技術標準設定的新制度分析-中國推動 WAPI 的個案研究(第
2 年)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 97-2410-H-004-094-MY2 執 行 期 間 ： 98 年 08 月 01 日至 99 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 彭慧鸞 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：劉龍鵬 碩士班研究生-兼任助理人員：黃偉倫 博士後研究：呂建良 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 99 年 12 月 29 日
從「中國製造」到「中國創造」：
官僚政治、標準化知識社群與國際參與
彭 慧 鸞
（國立政治大學國際關係研究中心亞太研究所副研究員）摘 要
本論文以 WAPI 和閃聯兩項中國自主標準的制定為研究個案，從網絡經 濟、官僚政治、標準化技術專家網絡、國際組織等制度層次剖析中國追求自 主標準的制度學習過程。本文的基本假設認為官僚政治與技術專家網絡是影 響自主標準與國際參與的兩個主要因素，個案分析比較了 WAPI 與閃聯兩項 自主標準所採取的不同發展路徑。前者因著部門利益彼此衝突導致 WAPI 自 主標準的推動並不順利，反之，後者則充分掌握網絡經濟外部效應與技術專 家網絡順利地完成自主標準國際化的過程。本文透過個案分析檢視網絡經 濟，如何透過國際標準化的制度環境，導引中國尋求自主創新的制度學習之 路。 關鍵詞：WAPI、閃聯、國際標準化組織、官僚政治、知識社群、新制度 分析途徑、網絡經濟 * * *壹、前 言
長久以來，技術標準一直被視為技術與經濟的議題，也較不易引起社會與政治學 者的關注。即便有也是局限在較常見的技術貿易障礙協定（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱 TBT）之相關實踐與因應對策以及國際貿易糾紛的研究課 題。這類研究將技術標準視為市場既定的國際貿易規範，至於技術標準本身如何形成 的過程不是這些研究所關心的重點。相對而言，政治經濟學者所關心的則傾向於規則 的訂定過程？由誰訂定？對誰有利？以及其中的權力分配與制度調適等的問題。處在 一個科技普遍發展的資訊社會，技術標準的壟斷已經不是單純的商業行為，它也與國 家利益密切相關，尤其是在全球產業分工的市場結構下，科技競爭力已經成為新興經 濟體國家總體競爭力的重要指標。尤其是在全球產業分工的市場結構下，後進工業國家的製造能力也獲得跨越式的提升，但是關鍵技術或技術標準的核心價值和主導權上 仍然依附在先進工業國家的主要跨國企業手中。使得科技全球化所發展出來的國際經 濟秩序，出現了「世界體系理論」的核心邊陲關係泝。同時也引起「科技民族主義」與 「科技全球主義」的論戰沴。而此一發展趨勢同時也帶進了政治學或是政治經濟學者的 觀察視角。 對新興經濟體而言，長期處於全球產業分工的邊陲地位，主要以產品代工或低階 產品的製造地區或國家而言，開放雖然帶來政府財政稅收的增加與地方經濟的發展， 但是市場的開放並未因此而帶來科技產業競爭能力的提升，反而是在全球產業分工結 構下加速技術依賴的深化。以改革開放 30 年的中國為例，暫且不論以市場換技術的策 略尚未獲得顯著的成效，面對 2002 年入世之後市場開放的承諾以及 TBT 對標準一致 化（harmonization）的要求，使得中國的「市場換技術」的籌碼相對弱化。同時又因 為改革開放之後，長期仰賴進口技術，使得研發與技術商品化能力不足，自主知識產 權技術標準（以下簡稱，自主標準）能力的相對落後，使得技術標準的結構性邊陲地 位將更難有所突破。為此，中國政府積極推動標準制定相關的中長期國家戰略。在策 略上，中國科技部首先在 2002 年推動的「技術標準發展戰略」，並在 2006 年全國科技 大會中正式通過的「國家中長期科學和技術發展規劃綱要」，展現了中國將從「中國製 造」走向「中國創造」的強烈企圖心。其中最重要的工作重點就是發展自主標準，在 制定國家標準以及標準國際化過程中有失敗也有成功的經驗沊。其中屬於無線區域網路 認證相關的 WAPI 標準的挫敗經驗與數位家庭影音標準（以下簡稱閃聯標準）的成功 經驗呈現了完全不同的運作模式，對於檢視中國發展自主標準的制度因素提供了重要 的參考和比較案例。 本論文將以 WAPI 和閃聯兩項國家標準的制定為研究個案沝，從網絡經濟、官僚政 治、標準化技術專家網絡、國際組織等制度層次進一步剖析中國追求自主標準的制度 崛起過程。本文的基本假設認為官僚政治與技術專家網絡是影響自主標準與國際參與
註 泝 Thomas A. Loya and John Boli, “Standardization in the World Polity: Technical Rationality over Power,” in Thomas A. Loya and John Boli eds., Constructing World Culture（Stanford, CA: Stanford University Press, 1999）, p. 185. 註 沴 互聯網實驗室，「新全球主義:中國高科技標準戰略研究報告」，中華人民共和國知識產權局，2004 年 7月，http://big5.sipo.gov.cn/www/sipo/ztxx/zscqbft/zgipzlyj/200605/t20060531_101294.htm。 註 沊 依據全美亞洲研究所在 2006 年 6 月發表的第 10 期特別報告內容中提到了 TD-SCDMA（第三代行動通 訊標準）、AVS（數位影音編碼技術標準）、EVD（高密度光碟系統標準）、RFID（無線射頻識別技 術標準）和閃聯（數位家庭影音編碼標準）等重點項目的。
註 沝 所謂 WAPI 就是 WLAN Authentication and Privacy Infrastructure 的英文縮寫，中文名稱是「無線區域網 鑒別和保密基礎結構」，也就是無線區域網（WLAN）的新加密標準。無線區域網（WLAN）的傳輸 協議有很多種，其中以 802.11b 最為普及，目前包括迅馳（centrio）在內的筆記電腦無線產品採用這種 協議。而中國所推出的 WAPI 是針對 802.11b 在安全方面的缺陷而開發的新技術，其目的一方面是透 過中國標準的無線區域網路通訊提供更大的安全保障。另一方面有助於跨越工業先進國家以專利與智 慧財產權結合壟斷技術標準所設置的進入門檻，加速中國大陸從「中國製造」轉向「中國創造」。
的兩個主要因素，WAPI 與閃聯兩項自主標準所採取的不同發展路徑。前者因著部門利 益彼此衝突導致 WAPI 自主標準的推動並不順利，反之，後者充分掌握網絡經濟外部 效應與技術專家網絡則順利地完成自主標準國際化的過程。本文透過個案分析檢視網 絡經濟，如何透過國際標準化的制度環境，導引中國尋求自主創新的制度學習之路。 本文將分為以下六個子題進一步闡釋。（一）文獻分析；（二）技術標準制定的政 治經濟分析；（三）WAPI 與閃聯工作組的自主標準化過程；（四）中國標準化戰略的制 度結構與官僚政治；（五）自主標準國際化與技術專家社群網絡；（六）中國自主標準 制定模式。
貳、文獻分析
社會學科領域有關技術標準相關論著並不多見，多半偏重在科技管理層面的探 討，較少專注在標準化相關行為者之間的互動與政治運作過程。從宏觀面來看，科學 技術的跨領域社會學研究開始於 1984 年由 Pinch 和 Bijker 首次將社會建構觀點，引介 到 科 學 技 術 研 究 領 域 ， 並 稱 之 為 「 科 技 的 社 會 建 構 」（ social construction of technology）沀。MacKenzie 在 1990 年提到了「科技的新社會學」（new sociology oftechnology）泞，之後發展出「行為者網絡途徑」（actor-network approach）。這些學者試
圖跨越科技與社會兩個領域的鴻溝，Woolgar 則進一步說明科技本身必須透過由行為者 的界定才有意義，因此科技與社會之間不應該劃分界線泀。例如，在 Callon 的定義之 中，行為者網絡是經由研究人員、製造商、主管部門和相關技術本身所建構的網絡關 係。另外，Schmidt 和 Werle 認為傳統工藝是由社會所形塑，必然也會影響社會的行 為洰。 這 些 學 者 特 別 重 視 技 術 與 社 會 行 為 者 之 間 的 網 絡 關 係 。 另 外 ， 科 技 史 學 家 Hughes 則專注在科技體系建制過程中的經濟、政治與組織的互動。他認為在科技體系 建制初期利益相關者透過彼此的協調完成體系的建構，即使在體系正式運轉之後，相 關行為者仍然繼續維持緊密的網絡關係（seamless web）。易言之，從社會建構的角度 看人類的科技發展應該將科技視為社會的依變項，而不是自變項。而技術標準制定本 身代表了高度的規範性科技發展體系，透過不同利益與價值取向的社會行為者之間相
註 沀 Trevor J. Pinch and Wiebe E. Bijker, “The Social Construction of Facts and Artifacts: or How the Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other,” Social Studies of Science, Vol. 14, No.3（August 1984）, P. 400.
註 泞 Donald MacKenzie, Inventing Accuracy: A Historical Sociology of Nuclear Missile Guidance（Cambridge, Mass.: MIT Press, 2001）.
註 泀 Steve Woolgar, “Reconstructing Man and Machine: A Note on Sociological Critiques of Cognitivism,” in W. Bijker et al eds., The Social Construction of Technological Systems（Cambridge, Mass.: MIT Press, 1987）, pp. 311~328.
註 洰 Susanne K. Schmidt and Raymund Werle, Coordinating Technology: Studies in the International Standardization of Telecommunications（Cambridge, Mass.: MIT Press, 1998）, p. 12.
互整合的過程。它一方面提供廠商達到經濟規模；同時促成技術系統的不斷地創新精 進泍。因此也有學者從網絡經濟學（network economy）的角度分析網絡經濟與技術標 準的相關性泇，以及技術標準設定引起的反托拉斯法的適用問題沰。近年來更有政治經 濟學者從市場、組織、政府三個層面探討技術標準相關的政策問題泹。在市場層面主要 探討消費者與生產者的角色對技術標準設定之影響。在組織方面則分析大企業如何聯 合壟斷技術標準。在政府層面部分則較多在探討政府如何介入技術標準設定。同時東 亞國家當中韓國和日本政府主導科技產業發展的經驗也一直是發展研究學者所關注的 焦點，例如，韓國政府介入行動通信標準設定的個案分析提供了政治經濟分析觀點的 技術標準制定研究泏。 至於有關於中國技術標準的相關研究主要是受到 2002 年以後，中國政府推動技術 標準戰略之影響才逐漸引起重視。對於中國技術標準制定的學術研究比較多是從權力 競爭的角度分析，例如楊劍認為中國的技術標準戰略面臨市場與權力制定體系兩方面 權力結構限制泩。西方學者關注此一議題的角度則偏向制度分析，例如有學者從「行為
者網絡理論」（Actor Network Theory）解釋中國 WAPI 戰略不成功的原因，在於忽略了 標準應用上相關行為者之間網絡連結是標準化成功的要件泑。同時也有學者指出中國大
陸發展技術標準過程中，由於官僚政治因素造成標準設定進程中制度限制，並借以反 駁中國科技民族主義的論點炔。例如 Zhou 的主要論點認為，中國推動技術標準戰略是
被動因應跨國公司以全球主義之名行技術與標準壟斷之實，而中國本身科技產業發展 的落差以及行政部門利益無法整合的事實，才是限制中國政府以科技民族主義為訴求 推動強制國家標準失敗的主因。除此之外，美國亞洲研究中心（The National Bureau of Asian Research, NBR）從 2004 年開始進行系列性觀察中國標準戰略的發展炘。此系列
註 泍 Ibid., P. 41
註 泇 Neil Gandal, “Compatibility, Standardization, and Network Effects: Some Policy Implication,” Oxford Review of Economic Policy, Vol.18, No. 1（Spring 2002）, pp. 80~90.
註 沰 Dennis W Carlton, “Intellectual Property, Antitrust and Strategic Behavior,” NBER Working Paper Series, 2002, pp. 29~60.
註 泹 Shane Greenstein and Victor Stango, Standards and Public Policy（Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2007）.
註 泏 Whasun Jho, “Global Political Economy of Technology Standardization: A Case of the Korean Mobil Telecommunications Market,” Telecommunications Policy, Vol. 31, No. 2（March 2007）, pp. 124~138. 註 泩 楊劍，「技術標準競爭的權力結構限制與中國技術標準戰略」，WTO 經濟導刊（北京），第 6 期
（2007 年），頁 66~68。
註 泑 Heejin Lee and Sangjo Oh, “A Standards War Waged by a Developing Country: Understanding International Standard Setting From the Actor-Network Perspective,” Journal of Strategic Information Systems , Vol. 15, No. 3（September 2006）, pp. 177~195.
註 炔 Zhou Yu, “State and Commercial Enterprises in China’s Technical Standard Strategies,” The China Review, Vol. 6, No. 1（Spring 2006）, pp. 37~65.
註 炘 Richard P. Suttmeier and Xiangkui Yao, China’s Post-WTO Technology Policy: Standards, Software and the Changing Nature of Technonationalism（Seattle, WA: The National Bureau of Asian Research, 2004）; Richard P. Suttmeier and Xiangkui Yao, Standards of Power? Technology, Institutions, and Politics in the
性研究相當詳盡地分析了中國技術標準戰略發起的背景、內容以及執行的成效。同時 對於一些挫敗的經驗也提出了研究分析。基本上和 Zhou 的觀點大致相符，也呼應了中 國政治體制中普遍存在官僚政治問題。 綜觀研究文獻，有關中國技術標準的研究者大致傾向於從經濟民族主義觀點、網 絡經濟和官僚政治分別進行個案分析。三種分析角度都有其重要貢獻，但是研究者未 能將三種分析角度同時納入個案進行比較研究，也就無法呈現中國透過標準戰略的自 主創新的制度調識與學習過程。本研究的基本假設認為，中國政府不同部門因應國際 與國內政治經濟環境，往往會出現不同的政策偏好。不同的部門的利益成為國家發展 戰略的最大挑戰。反之，透過民間企業主導的標準聯盟進行跨國或區域合作以及技術 專家網絡的聯結，創造網絡經濟的市場效應與知識社群的建立是標準化戰略致勝的重 要關鍵。本研究試圖深入探討官僚政治與產業聯盟的非正式制度因素，如何影響「中 國製造」朝向「中國創造」轉型。圖 1 的分析架構中，將標準化戰略分為官僚政治主 導與產業聯盟主導兩個途徑，官僚政治主導的標準化戰略，基於部門偏好非經濟因素 考量的政策選擇，傾向於透過部門之間乃至於國際政治權力競爭的方式取得優勢；反 之，產業聯盟主導的標準化戰略選擇在網絡產業的市場上建立共識，再將共識的基礎 轉換成制度優勢。前者是建立在部門與國際政治環境中的 WAPI 經驗，而後者是建立 在網絡經濟制度環境中的閃聯經驗。WAPI 的經濟說明了安全部門主導了標準的制定過 程，閃聯的經驗則是產業聯盟主導的標準制定過程。
參、技術標準制定的政治經濟分析
就技術標準本身而言，它是大規模工業生產時代為了將不同系統之間建立互通兼 容的共同標準體系，透過標準的制定有助於降低廠商之間、消費者和廠商之間的資訊 成本，以利產品的進一步研發，並提供消費者使用上的便利。因此，在資訊化社會中 技術產品推陳出新的速度遠非傳統工業生產時代所能及，技術標準該如何制定更顯得 有其迫切性。從技術標準的發展趨勢來看，在標準化或標準設定（standard setting）過 程中，雖然有所謂的「法定標準」和「事實標準」的區分，但是，市場的接受度是技 術標準制定的最主要考量。然而，市場的選擇有時會受到外部因素所扭曲，形成非最 佳選擇主導產品市場的普遍現象。而這些外部因素中，最主要的特色就是所謂的正回 饋（positive feedback）與鎖住效應（lock-in effect）炅。
Development of China's National Standards Strategy（Seattle, WA: The National Bureau of Asian Research, 2006）; Richard P. Suttmeier and Xiangkui Yao, Standards, Stakeholders, and Innovation: China's Evolving Role in the Global Knowledge Economy（Seattle, WA: The National Bureau of Asian Research, 2008）. 註 炅 M. L. Katz and C. Shapiro, “Network Externalities, Competition and Compatibility,” The American Economic
圖 1 中國自主標準戰略分析架構圖 資料來源：作者繪圖。 換言之，在知識經濟的網絡社會中，ICT 產品的競爭優勢會隨著使用者的增加而 上升。因此，透過優惠甚至是免費手段爭取最大用戶量是相當常見的競爭策略。反 之，市場保護則會阻礙網絡的「正回饋」效應。另一方面，對經營者而言，網絡經濟 中的產品使用者往往會因為不願支付轉換成本，進而讓既有廠商取得先佔市場的「鎖 住效應」。因此在網絡經濟中透過掌握技術標準取得市場先佔是擴大鎖住與正回饋效應 的重要關鍵。著名的技術標準戰的案例，就是 1970 年代末期日本 JVC 公司與 SONY 公司之間展開的 VHS 和 Betamax 兩款錄影帶的標準爭奪戰。在爭奪戰之中，兩家公司 各自壟斷其用戶而無法交互使用。最後 JVC 的 VHS 標準勝出的關鍵就是採用了「正 回饋」的開放策略，亦即將專屬技術授權給競爭者，擴大其用戶網絡，最後壟斷了 主導方向 反制力量 部門利益衝突 部門與國際政治環境 官僚政治主導 產業聯盟主導 經濟利益導向 非經濟利益導向 權力對抗 制度競爭 網路經濟制度環境
95%的市場而主導了「事實標準」炓。換言之，網絡經濟中的商品或服務的價值是隨
著社會網絡的擴大而創造出來。而技術標準的掌握是擴大網絡外部效應的重要關 鍵。
進入網際網路時代，以美商為首的 Lucent、CISCO 等網路設備業者，也是慣用以 技術標準先佔市場，再以產品相容性（interoperability）為由擴張市場佔有率，逐漸將 其產品發展成為產業的「事實標準」（de facto standard），再取得標準化領先的產業協 會如美國電子電機工程師協會（Institute of Electrical and Electronics Engineers, IEEE） 和歐洲電信標準委員會的支持，最後發展成為所謂的「國際標準」就是典型的由企業 主導「事實標準」的例子。至於 WAPI 標準所使用的「無線區域網路」是針對市場普 遍使用的 Wi-Fi 標準的安全漏洞提出質疑，而另外發展的一套標準。但是 IEEE 則堅持 依 WTO/TBT 的規範，中國應在既有的標準之上力求精進而不是另立新標準。儘管歐 美大廠已經形成各自的標準聯盟，但是透過 IEEE 推出的 802.11i 在安全認證仍有待改 進。因此如何在眾多歐美大廠壟斷的國際標準化組織的非正式制度運作中取得優勢是 中國政府與廠商的共同機會與考驗炆。 再 就 國 際 標 準 制 定 過 程 來 看 ， 有 著 「 技 術 聯 合 國 」 之 稱 的 國 際 標 準 化 組 織 （International Standardization Organization）成立於 1947 年 2 月 23 日，是各國標準化 管理機構代表所組成，是制定全世界工商業國際標準的管理機構。也是世界上最重要 的標準化非政府組織，在國際標準制定中占主導地位。雖然 ISO 標準沒有強制性，但 是經常被視為 WTO 有關貿易技術壁壘認定是否符合標準國際化原則的主要依據。到目 前為止，ISO 的正式國家會員體有 106 個，共同負責制定在世界通用的國際標準。由 於 ISO 頒布的標準在世界上具有很強的權威性、指導性和通用性，所以 ISO 標準受到 各國重視。
在 ISO/IEC 的體制下，各國技術專家、產業代表（industry association）透過所屬 會員體的國家標準組織向 ISO/IEC 聯合會議提案之後，ISO/IEC 再將提案送交相關技 術委員會（Technical Committee, TC）或重新成立新的 TC，再由 TC 成立工作小組 （Working Group, WG）進行審查。因此主要的審查工作是在 WG，而 TC 或是技術次 委員會（Subcommittee，STC）的主要工作是負責就 WG 代表之間的不同意見進行整 合 ， 必 要 時 也 會 組 成 特 別 小 組 進 行 協 調 。 最 後 形 成 委 員 會 草 案 （ Committee Draft, CD），CD 必須送交所有 TC 或 SC 會員體初審之後完成「國際標準草案」，（Draft International Standard, DIS），再將 DIS 送請所有會員體進行五個月期的審查再以通信完 成投票程序，最後票數必須獲得 IEC 會員體 2/3 以及 ISO 會員體 3/4 的絕對多數才算
註 炓 Christine Schatzl, “The Role of Standards in the Information Society,” presented for the First IEEE Conference on Standards and Innovation in IT（Aachen, Germany: Institute of Electrical and Electronics Engineers, September 15-17, 1999）, p. 3.
註 炆 事實上，也有專家主張在全球無線區網安全標準尚未統一之前，包括日本、歐洲、美國都積極推出自 已的安全解決方案。陳思，「WLAN 國家標準 12 月 1 日強制執行」，中國計算機報（北京），2003 年 12 月 17 日，TMP123。
NP= new work item proposal（立案） DIS= draft International Standard（草案）
FDIS= final draft International Standard（最終草案） ISO/IEC 理事會 國家委員會 技術委員會（TC/SC） 各國標準組織代表 工作小組（WG） 1. 產業協會代 表提出標準 需求 2.國家會員體提案 （NP）獲得TC/SC通 過立案交WG 3.工作小組準備委員會 草案（CD）達成共 識後正式向秘書處登 記（DIS） 4.專家審查形成共識後 向秘書處提出最終委 員會草案（FDIS）並 分送會員體投票 技術諮詢 5.絕 對 多 數 投 票 通 過 ISO=3/4 EC=2/3 6.新標準成立 7.向協會會員推廣 但非強制性 專家協會 廠商 產業團體 正式通過。換言之，一個標準的形成，關鍵階段是在 TC 和 WC。雖然在 ISO/IEC 的組 織規範中要求所有參與審查的人員必須保持中立，但是實際上，大量技術專家在 WC 中參與意見是保障國家標準進入國際標準的必要前提炄。這個因素也說明了中國標準進 入 ISO 審查過程中爭取充分表達意見機會的重要性。 圖 2 國際標準制定流程
資料來源：Thomas A. Loya and John Boli, “Standardization in the World Polity: Technical Rationality over Power,” p. 178; “How ISO Develops Standards,” ISO, http://www.iso.org/iso/about/how_iso_develops_standards.htm.
註 炄 Thomas A. Loya and John Boli, “Standardization in the World Polity: Technical Rationality over Power,” in Thomas A. Loya and John Boli eds., Constructing World Culture（Stanford, CA: Stanford University Press, 1999）, pp.178~181.
肆、WAPI 與閃聯工作組的自主標準化過程
中國政府早在 20 世紀末便開始研議自主標準的問題，但將議題提升到戰略層次積 極朝向科技自主創新的方向發展則是正式成為 WTO 會員之後。2002 年 1 月 30 日，中 共國家主席江澤民在北京考察工作時首先提到「以信息化帶動工業化、現代化」的政 策方向並以擁有自主知識産權為目標，加快電子信息、軟件技術、生物醫藥、環保工 程等高新技術産業的發展炑。」2 月 1 日，中國總理朱鎔基在國家科學技術獎勵大會上 的講話也強調要增强原始性創新能力，更多地掌握具有自主知識産權的核心技術和關 鍵技術炖。3 月 8 日，中國副總理李嵐清在全國政協九屆五次會議科學界、科技界委員 的聯組會上則提出制定推動科技發展的人才戰略、專利戰略、標準戰略，加强知識産 權的保護、重視專利的申請、保護和使用炂。 一、WAPI 標準制定過程 從十五計劃開始，中國政府積極展開了「技術標準發展戰略」，在國家重點支持的 標 準 化 工 作 中炚，「 無 線 區 域 網 路 認 證 保 密 基 礎 結 構 」（ WLAN Authentication andPrivacy Infrastructure，以下簡稱 WAPI）為中國自主國家標準初試啼聲炃，並在 2003 年
5 月 12 日由中國國家標準化管理委員會正式頒佈，同時宣佈自 2004 年 1 月 1 日（緩 衝期到同年 6 月 1 日）起，在中國境內強制執行此一國家標準。此一政策宣示引發以 美國資訊大廠英特爾為首的「無線區域網路認證」（Wireless Fidelity，以下簡稱 Wi-Fi）聯盟的強力反對。並透過各種途徑向中國政府施壓，進而演變成為 2004 年中國與 美國貿易談判的焦點議題，導致中國政府最終在 WAPI 強制政策上的全面退讓。
中國強制國家標準受到美國政府透過雙邊談判途徑的抵制，不得不轉向國際標準 化 組 織 （ Organization for International Standardization, ISO ） 暨 國 際 電 工 委 員 會 （Internatioanl Electronic Commission, IEC）多邊制度途徑尋求突破。ISO/IEC 為了避 免讓 WLAN 產品市場陷入一分為二的困境，首先由秘書長艾倫布列敦（Alan Bryden） 出面就中國 WAPI 與美國電子電機工程師協會支持的 802.11i（Wi-Fi）爭奪國際標準產 生的糾紛進入協商，並於 2005 年 5 月 17 日在日內瓦組織協調會斡旋未果。2005 年下 註 炑 「 中 華 人 民 共 和 國 國 家 知 識 產 權 2002 年 年 度 報 告 」 ， 中 華 人 民 共 和 國 國 家 知 識 產 權 局 ， http://big5.sipo.gov.cn/www/sipo2008/gk/ndbg/2002/200804/t20080401_364168.html。 註 炖 同前註。 註 炂 同前註。
註 炚 其他重點支持的標準化工作包括 EVD（Enhanced Versatile Disc 增強型多媒體光碟系統）標準、數位 影音標準（AVS—Audio, Video Coding Standards 數位影音編解碼技術標準）、數位設備交流資訊設備 資源分享協同服務標準（IGRS—Intelligent Grouping and Resources Sharing，又稱閃聯）、新一代的網 際網路協定第 6 版（IPV6）、無線微波識別標籤（RFID）標準等。
註 炃 雖然在此之前已經有第三代行動通訊的 TD-SCDMA 中國標準成為自主國際標準，但是 TD-SCDMA 是 由中國大唐與德國西門子共同合作開發。而 WAPI 則是首次完全由中國人自主開發的標準。
半年 WAPI 雖然再度尋求與 802.11i 技術合併，但因利益分配問題而作罷。最終不得不 將 802.11i 與 WAPI 技術同時提列國際標準化組織的快速投票流程，在 2005 年 10 月， 雙方正式進入針鋒相對的競爭階段牪。2006 年 3 月 6 日，對兩個標準分開投票結果， 30 個國家成員體對 WAPI 投票，其中贊成票 8 張；31 個國家成員體對 802.11i 投票， 贊成票 24 張。2006 年 6 月 6 日，在布拉格舉行的 802.11i 與 WAPI 投票分析組會議 上，中國代表團不被允許闡述自己觀點，最終中國代表團憤然退出會議狖，WAPI 的標 準的國際化戰略基本上已經暫告失敗。 二、閃聯標準制定過程 除了 WAPI 之外，其他的自主標準國際化工作也在同步進行，其中包括 2003 年 7 月 10 日，由中國信息產業部科技司指導，包括聯想、TCL、康佳、海信、長城等 5 家 廠商發起成立的「信息設備資源共享協同服務」標準化工作組（簡稱“閃聯標準工作 組”）正式成立，主要工作是發展數位家庭影音編碼標準。經過近 5 年的發展，閃聯 產業聯盟達到成員企業 115 家。在此同時工作組也積極進行跨國聯盟，等待時機成熟 之後，2006 年 3 月 29 日，閃聯與日本的 ECHONET 和韓國的 Home Network Forum 簽 署協議，正式聯合成立了亞洲第一個跨地區的家庭網絡標準組織「亞洲家庭網絡標準 委員會（Asia Home Network Council）」，加強了亞洲地區的技術標準合作。2006 年 7 月 31 日，閃聯遞交給國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）的國際標準提 案獲得了各國專家的認可，並以絕對多票通過，正式被 ISO/IEC 提案立項。另一方 面，閃聯跨國合作的腳步未曾停歇。2007 年 3 月，閃聯同時與松下、三菱電子和 SONY 等公司建立 CEPCA（電力通信聯盟）合作，在中國合建全球第一個電力傳輸認 證測試中心。2007 年 8 月閃聯產業技術聯盟首次以聯盟名義共同參與柏林國際消費電 子展（IFA），提升了閃聯標準的國際認知度。 在 ISO 的審查過程中，雖然閃聯在技術專家知識社群的聯結，區域標準聯盟的合 作上已經進展得相當順利，但是 ISO 標準的高門檻審查標準，對任何一個爭取 ISO 認 可的國際標準，都是一項嚴苛的考驗。因此，來自國內外的潛在競爭者也是閃聯爭取 國際標準路途上必須排除的障礙。2006 年 7 月，閃聯作為中國的一個國際標準提案， 獲得 ISO/IEC 關於 3C 融合國際標準草案的正式立案。同時，來自中國的另外一種 3C 融合標準提案—E 家佳—就沒有獲得通過，主要是受到了包括西門子在內的歐洲同行 的阻撓狋。從 2007 年 9 月的「最終委員會草案」第一次投票中，閃聯的標準曾一度受 阻：由英特爾主導的另一 3C 融合標準—數位生活網絡聯盟（DLNA）—的競爭壓力之 下，來自美國和歐洲幾個國家的專家對閃聯標準投了反對票。不過，閃聯方面很快提 出了第二次投票的建議，並在隨後的兩個月中與英特爾等 DLNA 主要成員，以及相關 註 牪 朱曄，「中國標準合理」，計算機世界（北京），2003 年 12 月 15 日，第 E16 版。 註 狖 郎朗，「WAPI 9 省拿單」，21 世紀經濟報導（廣東），2006 年 12 月 25 日，第 34 版。 註 狋 蘇娟，「成功的為什麼是閃聯」，中國計算機報（北京），第 11 期（2008 年），頁 A16。
的專家進行了深入溝通。2007 年 11 月 14 日正式投票結束，閃聯標準在 ISO/IEC 以高 票通過最終委員會草案投票，獲得了來自美國、日本、韓國、法國、英國等資訊通信 領域強國的支持狘。在開票當天，閃聯標準工作組在電腦前等待投票結果，統計資料第 一頁的摘要中顯示，閃聯的票數沒有達到既定標準但是在第二頁記載了各個國家投票 的 詳情 資料 ，工作組發現 閃聯標準 得到 的票 數完 全達 到了要求。工作組 立即聯繫 ISO/IEC 秘書處，要求對投票結果進行核實確認。最終獲得委員會核實票數，並確認 了閃聯標準通過投票的事實狉。 從比較的觀點來看，WAPI 和閃聯的國際標準化工作的結果，一個是失敗的經驗而 另一個成功的案例。兩者都是國家重點支持的國家標準，但是導致不同的結果背後有 何制度結構因素，將是以下分析的重點。
伍、中國標準化戰略的制度結構與官僚政治
有關當代中國官僚政治的問題可以回溯到後毛時代中國政治體制的運作模式， Liberthal和 Lampton 稱之為「裂解式的威權主義」（fragmented authoritarianism）狜。近期則有學者對中國履行入世承諾的相關問題上的官僚政治進行分析，例如在 China Joins the World 一書的主編在導論中介紹了中國參與世界的經驗，其中有關於影響中國 對外行為的重要因素之一，就是國內政治利益的協調整合。作者認為隨著世代更替， 以及中國加入了國際社會，參與的國際事務越來越多，行政管理愈來愈分散，同時在 財政預算的壓力之下，中共領導人已經從改革開放以前的意識形態與民族主義主導， 逐漸轉向鄧小平時代與後鄧時期的實用主義掛帥，政府決策過程充滿討價還價或利益 協商狒。部門間利益與政策偏好的差異化至今仍然普遍存在。換言之，雖然中國改革開 放之後為了加速與國際接軌，政府體制改革的步伐也在加速進行，有關標準化體制的 建制歷程本身也反應了中國對於標準化與國際接軌的重視程度。只是正式制度的建 立，仍無法解決非正式制度關係所帶來的偏差行為或是官僚政治的問題。 首先，就中國標準化體系的建制過程來看，1949 年中華人民共和國建國初期在中 共黨中央技術管理局設置了標準規格處，專門負責工業生產和工程建設標準化工作， 1956 年開始才從黨務體系轉入行政體系新成立的「國家科學技術委員會」下設立了標 準局，1963 年召開全國第一次「標準化工作會議」之後，確定了 32 個研究院、所和 設計單位共同組成國家標準化的核心機構。但是受到文化大革命的影響，標準化工作 註 狘 「閃聯標準成為國際標準的三大砝碼」，中國電子報（北京），2008 年 7 月 31 日，第 2 版。 註 狉 同註狋。
註 狜 Kenneth Lieberthal and David M Lampton eds., Beauracy, Politics, and Decision-Making in Post Mao China （Berkeley, CA: University of California Press, 1992）.
註 狒 華宏勛等譯，Elizabeth Economy and Michel Oksenberg 著，中國參與世界（北京：新華出版社，2000 年），頁 28~29。
曾經一度中斷，直到 1978 年改革開放之後，才頒布了《中華人民共和國標準化管理條 例》，同年成立「國家標準總局」，將標準化的管理工作正式建制化，直到 1988 年才將 「國家計量局」納入，兩個單位合併成為「國家技術監督局」，同時也正式通過《中華 人民共和國標準化法》完成了立法程序。並依據標準化法在國家質檢總局下成立了 「國家標準化管理委員會」的事業單位。初步完備了標準化建制與管理規範。但是真 正進入國際化接軌的建制時期則是在 2000 年為了因應入世，以及 WTO 技術貿易壁壘 可能對中國自主標準的衝擊，才積極成立「中國國家質量檢驗檢疫總局（簡稱質檢 局，AQSIQ）」，下設「中國國家標準化管理委員會（SAC）」，作為國務院授權統一管 理全國標準化工作的主管機構。同時 SAC 也是中國參與國際標準化組織的代表狔。 依據《中華人民共和國標準化法》的規定，中國大陸的標準分四級，依序為國家 標準、行業標準（或稱協會標準）、地方標準和企業標準狚。國家標準是由國家標準化 機構通過並公開發布的標準。而行業標準的形成，是因為不存在國家標準又需要在特 定行業發展全國統一技術時所制定的標準。地方標準則強調依據各地特殊需要卻又欠 缺可依循的全國或行業標準時由地方政府部門所制定的標準。不同於大部分工業先進 國家的慣例，在中國所進行的行業標準化工作，基本上還是由國務院各部、委的司、 局級機構下設的「標準化處」或類似的標準處的機構來負責。同時，每個工業部、委 都先後成立了行業的標準化研究所。這些標準化研究所協助國務院各工業部、委的 司、局級的標準化處推展標準化工作。就標準制定的程序而言，首先由各專業領域逐 步成立的專業標準化技術委員會，開展該領域的標準化工作。最後仍是由國務院的各 部、委的司、局級機構下設標準化處統一管理，包括由標準化處負責計劃下達、標準 審批、安排出版印刷狌。因此，不同部委有其標準化處負責相關產業標準的制定管理。 然而不可諱言地，正式的制度結構無法反應標準制定過程中官僚政治的非正式制度關 係。技術標準制定過程之中利益相關政府部門之間難免出現部門利益杆格的窘境。 就信息產業的發展趨勢來看，隨著廣電、電信和網路的數位匯流（三網融合），傳 統單一產業主管部門之間的「條塊分割」成為中國因應網絡經濟最大的障礙。其中又 以信產部和國家廣電總局之間的業務重疊最為明顯。原本負責媒體內容審批的廣電總 局與強調經濟收益的信產部同時介入數位影音編碼技術標準的制定過程時，部門利益 衝突便無法避免。例如，數位影音編碼 AVS 標準雖然已經獲得信產部、科技部和中科 院及中國工程等政府部門及專家的審定和認可，但是廣電總局所屬的中央電視台卻放 棄 AVS 系統而選擇了 MPEG-2 系統。導致中國內部標準無法整合的窘境。使得 AVS 的國家標準化之路就成為官僚政治下的祭品狑。 註 狔 劉振剛主編，技術創新、技術標準與經濟發展（北京：中國標準出版社，2005 年）。 註 狚 「標準體制」，中國國家標準化管理委員會，http://www.sac.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id= 2207。 註 狌 長人，「中國技術標準戰略的一項重要任務—訪中國標準化研究院副院長鄭衛華」，中國質量與品牌 （北京），2005 年 7 月 27 日，頁 14~21。
High-同樣地，以 WAPI 為例，制定 WAPI 標準中，最重要的兩家單位，正是國家密碼 管理委員辦公室和中國寬帶無線 IP 標準工作組。WAPI 聯盟的主導廠商捷通通信的另 一重身分是，中國寬帶無線 IP 標準工作組的 10 家創始會員單位之一，同為創始會員 之一的還有國家商用密碼研究中心，後者是國家密碼管理委員的下屬單位。依據 WAPI 聯盟秘書長曹軍的說法，中國頒布 WAPI 國家標準的諸多因素之中，安全問題是最主 要的因素。因此，2002 年 12 月 26 日由國家密碼管理委員會辦公室主持並組織相關專 家對 WAPI 標準進行了審查，參加審定的有包括中國工程院院士在內的 10 位專家，評 審結果為一致通過玤。就行政組織結構來看，國家密碼管理委員會隸屬於國務院系統， 但國家密碼管理局同時也隸屬於中共中央直屬機關的下屬中央密碼工作領導小組辦公 室，是由中共中央指導的安全部門，又稱為一個機構兩塊牌子的機構玡。在以黨領政的 歷史制度結構下，對於黨中央安全部門所主導的標準化工作，其他部門即便有不同的 政策偏好也只能配合。例如，在 2003 年 9 月，信息產業部下屬權威調研機構「計算機 與微電子發展研究中心」（CCID，簡稱賽迪顧問）曾舉辦過一次移動通信大會，當時 曾大力推薦與 WAPI 競爭 Wi-Fi 標準，英特爾還因推廣使用 Wi-Fi 標準的迅馳而大受褒 獎。但僅僅兩個月，Wi-Fi 技術標準和迅馳晶片成了不符合國家標準的典型，且被要求 限期修正玭。政策的轉折立即引起國際關切和美國國務院的介入，最終在國際壓力之下 無限期延後 WAPI 強制標準的實施日期。
陸、自主標準國際化與技術專家社群網絡
依據 Hass 的定義，所謂知識社群是指「一群由專家構成的人際網絡，這些專家在 某一特定領域中有聲譽和專長，並且能夠對該領域所涉及的政策，發表權威性的評 論玦」。 Haas 同 時 認 為 「 知 識 社 群 」 有 時 可 以 成 為 打 破 制 度 慣 例 （ habit-driven institution）的一種途徑玢。尤其在技術專業領域的國際建制中更為明顯。但是，由技 術專家所組成的知識社群，在國際標準化競爭中仍會面臨主導標準的歐美區域產業聯Tech Standards Wars（Seattle, WA: The National Bureau of Asian Research, 2006）.
註 玤 中科院計算所表示，政策上國家推薦標準遲遲不能批複，讓很多 AVS 產業鏈上的企業不敢投資，而沒 有更多的企業來參與應用的話，AVS 就缺乏一個可以拿出來共同接受的說法，導致產業鏈上的企業各 自為政，最終喪失了國產自主技術標準做大的機會。曹增光，「AVS 面臨生死抉擇時刻中國標準應走 出死循環」，中國經濟時報（北京），2005 年 12 月 21 日，第 12 版。 註 玡 「國務院部委管理的國家局」，中華人民共和國中央人民政府，http://big5.gov.cn:80/gate/big5/www. gov.cn/gjjg/2008-04/25/content_2399.htm。 註 玭 「誰謀殺了英特爾的中國生意」，財經時報（北京），2004 年 4 月 10 日，第 14 版。
註 玦 Peter M. Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” International Organization, Vol. 46, No. 1.（Winter 1992）, p.3；郭承天，國際建制與國際組織（台北：時英出版社， 1996年），頁 29。
註 玢 Peter M. Haas, When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organization, （Berkeley, CA: University of California Press, 1990）, pp. 40~46.
盟的杯葛和阻擋，因此，溝通和動員能力就成為打破慣例不可或缺的策略選擇玠。 首先，在參與 ISO/IEC 制度運作部分，中國雖然早在 1939 年就加入 ISO 的前身國 際電工委員會（IEC），中國也是 ISO 始創成員國以及最初的五個常任理事國之一玬。 由於當時中華民國政府未按規章繳納會費，1950 年被 ISO 停止會籍。1978 年 9 月中國 以中國標準化協會名義重新參加 ISO。但是 1985 之前中國與 ISO/IEC 的互動僅止於被 動的參與。直到「七五計畫」（1986-1990）開始重視與國際標準接軌，除了 1988 年通 過《中華人民共和國標準化法》成立「中國國家技術監督局」之外，同年中國首次獲 選為國際標準化組織理事國並成為技術委員會成員、國際電工委員會（IEC）執委會成 員和副主席。之後中國每年派出大量的各方專家參加國際標準的制訂、諮詢、提案、 投票工作，與許多國家的標準化組織和區域性標準化組織建立合作關係。1990 年並首 次在北京承辦 IEC 會員大會，也開始承擔部分國際標準的起草工作玝，為日後積極參 與國際標準化組織工作累積經驗與人脈。具體的成果展現在 2002 年再次主辦 IEC 年會 之後，中國正式獲選為 IEC 理事會和標準化管理委員會成員，顯示中國在爭取 IEC 的 決策和管理階層的參與不遺餘力。中國國家標準管理委員會甚至將爭取 ISO 的常任理 事國列為 2006 年到 2020 年中國標準化工作發展重點工作之一瓝。也就是必須提升中國 在 ISO 的貢獻率，包括承擔 ISO 技術委員會、分技術委員會、工作組的數量和以該成 員為主起草國際標準的數量瓨。 雖然中國積極參與國際標準化組織相關活動，WAPI 與閃聯也都先後進入 ISO/IEC 的標準化審查過程，但是兩者的際遇完全不同。其中最大的差別是對於 ISO/IEC 非正 式制度運作模式的掌握程度不同。WAPI 原先的構想只是運用世界貿易組織中「貿易技 術壁壘協定」（WTO╱TBT）規定 WTO 各成員國可以為本國安全、健康、環保等正當 目標，發展中國自主標準，卻因為忽略網絡產業生態與特性，引起跨國公司母國政府 的介入，在不得已情況下轉向 ISO 尋求解套。但是，事實說明，中國在 ISO/IEC 的正 式制度關係仍不足以為 WAPI 取得最後的勝利。反之，在數位家庭影音標準（英文簡 稱 IGRS 或俗稱的「閃聯」）則以超過 96%的高支持率順利獲得通過，正式成為第一個 來自中國的 ISO 國際標準甿。 就比較觀點來看，雖然兩個標準工作組都是政府重點支持的自主標準，閃聯是由 註 玠 郭承天，國際建制與國際組織，頁 31。
註 玬 John Boli and George M. Thomas, Constructing World Culture: International Nongovernmental Organizations Since 1875（Stanford: Stanford University Press, 1999）, p. 173.
註 玝 「加速採用 IEC 標準打破國際技術壁壘－訪第 66 屆 IEC 大會組委會秘書長、IEC 中國國家委員會主 席」，國際商報（北京），2002 年 10 月 19 日，第 001 版。
註 瓝 Thomas A. Loya and John Boli, op. cit., pp.178~181.
註 瓨 依據 SAC 的新聞稿內容，ISO 貢獻率排名第六的中國已經正式成為了 ISO 的常任理事國。也就是提早 提前 12 年實現成為 ISO 常任理事國的目標。為中國取得在國際標準化組織高層的話語權展開新的一 頁 。 「 我 國 成 為 國 際 標 準 化 組 織 常 任 理 事 國 」 ， 科 技 日 報 （ 北 京 ） ， 2008 年 10 月 22 日 ， http://www.nxkjt.gov.cn/detail.asp?n_id=10886。
聯想企業主導，而聯想是從企業經營模式進行市場整合與推廣，以聯想本身的企業規 模選擇其相對熟悉的「事實標準」制定路徑；反之，捷通西電是一個相對規模小的企 業，本身就知名度不高也不具備市場先佔優勢，由一家本土企業出面配合政府部門的 合作對抗由 Wintel 聯盟畀主導的 Wi-Fi 標準市場，是 WAPI 標準化工作策略選擇，只
是，在安全考量優先的前提下，它忽略了中國無線區域網路設備市場早已形成 Wi-Fi 先佔的網絡效應，所受到的阻力正是來自以 Wi-Fi 為核心的產業聯盟和與產業鍊相關 的網絡行為者。相對而言，閃聯的策略正是擴大其標準使用的「正回饋」，以建立「鎖 住效應」為最終目標。更重要的是與專家社群網絡的互動，依據閃聯標準工作組組長 的說法，有資格參與投票的成員國有二十多個，中國閃聯標準工作組的專家必須與每 個國家的投票代表去闡述溝通，爭取得到各國專家的認可，從而獲投贊成票。不定期 邀請這些標準組織的人到中國來參觀瞭解技術方案。同時，通過電話等方式進行有效 溝通。在 2004～2006 年這幾年間，閃聯標準工作組的專家和這些組織間一直保持大概 兩周一次的電話會議甾。透過持續地與標準化組織中的技術專家社群溝通建立共識是後 者成功的關鍵。
柒、中國自主標準制定模式
中國的自主創新最大的考驗就是社會主義市場經濟面向網絡市場經濟的制度調適 問題。正如中國標準化研究院副院長鄭衛華所稱： 「協會標準化工作是……市場經濟運作中很重要的手段之一。……工業 發達國家有著幾十年，有的甚至上百年的協會標準化工作經驗……（但是在 中國）技術標準被天經地義地認為是政府的事情，企業只需要也只能依據國 家制定的統一的技術標準組織生產。……我國行業標準化原有結構與管理， 基本上是在計劃經濟環境中誕生，在計劃經濟環境下運行，……我國原有行 業標準化工作，基本都是由國務院各部、委的司、局級機構下設的標準化處 或類似的標準處的機構來開展管理。……」疌 依據鄭衛華的說法，在行業協會自主能力不足的前提上，中國發展自主標準會受 到先天性的制約，也就是很難在網絡經濟中取得市場先佔優勢。易言之，政府領導企註 畀 「Wintel」，Microsoft 與 Intel 所組成的商業聯盟（Wintel 聯盟）。依據維基百科的解釋 Wintel 即 Wintel架構。字面上是指由 Microsoft Windows 作業系統與 Intel CPU 所組成的個人電腦。實際上是指 Microsoft與 Intel 的商業聯盟，該聯盟意圖並成功地取代了 IBM 公司在個人電腦市場上的主導地位。 所以也稱為 Wintel 聯盟。這是一種通俗的非官方說法。「Wintel」，維基百科，http://zh.wikipedia.org/ wiki/Wintel。
註 甾 同註狋。 註 疌 同註狌。
業的產業發展模式仍制約著中國的科技產業發展與自主標準化的發展。WAPI 與閃聯兩 個自主標準的發展路徑則進一步證實了中國標準發展戰略無法迴避的制度調適問題。 以下將就兩個標準化個案歸納出「官僚政治主導的標準制定模式」與「產業聯盟主導 的標準制定模式」。 一、官僚政治主導的標準制定模式 WAPI 的經驗說明了，安全部門偏好主導了標準制定過程。就 WAPI 標準工作組成 員來看，除了中國電子技術標準化研究所、西安郵電學院等單位之外，其核心成員包 括西安西電捷通無線網路公司以及國家商用密碼研究中心。西電捷通是西安電子科大 出資 25%股份，民間出資 75%，總資產 1000 萬人民幣所衍生的捷通無線網路公司。而 西安電子科技大學的前身又是中央軍委無線電學校。另外一方面商用密碼研究中心則 直屬國家密碼管理委員會辦公室。這些部委的所屬單位的參與，已經說明了安全利益 導向的標準制定模式將主導 WAPI 的標準化。但是由於受到 Wi-Fi 標準在中國市場 「鎖住效應」的影響，WAPI 很難在中國市場中取得的產業鍊上、中、下游業者的信 心，標準工作組只能選擇安全與民族標準為訴求，為強制國家標準的政策背書疘。 WAPI 標準化工作組一開始就是以安全考量強制國家標準為最高指導原則，因此網 絡效應不在評估之內。首先就企業規模而言，標準工作組選擇了企業規模只有 1000 萬 人民幣的衍生公司作為企業代表，後者除了技術開發能力的考量之外，基本上西電捷 通並不具備獨自開展市場網絡效應的條件，也因此對政府政策性支持的依賴程度相對 較高；弔詭的是政府政策性介入本身，又容易落入 WTO/TBT 的貿易障礙的指控，為 WAPI 自主標準留下了制度上的障礙。另一方面，在以黨領政安全掛帥的制度結構中， 有時部門間的利益衝突，無法經由內部解決時，反而加速提升為國際經貿糾紛以求解 套，例如在信產部所屬部門被要求從支持英特爾的 Wi-Fi 標準中轉向為不得採用的政 策矛盾中，提供了外商和貿易談判部門得以介入影響政策過程的借口皯。雖然，WAPI
一度尋求 ISO/IEC 的支持，但是受到美國電子電機工程師協會（IEEE）和英國在 ISO 會員體代表的阻擋，包括要求中方先向 IEEE 提交標準修正案，也不接受中方的評論意 見的偏頗作法，最終仍不敵 Wi-Fi 標準聯盟在 ISO 投票過程中的政治運作而宣告失 敗。圖 3 說明了 WAPI 標準工作組以安全利益為訴求，並與其他區域標準組織對抗的 標準制定過程，過程中的主要的障礙來自 Wi-Fi 聯盟或與 IEEE 的非正式制度關係。在 網絡經濟外部效應的制約下，WAPI 無法在國內市場形成共識是它最後向美方退讓的重 要原因。 註 疘 依據 WAPI 聯盟秘書長曹軍的說法，中國頒布 WAPI 國家標準的諸多因素之中，安全問題是最主要的 因素。同註玡。 註 皯 筆者參加 2009 年 2 月在重慶舉辦的「第五屆海峽兩岸信息產業技術標準論壇」時，訪問 AVS 標準組 工作同仁對此一事件的觀察分析，將 WAPI 送上貿易談判桌本身也是部門之間借力使力的解決彼此矛 盾的一種方法。
ISO/IEC 部門偏好主導 的官僚政治 WAPI 標準工作組 IEEE 標準 Wi-Fi 標準聯盟 全球市場 中國市場 圖 3 官僚政治主導的標準制定模式 資料來源：作者自製。 正式制度關係 非正式制度關係
ISO=國際標準化組織（International Standard Organization）
IEC=國際電工技術委員會（International Electro-technical Commission） IEEE=美國電機電子工程師學會（Institute of Electrical and Electronic Engineers）
二、產業聯盟主導的標準制定模式 有了 WAPI 的經驗，閃聯標準工作組採取建立知識社群與加強溝通的途徑。圖 4 的虛線部分說明了閃聯順利成為國際標準的相關行為者之間非正式制度的網絡連結， 主要包括了國際標準組織中的技術專家建立了定期交流的社群關係，以及亞太區域標 準協會間建立的聯盟關係。透過產業聯盟主導的標準化工作，比較能適時掌握市場脈 動，以鄉村包圍都市的策略，在直接面對競爭者之前，先建立自主標準的區域優勢與 同盟關係，在進入 ISO/IEC 主戰場之後，則透過知識社群的建立，加強不同立場者之 間，尤其對於潛在的競爭對手進行深度溝通，直到所有阻力完全排除之後，成功也就 在咫尺之間。
網絡效應主導的 產業聯盟 閃聯 標準工作組 技術專家 社群 全球市場 中國市場 區域性 標準聯盟 ISO/IEC 圖 4 產業聯盟主導的標準制定模式 資料來源：作者自製。 正式制度途徑 非正式制度途徑
ISO=國際標準化組織（International Standard Organization）
IEC=國際電工技術委員會（International Electro-technical Commission） IEEE=美國電機電子工程師學會（Institute of Electrical and Electronic Engineers）
三、從「製造」到「創造」的制度學習之路 對於中國而言，從鄧小平的務實主義開始，制度調適就是一條不歸路。其中最大 的挑戰就是全球化所帶來的改革壓力。而入世對中國而言則是改革的最大動力來源。 中國為了加入 WTO 所作的自由化承諾，一方面將中國帶進全球市場，成為主要的經貿 伙伴，另一方面將自由化的經貿體制帶入中國，引導著中國一步一步與國際接軌。「製 造的中國」基本上是透過地方政府主導，透過資源與政策的優勢配置，帶動高速擴增 的產能。而「創造的中國」則必須面對網絡經濟的市場選擇，擴大跨國產業合作取代 政府主導的標準發展模式。技術創新的價值既然是在於市場的肯定，則社會主義市場 經濟當中所講究的和諧也必須在同一基礎上協調國家與社會的關係。也就是更多由下 而上的發展模式需要被政府接受。例如，更多重視知識社群對中國在創新發展以及國 際接軌中的參與。
WAPI 與閃聯標準的經驗顯示，「製造的中國」傾向於政府主導的發展模式在網絡 經濟時代有其發展的局限性，即使是訴諸民族標準也無法突破中國已經在全球化的市 場結構之下完成的國際接軌。換言之，WAPI 之所以失敗，主要是受限於「製造中國」 發展經驗的制度依賴，西電捷通的政治正確反而成為 WAPI 自主標準最大的障礙。閃 聯的自主標準工作一開始即朝向擴大網絡效應的方向發展，並與主要競爭對手加強溝 通，以知識社群網絡的建立取得國際標準組織審批的最終勝利，為「創造的中國」提 供了重要的參考典範。
反觀 WAPI 的後續發展，在 ISO 投票表決挫敗的第二天，WAPI 正式在北京成立中 國無線區域網標準產業聯盟盳，並重新調整政府部門的角色，透過政府採購案政策性支 持作誘因，由信產部和發改委出面邀請無線區域網路產業鏈上中下游廠商參與 WAPI 標準聯盟，為 WAPI 在中國市場的先佔地位預作準備盱。有計畫的引導 WAPI 從政府主 導的「強制標準」轉向企業主導的「事實標準」。因著中國政府撤銷強制標準的結果， 聯想、方正、新力等設備商採用的 WAPI 技術與英特爾的迅馳移動技術（Wi-Fi）內置 在同一台筆記本電腦中，以「和平共處」取代排他性的強制標準，為 WAPI 標準開拓 市場空間盰。所謂安全的訴求不再具有實質意義，反而是市場選擇成為最後贏家。
捌、結 語
學界對於中國的崛起有過各樣不同的分析途徑，無論是從何角度研究，中國崛起 已經是一個事實，只是如何崛起以及崛起對國際或人類社會有何影響才是進一步探討 的問題。權力結構論者偏好從國際政治角度探討中國的崛起，以及崛起的中國如何威 脅現狀的問題。而新制度論者則更關注中國如何在制度中學習並崛起的過程。本研究 選擇技術標準化議題探討中國在科技創新領域如何透過國際參與，展開制度學習之 旅，透過實踐進行制度調適朝向創新大國的崛起之路。 就中國的標準化經驗來看，從計畫經濟轉型為社會主義市場經濟以來，中國的標 準化工作一直是由政府主導，直到加入 WTO 成立國家標準管理委員會之後才進入所謂 「行政指導」階段，但是，在國際化接軌過程中，面對有關安全問題時，政府乃至於 政黨的間接介入主導取代了「行政指導」的原則。WAPI 以安全為政策訴求，並演變成 為以自主標準獨佔中國市場的思維模式，儘管有其政治正當性，但是它忽略了中國的 信息服務與設備產業早已納入了全球化的網絡市場經濟，中國的無線網絡設備市場被 國際標準先佔的實事，反而採取直接對抗推動強制 WAPI 國家標準的結果，一方面直 註 盳 閆冰，「WAPI 風潮漸起」，網絡世界（報紙版），2007 年 1 月 15 日，第 15 版。 註 盱 邀請的廠商包括中國移動、中國電信、中國聯通、中國網通、方正、聯想、華為、海爾、海信、大唐 等實力企業進入 WAPI 聯盟。辛苑薇，「WAPI 聯盟怒訴 IEEE 不道德標準仍有最後機會」，通信世界 （北京），2006 年 5 月 30 日，http://www.cww.net.cn/article/article.asp?id=43975&bid=2559。 註 盰 同前註。接衝擊到早已被標準鎖住的既有用戶的利益，進而無法在國內市場創造「正回饋」效 應，另一方面，在 WTO/TBT 與對美貿易談判中的國際壓力，也就不容易發展出普遍 接受的「事實標準」。反之在閃聯的案例中，標準化工作組的發展策略正是遵循網路經 濟的市場先佔思維，先建立產業聯盟，擴大標準在國內、區域與國際市場的網絡效 應，透過技術專家社群之間的互動建立合作關係，進而推動國際標準化。從 WAPI 到 閃聯的制度調適，正是中國朝向「中國創造」科技大國所必經的制度學習過程。 中國發展自主國際標準化戰略的研究，除了有助了解中國的自主創新能力與意圖 之外，但更重要的是一方面將官僚政治的制度結構放在網絡經濟環境中檢驗，另一方 面為技術專家知識社群在中國國際參與的貢獻開拓出一條新的觀察角度。本研究一方 面透過 WAPI 經驗再次證明了部門利益導向的標準制定模式是中國國際參與中的制度 性障礙。另一方面，特別選擇閃聯經驗進行比較，並以網絡經濟環境為中介變項說 明，技術專家知識社群也是影響中國國際參與不可或缺的制度行為者，它對於專業化 導向的國際關係的影響力，值得關注。 * * * （收件：98 年 4 月 30 日，修正：98 年 6 月 26 日，接受：98 年 7 月 8 日）
China Rising in International
Standardization: Bureaucratic Politics,
Standardization Epistemic Community
and International Participation
Hwei-luan Poong
Associate Research Fellow, Second Division Institute of International Relations
National Chengchi University
Abstract
PRC government has set a target to make China an innovative state in 2020. Strategic planning on internationalization of standardization has also been inaugurated since the entry of WTO. In this paper, a comparative case study is conducted on China’s developmental path in global war of standardization. In the case of WAPI standard setting, bureaucratic politics has constrained China from adapting to network economy. However, in the case of IGRS standard setting, networking of technical professionals in standardization epistemic community has smoothed the way toward internationalization of Chinese standard. The divergent results of two cases have demonstrated the learning process of Chinese rising in international standardization.
Keywords: WAPI（WLAN Authentication and Privacy Infrastructure）; IGRS（Intelligent Grouping and Resource Sharing）; International Organization for Standardization;
bureaucratic politics; epistemic community; new institutionalism; network economy
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國科會補助專題研究計畫項下赴國外(或大陸地區)出差或
研習心得報告
日期：99 年 10 月 25 日一、國外(大陸)研究過程
本次計畫訪談之對象為美國奧瑞岡大學政治系教授 pete
Suttmmier。原計畫前往奧瑞岡大學校區進行訪談，但是由於該教
授暑假期間不在校區內，因此更改訪談地點到紐約州阿爾巴尼
市。Suttmmier 教授為美國政治學界少數研究中國智慧財產權與
技術標準制定的專家，也是美國政府對中國政策的重要諮詢顧
計畫編
號
NSC 97－ 2410－ H － 004 －094 － MY2
計畫名
稱
技術標準設定的新制度分析-中國推動 WAPI 的
個案研究
出國人
員姓名
彭慧鸞
服務機構及
職稱
國立政治大學國際關
係研究中心副研究員
出國時
間
99 年 7 月
24 日至
99 年 7 月
26 日
出國地點
美國紐約州阿爾巴尼
(Albany)
題的關切保持高度的關切。就在本次見面訪談期間 S 教授正巧也
應邀將於次日出席國會聽證會。由於 S 教授長期研究中國科技政
策，對中國的深度了解，因此是國會聽證會的常客。2004 年應全
美亞洲研究所(National Bureau of Asian Research, NBR )之邀
請展開一系列有關中國科技創新與標準化發展的研究計畫。並於
2004 年首次完成中國入世之後的科技政策, 包括標準化與軟體
自主開發的政策分析，在 S 教授和 Scott Kennedy 教授的共同
主持之下 NBR 從 2004 年開始陸續完成一系列的研究報告，而
Richard P. Suttmeier 的觀點不同於一般美國政府與學界的看
法，認為美國政府應該關注的問題，除了智慧財產權保護之外，
更重要的是了解中國創新能力正快速提升。美國政府應該思考為
什麼中國吸引許多國際研發中心開始往中國移動。中國政府正在
複製當年美國高科技研發重鎮的經驗，而美國科技優勢正向中國
傾斜。訪談中，S 教授不得不承認，美國政府將對中國施壓加強
IP 保護已經是既定的立場。同時也希望更多了解中國 IP 決策的
機制。
二、研究成果
本次訪問之安排得來並不容易，一方面受到距離的限制，另一方
見面。S 教授在中國大陸已經建立良好的學術網絡，對於台灣學
界較為陌生，因此很願意了解台灣學界對中國科技發展相關政策
與決策的研究。
三、建議
兩岸進入後 ECFA 時代，在智慧財產權保護議題上也達成一定的
共識。然而，正如 S 教授所言，中國的後發優勢已經在制度創新
領域正在急起直追，國內學者和政府也應該開始注重兩岸在科技
制度創新上的競爭。
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