與方法，至關重要。本文就美國近年針對溫室溫室氣體排放相關活動之私人企業或主管機關提起之訴訟詳為分析，俾確立企業因氣候變遷所生損害賠償責任成立之可能性並自理論面盡一步確證氣候變遷侵權責任之成立可能；於確認責任成立可能性後，再探索氣候變遷侵權訴訟之潛在被告可採之風險管理策略，並針對以保險方式分散風險之可能性與阻礙詳為剖析，最末則於第五部分提出結論與建議，冀得於企業面對氣候變遷而生新興法律風險之認知與風險治理，有棉薄之助益。關鍵字：氣候變遷、氣候變遷責任、風險管理、法律風險、侵權行為

(20)

16

The Potentiality of the Climate Change Liability Risk Facing Enterprises and its Management – A Study on the Laws and Practices of the United States

ABSTRACT

Global climate change is the greatest environmental challenge facing the world today. Where the government fails to enact legislation to reduce greenhouse gas emissions, states and private parties cannot avoid to pursue alternative avenues for addressing greenhouse gas emissions. One such avenue is climate change litigation, pursued by both states and private parties. These claims rely mainly on the common law especially the tort law to address climate change-related harms and reduce greenhouse gas emissions. In the United States, several such law suits have been filed against various greenhouse gas emitters as well as auto manufacturers. While some of which were dismissed based on the doctrine of political question which indicates that claims of this type lacks of judicially discoverable and manageable standards, recent decisions such as Massachusetts, et al. v. EPA, Comer v. Murphy Oil USA Inc. and Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. have denied the application of the political question doctrine and recognized the standing of the plaintiffs. These decisions create the potential tort liability of major greenhouse emitters. Facing such fresh legal risk, it is essential for enterprises to start seeking risk management tools available to them. As insurance is one of the most common mechanisms for risk transfer and risk distribution, it may be an appropriate alternative for greenhouse emitters to manage the climate change liability risk under the premise that such risk is insurable. Accordingly, this paper will first probe the possibility of the establishment of the climate change liability through observing recent Federal court cases. Meanwhile, this paper will also provide theoretical justification for such liability. After ascertaining the possibility of the climate change liability, this paper attempts to explore the potentiality of using insurance as a tool for managing such legal risk by determining the insurability of the climate change liability. Eventually, this paper will conclude with an affirmation of the possibility of climate change liability and the feasibility of managing it through insurance.

(21)

17

企業因氣候變遷而生損害賠償責任之成立可能性及其風險管理─

以美國法律與實務為中心

壹、

導論

近年之氣候變遷，乃全球暖化所致，而全球暖化則起因於「溫室效應」（Greenhouse effect）4_{。而溫室效應之發生，則因地球表面吸收來自太陽之能量，} 除少數導致地表溫度微升外，其餘本均應反射回太空中，然因太陽之能屬短波輻射，於反射過程中，受地球表面波長較長之溫室氣體（Greenhouse Gas）之阻隔，至無法穿透，致此些能量再次反射回地球表面，令地表溫度再次升高所致5_。溫室效應本屬自然現象，然過去一世紀，因工業發達與科技勃興肇致之溫室氣體排放量遽增，使溫室效應加速而致氣候明顯變遷及地表溫度之迅速升高 6_。近年，開溫室效應肇生之氣候變遷對人類生存與生活之風險，至少於下列面向顯著增加： (1) 因海平面上升而增之風暴襲擊風險，亦增加沿海土地及其上財產之暴險（exposure）及脆弱性；(2) 地表及大氣中溫度之升高，增添自然火災（wild fire）及旱災（drought）之發生風險，亦升高對人類健康乃至生命危害之風險；(3) 降

水機率與幅度之改變，亦使風暴與洪水之風險深化 7_{；(4) 海平面上升，直接導}

致低漥地區土地之淹沒並增加洪水發生頻率與損失幅度 8_{；(5) 海平面上升亦肇}

生鹹水直接侵入地下水層或其他飲用水源，此於沿海地區尤然9_{。此些現象之成}

因，依「跨政府氣候變遷論壇」(Intergovernmental Panel on Climate Change, the IPCC)報告指出，有實質證據顯示，至少過去五十年之全球暖化之加劇，係可歸責於人為活動(Human activity)，亦即人為活動諸如發電廠及汽車對石油、煤炭及天然氣之使用與燃燒所排放之溫室氣體，尤其係二氧化碳，均為造成與惡化溫室效應之直接原因且過去五十年之二氧化碳排放值大於過去四十二萬年之任何時期，且該些溫室氣體均將留滯於大氣層中，繼續造成溫室效應，故未來地表溫度上升，屬幾可確定之事實10

4_{EPA, Climate Change- Science,}

。

http://www.epa.gov/climatechange/science/index.html (last visited Jan. 2 2010).

5_Id. 6_Id. 7

Lloyd's, 360 Risk Project, in Climate Change Report (Lloyd's 2006), available at

http://www.lloyds.com/NewsCentre/360_risk_project/The_debate_ onclimatechange/ (last visited Jan. 19th, 2010).

8_{A. Barrie Pittock, CLIMATE CHANGE: TURNING UP THE HEAT 264, 267-68, 278 (2005).} 9

Matthew F. Pawa, Global Warming: The Ultimate Public Nuisance, 39 Envtl. L. Rep.News & analysis 10230, 10233 (2009).

(22)

18 針對上開現象，各國間除以立法或行政手段對其內國主要溫室氣體排放者或溫室氣體排放產品製造者為管制外，亦透過國際協定冀達成全球溫室氣體減量之目標，俾終局緩和全球暖化。然於一國國內立法未臻完足，該國又因經濟利益考量而對國際溫室氣體減量協定之參與未必積極之情況下，因氣候變遷所伴隨現象甚或災害而受損害之政府或私人，得否如環境汙染之公害般，透過司法手段尋求救濟，尤其以侵權行為為原因而對溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人提起訴訟？若此些訴訟具成立之可能性，則未來溫室氣體之主要排放者如火力發電廠或溫室氣體產品製造人如石油公司或汽車製造人，勢將面臨新型態之侵權行為責任，而此一責任之賠償金額恐係不眥，則其現有之風險治理與損失消化機制是否足應付此一新型態之責任風險，即成問題。以美國為例，以溫室氣體排放者或溫室氣體產品製造人為被告提起之侵權行為訴訟，非僅紙上談兵，而正方興未艾。由美國聯邦最高法院於 2007 年之

Massachusetts, et al. v. Environmental Protection Agency一案判決麻塞諸賽州

（Massachusetts）等州因全球暖化而受有土地消失等損失，而認可州政府在氣候變遷訴訟終之當事人適格，因而實質有要求EPA有作為義務訂立新標準以規範溫

新出廠汽車之室氣體排放量後11_{，各區聯邦上訴巡迴法院已受理數件對與溫室氣}

體排放相關私人以侵權行為法上之「公害」(Public Nuisance)為由提起之訴訟， 如Comer v. Murphy Oil USA Inc.、Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. 及California v. General Motors等案皆屬其例12_{。早先對此類案件，法院多以事涉}

政府政外交策及相關排放標準待立法訂定，致對該等案件為受理及實體裁判係對行政與立法機關不尊重，破壞權力分立(Separation)，爰以不可審斷之政治問題 (Nonjusticiable Political question)為由，駁回訴訟13。其中，前二者之承審法院─ 聯邦第五上訴巡迴法院及第二上訴巡迴法院，已一改往昔對類似案件之態度，而認法院係針對特定侵權行為事件為管轄，其裁判之效力僅及於當事人，無取代行政與立法機關對艇溫室氣體政策及標準制定之效力，故不得以其與其他政府部門

有些微牽連為由，即認該訴訟屬不可審斷之政治問題14

Change: Summary for Policymakers 10 ( 2006) available at

。準此，前開聯邦法院乃對原告之起訴內容進行實體審查，除自原告請求內實質損失(actual injury)、因果關係(causation)與訴之利益(redressability)存否為判斷外，復要求原審法院就原告之請求是否合於聯邦普通法關於侵權行為法中「公害」(Public nuisance)之諸構成 http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg1/ar4-wg1-spm.pdf. 11_{549 U.S. 497 (2007).}

12_{James Salzman & David Hunter, Negligence in the Air: The Duty of Care in the Climate Change}

Litigation 155 U of Pa. L. Rev. 101, 113-15 (2007).

13_{Id, at 113.}

14_{Gil Ketelas, Second Circuit reversal in Connecticut v. American Electric Power enables significant}

climate change litigation to proceed,

http://www.globalclimatelaw.com/2009/09/articles/climate-change-litigation/second-circuit-reversal-in -connecticut-v-american-electric-power-enables-significant-climate-change-litigation-to-proceed/ (last visited Sep. 30th 2010); Hurricane Katrina case reinstated (Cormer v. Murphy Oil),

(23)

19

要件─對公眾利益之干擾(Interference with a public right)、干擾是否屬實質重大 (Substantiality) 及干擾是否逾越合理程度 (Unreasonableness) 等事項為實體審查15 上開訴訟一旦確定企業將因排放溫室氣體或製造溫室氣體排放產品而成立公害之侵權責任，弗論其判決係要求企業之負損害賠償或限制企業未來之溫室氣體排放或產品之製造，對企業言，均屬新型態之「法律風險」，乃企業於傳統安排風險分散或管理機制時所未預見者。然因此類風險可能肇生之損失與額外費用成本(如訴訟防禦費用)之支出均非可謂不鉅，此觀環境汙染訴訟中法院判決之賠償金額與應支出之清理成本即一目了然。準此，企業面對此一新型態風險之管理機制攸關企業之生存與永續之競爭力，如何針對氣候變遷責任安排適切之風險管理策略與方法，至關重要。除風險自留(Risk retention)外，保險乃企業最常利用之風險移轉機制。然保險人對氣候變遷責任風險是否承保，事涉可保性與承保範圍問題。就前者言，巨災風險之可保性向具高度爭議，而氣候變遷所致之損失一旦發生，其程度之大，亦有動搖保險人清償能力之可能，且既有之巨災風險模型是否適用於氣候變遷亦有問題。另，縱可保性問題可獲解決，因溫室氣體排放將留滯於大氣層中達數百年，其責任如何確定？保單應如何設計，始可避免環境責任保險關於採請求基礎(Claim-made basis)或事故發生基礎(Occurrence Basis)之爭議？又如何避免產生長尾保單之問題？氣候變遷責任保險之承保範圍為何？凡此均係保險人提供氣候變遷責任保障前首需釐清之難題。。針對前開課題，本文第一部分將針對氣候變遷所生之對環境與私有財產之衝擊及近年溫室效應加劇之成因為研討，於確認人為活動係近年溫室氣體產生主因後，將於第二部分就美國近年針對溫室溫室氣體排放相關活動之私人企業提起之訴訟詳為分析，俾確立企業因氣候變遷所生損害賠償責任成立之可能性；第三部分則自理論面，如矯正正義理論、侵權行為法之基本原理及經濟分析上之妥當性進一步確證氣候變遷侵權責任之成立可能；於確認責任成立可能性後，第四部分則探索氣候變遷侵權訴訟之潛在被告可採之風險管理策略，並聚焦以保險方式分散風險之可能性與阻礙詳為剖析，最末則於第五部分提出結論與建議，冀得於企業面對氣候變遷而生新興法律風險之認知與風險治理，有棉薄之助益。

貳、

美國關於氣候變遷訴訟案例之研析

15_{Ketelas, id. 關於 Public Nuisance 之定義，詳見 Restatement (Second) of Torts§ 821B(1) [“an}

unreasonable interference with a right common to the general public”]. 另關於 Public Nuisance 之構 成要件，可參見 Restatement (Second) of Torts§ 821B(2)；亦參 State of Rhode Island v. Lead Indus.

Ass’n, Inc.,951 A.2d 428, 446-47 (R.I. 2008) [distilling three elements essential to establishing public nuisance 1) an unreasonable interference; 2) with a right common to the general public; 3) by a person or people with control over the instrumentality alleged to have created the nuisance; 4) that caused the public nuisance.].

(24)

20

一、 Massachusetts et. al. v. E. P. A16 (一) 事實背景

本案為以麻塞諸賽州、加州（California）、華府（Washington, D.C.）等州政府及各州地方政府如麻州波士頓市（Boston）、加州奧克蘭市（Oakland）、芝加哥市（Chicago）與各州之環保團體（即上訴人，Petitioner）起訴請求最高法院判決美國環境保護局(Environmental Protection Agency, EPA)有依空氣清淨法

（Clean Air Act）17_{對溫室氣體之排放量訂定新標準以規範新出廠汽車之二氧化}

碳排放之作為義務 18_{。上訴人所據者為空氣清靜法第 202(a)項規定，「主管機關} 應訂立規則（且隨時修訂），以規範各類依主關機關之判斷足造成空氣污染且預期可能對公眾健康與福祉肇生危險或屬危險因子之一之任何一類或多種因汽車或汽車引擎排放之汙染源標準。而弗論受規範之汽車或引擎屬一完整系統，或屬防範污染設備之一部，本項之規則均適用於該汽車或引擎之全部使用期間。19 EPA則以下列理由為抗辯：(1) 上訴人所本之條文，未授權EPA訂立強制規定以規範全球氣候變遷；(2) 縱EPA建立溫室氣體排放之標準，此乃不智之舉蓋溫室氣體排放與地表溫度升高之關係非無疑義；(3) EPA以法令規範汽車溫室氣體排放之方式回應全球氣候變遷，與政府政策衝突－政府政策乃冀以技術改良方式獎勵研發低污染之引擎，並建構非政府之自願性溫室氣體減量機制與進一步之關科學研究，其目的乃在說服其他發展中國家共同參與，制定規範顯與此政策方針有悖」 20 最高法院認本案之法律爭點為：EPA 於前揭空氣清淨法下，有無權力對新出廠汽車之溫室氣體排放與規範？若有，則 EPA 拒為訂定規範之作為之理由，是否於法有據？。 (二) 法律意見 1. EPA 於空氣清淨法下對溫室氣體排放之規範權 最高法院確認二氧化碳、甲烷與氟氯碳化物無疑屬「排放至生存環境空氣中之物理或化學物質」，與空氣清淨法中「空氣污染原」（air pollutant）之定義相 16_{549 U.S. 497 (2007)} 17_{42 U.S.C. §§7401~7671q (2007).} 18_{549 U.S. 497 (2007).}

19_{42 U.S.C. §7401~7521(a)(1) (2007) [The Administrator shall by regulation prescribe (and from time}

to time revise) in accordance with the provisions of this section, standards applicable to the emission of any air pollutant from any class or classes of new motor vehicles or new motor vehicle engines, which in his judgment cause, or contribute to, air pollution which may reasonably be anticipated to endanger public health or welfare. Such standards shall be applicable to such vehicles and engines for their useful life…, whether such vehicles and engines are designed as complete systems or incorporate devices to prevent or control such pollution].

(25)

21 符21_{，縱空氣清淨法立法時，因科學發展之限制，國會未必有明確使EPA規範溫} 室氣體排放之意思，然後續之立法與報告均顯示國會並未限制EPA認定溫室氣體屬空氣污染源之權限，故最高法院認於空氣清淨法第 202(a)項下，EPA有依其判斷訂定規範以限制汽車對導致氣候變遷之溫室氣體排放22 2. 上訴人之當事人適格 。於訴訟中具備當事人適格者，應符下列三要件：(1) 當事人受有真實之損害 (injury-in-fact)且損害需為特定與具體(particularized & concrete)或真正與迫切 (actual & imminent ) ； (2) 被告之行為與所生損害間有因果關係 (causal relationship)； (3) 勝訴判決得對原告損害提供救濟(favorable decision will redress

the injury)23。EPA主張溫室氣體排放所生之損害屬廣泛散播，故本案上訴人是否

具當事人適格（standing）誠有疑義 24_{。最高法院據此三要件，認EPA拒絕對溫} 室氣體排放為規範對麻州所致生之損害風險乃真實（actual）而迫切（imminent）25 其一，氣候變遷研究者之強烈共識認全球暖化之諸現象，將嚴重危及且對生態系統（ecosystem）肇生嚴重且無可回復之改變，此含山區賴降雪之儲水量銳減所生之經濟衝擊與疾病之傳播；且海平面之溫度上升將催生強烈之颶風，其理如下： 26_。惟此些因氣候變遷伴隨之「廣泛」衝擊，未影響麻州於訴訟結果所繫之利益27_。蓋上升之海平面已開始侵蝕麻州之陸地，尤其具麻州重要部分海岸土地所有權之波士頓市政府之土地，倘此現象持續，顯著面積之麻州土地將因永遠遭淹沒而永久喪失，或將因風暴侵襲所致之洪水而暫時消失，麻州當然得本土地所有人（landowner）之地位，主張其受特定且具體之損害28 其二，EPA抗辯其未規範之溫室氣體排放與麻州之損害間之因果關係難以建立因其未規範之新出廠汽車之溫氣體排放量對上訴人之損害影響甚微，且縱 EPA對新車之排放量予規範，仍難減緩全球氣候變遷之事實，故其訂規定與否與上訴人損害發生無明顯之關連，況發展中國家如中國與印度溫室氣體排放量之增。

21_{Id, at 506[“The term “air pollutant” means any air pollution agent or combination of such agents,}

including any physical, chemical, biological, radioactive (including source material, special nuclear material, and byproduct material) substance or matter which is emitted into or otherwise enters the ambient air. Such term includes any precursors to the formation of any air pollutant, to the extent the Administrator has identified such precursor or precursors for the particular purpose for which the term “air pollutant” is used.” 42 U.S.C. §7602(g) (2007)]. Also see id, at 529.

22_{Id, at 529-530.}

23_{Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555, 560-561 (1992) [“…a litigant must demonstrate that it}

has suffered a concrete and particularized injury that is either actual or imminent, that the injury is fairly traceable to the defendant, and that it is likely that a favorable decision will redress that injury.”]

24_{549 U.S. 517 (2007).} 25_{Id, at 521.} 26_{Id, at 521-522.} 27 Id, at 522. 28_{Id, at 523.}

(26)

22 加，足以抵銷美國國內之溫室氣體減量29_{。最高法院則認定減少美國國內汽車之} 溫室氣體排放，實難謂一暫時微小之措施，蓋除其他溫室氣體來源外，美國國內由交通工具所致造之溫室氣體即佔全球二氧化碳排放總量之 6%，且佔美國國內之二氧化碳排放量來源之近三分之一，屬世界第三大二氧化碳排放國，僅次於歐盟與中國30_{。準此，美國汽車之溫室氣體排放為肇致溫室氣體增加及全球暖化之} 重要原因31 其三，減少汽車之溫室氣體排放縱無足扭轉全球暖化之局面，惟此非謂法院即無管轄權決定EPA是否對之有減緩之義務。 32_{。EPA或爭執規範新車之溫室氣} 體排放反將影響舊車被汰換之速度，且中國與印度溫室氣體排放增量之趨勢亦未改變，然此與EPA此處就係爭規範為訂定之作為義務無關，亦即僅需國內溫室氣體排放之減量得減緩全球之溫室氣體增加，EPA即有此義務採取一定之作為，與他地之現況無關33_{。至少，與全球暖化相關之海平面之上升既已損害且未來仍將} 持續生損害於麻州，而巨災損害（catastrophic harm）之風險，發生率縱不高，卻確實存在34_{。而倘法院肯定上訴人之請求，該些風險將於某程度上獲降低，故} 最高法院認EPA拒絕為規範訂定作為無理由 35 (三) 本案影響 。本案雖非以侵權行為法為據而提起之訴訟，然最高法院於其法律意見對氣候變遷訴訟原告當事人適格有無之肯認，無疑對將來特定個人，無論係政府或自然人，對溫室氣體排放者及溫室氣體相關商品製造人提起侵權行為之訴，並請求賠償或其他救濟，創造高度之可能性36_{。蓋本判決前氣候變遷相關訴訟之難處在} 於氣候變遷所致之損害屬一般性之干擾（generalized grievance）而發生於大眾之每一成員，本不宜以司法救濟解決，因其損害即非屬傳統之「真實而迫切」、「具體且特定」並得追溯至特定人之加害行為也37

二、 California v. General Motors

。

38

2006 年 9 月，加州檢察總長Lockyer於北加州聯邦地方法院(U.S. District Court of Northern District of California)對通用汽車(General Motors Co.)、豐田汽車 (Toyota Motor N. America, Inc.)、福特汽車(Ford Motor Co.)、本田汽車(Honda N. America, Inc.)、克萊斯勒汽車(Chrysler Motors Co.)及日產汽車(Nissan N. America, 29 Id. 30_Id. 31_{Id, at 525.} 32_Id. 33 Id, at 525-526. 34_{Id, at 527.} 35_Id.

36_{Jonathan H. Adler, Warming Up To Climate Change Litigation 93 Va. L. Rev. 61, 65 (2007).} 37

Id, at 64.

(27)

23 Inc.)等全美前六大汽車製造人提起「公害」之侵權行為訴訟，並主張該六公司對全球暖化有實質可歸責性 39_{。於其起訴狀(compliant)中，加州州政府主張：(1)} 科學證據已證實近五十年來大氣層中之溫室氣體主要來源為人為活動，而被告生產之汽車每年之二氧化碳排放總量達 1 億 8 千 9 百萬美噸，相當於美國每年二氧化碳排放總量之百分之二十，此其中，加州即佔百分之三十，且汽車之二氧化碳排放，係全美二氧化碳來源增加最劇者40_{。(2) 被告明知之行為造成全球暖化已} 損害且將繼續於多方面損害加州公眾利益：第一，全球暖化肇致加州之永久積雪層(Sierra snowpack)縮減，而該積雪層為加州農業及鄉村重要水源；第二，融雪之加速亦增加洪水之發生頻率與幅度，加州政府需增加顯著之支出已對該些全球暖化之損害採適當防護措施41_{。第三，海平面生溫導致海水之熱擴張現象(thermal} expansion)已加速侵蝕加州長達 1075 英里的海岸線且海水已滲入淡水水源，此將令加州政府損失觀光之經濟利益，並需支出額外成本以回復水質並進行防護措施42_{。第四，暖化現象亦衝擊加州居民之健康與利益，因其非惟破壞加州之土地、} 生態系統與水資源，且亦增加加州居民中暑 (heatstroke)、因高溫受傷(heat-related injury)、脫水(dehydration)、心臟疾病及呼吸道疾病(respiratory problems)之機率43。第五，六被告所肇致之二氧化碳及其他溫室氣體排放，已對加州之公眾利益生有嚴重之不合理干擾(unreasonable interference)，含對居民安全與舒適之干擾及對生態與景觀之影響等44_{。第六，各被告明知其產品排放之鉅量溫室氣體係全球暖化} 之主因而仍為之，對加州居民造成損害45_{。值注意者，亦於以往之氣候變遷訴訟} 以要求被告停止碳排放型為請求，加州州政府直接請求金錢賠償，其數額乃加州州政府對全球暖化之防禦計劃、監視及基礎建設變更所需之成本，因被告對其產品排放之溫室氣體造成之上開損害，應負賠償責任46 本案乃以氣候變遷為由提起侵權行為之訴並請求金錢賠償之首例。然承審法院以所涉爭點係不可審斷之政治問題(nonjusticiable political question)因此系列問題應保留予其他政府部門為解決而駁回原告之訴，未進入實體審查

。

47

39_{Case No. 3:06 CV 05755 (N.D. Cal. Field Sept. 20, 2006) available at}

。法院指出所謂不可審斷之政治問題乃指憲法上明文將特定問題歸屬特定政府部門統合，或法院對系爭問題無法於欠缺原始政策決定(lack of initial policy determination)之場合自為獨立決定，蓋法院欠缺一可做為判斷依據之標準，使司法機關為獨立決

http://ag.ca.gov/globalwarming/pdf/California_GeneralMotors_Complaint_2006Sep20.pdf.

40_{Complaint for Damages and Declaratory Judgment at 1, California, 2007 WL 2726871 (N.D. Cal.}

2007). 41_{Id, at 9-10.} 42_{Id, at 11-12.} 43_{Id, at 12.} 44 Id. 45_Id.

46_{Morgan McCue Sport, An Inconvenient Suit: California V. General Motors Corporation and A Look}

at Whether Global Warming Constitutes An Actionable Public Nuisance or A Nonjusticiable Political Question, 38 Cumb. L. Rev. 583, 611 (2008).

(28)

24

定，亦將對其他政府部門生不尊重之結果48_{。故本案承審法院認氣候變遷之政策}

決定又顯非司法機關權限因其所涉複雜，於其他政府部門定立標準前，法院欠缺

被告行為是否構成公害侵權行為之判斷基準49

一審判決後，加州州政府旋即以下級法院錯誤適用政治問題原則為由，向聯邦第九巡迴法院(U.S. Court of Appeals for the 9th

Circuit)提起上訴。

50_{，然加州州}

政府業於 2009 年 6 月撤回上訴51

三、 Connecticut et. al. v. Am. Electric Power Co. Inc. 。

52

(一) 事實背景

本案原告(即上訴人)─康乃狄克州(Connecticut)、紐約州(State of New York)、加州、愛荷華州(Iowa)、紐澤西州(New Jersey)、羅德島州(Rhode Island)、佛蒙特州(Vermont)、威斯康辛州(Wisconsin)、紐約市(City of New York)及擁有生態保留地之私人組織如Open Space Institute及Audubon Society of New Hampshire等共同對 American Electric Power Company Inc. 、 American Electric Power Service Corporation、 Southern Company、 Tennessee Valley Authority、 Xcel Energy, Inc., 及Cinergy Corporation等六電力公司(即被上訴人)以持續造成公害侵權行為為由提起訴訟，請求法院判決停止加害行為53 原告主張被告係導致二氧化碳增量之主要行為人，因其二氧化碳排放總額即佔美國全部電廠排放量之四分之以以上，且佔美國全部人為二氧化碳排放量之百分之十。 54_{。起訴狀引用IPCC報告主張增量之溫室氣體排放與溫室效應間之因} 果牽連，而二氧化碳排放將留滯於大氣層中數世紀之久，對氣候有繼續性之影響，故溫室氣體排放量愈大，升溫情況愈加據，所生之損害自亦愈鉅，反之則反55 48

Jay M. Zitter, Liability of Cooperation for Climate Change and Weather Conditions, 46 A.L.R.6th 345, 352 (2009).

。原告並具體陳述因二氧化碳排放增加所致氣候變遷與全球暖化對其環境與居民之實質負面衝擊，含現已發生之損害與未來預期損害(expected future injuries)，以既發生之損害而言，如加州及新英格蘭區之積雪量減少、降雪期間縮短及融雪速

49_Id.

50_{Office of Attorney General-Public Nuisance Litigation,}

http://ag.ca.gov/globalwarming/litigation.php (last visited Oct. 8, 2010).

51_{Joanne Lichtman, California v. General Motors: State Moves to Voluntarily Dismiss Climate}

Change Lawsuit against Major Automakers,

http://www.globalclimatelaw.com/2009/06/articles/climate-change-litigation/california-v-general-motor s-state-moves-to-voluntarily-dismiss-climate-change-lawsuit-against-major-automakers/ (last visited Oct. 5th 2010). 52_{582 F. 3d. 309 (2009).} 53_{Id, at 316.} 54 Id. 55_{Id, at 317.}

(29)

25 度加劇均影響水源將肇生水資源之短少與植物乾枯等結果56_{。原告並就全球暖化} 不停歇下，其未來十年至一百年間可能遭遇之損害提出預期，此些損害含：強化且長時間持續之熱浪、煙霧之增加、居民呼吸系統疾病之增加、嚴重之海岸侵蝕、海平面升高所致之土地及沿海基礎設施淹沒、濕地 (marsh) 及水源之鹽化 (salinization)、大湖區水位下降及航運受影響、水力發電系統受影響、森林火災 (wildfire)之增加與生態系統之破壞等，均係對財產、健康、環境乃至經濟之衝擊57。至於其他私人團體原告則補充主張其所受之特殊損害。該些私人團體所有之土地，均具有重大且敏感之生態價值且得坐為科學研究、教育及休憩之用，而全球暖化所肇致之海平面上升，除造成其土地之淹沒、濕地之鹽化外，亦對生態棲息之森林造成永久性之破壞，使其土地之生態價值逐漸喪失58 (二) 下級審之判決 。原告於下級審縱主張其所提起者為單純之公害侵權行為訴訟，向屬法院可審斷之案件，仍不為下及審所採。下級審法院指出，過往因汙染誘發之公害侵權行為案件，均不若本案涉及國家甚至國際政策之諸多領域，究屬需優先以立法解決之事項59_{。倘法院對欠缺立法或行政機關原始政策決定之事項，如設立二氧化} 碳排放量上限、被告二氧化碳減量之比率、訂立減量時程表並執行甚至替代性能源之開發等諸事為決定，而該決定與立法與行政之政策牴觸，如該二部門刻意對該些事項不為規範時，此一系列之司法配套(judicial fiat)即有未洽 60_{。故對氣候} 變遷原始政策制訂之職能，仍應由行政或立法部門平衡經濟發展、外交政策及國家安全與利益後承擔之61_{。據此，一審法院認本件爭議於欠缺原始政策下，亦屬} 「不可審斷之政治問題」爰以駁回原告之訴62 (三) 法律意見 。聯邦第二上訴巡迴法院認下級審駁回原告之訴之法律適用有誤 63 1. 本案非屬不可審斷之政治問題 ，其長達八十餘頁法律意見中，針對下列三命題詳為論述： 法院援用Baker v. Carr64 56_Id. 一案中聯邦最高法院創設之六標準，逐一審查本案爭點是否屬不可審斷之政治問題，該六標準為：(1)依憲法文字明顯將將特定爭議歸屬一政府部門統合者；(2)欠缺司法部門可調查與應用可茲解決問題之標準 57_{Id, at 317-18.} 58_{Id, at 318.} 59

Connecticut v. Am. Elec. Power Co., 406 F.Supp.2d at 270.

60_{Id, at 273-74.} 61_{Id, at 274.}

62_{Zitter, supra note 45, at 351.} 63

582 F. 3d. 314 (2009).